（公共管理专业论文）我国听证制度的问题与对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 自上世纪九十年代我国引入听证制度以来，听证制度在我国的发展十分迅速， 听证立法和实践取得了许多经验。但在发展过程中也出现了一些问题，影响到其进 一步发展。主要表现在听证程序不规范、听证公丌性不强、听证效果不明显、公众 参与程度低等方面。论文通过分析美国听证制度有关规定及运行情况，比较中美听 证制度发展状况，分析了问题产生的背景和原因，提出了解决这些问题的对策和建 议。 论文在比较分析国内外听证制度的基础上，主要从有效地促进公众参与公共决 策，提高决策的科学化民主化程度等方面，研究了我国听政制度的发展过程和存在 的问题，并系统地分析了这些问题产生的原因。为探讨解决我国听政制度解决发展 中出现的问题，进一步发挥听证制度的积极作用，论文从七个方面提出了完善我国 听政制度的对策建议。文章认为，要促进我国听证制度的发展，必须进一步完善听 证法规，制定统一的听证规则；进一步规范听证程序、听证组织主体：要推进听证 组织的专业化，造就一批专业听证人才；要进一步更新政府执政理念，转变政府职 能，培育公众听证意识，优化听证制度发展的政治和社会环境。总而言之，要整合 各方力量，促进我国听证制度步入良性发展轨道。 关键词：听证制度听证程序美国 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i i l c et h ei n t r o d u c t i o n o fp l i b l i c h e a r i n gs y s t e m i nc h i n a ，i th a s d e v e l o p e d a c c e l e r a t o r y g a i n j n ge x p e r i e n c emh e a f j i l gl e g i s l a t i o na n dp f a c t i c e s o m ep r o b l e m so c c u r i nt h ep r o c e s s ，a 丘 c c t i n gi t sf i l r t h e r d e v e l o p m e n t t h o s ep r o b l e m s a r eu n s y s t e m a t i c p r o c e d u r e ，l o wp u b l i c i t y ，l o we f ! 【e c t a sw e l la sl o wc i t i z e np a n i c i p a t i o n a c c o r d i n gt o a n a l y z i n gp u b 蛀ch e a i i n gs y s t 唧i nt h eu s a ，c o m p a i i n gt h ed c v d o p m e mo fp u b l i c h e a r i n gs y s t e mi nt h eu s aa n di nc h j n a ，t h et h e s i sa n a l y z e st h eb a c k g r o u n da n dr e a s o n s f o r t h o s ep r o b l e m sa n dp u t sf o r w a r ds o m ec o u n t e m l e a s u r e sa n d s u g g e s t j o n s b a s e do nt h ep u b l i ch e a r i n gi n s t i t u t i o ni nc h i n aa i l da b r o a d ，t h et h e s i sm a i n l y i n v e s t 遥a t e st h ep r o c e s so fp u b l i ch e a f i n gs y s t e md e v e l o p m e n ta i i dj t sp r o b l e m s ，a n a i y z e s t h er e a s o n sf o rt h ep m b l e m sw i t ht h ea s p e c t so fe f f e c t i v ec i t i z e np a n i c i p a t i o na n dd e c i s i o n m a k i n gi nad e m o c r a t i ca n ds c j e n t i f i cw a y t bd i s c u s st h ew a yo fs o l v i n gt h ep r o b l e m s o c c u r r e di nc u r r c n tp u b l i ch e a r i n gs y s t e mi nc l l i n a ，b e t t e re x e r t i n gp o s i t i v ee 矗 e c to fs u c h i n s t i t u t i o n ，t h et h e s i sp u t sf o 刑a r dc o u n t e n t l e a s u r e st ot h o s ep r o b l e m sf 咖 s c v e n d i m e n s i o n s a ss t a t e d ，t op r o m o t ep u b l i ch e a r i n gf 0 珊u l a ，c u l t i v a t ep f o f e s s i o n a ls t 嘁 r e n o v a t eg o v e m m e n t a le x e c u t i v ei d e a ，c h a n g e o v e rg o v e m m e n tf u n c t i o n ，b r e e dp u b l i c h e a r i n gc o n s c i o u s n e s s ，o p t i m i z er e l a t i v ep o l i t i c a la i l ds o c i a le n v i m n m e n t i na n ，p o w e r s f r o ma ua s p e c t ss h o u l db e n f o 瑚e dt og u a r a n t e eb e t t e rp u b l i ch e a r j n gs y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i ch e a r i n gs y s t e m ；p r o c e d u r eo fp u b l i ch e a r i n g ；t h eu s a i f 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中己标明引用的内容外，本论文不包含任何其他人或集 体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在文 中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名；亏鳖，辛乏，彳雪 日期： ，j 仃守幺年飞归鬲日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密酬 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名缈；邀 日期：勿谚年刁月歹，锢 指剥币繇搓一 日期： 铭年峰月m 日 华中科技大学硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 1 绪论 近些年来，听证会逐渐为公众所认识熟悉，据国家簏改委统计，截至2 0 0 5 年底， 全国已召开的听证会在两千次以上，其中影响较大的有上百次。2 0 0 1 年1 月1 2 日由 国家计委主持召开的全国铁路票价昕证会曾经引起广泛关注，2 0 0 5 年9 月，全国人 大有关部门就个人所得税法修正案草案中个人所得税起征点问题组织了听证会，以 征求社会各界的意见和建议，这次听证会再次牵动了公众的神经。听证会在我国是 个新生儿，一方面，它的引进适应了在改革开放、社会转型的新时期对政府管理方 式进行变革的需求，促进了公共决策的科学化民主化，另一方面，由于发展时间较 短及其它因素，我国听证制度还不成熟，在实践中暴露了这样那样的问题，需要不 断改进。本文试图在分析研究发达国家听证制度的基础上，针对我国听证制度发展 中出现的问题，提出促进我国听证制度发展的合理化建议。 1 1 1 背景 ( 1 ) 国际背景 二十世纪九十年代以来，全球化趋势日益明显。所谓全球化，指的是知识、资 本、劳动力等经济与社会发展要素在全球范围内进行配置，从而促使世界各国在政 治、经济、文化等方面联系只益紧密的过程。全球化对每个国家而言，既是机遇， 也是挑战。我国也不例外，我国在2 0 0 1 年1 1 月加入w 1 d 之后，全球化的影响更趋 明显。如何应对全球化带来的挑战，是我国各级政府面临的新课题。按照w m 的要 求，入世后，我国政府的运作要求增加透明度，政府运作方式、程序都要与国际接 轨。听证制度是国外发达国家推进民主决策、促进政务公开的通行做法，值得我们 参考借鉴。 ( 2 ) 国内背景 改革开放以来，我国建设有中国特色社会主义事业取得了巨大的成就，尤其是 华中科技大学硕士学位论文 经济步入高速发展时期，生产力得到极大解放。但与此同时，也出现了大量的社会 问题，如社会二元结构问题、贫富差距增大问题、公民价值体系紊乱问题、官员腐 败迸一步加剧问题等，这些问题的出现是伴随着我国社会转型而产生的，也只有通 过迸一步深化改革来解决，尤其是在政治体制改革方面，采取积极稳妥的措施，引 进某些科学合理的机制，有利于协调社会各阶层利益，解决或缓和社会矛盾，维护 社会稳定。听证制度正是在这样的背景来到中国并得到迅速发展的。 1 1 2 研究意义 我国听证制度经过了起步和一段快速发展的时期，目前似乎到了一个何处何从 的十字路口，公众对昕证会的召开不再感到新鲜，许多听证会被认为是部门在作秀， 引起了公众的强烈反感。一些专家学者对听证制度的发展充满忧虑，认为我国听证 制度暴露的诸多问题如果得不到有效解决，这一新生事物就可能面临走向消亡的危 险。在此背景下，本文力图通过了解听证制度的起源和发展历程，分析发达国家尤 其是美国听证制度应用状况，进一步明确我国听证制度的功能定位和发展方向，并 针对目前存在的问题分析原因，提出可行的参考意见，为政府完善听证制度提供有 益的帮助。 1 2 国内外研究概况 针对听证制度的专门研究不多，从国内国外研究现状来看，听证制度并没有成 为学术界关注的热点。 1 2 1 国外研究现状 西方有关听证会的报道经常可见，但对听证制度进行专门的学术研究并不多。 一般侧重于间接方式对听证制度进行研究，如在一些具体政策中涉及到昕证问题时 给予的研究。直接对听证制度进行研究较有影响的专著不多，美国学者彼特的听 证程序与战略：影响公共决策指南是较有影响的一部，在这部书里，他对听证组 织、昕证中的战略策略等进行了详细阐述研究。总而言之，由于听证制度在西方比 较成熟，运作比较规范，没有成为学者关注的焦点。 2 华中科技大学硕士学位论文 得到重新阐释，应用范围进一步扩展。 2 1 2 昕证制度的发展过程 ( 1 ) 听证制度在美国的发展。听证制度传入美国后，得到充分的发展，2 0 世纪 2 0 年代左右，适用范围扩展到立法领域，1 9 4 6 年，美国公布了联邦行政程序法， 首次以成文法的形式明确规定了行政听证程序，这部法典对后来其它许多国家的行 政听政制度都产生了重大的影响。现在美国听证应用比较普及，既有联邦政府针对 国家国际事务举行的听证，也有社区居民针对日常生活举行的听证；既有官方机构 举行的正式听证，也有民间组织举行的非正式听证。听证制度已经渗入到美国居民 生活的方方面面，他们对听证会的举行也习以为常。 ( 2 ) 听证制度在其它国家的发展。第二次世界大战后，随着现代民主理念的传 播和影响，许多国家建立并逐步完善听证制度，将之应用于立法、司法、行政等各 个领域，并收到良好的效果，其中德国、法国、日本等发达国家都建立了较完备的 听证制度。 ( 3 ) 昕证制度在我国的发展。听证制度在我国发展历史较短，一般认为，1 9 8 9 年，深圳市建立价格审查制度，是我国昕证制度发展的开端。1 9 9 6 年，中华人民共 和国行政处罚法的通过，被认为是我国听证制度建立的标志。其后，我国中央和 地方制发了许多涉及听证制度规定的法律法规，我国听证制度进入了较快发展时期。 本文第四部分对此将作详细阐述。 2 2 昕证制度的含义及特点 作为一种成熟的公共决策机制，听证制度有其丰富的内涵和显著的特点。 2 2 1 昕证制度的含义 ( 1 ) 听证制度是一种公共决策机制。公共政策是公共组织特别是政府针对有关 公共问题，为了实现和维护公共利益而作出的行动或不作出行动的决策。【2 1 公共政策 由问题界定、政策分析、政策抉择、政策执行、政策评估等环节构成，其中公共决 策是最为重要的一环。公共决策体制是有关公共决策的权力关系、过程安排、手段 华中科技大学硕士学位论文 方式等方面的制度规范。而听证制度就是一种公共决策机制，其基本含义是：政府 组织在作出涉及公众或公民利益的公共决策时，应当听取利害关系人、社会各方及 有关专家的意见，以达到正确决策目的的一种规范性程序设计。听证制度设计的主 要目的是为了辅助公共决策，减少决策失误，达到决策的科学化民主化。 ( 2 ) 听证制度是一种公众参与机制。公众参与机制，是现代政治制度中不可或 缺的部分。公众参与机制有许多种，如选举投票、信访、热线对话等。昕证制度作 为公众参与机制的一种，有其特殊性。一是它的程序设计比较规范，一般听证会都 是公开举行，有利于保证公众参与的权利；二是能有效地形成政府与公众的互动关 系，达到双向交流目的；三是简便易行，应用范围较为广泛。 ( 3 ) 听证制度是一种利益协调机制。不论哪种听证会的举行，其根本目的是协 调各个方面的利益，并最终达到平衡。这种机制通过听取各方代表意见，在公共利 益与个人利益之间、个人利益与个人利益之间进行平衡取舍，从而化解矛盾，达成 各方都能接受的结论。正如罗传贤所述：“为了给予不同利益和力量以制度性的表白 途径，现代国家均设立听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突”。 卅 以上三个方面共同构成了听证制度的含义，其中作为规范化的公共决策机制是 其基本含义。 2 2 2 听证制度的特点 现代听证制度有几个特点： ( 1 ) 方式公开。听证会又谓公听会，顾名思义，就是要公开召开的会议。现代 听证制度要求听证会召开前的准备工作、召开中的工作、召开后的结论阶段，都要 尽可能公开有关信息。如我国的行政处罚法规定，除了涉及国家机密、商业秘 密和个人隐私外，昕证都要公开举行，与处罚案件没有利害关系的其它群众，也可 参加听证会。 ( 2 ) 程序严谨。听证会与一般的座谈会、研讨会有显著的区别，听证会的召开 要遵循一定的程序，遵守一定的规则。如前所述，昕证制度法理源于自然公正原则 及正当法律程序原则，先天具有讲究程序、追求程序公正的特点。程序正义和实体 6 华中科技大学硕士学位论文 证基础上不断进行修改完善，直至达到各方满意程度。这一过程就是不断吸收民意， 吸取民智的过程。公共政策的制定，项目的规划建设等也是一样，通过召开听证会， 可以集思广益，广泛听取各方面意见建议，从中发现吸收有益的意见，帮助有关部 门作出正确的决策。 2 3 2 协调年q 益矛盾 世界充满矛盾，现代社会矛盾重重。随着改革开放的深入和经济社会的发展， 我国也进入了矛盾突现期，矛盾增多并可能在一定条件下激化。总结国外经验，可 以发现，听证制度不失为一种较好的利益协调机制和矛盾化解机制。 以美国为例，美国存在着许多利益集团，利益集团是代表某一群体人们的利益 的组织，利益集团之间往往相互斗争。“立法政策往往是利益集团斗争的中心”，“利 益集团通常寻求既定政策的例外规定或者使得某一种政策破产或阻碍一般政策的产 生”【卯。而听证制度的实行为协调他们之间的矛盾设置了公共的理性的途径。在我国， 利益多元化趋势也日益明显，利益矛盾包括公共利益与个人利益之间的矛盾、个人 利益之间的矛盾等，这些矛盾如果得不到正确的处理，就可能形成社会不稳定的因 素。通过听证会的可以协调这些矛盾，兼顾各方利益，达到共赢的目的。 2 3 3 促进公众参与 参与机制是民主政治制度的重要内容，公众参与有利于促进决策的民主化、科 学化，有利于发挥群众的积极性、创造性，有利于完善对政府的监督约束机制。促 进公众参与，关键在于建立政府与公众之间良性互动机制，政府通过适当的方式和 途径，引导公众关心政府决策和行为，宣传政策精神，公众通过适当的方式和途径， 发表意见建议，监督政府运作。 听证制度是公众参与的有效渠道，以立法听证为例，一方面立法机关在立法过 程中必须事先向公众通告制定中的法律草案或者草案的主要内容，提供公众参政议 政的权利；另一方面规定公众或利害关系人可以采取口头辨论、书面意见、召开会 议等多种形式，对法规发表意见，作出评论，并反馈到立法机关，供其参考和吸纳。 华中科技大学硕士学位论文 因此，通过听证制度，公民能方便有效地表达自己的意见，参与到公共决策中去。 总结听证制度的特点和作用，我认为听证制度从根本上说是人民参与公共管理 的极好形式，是发展社会主义民主政治的极好形式。民主与法治，是现代政治文明 的两个核心价值理念，听证制度则具有贯通二者的特性，因为一方面，听证制度主 要目的在于昕，听取方方面面的意见，看法，是反映民意，集中民智的好办法，是 实现人民当家作主的好途径。另一方面：现代听证制度日趋制度化、程序化，遵循 严格的规则，天生禀承着法治血统。正是因为听证制度具有这些优良特性，所以在 我国得到了快速发展的机会。 9 华中科技大学硕士学位论文 3 2 美国听证会的组织程序 在美国，听证会主要由政府组织负责组织实蒽，联邦及各部门、5 0 个州政府及 8 3 0 0 0 个地方管理组织有权举行听证会。一个完整的听证会大致可分三个阶段：听证 准备阶段、听证举行阶段、作出结论并公告阶段，美国有关法律对三个阶段的运作 程序有明确的规定。 3 2 1 昕证准备阶段 这一阶段主要工作是：熟悉需要听证的事项，收集需要的公共证据，设定公平 客观的程序和规则，确定恰当的主持人，发布、送达昕证公告等。在准备阶段要注 意的是：一是要选择有能力的主持人，主持人负责把握昕证会节奏，维护听证会秩 序，合理安排发言等，听证会主持人选择恰当与否关系到听证会成败。二是要以合 法、恰当的方法发布听证通知，公布时问、地点、议程、规则等，吸引赞成和反对 方都参加，确定时问时要避开人们上班及重要活动举行的时间。三是通过科学预测 方法可以粗略估算出参加听证会人数，做到心中有数。 3 2 2 昕证举行阶段 这一阶段要注意的是：一是要做好服务工作，维护好现场秩序。应设专家席， 解答技术问题；媒体席，方便记者采访；休息间，为参与者提供饮料、休息等。一 是发言安排要妥当，一般先做好发言登记工作，再按正反方轮换顺序发言。三是主 持人要维护好纪律，合理限制发言时限，阻止高谈阔论，制止无谓的相互攻击。四 是语言使用力求简炼、明白。五是要做好记录，通过录相、录音、笔录等客观对听 证过程进行记录。 3 2 3 作出结论并公告阶段 这一阶段要注意：一是避免偏见和主观臆断，公平地考虑各方意见；二是要及 时作出决断，避免因拖延带来的负面影响；三是要把经验与道德感正确结合起来， 作出最佳判断。 1 2 华中科技大学硕士学位论文 3 3 美国听证制度需要进一步完善的方面 虽然美国听证制度已经比较成熟，但也存在一些不完善的地方，美国公众、学 者也注意到这些方面，并在探讨如何改进。主要表现在如下几个方面： 3 3 1 昕证程序中缺少鉴定事实的程序 由于公听会没有安排反驳和鉴别所提供事实信息真假的程序，所以公昕会很容 易误导公众，成为公众感情的发泄场所，而很难纠正被歪曲的事实。所采用的证据 往往与主题相去甚远，由于缺乏不同团体和个体间的沟通机制，公昕会能达到的目 的往往只限于听取大多数人的意见，确定优先解决的问题，梳理议题，反应不同的 政策，利用公众参与的技术等。另外也没有设计一个方案确保官员在形成决定时是 重视市民的意见的。由于没有机会进行深入的调查，市民往往只看到事情的表面现 象。 3 3 2 听证会可能激化矛盾 公听会可能成为矛盾爆发的场所，消极反应的场所，被操纵的场所。比如说， 一个规划变更的行为宣布后，反对者会更积极地参加公听会，而支持者则相对消极。 美国规划协会这样描述公昕会的窘境：大多数情况下，反对者不需要怎么鼓动就会 参加公听会，他们会竭力表达他们的反对意图，而支持者就不那么积极了，除非精 心组织，不然他们会呆在家里，听任反对者成为全体公众的代表。当政府部门希望 通过公听会来促进某项计划的实旖时，他们往往强调项目的积极意义，忽略其消极 方面，官员也通过公听会为某个可能不被选民接受的法律进行宣传，一些政府官员 参加培训，学习如何争取公众对项目的支持。但也有另外现象存在，对一些争议较 大的项目，政府可能举行多次公听会，以缓和矛盾，从而延误了实施计划，特别是 重大项目，这种延误可能会出昂贵的代价。 3 3 3 公听会意见可能不能代表大多数公众的意见 一个波澜不惊的公听会可能让人感到愉快，但同时也可能是意见没有得到充分 华中科技大学硕士学位论文 表达的听证会。特殊利益集团是最可能操纵公听会的团体。首先是证据可能不代表 大多数的意见。1 9 7 8 年，联邦政府关系咨询委员会调查了政府对公众参与的经历， 大多数地方官员认为公听会只是被特殊利益集团利用的工具，a l a b a m a 市报告说： 市民参与对形成决定有指导意义，但常常只有特殊利益集团才参加公听会。南加州 一些市也认为：市民参与的形式看上去只是利益团体参与，大多数公众很少真正参 与到公昕会中。 3 4 美国地方政府有关听证制度的规定简析 主要以加利福利亚州及其所辖的圣玻拉底诺市、县有关听证制度的法律法规为样 本进行分析。 3 4 。1 加利福利亚州有关昕证制度的法律规定 在加州管理条例中，对昕证程序有详细规定。如条例6 5 0 9 0 规定，如某事项需 要听证，则必须提前至少1 0 天在当地发行量最大的报纸上刊登通知，如当地没有这 样的报纸，则必须提前l o 天在当地至少三个公共场所贴出通知。凡涉及到影响盲人、 老年人、残疾人生活的事项，政府部门应想办法通知保护盲人、老年人、残疾人的 团体或代表参加。6 5 0 9 4 规定，通知应包括听证会举行的日期、时间、地点，事项及 简要描述，举行听证会的主体等内容。【6 】 条例2 7 7 2 0 规定，州辖县可成立县听证办公室，负责为本县政府及县各部门代 理举行听证会的服务。即代理听证会举办部门进行从发布通知、收集证据到管理记 录、作出结论等一系列工作，听证办公室可被授权作出结论，也可不被授权，只提 供决策建议。条例2 7 7 2 4 规定，听证办公室主任或副主任必须具备在该州从事法律 工作5 年以上经验。 条例1 1 5 0 l 一1 1 5 2 9 对听证会筹备、举行、结论、反馈全过程进行了详细规定， 如1 1 5 1 3 规定：听证会每方有三项权利，即传唤证人，说明事实，就相关事项盘问 对方证人。 加州政府还专门成立了一个机构，即o a h ( 加州听证管理办公室) ，o a h 为州 1 4 华中科技大学硕士学位论文 及地方部门提高专业的听证服务，拥有丰富的举办听证会的经验。0 a h 在洛杉矶、 萨拉门托、圣地亚哥、奥克兰四个城市设有办事处，已经为1 5 0 个州部门和8 0 0 个 地方部门服务，每年处理6 0 0 0 个听证案例。0 a h 派出的主持听证会的a l j 都具有 5 年以上律师从业经验。0 a h 主持的昕证会与民事案件审理具有相似的程序，一般 先由正反方分别出示证据，传唤证人作证，可盘问对方证人。最后双方分别作总结 陈词，并提交所有证据。0 a h 根据证据及会议记录在3 0 天内作出结论，并通知各 方。 3 4 2 圣玻拉底诺县听证办公室职能及运作 圣玻拉底诺县听证办公室是根据加州法律成立的隶属于县政府的昕证服务部 门，其主要职责是为县各部门及任何其它公共组织提供听证服务，它有权发布听证 通知，管理听证材料，鉴定听证证据，记录听证过程，并提供结论，可代理作出决 定。听证范围包括：行政许可的准许、否决、撤消、怀疑；行政执法；对政府官员、 部门、工作人员的决定提出抗议的；政府人事纠纷；其它有关部门管理法规规定应 进行听证的事项。 典型的昕证流程是：申请人填写申请表，申明理由( 1 5 天) 一发布听证公告( 提 前1 0 天) 一听证办公室会同相关部门、听证参与代表召开预备会一听证办公室 对证人发出传唤通知一举行听证一听证办整理证据、记录一听证办公室提出 建议一部门作出决定采纳或部分采纳或不采纳一公布决定( 1 5 天内生效) 一1 5 天内如有异议提出，部门应重新考虑，可再举行听证。 7 1 3 4 3 圣玻拉底诺市规划法规中听证会的作用 听证是该市规划管理的重要手段，在该市规划部门3 0 项主要职能中，需要举行 听证的有8 大类。主要有：附条件许可、协议开发、法规修改、发展( 含居住、商 业、工业) 许可、总体规划修改、例外许可、特定规划、规划变更等。听证程序是： 项目负责人提出申请一规划局进行调查一发布听证通知( 除报纸刊登外，以邮 件通知项目所在地点周边5 0 0 英尺范围内财产所有者、租户及当地配套设施提供者) 华中科技大学硕士学位论文 年1 2 月2 9 日八届全国人大常委会审议通过了中华人民共和国价格法，该法于1 9 9 8 年5 月1 日生效，规定在制定关系群众切身利益的公用事业价格及其它一些定价时， 应当通过听证。该法阐述了价格昕证的指导思想和基本原则，标志着价格听证制度 在全国价格决策体制中正式建立。 许多地方政府先后制定了具体的价格听证办法，1 9 9 7 年9 月4 日，广东省率先 出台了广东省价格决策听证暂行办法，1 9 9 8 年4 月4 日，深圳市发布了深圳市 价格听证暂行办法，依据这些办法，许多地方举行了公用事业价格听证会。 在总结各地实践的基础上，2 0 0 1 年8 月1 日，国家计委出台了政府价格决策 听证暂行办法，进一步明确规定了价格昕证的依据、目录、主体和程序，增强了听 证制度的可操作性，这标志着我国价格昕证步入更加规范化的轨道。2 0 0 2 年1 2 月1 日，该法被政府价格决策听证办法所代替。在这一法规指导下，举行了两次全 国性的价格听证会，即2 0 0 2 年1 月的全国铁路铁路票价听证会和2 0 0 3 年7 月的民 航票价听证会。 我国的价格听证，一直是社会关注的热点，同时由于发展时间较短，难免存在 不足之处，受到不少批评。 ( 2 ) 立法听证。我国的立法听证制度也是应改革开放的需要而产生的，为了适 应新形势下立法实践的需要，一些地方尝试采用听证会形式听取民众对立法的意见， 以提高立法的质量。1 9 9 9 年5 月2 5 日广西壮族自治区人民政府发布了广西壮族自 治区人民政府立法听证制度实施办法，是我国第一部立法听证法律规范。而我国首 次立法听证则是于1 9 9 9 年9 月9 日由广东省人大组织的对广东省建设工程监理条 例( 草案) 进行的听证。 2 0 0 0 年3 月1 5 日，九届全国人大三次会议通过了中华人民共和国立法法， 该法于同年7 月1 日生效，该法第3 4 条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案， 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听 取意见可采取座谈会、论证会、听证会的形式”，“行政法规在起草过程中，应当广 泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可采取座谈会、论证会、听证会的 形式”。 华中科技大学硕士学位论文 该法颁布不久，上海市人大委员会就依据该法对一部法律草案进行了听证，了 解了民意。立法听证在各地也很快开展开来。 ( 3 ) 其它听证。1 9 9 6 年，中华人民共和国行政处罚法出台，这部法律引入 了听证程序，规定执法部门在执行某些处罚时，应告知当事人有要求听证的权利， 当事人要求听证的，行政主体应组织听证。 可法听证近几年来在一些地方得到运用，2 0 0 0 年，云南省高级检察院、昆明市 检察【雍先后举行昕证会，辽宁省高级人民法院规定，从2 0 0 2 年5 月2 1 日起，全省 中级法院在国家赔偿审判中引入公开听证程序。 1 0 1 最高人民法院要求在全国法院系 统中推行这种改革。 4 2 我国听证制度发展的意义 进一步完善和发展我国听证制度具有多方面的意义。党的十六大指出，要不断 完善社会主义民主制度，改革党的领导方式和执政方式，改革和完善决策机制，深 化行政管理体制改革，加强对权力的制约和监督，健全社会主义民主政治。听证制 度实现这些目标的必要手段和良好工具，进一步发展和完善听证制度，必将推进我 国政治文明的发展和完善。 4 2 1 听证制度是人民当家作主的新体现 人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，中国几千年的封建传统是官为 民作主，老百姓没有当家作主的权利，资产阶级启蒙思想家提出了人民主权理论， 认为人民拥有国家的权力，政府权力来自人民，应受人民监督，对人民负责。社会 主义民主更是要充分发挥人民当家作主的权利，一切为了人民，一切依靠人民。新 中国成立以后，我们在实践中不断探索社会主义民主的实现形式，创立了人民代表 大会等独特的形式，健全了选举制度，推进了基础民主建设，实现了村委会海选， 但是，由于封建主义的影响和制度的不完善，在相当程度上，我们的政治生活中还 存在着官僚主义的影响，许多决策没有体现民意，还不是由于人民当家作主，还是 “一把手”说了算，决策得不到监督，决策失误得不到追究。如果完善听证制度， 华中科技大学硕士学位论文 广大人民群众就有机会表达对事情的意见，监督决策的形成出台过程，使决策最大 限度地接近民意，避免出现人为重大决策失误。因此，广泛采用昕证制度，是人民 当家作主的具体体现，是发展和完善社会主义民主政治的重要手段。 4 2 2 昕证制度是法治建设的重要部分 法治是民主制度的重要组成部分，社会主义国家必须实现由人治向法治转变， 听证制度是实现法治的一种极好的形式。法治的重要内涵是程序正义，昕证制度源 于程序正义需要而产生，公开、公正、透明是它先天具备的特点，它通过严谨的程 序保护了人民的权利，是法治精神在公共管理中的贯彻。 4 2 3 听证制度是密切党群关系的新途径 一切依靠群众、一切为了群众是党的一贯路线和方针，也是党的优良传统，在 新的时期，党要进一步加强执政能力，巩固执政地位，还是要进一步发扬优良传统， 密切党群关系。昕证制度是新时期密切党群关系有效形式，因为听证制度通过有效 的制度设计，促进了党群互动交流，有利于党员干部了解实际情况，保持与群众的 血肉联系。也有利于群众表达意见，对党员干部实行有效监督，防止不正之风发生 和蔓延。 4 2 4 昕证制度是完善基层民主的有效形式 改革开放后，基层民主建设得到中央高度重视，基层民主建设在全国展开，取 得不少成绩。在村一级，村民有权选举村干部，一些地方尝试了对乡镇干部进行直 选，社区居委会也都是通过选举产生。但在基层民主建设实践中，还存在着一个很 大的问题，就是民主管理制度缺乏，选举后群众对上任的干部缺乏监督制约，干部 仍然有滥用权力的危险，对此，我认为听证制度是解决这一问题的良方妙药。在基 层，群众对自己村或社区的情况很清楚，他们的意见很有表达必要。许多决策也是 关系到他们的切身利益的，也很有必要听取他们的意见。同时，听证会具有召开简 便，效率高，公开等特点，能帮助群众有效地进行民主管理。 华中科技大学硕士学位论文 4 3 我国听证制度的功能定位 听证制度的功能是昕证制度应有的功效 者釜甏骤蓥裂裂裂冠薹箭甏琅苇；美矿引酬娶# 霸积弛墅葡饼囊蹦建咒婀镬掣二 绷强基工哩揖嶷 考刊黧剥载j 盔石基蓟鏊蔷燃蚓黜烈燮露暇引燮；拦连舟黎臻；套莉 扪基。蔼罐囊琴j 薪e 簿踺。蕊躔驰冀箨序赣畦。 i 。i i ：堡露熙蟊 i ? i 鬣埔衾 的显著区别之一就是听证会胞遵循严格的程序， 以保证其公开性、公正性。目前，我国听证制度应用范围集中在立法、行政决策、 具体行政行为等方面，虽然制定了一些听证规则与程序，但总的来说，存在着听证 程序不明确，程序缺乏科学性和可操作性等问题。这些阿题严重影响了听证会的公 开公正性，听证会的效果也不佳，听证会沦为茶话会，研讨会。一些听证会甚至彼 某些部门当作达到其不正当日的的手段。 产生这一问题的主要原因有： ( 1 ) 听证的功能定位不完善。些地方或部门在制定听证规定和举行听证时， 对听证应有功能并没有全面考虑，一股价格听证只注重了昕证的技术性功能，立法 听证只注重了昕证的价值功能。 ( 2 ) 听证组织者的听证意识不到位。由于听证组织者的素质及对听汪的理解的 局限性，蟪听证在进行过程中很难保证其公开、公正性。 5 2 听证公开性不足 按照现代听证制度的要求，听证一般都要公开举行，公开性是公正性的前提， 我国听证会公开性不足，影响了公众对听证会的信心，不利于听证作用的发挥。主 要表现有： ( 1 )听证信息不公开。听证信息不公开透明，是昕证会受到公众诟病的制度缺 ( 1 ) 证信息不公开。听证信息不公开透明，是昕证会受到公众诟病的制度缺 华中科技大学硕士学位论文 明度。这是保证公众参与和决策公正的前提，也是充分发挥公众和社会监督公共决 策过程的重要举措。 ( 2 ) 评估标准。会前向社会公布的程度；会中莲菘潆协章淆给潜萋j 吲研尹峪 善强埘伊斛j 答蓟蠹以价格听证为例译壤该籀墒荨滓唔艨型獬耐： = ：l j 霉翁辚影 l ，i 鼎掣型謦。烨难磐禽啦毯蝉垒他硼吞餮料稗馐悬妙猷馨霓鹋旦鋈i 科若鲤 塑科勤审 查。 ( 2 ) 听证公告范围与方式局限性很大。目前我国各地听证制度对公告的方式没 有明确的规定。以价格听证为例，很多地方采取的是隐秘式模式或有限公布模式， 没有大范围公布。采取这种模式政府考虑的是尽量减少社会的震荡，减少发生不稳 定事件的可能性。但这同时造成了听证会参与的有限，难以保证听证会达到好的效 果。 产生这些问题的主要原因一是我国听证制度程序设计还不完善， 一些程序规定 比较模糊，可操作性不强；二是一些听证规定对听证公开性的重 要性认识不足，没 有对此进行详细规定。 5 3 昕证组织主体不适当 由谁来举行召集听证会，目前在我国还没有统一的规范。一般有两种模式：自 定式和官定式。如价格听证的举行一般由物价部门决定，其它人没有权利要求进行 听证。环境保护行政许可听证暂行办法中对听证召集人也作了规定，即由拟作出 环境保护许可决定的环境保护行政主管部门组织。【n 1 在立法听证中，一般由各级人 大的相关委员会担任召集人。召集人由相关部门担任往往难以保证听证的公正性， 也不利于发挥公众参与公共事务的积极性。在国外，听证会一般委托与听证事项没 有任何利害关系的专门机构举行，有利于保证听证的公正性，并可提供专业化的服 务。 这一问题产生的原因在于我国听证制度建立发展时间还很短，听证制度规范的 华中科技大学硕士学位论文 上述几项功能定位，既相互独立，又相互联系，缺一不可，需要进行有机的协 调。在今后的实践中，我们应按照这几大功能定位，进一步设计规范的程序，制定 统一的规则，克服现有缺点，推进我国听证制度进一步完善、规范。 华中科技大学硕士学位论文 5 4 听证运行质量不高 主要表现及原因有 ( 1 ) 主持人缺乏训练。在昕证会举行过程中，听证主持人扮演着重要角色，他 要十分熟悉听证程序和目的，熟练地掌握会议进行的节奏，保证会议正常进行。我 国相关听证法规对听证主持人都没有明确规定，一般只是规定由听证举行部门指定 担任，而美国规定由法律专业毕业并有一定年限的工作经验的人才有资格担任听证 主持人。由于主持人指定很随意，没有经过专业化训练，导致一些听证会秩序不好， 质量不高、效率很低。 ( 2 ) 听证程序不严谨。程序严谨是听证会的重要特点，从目前我国昕证有关规 定来看，对听证程序的规定尚不完善。如对发言的蹶序没有进行明确的规定，对发 言时限没有很好地控制，对是否进行公开传播没有进行规定等。程序上的缺陷原因 是没有认真研究国外听证制度的优点，制度设计时没有贯彻听证制度固有的程序公 正精神。 ( 3 ) 听证记录不规范。随着科技的发展，听证记录应包括文本记录、录音记录、 录相记录。还应包括相关证物。目前我们听证会的记录还比较单一，有的昕证会记 录甚至不完整，给准确决策判断带来困难。 5 5 听证回应缺乏保障 ( 1 ) 听证回应不及时，回应结果不公开等。听了不能白听，昕完之后应在一定 时限内以一定的方式给昕证相关方和公众一个交待。现在有的听证之后就没有下文， 有的遥遥无期。这一问题产生原因在于有关听证回应的规定不规范。以深圳市立法 听证规定为例，只是笼统地规定必须依据听证笔录全面、准确地写出听证报告，而 没有其它细则规定，如是否应阐明赞成或反对的理由、是否应p 蚀所证笔录等。武汉 市人大关于立法听证规定甚至没有对是否制定听证报告书作出规定。 ( 2 ) 听证实效不明显。2 0 0 1 年，广州地铁票价听证会遭遇市民冷遇，在接受记 者采访时，一些市民表示听证会有作秀之嫌，表示没功夫陪着玩。的确，一些听证 华中科技大学硕士学位论文 会存在着“听了白听”、“说了白说”的现象，听证结论没有公正客观反映听证会的 情况，极大地挫伤的公众参与听证的积极性。这一问题实质在于有关部门没有真正 将听证制度作为解决实际问题的有效手段，只有为了完成这样一个形式而已。 5 6 听证参与主体代表性不足 听证会的举行目的是尽可能公正地听取事件相关各方面的意见，客观地反映事 情的本来面目。我国听证制度相关法律规定，听证代表应具有广泛性和代表性，这 是一个总的原则，但在实际中却很难操作。听证代表应分别能代表某一方面群体的 利益，这样各方面利益群体才能获得均等的机会表达自己的意见。在美国，利益团 体发展比较成熟，标志很鲜明，在听证会召开前，各利益团体能熟练地掌握材料， 形成自己的观点，从而在听证会上由合适的代表表达自己的意见。我国听证会的代 表选择随意性较大，往往由官方机构批准审定代表名单，代表选择缺乏科学合理的 程序。 以国家计委于2 0 0 2 年召开的“部分旅客列车票价实行政府指导价方案”昕证会 为例，昕证代表选择办法是这样的，在听证会召开前，公布了代表构成及产生办法 ( 见表5 一1 ) ，可以看到，作为庞大的1 3 亿消费者群体的代表只占3 6 的比例，这个 比例偏少，其次，在代表的产生上办法上存在缺陷，消费代表是委托消费者协会推 选产生，而不是自愿报名方式。结果相当一部分代表莫名其妙地成为代表，如四川 代表齐虹“不知道怎样就成了代表”，上海代表阎志忠、夏健根不知情情况下当选为 代表等。由于这些代表并非自愿参加昕证会，很难保证他们能花费大量精力对参加 听证进行充分准备，对调价方案进行详细分析与论证。从这一案例可以看出，在代 表的确定选择上，我们的法律法规还没有进行有效的规定，在引导公众主动参与方 面还欠缺考虑。 华中科技大学硕士学位论文 表5 1铁路票价听证会正式代表的构成及产生办法”】 5 7 公众对听证认识不深 听证制度是公众参与的有效渠道，公众的积极参与又是推动昕证制度发展的强 大动力。从目前我国昕证制度发展现状来看，公众对参与听证的热情在逐渐减退， 公众参与听证的意识没有明显改善。主要表现及原因有： ( 1 ) 一些昕证会只重形式，不重实质。要正确运用听证制度，就要对听证制度 内含、实质有全面的了解，听证制度实质是通过公开、规范的程序，帮助实现公共 决策的公正性、科学性。听证制度主要目的之一就是让各方利益主体一起平等地表 达自己的意见，切实反映和维护自身的利益，听证制度应用得好，可以有效扩大公 众对公共治理的参与，促进公共决策的公开透明，规范公共决策程序，提高决策效 率。但是，在我国目前昕证制度制度发展过程中，存在着有些部门只是模仿其形式， 而不追求其实际效用的问题，没有去认真研究如何发挥听证作用，发挥公众集体才 智，正确进行决策。而只是披上听证漂亮的外衣，走走过场，还是要达到其既定目 的。 ( 2 ) 听证应用范围不广。目前我国听证制度应用主要集中国家、省、市等层次， 基层进行听证制度建设推广的很少，基层群众对听证会的认识也不深。应用事件也 华中科技大学硕士学位论文 主要是价格调整、立法、行政行为等方面，项目规划、建设、环境保护、公民福利 等涉及公民切身利益的听证会很少。在美国，基层组织和地方政府举行听证很频繁， 听证在关系居民切身利益的问题上都得到应用。在基层进一步扩大应用范围有利于 调动居民参与听证积极性。 ( 3 ) 公众的听证意识欠缺。听证在中国历史不长，连许多听证组织者对于听证 的精神实质都把握不准，更不用说普通老百姓。目前我国普通老百姓对昕证了解还 不多。零点公司在1 9 9 8 年对公众在价格听证方面的意识进行了调查。调查采用多阶 段随机抽样的入户访问方式，访问了居住在北京、上海两地的1 0 3 6 位市民。根据调 查结果得出的结论是，1 的居民对听证非常了解，6 的比较了解，5 4 的只是听说 过，而3 9 的居民从没听说过。由此可见，对于听证制度，大多数人还缺乏必要的 知识。 华中科技大学硕士学位论文 6 完善我国听证制度的对策与建议 完善我国听证制度，应从以下几个方面入手。 6 1 完善听证法规 在目前我国听证制度应用的三个大的领域中，各有各的听证规定，存在各自为 政的弊病。中央应该专门就听证制度进行立法，特别对听证程序进行规定，地方政 府按照国家法律，结合本地实际，可制定详细实旌规定，也可不制定。这样规范听 证规则，变条块分割为统一整体，特别在程序上保证听证会的严谨性，能有效发挥 听证会作用。主要内容有： ( 1 ) 统一听证规则。在听证程序有关规定上，存在着中央和地方各自为政，各 类别昕证会也各有规定的现象，公开、公正原则很难有