（工商管理专业论文）武汉市住房保障体系构建对策研究.pdf

i 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 摘摘 要要 住房问题是重要的民生问题，关乎社会每个家庭。1998 年下半年，我国取消福 利分房制度，开始实施货币分配为主的住房制度，城镇居民转向通过市场主渠道解 决住宅问题。通过 10 年实践，居民住房条件得到明显改善，但是房地产市场迅猛发 展的同时，各种矛盾也日益突出，特别是由于市场存在着不足，面临不断高涨的房 价，中低收入阶层的居住问题很难在市场上得到满足。 本文主要是以世界住房保障理论为指导，通过住房保障的国际比较和实证分析， 如美国为代表的市场救济型(affordable housing)政策， 基于规划调控的英国鼓励居民 购房(right to buy)和注重政策绩效(transfer to trust), 以德国为代表的制度性和效 益性相结合的公共住房政策体系，这些政策都对推进经济社会发展起到积极作用。 同时也积累了丰富经验与教训，如美国鼓励住房消费的次级按揭贷款因房价跌幅较 大、管制较松而引发次贷危机(subprime crisis)，波及全球，带来世界经济衰退。本 文在充分吸收各国不同发展阶段保障政策及其实施成效的正面经验基础上，运用住 房消费收入比、房价收入比、租金收入比等国际通用指标，根据武汉近几年房地产 市场发展状况和住房保障的历史进程、购买力分析、保障政策实际效用等，科学合 理地测算武汉中低收入家庭的住房承受能力，设定住房保障家庭的保障范围、保障 标准，提出建立多层次武汉市住房保障体系的建议，在制度安排上突出需方为主的 选择性住房理念，在立法、住房供给、住房分配、金融、监督等方面提供政策支持， 为构建的保障体系提供有力支撑，并首次将进城务工人员纳入保障体系，落实城乡 统筹发展政策，推进“两型”社会发展，以期更好保障民生，构建和谐武汉。 关键词：关键词：住房保障 廉租房 保障体系 ii 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 abstract housing is an important issue for people living, concerns about every family in the world. we abolished the housing welfare allotment system in 1998, started to implement the assignment of commercial housing allotment system, the residents began to resolve their dwelling house through the real estate market. the housing reform has achieved a great success after more than 10 years effort. the living conditions of the urban residents have changed greatly. at the same time，many new problems arise in the process of its application，which calls for an immediate and complete reconsideration of the current urban housing security system. so，it has become a serious problem that how to found a more scientific and reasonable housing security system and operation mechanism for the group of urban people living in bad conditions in the construction of a harmonious society. many countries have achieved great experience and lessons aspect of housing security，for example，affordable housing in american，right to buy and transfer to trust reform in britain, etc. it will give us a direction in future. therefore ，the subprime mortgage crisis in american caused economic depression, affected most of country in the world, so, we must resolve the housing security problem comprehensive. this thesis is going to give some advice to the problem according international compare and demonstration analysis, and to build a reasonable and effective housing security system in wuhan. key word：housing security economical housing security system 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 1 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1 绪论绪论 1.1 课题的提出课题的提出 1998 年下半年， 我国基本完成传统的福利性住房制度向商品性住房制度的转变， 城镇住房成为居民的消费热点，但是两个突出问题必须引起高度重视：其一是房价 收入比偏高；其二是居民收入差距扩大。据世界银行的研究报告，合理的房价与家 庭收入比在 1：4-1：6 之间比较合适，但在我国这一数据大大超过了这个范围。另 外，居民收入分配差异状况的基尼系数在不断扩大，1994 年突破警戒临界点 0.4，至 2006 年已超过 0.46。衡量两极分化最直接的指标收入不良数也在不断上升。根据国 家统计局的资料，城镇居民 10%“收入不良指数”不断上升，由 1992 年的 3.26 逐步上 升到 2000 年的 5.02,收入越高的群体收入增长越快， 社会财富越来越向高收入阶层集 中。在 2004 年，占城镇居民 20%的高收入群体获得了城镇全部可支配收入的 40%， 而占城镇居民 80%的中低收入群体只获得了城镇全部可支配收入的 60%，收入分配 严重地向高收入群体集中。随着城市化进程的加快，我国城市房屋拆迁进入快速发 展阶段，形成城市拆迁的被动刚性需求，而被拆迁居民大多数为收入较低的家庭， 导致中低价位的普通商品房和经济适用房需求猛增。生存型向舒适型、享受型转变 带来住房消费升级，人口向大中城市集中的拉动性移民住房消费，出于追逐经济利 益的大量住房投资性需求，同时社会收入差距不断扩大，诸多矛盾交织使得城市住 房矛盾更加突出，住房消费的两极分化现象越来越严重，如何解决中低收入阶层的 住房问题，使居者有其屋，则成了目前政府面临的首要任务。 从 1994 年国务院发布实施 国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 为标志， 确立了我国开始从制度创新入手解决住房问题，明确了住房制度改革和住宅建设的 方针政策。1999 年和 2001 年，国务院颁布并修订了住房公积金管理条例 ，2003 年颁布了国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 ，到 2004 年 5 月，建 设部等 4 部门印发了经济适用住房管理办法 ，分别从建立住房公积金制度、建立 经济适用住房和廉租住房供应体系等方面，提出了建立适应各地实际情况的住房保 2 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 障制度的要求。从房改至今，市场机制已经开始对住房领域进行全面渗透，可以说 住房配置效率已经从制度上得到了保证。这种变革对提高我国城镇居民住房水平有 历史性的作用，例如，城镇人均居住面积从 1978 年的 3.6 平方米，上升到 2006 年的 23.7 平方米，武汉达到 26.86 平方米。 以效率为先的市场机制虽然可以较好地满足住房多样化结构需求， 优化资源配 置，但市场机制无法解决中低收入和最低收入居民家庭住房等涉及社会公平、稳定 问题1。 住房保障问题的产生是城市化和工业化的加速发展所导致， 既是经济问题， 同时也是社会问题。由于后工业化发展和人口在城市高度集中，城市土地和住房供 应与巨大需求的矛盾剧烈，大批低收入居民由于无力支付城市住房费用，拥挤在城 市边缘地带，住房问题、贫困问题、犯罪问题、社会规范和社会道德约束力下降等 社会问题交织在一起，形成了一系列严重的城市问题。为了缓解住房矛盾，保持社 会安定，世界各国在满足、改善居民住房方面进行了许多实践和尝试，以美国为代 表的消费者导向型市场经济模式， 以德国为代表的制度性和效益性相结合的公共住 房政策体系，特别是英国将住房问题与社区建设结合紧密，解决无家可归人群、弱 势群体等社会问题，减少社会排斥现象促进其回归社会，这都十分值得借鉴。本 论文通过对英国、美国、新加坡等国家住房保障体系、政策的分析和功效评估， 借鉴国际社会解决此类问题的措施和途径，根据武汉房地产市场发展状况和住房 保障的历史进程、购买力分析、保障政策实际效用等，合理测算武汉中低收入家 庭的住房承受能力，设定住房保障家庭的保障范围、保障标准，提出建立多层次 武汉市住房保障体系的建议，在立法、住房供给、住房分配、金融、监督等方面 提供政策支持。 本文的研究运用 mba 所学习的微观经济学、宏观经济学以及耗散结构论、协同 论、突变论等系统科学的理论2，在查阅了大量的文献，并对文献进行阅读和分类梳 理的基础上，对世界住房保障模式和政策的经验进行比较分析，通过制度分析法、 利益分析法和比较分析法，比较英国等主要国家与我国住房保障政策差异，从实践 的角度分析了武汉居民的住房保障制度的现状和存在问题，提出解决当前住房突出 矛盾的建议和举措。 3 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1.2 理论依据及国内外研究现状理论依据及国内外研究现状 国内学者针对住房保障具体问题进行研究的比较多。盛荣（2002）认为目前经 济适用房实施效果不甚理想的根本原因是供给对象的定位不够准确，经济适用房的 定位不宜过宽，应该集中针对收入下层，经济适用房的供给模式可以考虑建立住房 合作社制度，让福利住房的消费者直接获得住房政策的好处，提高它们的住房自我 供给能力。黄征学（2002，2004）分析了经济适用房政策的效应，认为当前的经济 适用房政策没有达到为城镇中低收入家庭提供住房的预期目标，在许多方面是与完 善住房市场目标相违背的，适时地政策调整是必要的。王诚庆（2003）从改革与发 展两个角度研究了经济适用房的发展历程与成就，探讨了其内在缺陷，认为经济适 用房作为我国住房体制改革的阶段性措施已初步完成了它的历史使命，随着客观条 件的变化，经济适用房建设应逐步让位于普通的商品房市场。田原等（2005）介绍 分析了建立弱势群体经济适用房制度的理论依据，并提出了完善我国弱势群体经济 适用房制度的若干对策。龙奋杰、董黎明（2005）利用帕累托最优和消费者（生产 者）剩余理论对经济适用房建设的政策目标进行了经济学分析，依据我国 31 个城市 的数据，通过测算价格、竣工量和空置率等指标，对城市经济适用房供给政策绩效 进行了评价。其他如刘洪玉的中国住房市场结构分析 ，成思危的中国城镇住房 制度改革的系统分析 ，薛红斌（2004）的经济适用房政策的完善 ，汪淑珍（2005） 的论经济适用房政策中的政府失灵及其前景等也从不同侧面对经济适用房政策 进行了研究。 1.2.1 西方经济学关于住房保障理论西方经济学关于住房保障理论 西方经济学认为市场经济追求利润最大化激发经济发展的强大动力，市场经济 的高风险造成社会震荡又会成为经济发展的强大阻力和干扰因素，社会需要有一种 “减震器”和“安全网”稳定机制来排除、 缓解这种阻力和干扰， 以保证经济的正常运行， 社会保障制度应运而生。 亚当.斯密论述了通过“看不见的手”来推动个体利益和社会福利的共同增长，进 而来实现社会整体福利水平提高的一种思想3。马歇尔在其经济学原理一书中， 4 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 阐述改革收入分配以增进社会福利以及对贫穷者的救济问题4。 当代西方社会保障经 济理论开始于福利经济学，其代表人物是英国的经济学家庇古，他假定在收入分配 中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用，同一单位的货币对穷人的效用要 大于富人，因此具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”， 主张建立各种社会服务设施、养老金、免费教育、失业保险、医疗保险、房屋供给 等补贴给穷人5。20 世纪 30 年代之后，凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了 其社会保障经济理论。凯恩斯认为，政府干预的方针是“国家必须改变租税体系，限 定利率及其他办法，指导消费倾向”，其政策重心是财政政策，通过个人间的财政转 移支付，对失业者、贫困者给予救济，从而刺激消费需求6。进入 20 世纪 80 年代中 期以后，西方社会保障经济理论取得了新的发展，主要表现在:开始重视从社会保险 与资本积累的关系上来论证社会保障对宏观经济均衡的影响。西方社会保障经济理 论主要思想可以概括为：政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤其是充当社 会弱势群体的保护伞。初次分配领域应坚持效率优先原则，而在再分配领域应突 出强调公平性，依靠经济效率来解放和发展生产力，依靠社会公平来使大多数人共 同富裕。社会保障改革应该坚持社会保障水平与经济发展水平动态一致的原则。 社会保障和经济发展可以实现良性互动。住房保障制度既是社会保障制度在住房 领域的延伸，也是住房保障制度对社会保障制度的体现，社会保障理论自然是住房 保障制度产生和存在的理论依据之一。 1.2.2 公平分配理论公平分配理论 公平分配是一个涉及国家国民经济宏观与微观运行的重大理论问题，也是实施 公共住房政策的重要理论依据。西方古典经济学家配第、杜尔阁、李嘉图以及马尔 萨斯等人的研究主要局限于要素收入分配间的差距，且又是一种短期静态分析。19 世纪法国经济学家萨伊、英国经济学家马歇尔提出，各种生产要素都根据贡献而获 得相应报酬，即在生产中工人提供劳动获得工资；资本家提供资本获得利息；地主 提供土地获得地租；企业家提供才能获得利润。20 世纪 50 年代，库兹涅茨提出了收 入差别“倒 u 型假说”，收入差距的长期变动轨迹呈先恶化，继而短暂的稳定，然后 在增长的后期阶段逐渐缩小的倒 u 形曲线，并认为发展中国家在经济增长早期阶段 5 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 的收入分配，比发达国家具有更高的不均等程度。西方经济学家在效率与公平问题 上大体有三派观点：效率优先、平等优先和效率与平等兼顾。公平分配理论告诉我 们，在信息不完全、竞争不充分的市场经济条件下，由于机会的不平等而导致不同 人群之间收入分配的不公平，从而产生社会的“弱势”群体。他们没有享受到市场经 济发展带来经济增长的成果，而成为社会的贫困者或低收入阶层。为了消除社会不 公平状况，政府有责任和义务尽可能使低收入家庭也能安居乐业，这就是各国政府 建立住房保障制度的根本原因7。 1.2.3 住房住房“过滤过滤”理论理论 “过滤”理论最早是由美国城市经济学家伯吉斯(e.w.burgess)在20世纪20年代初 期解释芝加哥住宅格局时提出的8。但直到 20 世纪 60 年代,经济学家劳瑞(lorry)才 给出了一个较权威的定义：过滤就是在统一价格指数下,某一已存在住房的实际价值 的变化。通俗地说，住房“过滤”是在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房， 随着时间推移，住房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入房客 为追求更好的居住条件，放弃现有住房，较低收入房客继续使用该住房的过程。可 见，“过滤”描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。真正具有理论和实际价 值的模型出现于 20 世纪 70 年代中期以后。有学者建立了几个考虑过滤的、比较规 范的住房市场模型，如 sweeney(1974)模型，ohls(1975)模型，braid(1998,1991)模型。 麦克唐纳德（mcdonald）建立了“三市场过滤模型”，他将住房市场简单地归纳为低 等级、中等级和高等级三个子市场，我们通过观察在市场机制下住房在三个子市场 间的“过滤”过程以及各个子市场中的供求关系9，分析各种住房政策的实施效果(图 1.1)。 在这个模型中，可以认为，低收入阶层住房政策的目的，就是要有效的提高低 收入阶层对低等级住房的消费数量。住房“过滤”理论一个很重要的用途即是用于分 析住房政策的作用，通过对政策效率和公平性的分析，为政府部门制定合理有效的 住房政策服务。特别是针对目前我国住房市场的热点问题，如政府是否应大量兴建 廉租房和经济实用房的问题，住房补贴应如何发放的问题等，住房“过滤”理论对政 府政策的制定是有益的。 6 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 图 1.1 过滤模型：1980 和 1990 住房配置 1.2.4 住房梯度消费理论住房梯度消费理论 按照马斯洛需求层次理论，有效需求随着社会生产的发展、交换范围的扩大和 交换关系的加深而不断地得到满足，并产生出更高层次的需求，形成一种逐渐向上 的趋势。在人们消费行为遵循需求上升规律的同时，往往也伴随着梯度消费的特性， 由处在高梯度上的地区向处在低梯度上的地区，一级一级地传递下去。在某一个时 点上，高收入阶层的群体在商品选择时往往处在较高的消费层次上，其他中低收入 的群体则因为购买力有限而限制了这方面的消费；当高收入阶层产生更高层次的需 求时，他们会将原先的消费商品转让给中等收入者，从而发生梯度消费转移现象。 这种现象同样也发生在中等收入群体与低收入群体之间。梯度消费实际上就是分层 次消费的意思，消费者根据自身的经济能力选择不同档次的住房，而房地产商也针 对不同的消费层次定位开发相应的项目。一般来说，住房消费是随着经济不断发展 而逐步完善的，住房梯度消费很可能成为未来几年人们改善住房的一种逐步递进的 选择，住房消费的梯度特征也应该成为我们设计城镇住房保障制度的基础。 1.3 论文研究的指导意义和价值论文研究的指导意义和价值 完善城镇基本住房保障制度与房地产市场良性发展密切关联，缺少市场供应的 7 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 住房保障制度是低效率的，缺少住房保障制度的市场易于缺失公正。城镇基本住房 保障制度是国家通过行政手段保证城镇中低收入阶层基本住房需求的一项制度，是 对市场化住房分配机制的必要补充，与医疗保险制度、养老统筹保险制度、失业保 险等都是社会保障体系的重要组成部分，建立和健全城镇基本住房保障制度，对一 个国家的经济持续健康发展和社会稳定具有重大意义。 我国住房制度市场化改革以来，以市场配置资源为主的分层次分配体系己经建 立，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用 房；其他高收入家庭购买租赁市场价商品住房。廉租房和经济适用房等保障性住房 制度部分地解决了城镇弱势群体的住房问题，但是运作实践表明，城镇商品房价格 持续上涨的速度远远超过居民收入增长速度，各地保障性住房存在诸如经济适用房 目标群体错位、廉租房配给不足等，导致我国城镇中低收入家庭住房问题日益严重， 相当大一部分基本住房需求无法得到满足，完善城市基本住房保障制度的任务己迫 在眉睫。本文通过住房保障的国际比较和实证分析，提出健全武汉市住房保障体系 的建议、对策，以期更好保障民生，构建和谐武汉。 8 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2 国外住房保障借鉴研究国外住房保障借鉴研究 西方发达国家公共住房政策的演变大致经历了住房数量绝对不足、增大住房面 积、提高住房质量以及提高住房总体水平四个阶段10。住房保障的形式可概括为三 种：商品化为主的住房保障形式、商品化、福利化政策并存的住房保障形式、福利 政策为主的住房保障形式11。 2.1 国外住房保障的实践国外住房保障的实践 住房保障是政府社会保障政策的重要组成部分,政府应作为构建和完善住房保障 体系的主体，在国外不少国家，住房保障制度很完善（见表 2.1） 。 表 2.1 国外主要住房保障措施比较 住房保障政策 美国日本英国德国法国瑞典 荷兰 新加坡 租金控制 控租 政府提供低价租赁房 政府兴建公共住房 公共住房 非赢利机构建社会房 房租补贴 低息贷款 政府为贷款提供担保 贷款利息免征所得税 需求补贴 住房储蓄 资料来源：卫国昌. 上海住房保障体系完善研究, 2005.12 美国是市场-救济型，倡导充分的自由竞争，政府尽量不对市场进行干预，在对 市场运行的某些后果进行修正时，也不改变或取消市场运行的机制和规则12。其住 房政策的核心一是鼓励建造低收入者住得起的住宅，二是通过担保贷款等方式帮助 居民拥有自己的住宅，从而实现稳定社会、带动经济增长的目的。美国公共住房政 策的特点主要体现在：房源多样化，控租和补贴并重，鼓励低收入家庭购房，防止 9 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 贫民窟的出现等方面。 德国是社会市场经济模式的公共住房政策，认为住房政策是政府调控市场和促 进社会福利的一个重要手段，既要发挥市场作为社会福利供应者的功能，又强调政 府在建立社会福利体系中的作用，结合制度性手段和效益性手段建立了全面而完善的 公共住房政策体系，对公共住房的建设和消费用法律形式进行规范，通过对住宅的建 筑补贴政策，调动了私人企业建房的积极性，改善了住房供应，提高了房屋的质量。 日本是行政管理导向型市场经济模式的典范，日本公共住房政策的一大特色是 政府一方面直接建造住房，另一方面通过住房金融来支持个人购买住房。通过财政 拨款和投资性贷款其中，提供住房补贴是日本住房政策的核心；完善的法律是日本 住房制度的基础和公共住房政策取得成功的保障；住宅金融公库与住宅公团、公营 住宅是日本住宅经济的三大支柱。 新加坡福利型住房制度是亚洲各国解决住房问题的典范13，其建设公共住房的 成就归功于以下四个因素：一是政府的强力支持和资助；二是全面的新城镇发展计 划；三是鼓励居者有其屋,分层次补贴；四是良好的物业管理。中央公积金制度，是 新加坡公共住房金融政策中最引人注目的。 英国从早期政府补贴提供非市场住房和税收调控住房保障措施，转变到通过规 划调控综合解决住房市场供需失衡问题，其中抑制需求的主要措施包括所有权控制 (occupancy controls)和使用变更控制(change of use)，增加供给的主要措施包括贡献 和 义 务 机 制 (gain and obligations mechanism) 和 规 划 特 例 机 制 (exceptions mechanism)。在提供居民可负担住房政策上，合作形式更为灵活。一是发展商建房 移交给 rsl（registral social landlord） ，政府补贴差价；二是发展商建房，按照地区 发展补充规划政策，必须提供 3035房屋用于低租金出租或低价格出售；三是 政府低价出售土地，rsl 开发房屋；四是采取股份购买（shared-ownership） ，即业主 可购买一定比例股份，剩余部分缴纳房租，使居民能承受房价压力。 2.2 住房保障的国际经验和启示住房保障的国际经验和启示 各国根据不同情况综合运用租房补贴政策、税收政策以及政府主导的住房建设 10 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 等多种手段来满足低收入阶层的居住需求，世界各国的住房保障模式，都是与特定 国情、特定的发展阶段密不可分的，不同的住房保障模式运作机制，对房地产市场 也具有不同的影响。我国应该立足国内实际情况，有选择地借鉴国际上关于住房保 障问题先进的经验和方法，进一步解决我国居民的住房问题（见表 2.2） 。 表 2.2 住房保障运转模式比较 保障模式 政 府 公 房 建 设模式 住房建设补贴模式 住房租金补贴模式 运作阶段 住 房 短 缺 时 期 具有一定的住房存量阶段或政府财力有 限阶段 住房供给充足时期 政策目标 解 决 住 房 短 缺问题 利用市场建设住房，增加低价、低租金 住房供给 降低房租负担 运行机制 政 府 直 接 建 设住房 政府提供土地、税收优惠、低息贷款和 利息补贴政策，鼓励住房建设 政府提供住房补贴 模式特征 迅 速 增 加 住 房供给 减轻政府负担，减少干预，促进市场发 展 避免直接干预，保障公 平，体现政策倾斜 运作效率 较低 中等 较高 对 房 地 产 市场影响 直接干预， 影 响较大 间接干预，影响较小 按市场机制运行， 影响小 （1）发挥政府主导作用 由于住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，低收入者为主体的特殊阶层 难以仅仅只依赖市场机制来解决自身的住房问题。作为宏观调控的主导者和政策的 制定者，政府在构建和实施住房保障制度发挥应有的作用。美国、德国的相关住房 法律都明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件是 政府的应尽的职责；新加坡也将解决居民的住房作为立国之本。正是因为政府的高 度重视,并采取必要的手段进行干预，才建立了较为完善的住房保障体系，并基本解 决了国民的住房问题。 （2）完善法律制度 以法律的形式强制保障中低收入居民的住房是世界各国通常采取的形式，不论 政府还是民间机构，在房屋的兴建和定价过程中必须严格按照法律执行，从而有力 11 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 促进了住房保障制度的构建与实施。德国民法是住房政策的法律基础，它规定 了居住权是公民权利的重要组成部分，明确了德联邦与各州政府在住房建设与住房 保障方面的职责。此外， 建筑法 、 住宅促进法对德国住房政策进行了拓展和补 充。日本政府制定并颁布了住宅金融公库法 、 公营住宅法 、 日本住宅公团法 ， 为购建房的个人与单位提供贷款，向地方政府修建的租赁用住宅提供补助，在大城 市及其周边修建住宅进行城区改造。美国对低收入家庭住房保障的特色之一就在于 其各项保障措施的法制化美国联邦法律规定，住房政策的着力点和住房管理部门的 主要任务是帮助低收入家庭解决住房问题。自上世纪 30 年代开始先后出台了住宅 抵押贷款法 、 国家住房法 、 国民可承担住宅等法案，对低收入群体的住房保 障做出了相关规定。 （3）完善住房金融体系 发达的住房金融为发达国家建设住房保障制度创造了条件。一方面发达的住房 金融使住房保障制度得以在较有利的条件下实施，另一方面，发达的住房金融本身 就是参与住房保障制度的重要内容。美国的住房金融以住房抵押贷款为核心的公共 住房金融政策模式，在美国购买住房一般首期比例为房款的 20%，余下的 80%运用 贷款解决，还款期限最高可达 40 年。香港则采取了由政府担保住房贷款的办法，政 府担保机构对购房者进行资信调查、审核，然后给予最高贷款额实行担保，购房者 只需相当住房售价的 5%就可得到银行提供的全部住房抵押贷款， 这样就可大大刺激 中低收入家庭的住房需求。 （4）健全税收激励体制 税收在经济实用房的建设以及在居民购买时的税收减免，起到很好的导向性作 用，各国都积极运用税收对住房结构进行调节。美国是以所得税为主的国家，所以 该国有关房地产行业的各种税收优惠政策集中体现在所得税的抵扣或减免上。美国 政府为了鼓励居民拥有自己的住宅，在 1998 年的修正税法中出台了有利于自己拥有 住房者的规定，即他们在缴纳个人所得税时可进行税前扣除。德国政府通过减免税 和其它奖励措施对私人建房予以鼓励，优惠措施主要包括一是建房费用可在最初使 用住宅的 12 年内折旧 50%(后又改为在最初 8 年内折旧 40%)，从而降低房主应纳税 12 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 的收入；二是申请建房的贷款可从应纳税的收入中扣除；三是免征 10 年地产税，并 在购买房地产时免征地产转移税（见表 2.3） 。 表 2.3 欧洲四国住房补贴构成比较 （单位：%） 国 别 消费者补贴减免税 生产者补贴其它 法 国 22 43 35 0 荷 兰 27 27 34 12 德 国 9 50 21 20 瑞 典 24 47 29 0 资料来源：e.j.住房补贴的国际比较 麦克米兰图书公司 1985 （5）大力发展租赁住房 事实上，租赁住房在很多国家是主要的保障形式，对于中低收入家庭来讲，通 过租赁形式解决住房问题，在成本支出上远远低于产权住房。对政府来讲，租赁住 房的管理更容易，可以通过取消收入增加的家庭享受廉租住房来保证住房保障的针 对性，欧洲各国普遍采用住房补贴方式。政府直接建房的结果是财政压力过大，同 时也在一定程度上抑制了商品房的发展，我们必须大力发展租赁住房才能更好地保 障中低收入者的住房问题。 政府所能够采取的针对廉租住房的保障措施主要有以下 3 种方式即租金减免（对符合廉租住房政策的家庭承租公房给予租金减免） ，实物配租 （政府对保障对象提供低租金的普通住房） ，租金补贴（政府按市场租金与廉租住房 租金差额提供补贴，由受补贴者自己到市场上租房） 。 13 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 3 武汉市住房保障现状分析武汉市住房保障现状分析 住房市场的发展状况、发展阶段、发展特征，对住房保障模式选择、保障范围 确定以及政策组织实施都有着至关重要的影响。 3.1 近几年我国房地产市场发展概况近几年我国房地产市场发展概况 （1）房地产投资过快增长得到初步控制14。2006 年全国房地产完成投资 19382 亿元，比上年增长 21.8%，同比上升 2 个百分点，低于全社会固定资产投资增长率 2.2 个百分点。房地产投资占全社会固定资产投资额的 17.6%，同比较前几年有所回 落（见表 3.1） 。 表 3.1 2000-2006 年房地产投资、gdp、固定资产投资对比 (单位:亿元,%) 年份 gdp 固定资产 投资 房地产 投资 gdp 增 长率 固定资产投 资增长率 房地产投 资增长率 房地产投资与固 定资产投资占比 2000 99215 32918 4984 8.0 10.3 21.5 15.1 2001 109655 37214 6344 7.5 13.0 27.3 17.0 2002 120333 43500 7791 8.3 16.9 22.8 17.9 2003 135823 55567 10154 9.3 27.7 29.7 18.3 2004 159878 70477 13158 10.1 26.6 28.1 18.7 2005 183085 88774 15759 9.9 25.7 19.8 17.8 2006 209407 109870 19382 10.7 24.0 21.8 17.6 资料来源：牛凤瑞. 2007 年中国房地产发展报告. 社会科学文献出版社, 2007 （2）总体房价增长过快 商品房销售面积持续两年超过竣工面积，虽有预售因素，但也表明了需求的旺 盛，房价上升在所难免。2005 年国家先后出台了新老“国八条”，进入 2006 年国务院 提出了包括调整住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等内 容的六条措施，全国房价过快上涨的势头初步得到扼制，房价上涨幅度连续两年超 14 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 过城镇人均可支配收人上升幅度的状况得到了改变（见图 3.1） 。但部分城市房价上 涨依然过快，北京、深圳等城市新建商品住房价格指数同比超过或接近 10%（见图 3.2） 。 图 3.1 1998-2006 年商品房价格增速、可支配收入和 gdp 增速比较 资料来源：牛凤瑞. 2007 年中国房地产发展报告. 社会科学文献出版社, 2007 图 3.2 2006 年 1-12 月四城市房价变动 资料来源：牛凤瑞. 2007 年中国房地产发展报告. 社会科学文献出版社, 2007 （3）市场供需不平衡 近几年，房价持续过快增长，主要原因是市场供给不足。供求关系紧张，必然 导致市场价格上涨，而价格上涨又导致投资和投机需求增长。房地产的投资和投机 又刺激价格进一步上涨，形成恶性循环。 （4）结构性矛盾突出 15 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 我国商品房供应的结构性矛盾主要是套型结构矛盾和房屋价格结构矛盾，经济 适用房投资 2002 年开始负增长，2006 年占经济适用房投资比重 3.6，相对于庞大 的中低收人家庭需求只能是杯水车薪（见图 3.3） 。 图 3.3 经济房投资及其增长变化 资料来源：牛凤瑞. 2007 年中国房地产发展报告. 社会科学文献出版社, 2007 （5）住房保障体系建设滞后 我国住房保障体系建设滞后，一方面中央与地方各级政府的财权、事权匹配尚 未明确，在房地产业发展与确保民生社会公平之间尚未找到合理平衡点。另一方面 为低收人人群提供基本住房保障责任不明确，缺乏法律与制度保障。保障性住房在 住房供应中比重低，覆盖面小，廉租房制度在一些城市尚处于起步阶段，还没有建 立起住房基本保障家庭档案和申请、审批制度。 3.2 我国现有的城镇住房保障体系我国现有的城镇住房保障体系 本着保障城镇中低收入居民尤其是低收入者基本住房需求的原则，我国建立了 相应的住房保障供应体系和需求体系，构成我国现有的城镇住房保障制度15。 3.2.1 保障型住房供应体系保障型住房供应体系 政府制定了保障型住房的供应体系，主要包括针对中低收入者的经济适用房和 针对最低收入者的廉租房。 （1）经济适用房 所谓经济适用房，指的是政府组织建造，面向城镇中低收入家庭出售、价格 16 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 适中、具有社会保障性质的微利普通住房。其保障性主要体现在：销售对象严格 限定为广大城镇中低收入者；销售价格相对于普通商品住房有较大幅度降低。经 济适用住房价格由经济适用住房建设的主管部门会同同级物价管理部门按建设成 本确定，报当地人民政府审批后执行。经济适用住房价格构成包括建设成本、 1%-3%的管理费、3%以下的利润。经济适用住房的建设，由市、县人民政府根据 当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，确定经济适用住房的 政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等，并负责组织实施。购买经济适用 住房实行申请、审批和公示制度。经济适用住房建设用地，要按照土地利用总体 规划和城市总体规划要求，合理布局，实行行政划拨方式供应。经济适用住房建 设和经营中的行政事业性收费，减半征收，经济适用住房项目小区外基础设施建 设费用，由政府负担。 （2）廉租房 廉租房是指政府和单位在住宅领域实现社会保障职能，向具有城镇常供住户口 的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅针对城镇最低收入者而出台的一种 保障性住房供应体系。对最低收入居民家庭的住房保障是住房保障的重点也是难点， 其保障程度高，对政府支持水平的要求也高，在廉租房供应体系已在我国部分城市 形成与发展。廉租房的建造标准以满足家庭基本居住需要为原则，其建造的数量要 视城市最低收入家庭的数量来确定，其租金标准通常远远低于市场租金，且该租金 水平受政府的严格控制，廉租房不允许进入二手房市场，也绝对禁止转租。 3.2.2 保障型住房需求支持体系保障型住房需求支持体系 （1）住房公积金制度 住房公积金制度，是政府为维护职工和受薪者福利而推行的，这是一种强制性 的住房储蓄制度，职工及单位都必须按职工工资的一定比例向职工的公积金帐户存 款，增加职工的住房资金积累。其保障性首先体现在增强了职工住房的自我保障能 力，其次公积金管理机构用归集的资金向缴交者提供利率优惠的购房融资，在减轻 居民还贷压力的同时增强了中低收入居民的购房能力，有利于保障中低收入居民的 基本住房需要。 17 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 （2）公共住房消费信贷政策 公共住房消费信贷政策是指银行向公共住房购买者发放贷款，用于购买房地产 物业，购房者以所购物业作为抵押，从银行取得购房资金的一种信贷方式。由于公 共住房消费信贷一般都有房地产开发商参与，因此，房地产消费信贷可以说是银行、 购房者、房地产开发商共同参与的一种信贷方式。 （3）房租补贴和租金核减制度 城镇低收入居民，其收入水平有的甚至难以应付正常的租金水平，基本的租房 需求都难以保障。针对这种状况，政府推出了房租补贴制度，对这类居民给予一定 的租金补贴，增强其租房能力，以鼓励低收入居民租住政府提供的廉租房或上市公 房，对租住国有公房的低收入家庭核减房租。目前，上海、深圳、武汉等城市已专 门从财政中拨出款项低收入者的房租补贴。 3.3 武汉市当前住房保障状况及存在的主要问题武汉市当前住房保障状况及存在的主要问题 3.3.1 武汉市住房保障政策及发展状况武汉市住房保障政策及发展状况 1988 年武汉市在全国率先建设解困房和住宅合作社，为经济适用房和集资合 作建房的实施提供了宝贵经验。1993 年，武汉市开始着手研究为困难企业职工解 决住房问题，对集资合作建房工作进行了有益的探索。武汉市出台了武汉市城 镇合作建设住房管理办法等一系列政策法规，对国有企事业单位职工利用自有 生活用地集资合作建房工作予以扶持和规范。1994 年，武汉市正式启动经济适用 房建设，是全国最早组织建设经济适用住房的城市之一。1999 年全国正式停止住 房实物分配制度以后，武汉市开始着手实施以配房租赁和租金核减两种保障方式 为主的住房保障制度，并于 2002 年正式启动廉租房制度建设，2005 年底新增租 金补贴方式16。 （1）制定合理规划和严格管理的措施 经济适用房实行最高限价。武汉市物价部门每年确定经济适用住房当年的最高 销售价格，并对外公布。2007 年，经济适用住房小高层控制在 2800 元/平方米以内、 多层控制在 2600 元/平方米以内17。武汉市在经济适用住房计划下达前，对申报项 18 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 目销售价格进行预审， 将开发商利润严格控制在 3%以下经济适用住房建设以低容积 率、低价格的多层和小高层为主，原则上不再建高层经济房，减轻购房者负担。为 进一步完善经济适用住房公开登记、网上备案、摇号销售、网上直播等办法，武汉 市将申请购买经济适用住房家庭按收入和住房困难综合排序，使困难家庭能够优先 购房。 （2）拓宽廉租房保障范围 继续实行实物配房和租金核减。实物廉租房来源为新建商品房和收购二手房， 同时经济房小区中配建不低于 5%廉租房，其单套建筑面积在 50 平方米以内。廉租 住房保障资金主要包括住房公积金增值收益和不低于 10的土地出让净收益。将廉 租房租金补贴标准从原来每月每平方米补贴 6 元提高到 10 元；扩大住房补贴发放政 策覆盖面，从人均住房使用面积 6 平方米以下扩大到 8 平方米以下，武汉市的经济 适用住房、廉租房等住房保障措施，将向远城区扩展。 （3）多举措推进住房保障 经济适用房试行租售并举。武汉市将出台经济适用住房租售并举的实施意见， 主要是对那些经济和住房条件较为困难，买不起经济适用住房，但又不符合享受廉 租住房政策条件的困难家庭，给予租赁型经济适用住房的政策优惠。符合廉租住房 保障对象和购买经济适用房条件的被拆迁人，武汉市优先保障。为配合重大市政基 础设施项目和土地储备项目的拆迁工作，启动建设一批动迁安置商品房。在武汉市 商品房供给中，将有一定数量的“双限双竞”商品房上市，即土地的供应在限套型、 限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位的商 品房，主要供应给那些城市被拆迁户中不具备购买经济适用住房条件，但又确实存 在困难的特殊群体。继续通过经济适用住房政策，加大老工业区危旧房的改造，让 部分困难企业和工矿区利用自有生活用地，组织职工集资自建住房，并将其纳入经 济房计划。 从启动住房保障工作至今，武汉市已建设经济适用住房小区 63 个，用地面积 近 6000 亩，竣工面积累计达到 793.39 万平方米，改善了 8 万余户中低收入家庭住 房条件。帮助 100 余家困难企业建设经济适用住房 386.3