（公共管理专业论文）基层国家税务机关绩效管理研究以武汉市国税系统的个案.pdf

p o s t g r a d u a t ep r o g r a m c o l l e g eo fm a n a g e m e n t c e n t r a lc h i n an o r m a lu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r ：f ug u a n g w a n a c a d e m i ct i t l e ：p r o f e s s o r s i g n a t u r e ：脚纪 勉函么鲳军幽纪 a p p r o v e d m a y ，2 0 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：翻 日期：m 年歹月乃日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 储签名乱稳 日期：知j 年岁月拥 导师签名：枷 日期：力，年歹月砀日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童迨室握变蜃迸卮! 旦坐生i 旦二生；旦三生筮查： 作者签名：虱德 日期：加，年歹月必日 导师糨孝免 日期：力，年歹月瑙日 硕士学位论丈 m a s t e r s i - h e s i s 内容摘要 随着时代的发展和社会的进步，各类组织都在追求管理绩效的提升，这已经成 为组织管理过程中必不可少的内容，成为组织发展战略中必不可少的部分。作为国 家重要经济管理部门，基层国税机关肩负着组织财收收入，调节经济分配，落实税 收政策，服务社会民生的重要职能，其对国民经济发展与社会和谐稳定的作用日渐 突出。为了提高税务系统的工作效率，实现组织目标的核心价值，构建一套行之有 效的绩效管理考核评价体系成为基层税务机关的当务之急。 基于上述分析，本文以现代绩效管理理论为导向，以武汉市国税系统绩效管理 实践为个案，借鉴国内外绩效管理的成功模式和经验，提出改进武汉市国税系统现 行绩效管理评价体系，发掘基层人力资源潜能，强化税收征管质量，优化纳税服务 水平，探索信息管税模式的可行性建议，充分发挥公共管理研究服务行政管理，指 导基层实践的实用性价值。 本文共分为五个部分。 第一部分：阐明了课题的选题背景和意义，研究思路和方法，以及选择武汉市 国税系统进行个案研究的创新之处和特色。 第二部分：概述了有关绩效管理的基本理论，国内外关于绩效管理的研究综述， 国内组织绩效管理的主要模式和做法。 第三部分：介绍了武汉市国税系统绩效管理的历史沿革，并结合个案对武汉市 国税系统组织绩效管理的现状进行分析。 第四部分：论述了武汉市国税系统组织绩效管理的症结及成因，从税务组织战 略目标入手，结合绩效管理理论，提出绩效管理的预期目标和思路，制定实施绩效 管理的主要流程。 第五部分：明确了在组织绩效管理过程中实施绩效指标考核，健全信息反馈系 统，强化多元激励方式的具体做法和效用论证。 关键词：绩效绩效管理国税系统 一 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ea g e sa n dt h ep r o g r e s so ft h es o c i e t y ，a l lk i n d so f o r g a n i z a t i o n sa r ef i g h t i n gt op r o m o t et h em a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e a n ds u c hf i g h th a s b e c o m ea ne s s e n t i a lp a r to ft h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yo fa l lo r g a n i z a t i o na n dm e a n w h i l e a l li n d i s p e n s a b l ep a r to ft h em a n a g e m e n t p r o c e s so fs u c ho r g a n i z a t i o n a sa ni m p o r t a n tp a r to fn a t i o n a le c o n o m ym a n a g e m e n td e p a r t m e n t ，t h e g r a s s r o o t s n a t i o n a lt a x a t i o no r g a nb e a r st h e r e s p o n s i b i l i t yo ff i n a n c ei n c o m ec o u e c t i 彻w e a l u l d i s t 曲u t i o n ，t a x a t i o np o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n dc i v i l s e r v i c e s ，p l a y i n ga ni n c r e a s i n g l y i m p o r t a n tr o l eo i lb o t ht h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m ya n dl h eh a n l l o n i z a t i o na n d s t a b i l i z a t i o no ft h es o c i e t y i no r d e r t oi m p r o v et h ew o r k e f f i c i e n c yo ft h et a xs v s t e m 如d r e a l i z et h ec o r ev a l u ea st h eg o a lo ft h eo r g a n i z a t i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n to f a ne f ! f b c t i v e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mi sb e l i e v e dt ob ea n u r g e n t t a s kf o ft h el o c a lt a x d e p a r t m e n t s b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h i s p a p e ru s e sm o d e mp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h e o r ya sag u i d e ，t a k e sw u h a nn a t i o n a lt a xs y s t e mp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p m c t i c e 弱 as t u d yc a s ea n dm a k e sr e f e r e n c et os u c c e s s f u lm o d e l sa n d e x p e r i e n c e so fp e f f o m l 硼l o e m 柚a g e m e n tf r o mb o t ha th o m ea n da b r o a d , g i v i n gr e a l i s t i ca d v i c e so n i m p r o v i n gt h e m a n a g e m e n ta n da s s e s s m e n ts y s t e mo fw u h a nn a t i o n a lt a xs y s t e m ，e x p l o r i n gp o t e n t i a l c a p a b i l i t yo fh u m a nr e s o u r c e s ，s t r e n g t h e n i n gt a xc o l l e c t i o na d m i n i s t r a t i o n ，i m p r o v i n gt h e r v l c et ot a xc o l l e c t i o na n du s i n gi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yo nt a xm a n a g e m e n t ，t of u l l v m a k eu s eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e s e a r c hf o ra d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta n d g u i d a n c e o nb a s i c - l e v e lp r a c t i c e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s p a n1 s t a t et h eb a c k g r o u n da n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eb a s e do nw h i c ht h i st o p i ci s c h o s e n ，t h em a i nt r a i no ft h o u g h ta n da p p r o a c ho ft h er e s e a r c h ，a n dt h ei n n o v a t i v ep o i n t s a n du n i q u ef e a t u r eo f c h o o s i n gw u h a nc i t yn a t i o n a lt a xs y s t e ma st h es t u d yc a s e p a n2 ：s u m m a r i z et h eb a s i ct h e o r y o fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，r e v i e wt h e r e s e a r c hr e s u l t so fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ta th o m ea n da b r o a d ，a n dj n t r o d u c et h em a i n m o d ea n dp r a c t i c eo fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i nd o m e s t i co r g a n i z a t i o n s p a n3 ：i n t r o d u c et h ee v o l u t i o n a lh i s t o r yo ft h ep e r f o r m a n c e m a l l a g e m e n ti nw u h 加 n 硕士学位论文 m a s t e r st t i e s i s n a t i o n a lt a xs y s t e ma n da n a l y z et h ep r e s e n ts i t u a t i o no fs u c hs y s t e mw i t hs p e c i a lc a s e s t u d y p a r t4 ：d i s c u s st h ep r o b l e m se x i s t e di nt h ew u h a nc i t yn a t i o n a lt a xs y s t e m c o n c e r n i n gt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dt h ec a u s e so fs u c hp r o b l e m s ，b a s e do nt h e s t r a t e g i cg o a l so ft a xo r g a n i z a t i o n sa n dm o d e mp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt h e o r y ， p r o p o s et h ee x p e c t e dg o a l so fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dt h ea p p r o a c h i n gm e t h o d ， a n d o r g a n i z et h em a i np r o c e d u r e t oc o n d u c ts u c hp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p a r t5 ：c l a r i f yt h ep r a c t i c a la c t i o n st oc o n d u c tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，i m p r o v e i n f o r m a t i o nf e e d b a c ks y s t e ma n ds t r e n g t h e nm u l t i v a r i a t ep r o m o t i n gs y s t e md u r i n gt h e p r o c e s s o f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i n t h eo r g a n i z a t i o n s ，p r o v i d i n g e f f i c i e n c y d e m o n s t r a t i o na n da n a l y s i s k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，n a t i o n a lt a xs y s t e m m 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 目录 一i 绪论 l ( 一) 选题背景和意义”：1 1 选题背景1 2 选题意义2 ( 二) 研究思路和方法3 1 研究思路3 2 研究方法4 ( 三) 创新之处和特色“4 1 创新之处4 2 主要特色4 一、绩效管理概述ioooooooooooooo5 ( 一) 绩效管理的研究综述”5 ( 二) 绩效管理的国外借鉴6 ( 三) 绩效管理的国内经验7 二、武汉市国税系统绩效管理的沿革与现状 9 ( 一) 武汉市国税系统绩效管理的历史沿革”9 1 第一阶段：“以税收收入任务”完成情况论英雄9 2 第二阶段：“征、管、查 的三足鼎立一1 0 3 第三阶段：“以绩效管理为导向”的科学评价1 0 ( 二) 武汉市国税系统绩效管理的现状分析”1 1 1 考核指标体系1 1 2 考核实施步骤1 2 3 评定考核等次1 3 ( 三) 武汉市国税系统绩效管理的实践经验1 7 1 领导重视是绩效管理顺利推行的前提1 7 2 全员参与是绩效管理顺利推行的根本1 7 3 协调合作是绩效管理顺利推行的基础1 7 三、武汉市国税系统绩效管理的症结及成因 1 8 ( 一) 武汉市国税系统绩效管理存在的主要问题“1 8 1 考核指标设置不统一”1 8 2 考核评价方法不科学”1 8 3 考核重点事项不突出”1 9 4 考核信息支持不到位1 9 ( 二) 武汉市国税系统绩效管理症结的原因分析2 0 硕士学位论文 m a s 丁e r st h e s i s 1 绩效管理法制建设滞后2 0 2 绩效管理评价主体单一2 0 3 绩效管理过程监控不足”2 1 4 绩效管理后续机制不当2 1 四、完善武汉市国税系统绩效管理的建议和对策 ( 一) 加强绩效管理的法制建设2 2 ( 二) 构建绩效管理的指标体系”j 2 3 ( 三) 健全绩效管理的多元评价2 4 ( 四) 强化绩效管理的过程监控2 5 ( 五) 规范绩效管理的结果运用2 6 ( 六) 建立绩效管理的岗位规范2 7 ( 七) 提供绩效管理的技术支撑2 7 结语 主要参考文献 后记 2 8 2 9 3 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 绪论 作为本文的开篇部分，绪论是全文的总纲，阐明了笔者选择基层国家税务机关 绩效管理作为课题研究对象的选题背景和意义，拟采用的研究思路和方法，以及选 择武汉市国税系统进行个案研究的创新之处和主要特色，强调了笔者运用公共管理 研究理论，指导基层工作实践的实证性论文导向。 ( 一) 选题背景和意义 1 选题背景 随着时代的发展和社会的进步，各类组织都在追求管理绩效的提升，这已经成 为组织管理过程中必不可少的内容，成为组织发展战略中必不可少的部分。作为基 层国家税务机关，武汉市国税系统也一直在探索如何持续提升管理绩效，如何把工 作绩效与激励机制联系起来，如何科学测量或评价组织及员工的绩效水平，进而最 终实现基层国家税务机关竞争力、员工素质、组织文化的稳步提升。正是基于上述 原因，笔者运用公共管理硕士学习所得，利用课余时间收集了大量国内外关于绩效 管理的资料，深入剖析基层税务机关实施税务管理现代化和探索绩效管理机制的内 在逻辑和关联，拟定以武汉市国税系统为研究个案，提出改进武汉市国税系统现行 绩效管理评价体系，发掘基层人力资源潜能，强化税收征管质量，优化纳税服务水 平，探索信息管税模式的可行性建议。就基层国家税务机关而言，之所以要大力推 行绩效管理，主要基于以下几个方面的原因： 第一，是转变管理职能，提高行政效能的需要 税务组织面临着从“权力组织 向“责任组织”的转变，深入贯彻科学发展观 对税收工作提出了新的更高要求：国家税务总局明确提出了从“监督打击型向“管 理服务型 转变的新时期治税指导思想，结合内外部环境变化的客观要求，从税务 组织的实际需要出发，建立新的绩效管理考核体系，着力提高基层行政效能，对新 形势下做好国税系统工作而言意义重大。 第二，是突出组织目标，坚持顾客导向的需要 税务组织需要形成各级领导和基层干部共同关注组织整体发展的良好局面，通 过绩效管理的指标分解过程，可以使组织目标得以层层分解，逐级落实，从而保证 上下目标的一致，形成“心往一处想、劲往一处使一的互动格局。同时，税务组织 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 要强化顾客服务理念，在指标制定、评价机制、流程设计方面要体现以顾客为关注 焦点的理念，从而建立有效的激励机制。 第三，是实施流程再造，提升工作业绩的需要 税务组织应顺应发展要求，对工作质量高低的衡量标准进行重新调整，流程再 造。由上下级共同讨论，相关部门参与评审，社会组织监督反馈，从而建立起与组 织目标更趋一致，更加客观合理而又具有一定挑战性的工作衡量标准，进一步明确 工作职责，将考核结果与个人利益挂钩，让绩效管理为业绩提升服务着力打造“执 法为民，聚财为国的税务组织新形象。 2 选题意义 在进行理论研究，现状阐述，成因分析，提出对策的同时，笔者也结合基层工 作实际，发挥公共管理研究服务行政管理，指导基层实践的实用性价值，充分利用 自身从事办公室工作的职位优势和具体负责绩效管理考核的岗位特点，持续探索和 改进基层税务机关绩效管理模式和考核办法，以期达到以下目的： 第一，为基层税务机关职能转型积累宝贵经验 把从“权力控制型”向“责任服务型的政府职能转型要求，转化为具体的、 可操作的工作标准：探索建立“以顾客为导向的绩效管理体系，为建设“公共服 务型税务”提供保障；始终坚持“结果导向一和“价值导向，为机关工作作风改 建，政府行政效能提高奠定了坚实基础。 第二，为基层国税干部管理理念产生积极影响 通过绩效管理的有力推行，使组织成员更加清醒的认识到：我们所取得的收获 来自于我们所创造的价值，谁创造的价值大，谁理应得到更多的回报，从而彻底打 破“干好干坏一个样 的平均主义“大锅饭刀，让管理者更多地充当激励着的角色， 着力推行“人本管理”理念，进而促进基层组织持续、健康、稳定的发展。 第三，为基层国税组织绩效管理提供有力保障 通过科学设定绩效指标，层层进行绩效考核，保证组织上下步调一致，从而使 组织目标落到实处。探索建立绩效管理反馈机制，切实做到未雨绸缪，防患于未然， 使问题能够及时发现，有效处理，避免损失扩大；通过绩效指标的过程监控，逐步 找出组织的重点、难点和薄弱点，进而更加有针对性地、更高效地提升管理绩效。 2 m a s t e r s t h e 啪 c - - ) 研究思路和方法 1 研究思路 本文尝试采用“文献综述、比较分析、案例研究 相结合的方法，遵循“提出 问题分析问题解决问题”的逻辑三步曲，从绩效管理理论入手，结合基层 绩效管理实践，发掘国税系统现存问题，从典型案例中抽象概括出一般地原则，具 体探讨绩效管理完善机制。 本文的研究思路见图1 1 。 图1 _ 1 论文研究思路 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 研究方法 本文拟采用的研究方法主要有： 第一，文献研究法。近年来，中外学术界从理论与实证等多个层面和维度，对 公共部门绩效管理问题进行了深入探讨和研究，形成了大量专业研究文献，前人的 研究成果中值得我们学习借鉴。 第二，比较分析法。比较分析有利于我们借鉴发达国家在公共部门绩效管理中， 尤其是市场化操作中的成功经验与科学做法。通过与发达国家已有经验做法的比 较，结合我国国内税务部门的情况，在绩效管理方面做一些有益的探索。 第三，个案研究法。笔者以特定的职能部门国家税务机关为对象，以武汉市国 税系统为个案，对国税系统绩效管理问题进行深入研究，发掘国税系统现存的实际 问题，从典型案例中抽象概括出一般地原则与机制，确保研究结论的适用性。 ( 三) 创新之处和特色 1 创新之处 在历次税务机关的机构改革中，武汉市国税系统绩效管理考核日益进步，但是 仍然存在许多问题：例如，目标责任重点不突出，重视结果而忽略过程和行为评价， 评价标准主观随意性大且缺乏联系，绩效管理忽视客户( 纳税人) 重要性等等，这些 问题将制约税务系统的可持续发展。因此本为最大的创新之处在于研究课题的现实 性和可操作性，通过基层绩效管理考核方式的不断探索，以便让武汉市国税系统将 来对绩效管理模式的持续改进时，有所参考和借鉴。 2 主要特色 本文的主要特色在于： 第一，研究对象的针对性。本文针对特定政府组织基层国家税务机关绩效 管理为对象，选取武汉市国税系统的绩效管理为个案，通过实证研究，提出完善税 务系统绩效考核的建议，使研究更具有现实意义。 第二，研究结论的实用性。本文针对基层国家税务机关绩效考核后续管理不当 的问题，提出规范绩效考核的结果反馈与运用的观点，并在笔者所在基层区局予以 推行和实施，取得显著成效，彰显出课题研究指导基层实践的现实意义。 4 硕士学位论文 m a s t e r 。st h e s i s 一、绩效管理概述 本章是全文的基础理论部分，概述了有关绩效管理的相关理论，综述了国内外 关于绩效管理的研究成果，介绍了国外组织绩效管理的主要做法，分析了我国政府 绩效管理模式的条件经验，为个案分析奠定了理论基础和必要铺垫：一 ( 一) 绩效管理的研究综述 就学术研究视角而言，人们探讨政府绩效管理已有近5 0 余年的历史，但迄今 为止，学术界对政府绩效管理定义的认识和理解尚未达成共识。 美国学者詹姆斯q 威尔逊认为，“责任、公平、效率和成本应是政府组织绩 效管理的四大主题，我们不能以投入的多少作为判断标准，而是以取得的结果来衡 量政府的绩效。 英国学者谢尔登希尔弗和马蒂卢斯特( s h e l d o ns i l v e r m a r t yl u s t e r ) 曾经提出，“绩效管理这个术语，主要适用于对政府开展社会管理的进展和结果所 付出的一切有系统的努力的活动评价。 美国审计总署提供的公共绩效管理的定义很具有代表性，“绩效管理就是为解 决某一问题所采用策略的相对有效性和特定方案的实际有效性，简言之就是公共决 策者获取相关信息的一种方法。 中国行政管理学会在关于政府机关工作效率标准的研究报告中，将政府绩 效管理定义为，“绩效管理是指运用科学的方法，规范的程序和客观的标准，对政 府机关的工作业绩、管理成效和工作实际作出尽可能准确的评价，并再此基础上持 续改进和提高。”固 中共中央党校学者李静芳在对当前地方政府绩效管理的价值取向分析一文 中指出：“政府绩效管理，形象的说就是对政府及其工作人员“政绩 的评价，即 用一定的考核指标，客观判断政府工作人员所付出的努力和取得的成绩。 综上所述，为确保本文研究范畴的针对性，笔者认为，可以将政府绩效管理界 。詹姆斯q 威尔逊美国官僚政治：政府机构的行为及动因 m ，中国社会科学出版社，2 0 0 0 ：3 4 9s h e l d o ns i l v e r m a r t , l u s t e r r e i n v e n t i n g g o v e r n m e n ts e r i e s - p e r f o r m a n c em c a 蛐他m c n ta n db u d g e t i n g j w o r l dp o l i c yj o u r n a l ，1 9 9 5 ，( 2 ) 。e l e a n o r c h e l a s h a n d b o o k o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n j ，e v a l u a t i n g p u b l i c p r o g r e s s ，1 9 9 0 ，( 2 5 9 ) o 中国行政管理学会课题组关于政府机关工作效率标准的研究报告 j 中国行政管理，2 0 0 3 ，( 3 ) 口李静芳对当前地方政府绩效评价的价值取向分析 j ，党政干部论坛，2 0 0 1 ( 1 2 ) 5 、二一， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 定为：根据统一的评价指标和标准，按照既定的评价流程和规范，通过科学的定量 和定性分析，对某一评价对象一定时间内的工作业绩，做出尽可能客观、公正和准 确的综合性评价，并在此基础上持续改进和完善的管理过程。 ( 二) 绩效管理的国外借鉴 2 0 世纪中叶，随着经济全球化、信息国际化浪潮的袭来，国际竞争日趋激烈， 西方各国几乎同时陷入了财政危机、信任危机和管理危机。为摆脱这些危机，提升 政府竞争力，西方国家在实践中纷纷开展了一场声势浩大的政府改革，如英国的“效 率稽核，美国的“政府再造 ，加拿大的“公共服务计划 ，欧盟倡导的，公共服 务改革，澳大利亚的“财政管理改进 等等。通过这些极具针对性的改革，政府 收缩了权力、放松了规制、强化了责任、提高了效率，促进了经济社会的发展，强 化了对结果和绩效的重视。在这一进程中，政府绩效管理扮演了越来越重要的角色， 西方国家改变其注重既定法律和法规，轻绩效管理和评价的做法，主张建立明确的、 可衡量的绩效管理体制。绩效管理已经成为西方国家推动政府管理和监督政府行为 的重要工具，无论中央政府还是地方政府都在尝试提高政府服务水平，满足社会公 众需求，而对这一需求的满足程度的衡量和评价就不得不利用绩效管理的方法和技 术。这一浪潮已经影响到了其它国家，这其中就有包括中国在内的许多发展中国家。 英国是绩效管理改革的先驱，公共部门绩效管理的理念最早也是英国提出来 的，它的绩效管理发展比较成熟，涉及领域广泛。以1 9 7 9 年的“雷纳评审一为标 志，无论是撤切尔主政，还是布莱尔时期，在推行以新公共管理为主题的行政改革 活动中，始终关注着政府绩效，相继推行了一系列行政改革举措来推广和普及绩效 管理。从英国政府绩效管理的整个过程来看，透明性和公开性一直是其重要原则： 通过“部长管理系统 、“财务管理方案”、“公民宪章运动等标志性改革文本可以 看出，英国政府始终认为：公共服务的运作方式不应有任何秘密，公共服务的考核 评价不应有任何隐藏。回 美国是绩效管理理论的实践者和推行者。1 9 7 3 年，尼克松总统为使政府的绩效 管理走上正轨，颁布了联邦政府工作效率测定法案，以期达到绩效管理的客观 化、规范化和系统化。1 9 9 3 年，克林顿担任总统后，成立了的专门的绩效评审委员 会，全面负责绩效管理的组织调查和沟通协调工作。到了2 0 0 1 年小布什主政时期， 依然将行政改革的重点放在政府绩效上，明确提出政府应该以结果为导向，以绩效 。谭和义西方行政改革浪潮与中国行政现代化 j 】，中国党政干部论坛，2 0 0 4 ，( 2 ) o 卓越公共部门绩效评价 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 4 - 6 4 6 硕士学位论丈 m a s t e r s i h e s i s 为引导。 在美国和英国的绩效管理的影响和带动下，世界各国对绩效管理纷纷表现出浓 厚的兴趣：法国将绩效管理作为政府改革的个重要组成部分，与具体的改革计划 融为一体，如推行财务管理改进计划、项目和预算管理改革、国有企业和私有化改 革等。韩国为推动行政改革和提高政府绩效，启动了以创建廉价、高效和服务型政 府为目标的政府改革，完善和强化了政府绩效管理和管理机制。此外，新西兰、芬 兰、荷兰、丹麦、加拿大等国家都着力实施绩效管理和考核评价，最终造就了“评 价国家群的出现。圆 ( 三) 绩效管理的国内经验 我国政府绩效管理的探索从2 0 世纪9 0 年代起步，到目前已经逐渐形成了一些 比较成熟的模式，公共部门绩效管理也越来越受到重视，很多地方政府都开展了不 同形式的绩效管理活动。这一时期的发展得益于以下几个重要条件： 首先我国公共部门改革的持续深入为绩效管理的实施提供了政治保障。自1 9 7 8 年改革开放以来，我国经济保持了持续高速发展的良好势头，年均g d p 增长达到 了世人瞩目的9 4 。四但与高速发展的经济不相一致的是，我国的经济结构不合理、 社会事业发展滞后，贫富差距、城乡差距与地区差距不断扩大，例如：2 0 0 3 年我国 城乡居民收入差距已达到了3 2 3 ：1 ，如果将城乡居民在义务教育、基本医疗等公共 产品享有上的差距考虑在内，那么城乡居民的实际收入差距可能要达到5 ：1 - - 6 ：1 固， 综合各类居民收入指标来看，“基尼系数越过国际警戒线已是不争的事实。正是 由于深刻认识到了上述问题及其造成的潜在危机，党的十六届三中全会提出了科学 发展观，与之相适应，要求各级党委和政府树立正确的政绩观。面对科学发展观和 正确政绩观所提出的要求，各级政府有必要在实践中积极推行并不断完善绩效管 理，以使政府的绩效水平不断提高到新的层次。 其次西方各国逐渐成熟的公共部门绩效管理理论和实践提供了模式借鉴。从2 0 世纪9 0 年以来日趋兴盛的政府绩效管理研究即是一个佐证，现代信息技术、分析 技术、预测技术的发展为公共部门绩效管理提供了技术支持。除此以外，开展绩效 管理的社会环境也逐步形成，人民群众参与管理国家事务的积极性日益增强，这对 。卓越公共部门绩效评价 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：6 4 。卓越公共部门绩效评价 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：6 5 范恒山政府行政管理体制改革的主要进展和重点任务 j ，管理科学( 人大复印报刊资料) ，2 0 0 6 ，( 8 ) 。尹成杰新阶段“三农”工作理论和政策创新 j ，中国农村经济，2 0 0 5 ，( 4 ) o 迟福林政府转型与收入分配制度改革 j ，科学决策，2 0 0 6 ( 1 0 ) 7 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 政府向人民群众公开政府工作的成果和效益提出了新的要求，社会公众之所以对政 府绩效管理感兴趣，是因为它们把绩效管理当作了解、参与和监督政府工作的有效 手段。当然，在政府机构内部，公务员对其自身的绩效管理也开始感兴趣，他们可 以根据评价结果看到自己的工作成果和不足，从而改进工作，而高层公务员将绩效 管理视为对下层实施控制的有效手段。 但由于对绩效管理理论和实践的研究起步较晚，我国政府绩效管理的发展水平 还处于比较初级的阶段，需要我们从国外先进的理论成果和实践经验出发，结合我 国基本国情，逐步探索和完善我国政府绩效管理的体系和方法。目前我国政府绩效 管理的诸多问题追其根源，在于政府在公共政策价值取向上的“扭曲 和“错位刀。 受传统“官本位思想的影响，政府部门及其工作人员都极力维护其官员的地位和 领导权威，不希望外部对其批评和指正。另外，一些政府部门对绩效管理的认识还 存在一定的误区：认为绩效管理会增加管理难度，降低工作效率，导致人际冲突， 减弱工作热情。受这种思想观念的支配，使得政府很难将其行为放到社会的普遍监 督与过程控制下，政府官员很难以平常心态面对下属或百姓的监督评价。事实上， 推行绩效管理的根本目的是为了提高政府绩效和管理水平，惩戒只是手段，激励才 是目的。它不仅与普通老百姓的生活休戚相关，更与我国的发展大局密切相联。因 此，加强政府绩效管理是我国社会发展的时代要求，政府机关必须彻底转变落后的 管理观念，彻底克服对西方绩效管理方式的机械照搬和传统行政管理定势的路径依 赖，真正树立“以人为本一的价值观和“科学发展 的政绩观，努力探索具有中国 特色社会主义的政府绩效管理模式和途径。 o 蔡立辉政府绩效评价：现状与发展前景i n ，中山大学学报，2 0 0 7 。( 5 ) 8 硕士擘位论文 m a s t e r s r h e s i s 二、武汉市国税系统绩效管理的沿革与现状 本章拉开了全文个案研究的序幕，按照时间跨度、考核指标、主要特点等层面， 详细介绍了武汉市国税系统组织绩效管理的历史沿革，从指标体系、实施步骤、等 次评定等方面，重点分析了当前武汉市国税系统组织绩效管理的现状和流程，并对 取得的实际成果和深刻体会进行了归纳。 ( 一) 武汉市国税系统绩效管理的历史沿革 武汉市国税系统自成立以来，一直在追求自身的价值和发展，把国内外先进的 税务管理作为自己的模板和标杆，把社会公众的服务需求作为完善的动力和方向， 依靠全体干部的广泛参与和锐意创新，实现了组织绩效的持续提升，回顾武汉市国 税系统绩效管理的历史进程，主要经历了以下几个发展阶段： 1 第一阶段：“以税收收入任务乃完成情况论英雄 ( 1 ) 时间跨度：2 0 世纪5 0 年代初 - 8 0 年代末 ( 2 ) 考核指标：以税收收入任务完成情况为主导 图卜l 第一阶段考核指标分布图示( 资料来源： 武汉国税年鉴) ( 3 ) 主要特点：这一时期主要受计划经济体制的影响，政府财政收入的组织、 分配和调节全部都依赖指令性计划，在避免经济发展的盲目性和不确定性的同时， 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 也在一定程度了脱离了从经济到税收的客观规律，单纯以税收收入任务的完成情况 来论英雄，其他考核指标全都让位为收入任务，具有“不重过程只重结果”的显著 特征。 2 第二阶段：搿征、管、查一的三足鼎立 ( 1 ) 时间跨度：2 0 世纪9 0 年代 - - 2 0 世纪末 ( 2 ) 考核指标：以“征收、管理、稽查几大税收业务指标为主体 图3 - - - 2 第二阶段考核指标分布图示( 资料来源： m 】，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：1 1 2 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 负责，绩效管理的多重目标才能真j 下实现。 3 绩效管理过程监控不足 基层税务机关与其它政府组织相比，在开展绩效管理工作方面的先天优势是结 果容易测量，数字产出较多。但这也导致了税务部门绩效管理“重事后评价，轻事 前控制 。突出表现为重税收收入、申报率、入库率、滞纳金加收率等结果性指标 的开发，而忽视简化办税工作流程、优化纳税服务、提升队伍素质等过程和行为指 标的设计，使这些指标都成为口号。而事实上，就税务机关绩效管理中的组织收入、 征管质量等指标而言，它们的实现，_ 方面取决于纳税人的税法遵从度，另一方面 取决于基层管理水平的高低。前者与纳税环境、纳税人的满意度紧密相关，后者与 税务机关内部流程的优化程度以及干部队伍的能力素质相关。因此，基层税务机关 绩效管理中对考核结果的过于倾向，会导致过程监控的严重不足。 4 绩效管理后续机制不当 绩效管理不能完成以惩戒为手段，而必须以激励为目标，其后续阶段存在的主 要问题表现为：一是平均主义严重。做好做坏一个样，反正同一部门绩效考核后的 薪酬分配是“一视同仁 的。年度考核也形同虚设，今年你高一点，明年我强一些， 搞“轮流坐庄 。在这种氛围下，没有谁愿意接收严峻的任务，遇到问题都推三阻 四，谁冒尖了还觉得“脱离群众 ，担心嘲笑为“假积极”。二是激励方式单一。激 励机制不能仅仅体现在奖金的分配上，还要充分发挥绩效管理的软评价作用，辅之 以深入细致的思想政治工作，更多地从荣誉感、归属感、责任感等精神层面充分 调动基层税务干部奋发向上、争先创优的精神状态。 目前基层税务机关的绩效管理仅仅是领导运用经济杠杆管理群众的“紧箍咒， 是典型的为了绩效管理而进行绩效管理，绩效管理以强化奖惩为出发点，以奖惩兑 现为终结，殊不知绩效管理更大的作用是对以往工作进行分析比较，从而促进工作 的改进和完善。 。卓越、赵营公共部门绩效管理：工具理性与价值理性的双导效应 n ， 兰州大学学报，2 0 0 6 ，( 9 ) 2 1 硕士学位论乏 m a s 丁e r st h e s i s 四、完善武汉市国税系统绩效管理的建议和对策 本章是全文个案研究价值的集中体现，也是笔者结合税务工作实际，对完善武 汉市国税系统绩效管理的献策建言。文中宏观层面的建议只能大声疾呼，而微观层 面的对策则可以付诸实践，绩效指标的合理设置和多元激励方式的有效运用，的确 可以达到提高基层组织绩效的目标。 。 ( 一) 加强绩效管理的法制建设 当前我国税务系统乃至政府对绩效管理的探索都还处于初步阶段，但为了促进 其迅速发展，应尽早推出一部基本法律，对绩效管理的指导思想、绩效管理的指标 体系、绩效管理的程序方式、绩效评价的组织考核、绩效管理的结果运用等做出权 威界定。只有这样才能做到有法可依；其二，纳税人也可以通过这部法律了解 自己在绩效管理过程中所拥有的权利，从而极大地调动其参与的积极性，并有针对