（行政管理专业论文）辽宁省事业单位聘用制改革问题及对策研究.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 辽宁省事业单位聘用制改革问题及对策研究 摘要 我国多年来进行的事业单位聘用制改革，为深化事业单位的人事制度改 革起了积极的促进作用。辽宁省在进行了部分地区、部分系统的事业单位聘 用制改革试点后，提出了全面推行聘用制，并与聘用制改革相配套出台了系 列政策法规，在聘用制改革中发挥了积极的导向作用，同时在聘用制改革中 也积累了宝贵的经验。但是，在事业聘用制的实践改革过程中仍存在不少问 题，如不予以重视，则会影响聘用制改革的成果，阻碍全省事业单位聘用制 改革的进程。 本文以辽宁省事业单位聘用制改革为背景，结合对一些事业单位聘用制 改革的调查情况，对辽宁省的事业单位聘用制改革进行分析研究。文章共分 四部分。第一部分阐述的是事业单位、聘用制相关概念及事业单位推行聘用 制改革的意义。第二部分首先分析了辽宁省事业单位聘用制改革的进程，然 后重点分析了辽宁省事业单位聘用制改革中存在的问题及其成因。第三部分 探讨了西方发达国家雇佣制度、日本公益法人人事制度改革以及国内省、市 的事业单位聘用制改革，对国内外合理成熟的做法予以借鉴。第四部分基于 辽宁省事业单位聘用制改革中问题，借鉴国内外的先进经验，结合辽宁省实 际情况提出解决辽宁省事业单位聘用制改革中闻题的对策。从而推动辽宁事 业单位聘用制改革，充分发挥事业单位人才资源在老工业基地振兴中的积极 作用。 关键词：事业单位；聘用制；改革；研究 巡堡主塑丝圭 坐! ：型 _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - - _ - _ - _ - _ - - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ ，- _ _ _ _ _ _ - r e s e a r c ho nt h er e f o r mo ft h e l i a o n i n g p r o v i n c e i n s t i t u t i o n a p p o i n t m e n ts y s t e mq u e s t i o n sa n d t h ec o u n t e r m e a s u r e s a b s t r a c t t h ea p p o i n t m e n ts y s t e mr e f o r mf o rp u b l i ci n s t i t u t i o np l a y sap o s i t i v er o l et o f u r t h e rt h ed e v e l o p m e n to fp e r s o n n e ls e r v i c er e f o r mi np a s tf e wy e a r s i nl i a o n i n g p r o v i n c ea l t e rs o m ee x p e r i m e n t a lr e f o r m o ft h ea p p o i n t m e n ts y s t e mf o rp u b l i c i n s t i t u t i o n , i ti sp u tf o r w a r dt ot h et h o u g h to ft h o r o u g h l yp u s h i n go nt h er e f o r m ，a n d p r o m u l g a t i n gas e r i e so fp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s i tp l a y sap o s i t i v er o l et oa c c o m p l i s h as a t i s f a c t o r yr e s u ka n dt og i v et h ep r e c i o u se x p e r i e n c e sf o rt h ea p p o i n t m e n ts y s t e m r e f o r m h o w e v e r , t h e r ea r ea l s om a n yp r o b l e m si nt h ep r a c t i c eo ft h er e f o r m i fw e w o u l dn o tp a ye n o u g ha t t e n t i o nt oi t ，i tw o u l da f f i r man e g a t i v ei n f l u e n c eo ft h e a c h i e v e m e n ti nt h ea p p o i n t m e n ts y s t e mr e f o r mf o rp u b l i ci n s t i t u t i o n u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h er e f o r mi nl i a o n i n g p r o v i n c e ，b a s e d o nt h e i n v e s t i g a t i o n , t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h ea p p o i n t m e n ts y s t e mr e f o r mf o rp u b l i ci n s t i t u t i o n t h ea r t i c l ec o n s i s t so ff o u r t hp a r t st h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h ec o n c e p t so fp u b l i c i n s t i t u t i o n , a p p o i n t m e n ts y s t e m , a n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h ea p p o i n t m e n ts y s t e m r e f o r mf o rp u b l i ci n s t i t u t i o n t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ep r o c e s so ft h er e f o r mi n l i a o n i n gp r o v i n c e , a n df o c u s e so nt h ep r o b l e m sa n dt h ec a u s e so f t h er e f o r m ，t h et h i r d p a r tp r o b e si n t oe m p l o y m e n ts y s t e mo f w e s t e r nc o u n t r i e s ，j a p a n sn o m p r o f i tp e r s o n n e l s e r v i c er e f o r m ，t h ea p p o i n t m e n ts y s t e mr e f o r mi no t h e rp r o v i n c e s ，a sw e l la st h e r e v e l a t i o n sf r o mt h e s ei n c h o a t em e t h o d sf o ro u rc o u n t r y t h ef o u r t hp a r t ，b a s eo nt h e p r o b l e m so ft h er e f o r mi nl i a o n i n gp r o v i n c e ，a n dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g n c o u n t r i e s ，p o i n t so u ts o m ec o u n t e r m e a s u r e sf o rt h ea p p o i n t m e n ts y s t e mr e f o r mw h i c h s u i t e dt h ec o n c r e t es i t u a t i o ni nl i a o n i n gp r o v i n c e i tw o u l dp r o m o t et h er e f o r ma n d g i v ef u l lp l a yt ot h ep o s i t i v er o l ei nt h em a n o r i e n t e dh u m a nr e s o u r c e so fp u b l i c 一i 一 东北大学硕士学位论文 i n s t i t u t i o ni nt h ei n d u s t r i a l i z a t i o nd e v e l o p m e n tp a t hi nt h en o r t h e a s t e r na r e a k e y w o r d s ：i n s t i t u t i o n ；a p p o i n t m e n ts y s t e m ；q u e s t i o n ：s t u d y 一一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：饫丫慧、 1 日期：a 一，i - j 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字b 期： 东北大学硕士学位论文 引言 引言 进入2 1 世纪以来，全国事业单位聘用制改革全面提速，各地都在推行 和深化事业单位聘用制改革，有些省、市已经全面建立了骋用制用人制度， 事业单位彰显生机和活力。事业单位传统的用人机制阻碍了人才的合理流 动，不符合市场配置人才资源的要求。聘用制改革变“单位入”为“社会入”， 改变了僵化的用人机制，聘用制使事业单位与市场相衔接，符合市场经济规 律。推进事业单位人事制度改革，实行人员聘用制是适应市场经济体制的需 要。 辽宁省也是实行聘用制改革比较早的省份，沈阳、大连早在1 9 9 7 年就 己开始进行聘用制改革，现基本完成，成果显著。2 0 0 4 年1 2 月，辽宁省下 发关于全省事业单位推行人员聘用制有关问题的通知，全省事业单位将 按不同类型，分期分批地稳妥推行人员聘用制工作，用3 年左右的时间，在 全省事业单位基本建立起人员聘用制度。辽宁省处于老工业基地振兴之际， 需要大量的专业技术人才。辽宁专业技术人员6 8 在事业单位，正高职称人 才9 8 在事业单位”。事业单位全面推行聘用制不但有利于事业单位自身的 发展，而且对于全省人才的合理流动，人力资源的有效配置起着重要作用， 也有利于发挥事业单位人才在振兴辽宁老工业基地大业中的智力支持作用。 随着聘用制改革的实行和深入，辽宁省已经出台了聘用制改革方面的政 策和方案，各市、县也根据本地实际情况制定了相关的方案，事业单位在聘 用制改革中也积累了不少经验，为事业单位全面推进聘用制改革奠定了基 础。但是在事业单位聘用制改革中也存在很多问题，如未聘人员的分流安置 难、缺乏聘后管理等，这些问题的解决直接影响到全省范围内的改革进程， 也会影响到事业单位的发展和老工业基地的振兴。鉴于这些情况，研究我省 事业单位聘用制改革，解决改革中出现的问题，已成为迫切的实践要求。 本文结合辽宁省实际，认真研究事业单位聘用制改革中产生的问题，分 一1 一 东北大学硕士学位论文 引言 析其产生原因，利用振兴辽宁老工业基地需要大量优秀人才的有利之机，通 过借鉴国内外聘用制的经验，找到解决问题的办法，以丰富辽宁省事业单位 聘用制改革理论的和实践。进而对将要开始进行聘用制改革的事业单位以指 导，促进己实行聘用制的事业单位的聘用制度正常化、规范化、科学化，使 事业单位人才在振兴辽宁老工业基地发挥积极作用。 2 东北大学硕士学位论文 第一章事业单位聘用制改革概述 第一章事业单位聘用制改革概述 1 1 事业单位的概念 事业单位是有中国特色的称谓，其他国家没有这种叫法。1 9 9 8 年国务 院发布事业单位登记管理暂行条例，首次从法律上将事业单位定义为： “园家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办 的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。1 9 9 9 年全国人 大常委会通过了中华人民共和国公益事业捐赠法，其中是这样规定的： “公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的、不以营利为 目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会 公共体育机构和社会福利机构等”。2 0 0 5 年4 月1 5 日中央编办发布事业 单位登记管理暂行条例实施细则，对事业单位进行了详细的界定，“事业单 位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产 举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会 福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设旌管理、物资仓储、 监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质 量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、 人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”。 除了权威机构的定义外，许多学者也有不同的阐述。有人对事业单位这 样定义的：“事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费 由国库支出，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织”【2 j 。 也有人认为：“事业单位是由国家、集体或其他组织个人，利用国有资产、 集体资产或私有资产( 包括外资、合资、股份制) 主办的，面向社会或群体， 直接为国民经济和社会生活各个方面提供具体的业务性服务( 包括知识性劳 务和非知识性劳务服务) 和业务性( 依法) 监督，并且不以为国家积累资金 一3 一 东北大学硕士学位论文 第一章事业单位聘用制改革概述 和营利为丰要目的社会服务组织”口 。 虽然对于事业单位的定义不尽相同，但都体现出了事业单位所具有的 “公益性”、“服务性”、“非营利性”、“实体性”等特征。本文采用的是事 业单位登记管理暂行条例实施细则剥事业单位的定义，本文所研究的事业 单位是辽宁省依法臀记或者备案取得法人资格的事业单位，不包括依照( 实 行) 公务员管理的事业单位。 1 2 聘用制的含义 聘用制是事业单位与职工按照“平等自愿、协商一致”的原则，通过签 订聘用合同，以法律形式确定单位和个人的t 作关系，明确双方责任、义务 和权利的一种人事管理制度。根据辽宁省人事厅关于在事业单位实行人员 聘用制实施办法，辽宁省事业单位人员聘用制是指单位与职工依据国家有 关法律、法规、规章和政策，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘 用台同，确定单位与个人的聘用关系，明确双方责任、权利、义务的人事管 理制度。实行聘用制，就是在事业单位实施竞争上岗、按岗聘用、合同管理 的聘用制度，使原有的身份管理向岗位管理转变，以岗位决定工资，鼓励优 秀人才脱颖而出。通过实行聘用制，转换事业单位用人机制，实现单位人事 管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用向平等协商的聘用关系转变。 实行事业单位人员聘用制，要贯彻单位自主用人、个人自主择业、政府 依法监管和公开、平等、竞争、择优的原则。实行事业单位聘用制度是个 完整的制度体系，在建立和推行过程中要把握以下基本环节：一是公开招聘 制度；二是合同聘用制度；i 是竞聘上岗制度；四是聘后管理制度；五是辞 聘制度；六是聘用监督制度。 1 3 聘用制在事业单位的形式 实行人员聘用制是适应市场经济体制的需要。聘用制是全面深化事业单 位人事制度改革的基础，是市场机制配置人才资源的基础性作用在事业单 位人事制度改革的基础，是市场机制配置人才瓷源的基础性作用在事业单 4 东北大学硕士学位论文 第一章事业单位聘用制改革概述 位的发挥，聘用制在事业单位的表现形式主要有三种： 第一，新补充干部实行聘用制度。1 9 8 7 年以来，各类事业单位除国家 统配人员外，吸收干部基本都实行了聘用制度。事业单位根据工作需要，在 编制定员和增干指标内，经过考试、考核，择优聘用。 第二，单位内部岗位职务聘任制【4 】。主要包括：( 1 ) 行政领导人员实行 领导职务聘任制。随着行政首长负责制和任期目标责任制的实旌，部分事业 单位采取直接聘任、招标聘任、选举聘任等多种聘任手段，聘任行政领导人 员，并由主管部门与其签订聘任合同。 各级管理岗位，采取层层聘任的办法， ( 2 ) 各级管理人员实行以聘代任，对 能者上、庸者下，逐级签订聘任合同， 落实岗位责任。( 3 ) 专业技术人员实行专业技术职务聘任制，事业单位根据 专业技术岗位需要，聘任专业技术人员。 第三，合同聘用制。事业单位通过对全体人员签订聘用合同，打破干部、 工人身份界限，变以往的身份管理为岗位管理。在单位自主用人，个人自主 择业的基础上，单位与职工签订聘用合同，以法律形式确定聘用关系，明确 双方责任、权利和义务。聘用合同一旦解除，单位与职工之间的人事关系自 然消失。这种形式能够真正解决人事管理中职务能上能下，人员能进能出的 问题，全省现在推行的就是这种形式的聘用制。 1 4 全面推行聘用制改革的意义 事业单位改革是一项重要的系统工程，事业单位的机构、工资分配制度 等各方面的改革都离不开用人制度的改革，全面推行聘用制改革对促进事业 单位的整体改革及老工业基地振兴的大业都有着积极的重要意义。 第一，推行聘用制增强了事业单位生机与活力、促进事业单位健康发展。 聘用合同制改国家用工为单位用工，改固定制用工为合同制用工，打破了职 工的“铁饭碗”，从而激发了职工工作进取心和责任感，调动了职工的积极 性和刨造性。在一些实行聘用制的单位中，职工积极主动的投身到单位的工 作中，事业单位具有了生机和活力，增强了事业单位自我发展的能力。 一气一 东北大学硕士学位论文 第一章事业单位聘用制改革概述 第二，推行聘用制有利事业单位整体管理水平的提高。长期以来，事业 单位人治现象严重，各类岗位职责不清，设置缺乏科学依据，造成人事管理 效率低下。实行聘用制，通过签订聘用合同书，使单位和职工个人都明确了 各自职责权利，规定了任期、解续聘的条件，使事业单位人事管理建立在法 制管理基础之上【6 】。在事业单位推行聘用制工作中，对于在内部管理中出现 的问题，探索建立了一套符合实际的管理规章和制度，并且在实践中不断完 善，在事业单位日常管理中发挥了重要作用，提高了整体管理水平，为推进 事业单位人事管理的科学化、规范化、制度化打下了良好的基础。 第三，推行聘用制使人力资源合理配置，为辽宁老工业基地振兴提供了 人才保证。辽宁老工业基地的振兴需要大量的专业技术人才，在传统计划体 制下的用人方式，事业单位人才作用没有发挥出来。聘用制改变了各级政府 机关和主管部门对事业单位统包统揽的局面，使事业单位可以根据自身实 际，自主设置内部机构和岗位，自主选聘各类人才。从而有效地解决了人浮 于事、效率不高的问题。同时，职工也有了择业自主权，各类人才根据自身 专业特长和工作能力，选择工作岗位，竞争上岗。对新进人员实行公开招聘， 促进人才资源“体内、外循环”，促进了人才的合理流动。聘用制打破了 传统人事管理格局和管理方式，把过去人才配置的行政关系改变为准入制度 为基础的契约关系，使事业单位的人事管理实现了由身份管理向岗位管理的 转变，进一步推动了人才资源的合理开发和使用，调动人才创业的积极性， 为辽宁老工业基地的振兴提供了人才保障。 6 ， 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 第二章辽宁省事业单位聘用制改革 2 1 聘用制改革的进程 辽宁省事业单位人事制度改革起步较早，早在1 9 9 2 年鞍山会议上，省 委、省政府就在事业单位机构和人事制度改革方面进行积极的探索。1 9 9 5 年，全国事业单位机构和人事制度改革工作会议在郑州召开【 ，这一轮人事 制度改革以聘用制为特点，要彻底改变事业单位职工的“国家干部”身份， 使其由国家人变为单位用人。从郑州会议以来，辽宁省根据中央部署，结合 本省实际，在搞好试点、稳步推进的基础准备后，从2 0 0 5 年开始，分批推 进聘用制改革，用三年时间在全省事业单位基本建立起人员聘用制度。 2 1 1 试点阶段( 1 9 9 5 2 0 0 0 年) 这一阶段主要是部分市、部分系统单位开始试点。沈阳、大连是先进行 的聘用制改革市，另外还有全省教育、卫生等系统的聘用制试点改革。在中 小学先试点后推行教师“双聘制”，在高校由聘任制向聘甩合同制过渡，卫 生系统逐渐全面推行聘用制。 沈阳市从1 9 9 7 年开始，坚持以“脱钩、分类、放权、搞活”的原则， 以突破所有制局限为重点，积极稳妥地推进事业单位的人事制度改革。从 1 9 9 8 年8 月开始，市人事部门要求“凡到教育、卫生、文化、体育、广播、 电视、新闻出版事业单位就业的大中专毕业生，一律实行聘用合同制管理”。 本溪市1 9 9 6 年开始教师人事制度改革。当时在市直4 所小学搞岗位聘 用制试点，一年后在4 0 所学校铺开，1 9 9 8 年全市中小学全面实施岗位聘用 制。并在实行双聘制即在岗位聘用制的基础上，加上了教师岗位聘任制鼬。 大连市的事业单位聘用制改革也比较早，在1 9 9 7 年大连市政府就印发 了大连市事业单位实行聘用合同制暂行办法，开始了事业单位聘用制改 革。1 9 9 9 年，大连市教育人事制度改革全面铺开，在中小学校推行教师双 一7 一 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 表明，辽宁省已经初步实现了用人关系的转换。2 0 0 6 年辽宁省将扩大实行 人员聘用制的范围，力争全省事业单位人员聘用合同签约率达到9 5 以上。 2 2 聘用制改革中存在的问题 2 2 1 聘用制改革的内在动力不足 事业单位长期进行的人事制度改革并没有改变人员的能进不能出、职务 能上下、待遇能高能低、干好干坏一个样的问题，特别是不少事业单位入浮 于事、效率低下，内部缺乏活力，严重影响和阻碍了事业单位的发展与生存。 因此聘用制在这种情况下就成了改革的首先目标。改革需要上层设计，但重 要是不能离开事业单位内部职工的积极参与。聘用制改革后必定要触及一部 分人的既得利益，有聘用就有落聘和被解聘及续聘，就标志着计划经济时期 “铁饭碗”的既得利益就没有了 1 2 1 。这种新旧利益的冲突，就会使单位领导 层和职工有抵触情绪，使推进聘用制改革中来自事业单位内部的动力缺乏。 在全面推行聘任制度改革进程中，作为一个单位的领导层，他们不仅充 当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色，而且充当他们个人 利益代表者的角色”】。领导的个人利益和小团体利益有相一致的一方面，也 有与小团体利益矛盾的方面。领导层的个人利益，他们在权力和利益上的 得失与改革政策之问的矛盾，自然也是在改革中缺乏动力的重要根源。事业 单位的职工在改革后的利益必然受到冲击，面临竞争和利益的整合，对改革 抵触也是不言而喻的。很多事业单位对改革持观望、等待态度，看别的单位 是怎么改革的，没有积极主动去想，而是等待上级的政策，在制定具体的改 革措施，也是套用上级的政策，制定改革的具体方法时，也没有根据自己的 实际情况拿出符合自身改革的办法，没有调动起职工参与到改革中来，使改 革失去了强大的内在动力。 1 0 一 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 2 2 2 聘用制改革流于形式 事业单位进行聘用制改革，根本目的就是适应社会主义市场经济的要 求，通过竞争实现人才资源的优化配置和合理组合，打破事业单位长期存在 的僵化、呆板的用人机制“】。但是在实际改革中，很多事业单位的聘用制并 没有发挥作用，而流于形式。 通过调查发现，在有些单位，在清退临时工和按政策提前退休的人员外， 职工数量符合编制要求，所以只是形式上的签订聘用合同，并没有真正意义 上进行竞聘上岗，聘用过程只是走了一下过场。还有的单位只是把聘用制理 解为竟聘上岗、签订合同，在进行竞聘上岗后就完事大吉，没有有效的进行 聘后管理，有的也没有使用招聘、解聘、辞聘等聘用形式。使改革后的状况 与改革前没有太多的区别，职工的积极性也有调动起来，实行聘用制只局限 于人员去流的一种手段，是为了减员增效才，当减员目的完成后聘用制就被 遗忘，聘用制仅成了完成分流指标的一种手段。 这样的后果是使聘用制只用于改变量的变化，扭曲了推行聘用制改革的 本意，不利于改善事业单位职工的整体结构，不利于选拔优秀人才，也会人 为地造成一部分优秀人才流失。而由于聘用过程中或聘后单位都缺乏竞争活 力，没有发挥出聘用制的作用，聘用制只形成了短期效应而没有发挥长期优 势，与推行聘用制的初衷相差甚远。 2 2 3 人力资源没有实现优化配置 在社会主义市场经济体制下，市场机制对社会资源的配置起基础性作 用，人才作为重要的生产要素也只有通过市场才能实现合理配置。全面推行 聘用制就是为了实现个人的择业自主权和单位的用人自主权及分配自主权， 满足人才和用人单位的共同需要。但是在实际改革中，还存在人力资源配置 不优化的现象。主要表现为： 是被聘用人员方面，岗位设置不科学，存在岗位条件与实际工作内容 一1 1 东北大学硕士学位论文 堑三兰垩! 塑! 些兰垡塑壁旦型塾兰 人才资源没有合理配置，改革效果不 年纪稍大的都是经验丰富的，骨干带 不适，职工的积极性并没有比聘前高， 明履，尤其是一些专业性较强的单位， 头人，让他们提前退休，无疑是对人才资源的浪费，对事业单位来说也是损 失。有的单位专业性要求比较强的岗位，对本专业一窍不通的人员却被聘用。 另一方面对于分流人员，表现之一是只重视人员的精简，而对减下来的 人员如何配置到社会需要的地方去，如何重新发挥其才能与作用，缺乏综合 考虑；表现之二是没有把人员分流视为社会性的人才资源开发的组成部分， 对精简人员的安置往往只局限在行政系统内部，进行体内循环，没有面向全 社会。现在许多单位一方面是人浮于事，另一方面又缺乏人才，特别是缺乏 高素质的专业人才和管理人才。 因此，在实际的改革中，必须牢记合理配置人才资源，才能发挥人才 的积极性，为事业单位和社会发挥最大的作用。 2 2 4 未聘人员分流安置仍是改革中的难点问题 实行聘用制是对人力资源的重新配置和优化，其结果必然会出现部分下 岗分流的聘余人员，要保证事业单位整体结构合理，整体素质高，及时应对 改革后面临的耨形势，巩固事业单位人事制度改革的成果，人员分流是必然 所趋。2 0 0 4 年2 月辽宁省人事编制会议上提出：要在五年内减少3 0 万【”】。 对于这些精简人员和落聘职工，如果不能很好地解决分流职工的出路问题， 将成为影响改革实施的重大阻力甚至可能影响社会稳定。 目前突出的就业矛盾是劳动力供过于求，随着国有大中型企业破产转制 的实现和产业结构调整力度的加大，国有企业不能再发挥就业主渠道的作 用，也无力承担更多的就业任务，大量的下岗待岗工人和农村剩余劳动力加 深了劳动就业的严峻形势。事业单位的分流人员难以向企业转移，同时由于 人才结构和需求的不同，其他性质企业吸纳这些人员的余地也会很小。因此 如何消化吸纳这些人员，这些分流人员如何能得到合理妥善的安置，己成为 当前事业单位聘用制改革的一大难题。 1 2 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 另外由于资金困难，政策不配套、出口不畅等问题使很多单位还有“待 岗不下岗”等现象，不仅在改革过程中有富余人员分流到哪里去的问题，而 且今后也存在解聘人员的去向问题。“人往哪里去”仍是目前辽宁省事业单 位聘用制改革中的难点问题。 2 3 聘用制改革中问题的原因分析 2 3 1 思想上、心理上的阻力 由于广大职工在传统的事业单位体系中已经找到了心理平衡，一下子要 打破这个平衡，来自职工本身的阻力无疑是很大的。在实际与事业单位的职 工访谈中，对于聘用制改革的相关政策和形式还是了解一些的，也有一定的 心理承受能力，但是由于牵涉自身利益和对于自己的未来担忧，所以思想上 的阻力还是存在的，主要表现为两方面： 首先在主观方面，虽然这些年的各类改革及事业单位机构改革等的进行 让职工对改革有一定的认识，但是要让职工有积极支持改革的意识还有很大 差距。旧的事业单位的运行模式已经让职工适应了，职工们已经安于稳定的 工作，留恋旧的模式。当改革真要涉及自己身上的时候，由于牵涉到自身的 利益，稳定的工作和收入被打破，改革后自己的前途会怎么样，会有什么样 的代遇，会不会下岗等问题让职工心存疑虑，所以态度消极和产生抵触情绪 是不可避免的。 另一方面受客观条件的制约，由于改革的配套措施还不完善，加上一些 地区的财政困难和就业压力大，让职工们感到改革后没有保障，万一被改革 下来，不但稳定的收入没有，怕连工作也找不到，还有一些地方改革前和过 程中出现一些不正常的现象，让职工们怀疑竞争上岗的公正程度，害怕一些 人为因素使自己成为下岗分流人员。拉帮结伙、找关系的现象伴随改革，与 改革极不合谐。 如果不转变这些来自职工自身的思想观念，不排除职工的后顾之忧，那 】3 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 么就使改革失去了职工的支持，也就失去了改革内在的推动力，势必会阻碍 改革的进程和影响聘用制改革的效果。 2 3 2 衡量改革成果的标准有偏差 在实际的聘用制改革中，很多单位把减了多少人，从而节省了多少费用、 减去多少财政负担作为衡量改革成功的标准。认为实行聘用制就是职工与单 位签订聘用合同，合同签完了，聘用制就算完成了。这种做法不仅达不到实 行聘用制的目的，也严重误导了职工群众“ 。不仅认为聘用制就是签个合同、 减人，就是在改革过程中也存在问题，追求人员分流的效率、追求人员的 分流的数量、在改革中过分追求人员的量的变化，忽视了对岗位科学设置， 只重视岗位的数量与人员的一致。也没有充分考虑分流人员的安置，单纯追 求分流人员只要有事可做就行了，由于衡量成果标准的偏差导至了改革的成 果与改革的初衷越离越远。这样不但使改革流于形式，也必然会造成人才资 源的浪费和流失。 2 3 3 岗位设置不科学 聘用制改革所要求的岗位设置着重体现在科学、合理上，与传统的岗位 设置随意性有很大的差别，要求在岗位调查、岗位分析、岗位评价的基础上 设置岗位，并做出岗位说明【1 7 1 。就事业单位来说这是一个新的课题，没有多 少可借鉴的东西。由于岗位设置不科学产生的问题很多，也给改革的其它环 节带来了阻碍。 很多单位由于对岗位设置不重视，在改革中过于重视编制与人员的配 置，忽视了设置的重要性。很多单位认为人员数量与编制要求的相符是最重 要的，因人设岗现象仍然存在，没有考虑人员是否与岗位要求相符，结果出 现被聘用的职工不能胜任所在岗位，而影响了工作的效率和效果。如某兽医 站的兽医一职，被聘用的是不懂专业知识的门外汉，而真正科班出身的兽医 被分流或转岗，虽然是在竞聘过程中职工民意投票的结果，说明投票存在问 一1 4 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 题，但根本来说还是说明岗位设置存在问题，对这样专业要求较强的职位居 然没有专业限制，不能不说是一次失败的教训。这样的岗位聘用结果，不但 造成了专业人才的流失，没有优化人才资源配置，对于单位的发展和为社会 的服务造成了阻碍。 2 3 4 保证改革中人的公平待遇措施不力 目前聘用制度还很大范围地存在“不公正”的问题。聘用制的本意， 是让有能力的职工在工作上得到肯定，让有上进心的职工得到鼓励。但目前 存在较多的现象是，聘用只是走过场，有的职工稀里糊涂地获聘或落聘，更 有甚者，聘用制度变相成为某些领导手中的权力工具，任人唯亲，让与自己 关系好的职工优先聘用，或有上层关系的人得到优先聘用，使有能力、无背 景的职工落聘，让职工在改革中感到失望。有的单位虽然制订精确的聘用流 程和细则，聘用结果也公示，把聘用结果让民主投票来决定，由于过于民主， 出现了一些拉帮结伙现象，改革前忙着搞好同事间的关系，甚至达成某种共 识，互相投票，造成因入投票，而不是因能力、看是否适合岗位而投票，造 成竟聘结果人与岗位明显不符，没有业务能力的人被聘到专业性很强的岗位 上等现象。如某地区的二个乡镇合并，与之相关的事业单位的机构合并，其 中一部分人就面临分流，对于人员的去流通过竞聘上岗的方式来决定，最后 由于较小的乡人心齐，在投票时都选了本乡的人，而较大的、人员较多的镇 与之相比只聘上一小部分。这种不是出于岗位的竞聘投票，让真正有能力的 人失去了公平竞争的机会，也不利于事业单位的发展和工作的开展。这种不 合谐的现象，不但不利于人才的脱颖而出，也在心里上给职工于负面暗示， 让他们感到竞聘上岗的不公平，影响了职工的积极参与到改革中，让改革失 去了巨大的内在动力，也歪曲了聘用制的本意。“能力考核欠公道，靠近领 导很重要，搞好团结不能忘，竞聘成败看选票”的思想和现象仍然存在。 聘用制是一种新的用人制度，在它的实煎过程中，这样问题如不妥善解 决，聘用制也不可能有新的进展。也就无法保证精简后的队伍素质，对于事 1s 东北大学硕士学位论文 第二章辽宁省事业单位的聘用制改革 业单位未来的发展也不利。如何保证其聘用程序和结果的公正与透明，对聘 用制改革的顺利实施和正常化起着关键作用。 2 3 5 配套政策不完善 聘用制改革不是孤立的进行，是一项系统工程，在推行全员聘用制的 过程中，必定会不间断地遇到富余人员的“出口”问题，这个问题解决的好 坏，直接关系到改革的进度和质量，对于富余人员要求以单位内部解决为主， 但是由于目前一些地方财政困难社会就业压力大，社会保障制度又不完善， 致使分流人员出口不畅，人员安置困难。 社会保障制度不健全，加大人员分流难度。社会保障制度作为一种规避 风险的有效机制，是事业单位机构改革中人员“出口”通畅的重要保障，也 是现代市场经济体系不可分割的组成部分。目前的社会保障制度仍然很不健 全，有的地方养老保险、失业保险制度也没有建立起来，致使分流人员的改 革无法平稳实施。保障体系的社会化程度较低，部分得到保障的内容也处于 初级水平，远远不能适应市场经济的发展和机构改革的需要。由于现有的社 会保障制度还不能真正起到社会“稳定器”和“降压阀”的作用【1 8 】，导致事 业单位的聘用制改革中人员分流的难度大。 财政困难也是制约事业单位聘用制改革的重要因素之一。推行聘用制改 革，必然会使一部分人员待岗或下岗，辽宁省的社会保障制度不完善，这就 要求政府拿出一定的资金，解决事业单位改革过程中出现的落聘人员基本生 活问题。目前，在一些地区尤其是贫困偏远地区财政紧张，很难拿出足够的 资金解决事业单位改革中落聘未聘人员的基本生活保障问题。如果这一问题 得不到很好解决，势必影响到社会的稳定大局，进而直接影响到改革的顺利 进行。 1 6 东北大学硕士学位论文 第三章国内外聘用制及相关改革经验 第三章国内外聘用制及相关改革的经验 3 1 欧美发达国家聘用制经验的借鉴 3 1 1 法律保障 欧美发达国家不但在人员雇佣上有明确法律体系依据，而且在就业策略 上不仅以劳动政策为依据，在社会保障、经济补偿等方面都有配套的体系， 并根据实际情况不断予以改革完善。不但有政策的导向，更有具体政策手段 和措施来保障实现，为人员的就业任用和失业人员再就业提供法律上的保 障。如德国在劳动法、劳动保护法、就业促进法、解雇限制法等 这些基本的劳动雇佣法律外，还有具体针对于大学及大学以外的研究机构还 有大学大纲法和针对医生的医生继续教育相关的定期契约法等【”1 。 这些法律对人员雇佣相关的聘用、待遇、权利保障、解雇、再骋等方面都有 明确的法律规定，使人员的雇佣聘用建立在法律的基础上。 3 1 2 公开招聘、严格考核 严格的公开招聘是保证人员质量的前提。欧美发达国家普遍从国内或世 界范围内根据实际需要自主确定岗位设置、招聘人员数量，并在全国或全世 界范围内公开招聘。通过劳动合同确定单位和被聘人员的权利和义务，对被 聘人员定期考核决定是否续聘的管理制度，以及按岗位、能力、学历、贡献 进行分配的分配制度，使得机构的有了体制和机制保障。 以美国大学教师的招聘为例，各个大学和学院甚至各系都有严格的教师 聘用标准。首先在媒体上发布招聘广告，然后对应聘者进行面试，面试合格 后再面对学生讲一次课，由同行进行评议，评议通过者再谈工资和工作条件2 ”。 对于已聘用的教师也有严格的考核程序，在聘期上大都实行终身在职和短期 任期制相结合的雇佣方式2 1 1 。 一1 7 东北大学硕士学位论文 第三章国内外聘用制及相关改革经验 3 1 3 理事会式的聘用、考核主体 欧美发达国家普遍实行理事会决策、机构法人代表负责、科学委员会咨 询的管理体制2 扪，对被聘人员定期考核决定是否续聘的管理体制，以及按岗 位、能力、学历、贡献进行分配的分配制度，确保了机构决策的正确性、内 部管理的科学性及权利制衡的有效性。在对所需人员公开招聘的聘用主体也 是委员会式的，多种主体参与聘用的决策，有利于机构本身同外部的环境进 行信息交流，有利于避免聘用的感情化和决策的个人化，加大了决策的科学 性。因此，我们在改革中人员的聘用权不能只属于某一单一主体，而应该是 多主体参与的一种委员会形式，这样才可以避免许多失误和人为的因素。 3 1 4 接受监督 监督不但可以保证制度的实施，处于各方面监督下的职员也能更好的遵 守规定，同时接受各方的建议监督也能使制度更加完善。虽然欧美发达国家 的监督管理体制不尽相同，但社会监督是不可缺少的，都广泛的接受来自社 会公众、媒体、舆论等各方面的监督。如加州大学的“吹口哨制度” 2 3 1 ，此 项制度鼓励雇员和社会其他人根据这项制度举报他们怀疑的校方行政行为， 并公布了热线电话。加州大学认为再完善的系统，也需要监督以保证能遵守 规定，防止错误行为的发生。 3 2 日本公益法人人事制度改革 3 2 1 公益法人人事制度改革 日本公益法人是指社团法人和财团法人以及根据民法以外特别法成立 的以公益为的医疗法人、学校法人、宗教法人、社会福利法人、特定非营利 法人等【：”。长期以来，公益法人的人员身份为政府公务员并执行公务员的工 资与福利制度。日本从1 9 9 6 年起开始了政府行政体制改革，主要一项内容 是将那些承担社会公益事业的公务员机构为独立法人的组织运行方式，日本 一1 r 一 东北大学硕士学位论文 第三章国内外聘用制及相关改革经验 的科研机构、国立、公立大学、公立医院等都先后实行并正在推进独立行政 法人化改革。 实行独立行政法入化改革后的独立行政法人在人事管理等方面获得了 更大的自主权。除主要负责人仍由主管省厅任命外，独立行政法人的内部机 构设置、中层领导任免均由法人机构自主决定。关于独立行政法人职员的身 份，对于那些与国民生活和社会经济稳定紧密相关的机构，其职员保持国家 公务员身份，享受国家公务员型职员的权利、义务和待遇；除此之外的机构， 其职员身份不再继续是国家公务员，其权利、义务和待遇适用于一般劳动法 的规定2 ”。无论独立行政法人机构的职员身份采用何种形式，都将实行统一 的经营管理制度和绩效评价制度2 “。独立行政法人职员的录用程序、任用标 准、考核方式、奖惩措旌等，由各法人负责人根据有关法规和本机构具体情 况自行决定；职员的工资和福利标准，将在参照国家公务员工资水准和民间 企业工资水准的基础上制定；原则上职员的收入应与法人机构的经营绩效和 岗位的职务内容相联系；法人机构的职员工资标准确定后，须在各省评价委 员会备案2 7 1 。 另外日本的大学、科研机构等伴随独立法人化改革，在人事制度改革方 面引入了任期制。日本在1 9 9 7 年颁布关于大学教员等任期的法律，实施 以所有的大学教师为对象、由各大学自己判断的选择性任期制，各国大学可 以自主设定教师的任期，目前很多大学都引入了任期制，任职期限各个学校 不等，3 年、5 年的任期较多，并且规定了连任的次数。同时在一些科研机 构等独立法人也引入了任期制、公募制2 剐。任期制对于日本的人事制改革有 着重要意义，标志着任期制将取代传统的终身雇佣方式。 3 2 2 公益法人人事制度改革对我们的启示 日本是传统的终身雇佣制国家，虽然和我们有着国家制度上的差异，但 改革终身制引入任期制，以及公益法人改革中些做法，对于全省正在进行 的事业单位聘用制改革有着积极的借鉴意义。 】9 一 东北大学硕士学位论文第三章国内外聘用制及相关改革经验 第一，统一组织、以法律为保障。日本的行政改革由总务省统一组织， 专门成立了隶属于总务省的行政改革推进事务局指导改革具体操作实施，并 且还用法律的形式体现政府的重大政策，独立行政法人通则法、国立大 学法人法、地方独立行政法人法、关于大学教师等的任期的法律等相 关法律的制定为改革的顺利推进提供制度保障。虽然在改革推进中反对的意 见很强烈，要求取消的呼声很高，如大学引入任期制，认为“任期制是危险 的制度”，“大学引入任期制是让教师自动失业的制度” 2 9 1 等反对意见很多， 正因为法律保障的使得以贯彻实行。 第二，注重科学、民主、公开的制定法律程序。日本的法律的制定处在 公众的监督之下，如广泛调查研究，通过媒体、网络等方式征求意见，咨询 机构在此基础上提出报告书，政府机构在咨询报告基础上提交法案，国会经 过充分的讨论商议通过法律。对于独立行政法人化改革，设有专门的独立行 政法人劳动政策研究研修机构，对国内外雇佣劳动相关政策、情报进行研 究，为科学的制定改革政策奠定基础。 第三，必须做好思想引导。改革中一定要加强思想上的引导，日本在行 政法人化改革中，反对呼声很高，因为涉及到人事制度改革的关键是公立大 学从传统的非法人化向法人化转变，教职员从公务员转变成非公务员，人员 采用、解聘待