（公共管理专业论文）温州市信访制度改革的路径选择研究.pdf

摘要 摘要 当前，我国的改革开放进入攻坚阶段，各种矛盾凸显。作为解决各种社会 矛盾的主渠道，各级信访部门成为社会关注的焦点。温州作为改革丌放的前沿 阵地，信访问题表现同样突出。但由于我国信访制度自身存在的不足，使得信 访部门表现出对问题解决的不力和不适应。 笔者运用信访制度变迁的理论分析，认为当前是信访制度非均衡时期，并 对信访制度存在的合理性及其功能进行了分析。认为当前信访制度存在信访体 制不顺；信访功能错位和信访程序缺失的问题。对当前国内最常见的两种信访 体制改革的思路，加强信访职能制和人大监督专员制进行了剖析，指出了两种 思路各自存在的优缺点，并通过与加强纪检监察信访的思路的比较，得出加强 纪检监察信访有利于加强党的执政能力建设；是符合我国国情，节省运行成本 的信访模式；它具有法律法规所赋予的广泛的信访受理对象；具有其他信访方 式不具备的监督执纪的职能；是与我国政治体制改革进程相一致，改革成本较 低的信访体制改革模式。最终提出了在温州采用加强纪检监察信访取代现有的 信访模式的改革思路，并对如何加强纪检监察信访提出了具体的对策。 关键词：温州信访体制改革，制度的变迁，纪检监察信访 a b s t r a c t a b s t r a c t a sw ek n o w , i ti sah a r dt i m ef o rc h i n at oc a r r yo u to p e n i n ga n dr e f o r m i n gp o l i c y m a n y c o n f l i c t sa r ef l e d g i n g a st h em a i nc h a r m e lt os o l v et h es o c i a lp r o b l e m s ，a l ll e v e l so fd a p a r t m e n t s o fl e t t e r sa n dc a t i sh a v eb e c o m et h es o c i a lf o c u s w e n z h o ua so n eo ft h ef o u r t e e nc i t i e sw h o o p e n e dt ot h eo u t s i d ew o r l da l s oh a st h i sk i n do fp r o b l e m s i ti sa l s oh a r df o rw e n z h o ut os o l v e t h es o c i a lp r o b l e m sq u i t ew e l lf o rt h ed i s a d v a n t a g e so fc h i n a sl e t t e r sa n dc a l l si n s t i t u t i o n s t h ea r t i c l et r yt oa n a l y z ec h i n a sl e t t e r sa n dc a l l si n s t i t u t i o n sb yt h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a l t r a n s a c t i o no fc o s ta n de a r n i n g s t h ea r t i c l eh a sac o n c l u s t i o nt h a ti ti sn o tab a l a n c et i m ef o r l e t t e r sa n dc a l l si n s t i t u t i o n s b e c a u s et h e r e e x i s tm a n yp r o b l e m ss u c ha ss t r u c t u r ef u n c t i o na n d p r o c e s sd i s o r d e r t h e r ea r et w om a i nr e n o v a t i n gw a y si nc h i n a o n ei st os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o n o f t h ed e p a r t m e n to f l e t t e r sa n dc a l l s ，t h eo t h e rw a yi st oc a n c e lt h ed e p a r t m e n to f l e t t e r sa n dc a l l s a n dr e p l a c ei tb yo m b u d s m a n t h ea r t i c l ea n a l y z e dt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h et w o d i f f e r e n tr e n o v a t i n gw a y s ，a n dt r yt oc o m p a r ew i t ht h et h i r dw a yw h i c hi st op u ta l ll e t t e r sa n d c a l l sa st h em a i nr e s p o n s i b i l i t yo fd i s c i p l i n ei n s p e c t i o na n ds u p e r v i s o nd e p a r t m e n t t h ea r t i c l e h a sac o n c l u s i o nt h a tt h et h i r dw a yi ss u p e r i o rt ot h eo t h e rw a y s b e c a u s et h et h i r dw a yh a sm a n y a d v a n t a g e s t h ef i r s ta d v a n t a g ei st h a ti tc a nh e l pt os t r e n g t h e na n di m p r o v ep a r t yb u i l d i n gt h e s e c o n di st h a ti ts u i t sc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t o n t h et h i r di st h a ti th a st h ef u n t i o no fs u p e r v i s i o n t h ef o u r t hi st h a ti tk e e p st h es a m ep a c ew i t hc h i n a sp o l i t i c a li n s t i t u t i o nr e f o r ma n dh a sl o w e r r e f o r mc o s tt h e r ea l s oh a v em a n yd e t a i lw a y so f h o wt os t r e n g t h e nl e t t e r sa n dc a l l si n s t i t u t i o no f d i s c i p l i n ei n s p e c t i o na n ds u p e r v i s o nd e p a r t m e n t k e yw o r d s ：r e n o v a t i n go fl e t t e r sa n dc a l l si n s t i t u t i o no fw e n z h o u ，i n s t i t u t i o n a l t r a n s a c t i o no fc o s ta n de a r n i n g s ，l e t t e r sa n dc a l l si n s t i t u t i o no f d i s c i p l i n e i n s p e c t i o na n ds u p e r v i s o nd e p a r t m e n t i i 第1 章引言 1 1问题的由来 第1 章引言 信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群 众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和 维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众 意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。建国以来信访曾发挥过预 期的作用。但从我国进入社会转型期后，改革中如法律不完备、执法不严、司 法不公和政策偏失等产生的许多问题，都通过不同渠道汇集到信访部门，人们 发现，在众多的矛盾面前，信访制度表现出对问题解决的不力和不适应。如果 任这种情况发展下去，必将不利于推进依法治国的方略，不利于社会主义和谐 社会建设。 温州作为改革开放的前沿阵地，全国民营经济发展的试验田，改革，：放取 的成果在温州率先被看到，但这个过程中出现的问题部分在温州同样是率先萌 芽的。数量庞大的来信来访对温、i 1 各级政府同样是个令人头疼的问题，能否有 效解决信访问题，建设一个和谐温州，决定温州能否在一个平安稳定的环境里 继续快速健康发展。 12 研究的意义 信访工作是关系到国家和社会稳定的大事，找出一条适合中国国情，又符 合法治政府的公共治理方向的信访改革路径，对我国正在探索中进行的政治体 制改革正是一种有益的探索。在温州的信访体制改革中，提出加强纪检监察信 访的思路既有别于照抄照搬西方的监察专员制度，也有别于裹足不前加强信访 职能派的治标不治本，这种思路是建设中国特色社会主义的指导思想下的对我 困信访制度进行改革的探索。温州在经济改革方面走在了全国前列，能否在政 治体制改革方面做一块试验| ：e i ? 据笔者了解，全国各地对信访体制改革的思路 都停留在取消信访职能和加强信访职能两个方向，对取消信访职能后的方向主 第1 章引言 要停留在人大监督专员制度方面。提出加强纪检监察信访思路的在国内几乎没 有看到。加强纪检监察信访有助于提高党的执政能力建设，有助于发扬党内民 主，通过党内民主带动人民民主。 1 3 相关研究文献综述 对信访问题，国内有众多的专家学者进行了研究。国家行政学院教授杜钢 建表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信 访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要 的一项。杜钢建认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。信访部门 所能解决的问题实在有限。他们的工作人员其实也非常辛苦。所以，一直以来 都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的权力。杜钢建认为在这个问题上， 政府的理念到位不够。现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普 通机构。很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一 级政府行使权力。它级别不高，又没有实权，面对问题没有处理性和强制性手 段，怎么可能解决什么问题呢? 这位学者认为，必须要强化信访在政府序列中 的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。谈及可能伤害到司法救 济性的问题，杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不 足，不能仅依赖司法救济这一条路。 作为一名政治学者，中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的 功能无非两个：信息反馈和解决问题。如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤 财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是 形同虚设。因此，作为强化信访的支持者，他提议赋予信访部门更多如调查、 督办甚至弹劾、提议罢免等权力。康晓光认为行政问责制必须与信访结合起来 才可发挥真实的作用。康晓光认为不能无视中国的国情。“我们是一个行政主导 的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社 会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。 农民学者李昌平提出了他对信访改革的看法：如果授予信访部门太大的权 力，信访部门解决的问题越多，依法行政的可能性就越小，引发的问题会更多； 如果上访规范越严，老百姓上访的成本越高，下情更难以上达，底层的问题会 更多。 筇1 章引言 信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信 访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化 解办法。四川人人陈双全主任以此反驳了此前于建嵘提出的弱化信访权利救济 功能的观点。 学者周永坤认为，强化信访的思路没有把信访潮放到整个社会中去分析。 它的结果只有二种：一种可能是由于将信访政治化处理，迫使下级采用更为极 端的手段对付信访者，造成更大的社会纠纷，使社会纠纷进一步政治化，为个 案解决增加难度，并将进一步使纠纷解决机制走向非理性化制度本身的冲 突、纠纷解决的高度刁；确定性。由于社会纠纷解决渠道的不畅与纠纷解决成本 的增加，社会矛盾将进一步激化。另一种可能是信访部门用国家的财力满足上 访者的要求，其中自然包括不合理的要求，这一信息必然带来新一轮更大的上 访潮。它的进一步的后果是法院作为纠纷解决机制权威的进一步下降，法院成 为外在权力的“灭火机”，它的必然结果是更少的社会公f ，社会主义法治国家更 难实现。解决这一问题必须有一个大的思路，不能在信访而言信访。必须跨出 信访制度、在整个社会纠纷解决机制中来谈信访，在法治的大思路下认识社会 纠纷解决机制，选择法治的而不是人治的纠纷解决机制。信访潮只是一个表象， 其背后是社会矛盾的加深。根本的解决之道当然在于中共中央十六届四中全会 提出的“构建社会主义和谐社会”。一个和谐的社会当然是公平的社会。因此，我 们应当从根本上改变执政理念：放弃“效率优先”的物质主义发展观，确立“公平 优先”的科学发展观。公平是一个规范的概念，它要求从建设社会主义法治围家 的大思路来选择我国的纠纷解决机制，在法治的纠纷解决机制的框架内确立信 访的位置。 学者朗平平认为，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从 根本上解决现在的问题。群众上访，绝大部分是因为司法救济不能满足他们的 要求。有的是因为诉讼费用过高；有的是因为司法机关不受理；有的是因为司 法部门的判决不公正。单纯依靠扩大信访部门的权力，虽然在一定程度上能缓 解信访案件积压的问题，但这样做会放缓司法体制改革步伐。而司法体制的完 善，整肃司法部门风气，才能从根本上减轻信访部门的压力，才能使司法、信 访各归其位，各司其职。总之，只有信访改革和司法改革相互协调配合，让大 部分案件回归司法救济，让信访回归本来面目，法治的距离才会离我们越来越 近。 第1 章引言 虽然对信访制度改革的相关研究不少，但主要还是停留在两个层面。一个 是取消信访机构，把信访职能放在人大。一种是赋予信访机构更多权力，强化 信访机构职能。但总体上说，两者都存在严重的缺点，前者无视我国当前的国 情，后者会消解法治社会的基础。 1 4 研究的思路和技术路线 笔者根据多年在党政机关的工作经验，运用制度变迁的理论来分析，提出 在温州进行信访体制改革的第三条路径，既加强纪检监察信访，纪检监察信访 具有其他两种改革方式所不具备的优势，从而提出通过加强纪检监察信访，让 纪检监察信访取代原有的信访机构的改革思路，并提出相应的对策建议。 本文的整体研究框架如下图所示： l 引言i 。一、； l 问题的提li 研究的意l 文献综述研究思路 + 信访的制度变迁理论分析 +t 信访制度改革主要思温州信访制度的现状及 v 、 温州市信访制度改革的路径设计 十t 纪检监察信访制度的历史加强纪检监察信访制度建 沿革设的优势 _ l 路径设计l 一 、 一 把信访提高信对信访健全基做好涉发挥人 工作作访件查件处理层信访法信访大监督 为纪检结率流程进 网络工作作用 监察中行再造 心工作 图1 - 1 研究路线图 第2 章信防的制度变迁分析 第2 章信访的制度变迁分析 2 1制度经济学中的制度理论 制度经济学认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道 德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。广义的 制度包括宪法秩序、行为的伦理道德规范与制度安排；前两者一旦形成，在相 当长的时期内不易变动，被称为制度创新的外因。狭义的制度仅指制度安排， 即约束特定行为模型和关系的一套行为规则；它在一定时期内可以变动，被称 为制度创新的内因。2 制度经济学认为，制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满 意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度。制度非均衡是人们对既定 制度安排和制度结构的不满意和不满足的状态。3 人们产生不满意和不满足的原 因是，现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制 度结构，即出现了一个新的盈利机会。这时，就会产生潜在制度需求和潜在制 度供给，并造成潜在制度需求大于实际制度需求，潜在制度供给大于实际制度 供给。人们为了捕捉这个新的盈利机会，就会意欲和力图改变原有的制度安排 和制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。但是，由于制度创新的动力 还不够强大，制度创新的成本较高，虽然潜在制度需求能够变成实际制度需求， 而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给，因而出现了“欲意改变而又尚未 改变”状态的制度非均衡。4 制度非均衡产生的原因可以从外部影响和内部矛盾 两方面看。从外部影响来看，外部环境的变化、资源条件的改变、外部发展的 影响和效应等，既会使原有的制度安排和制度结构变得净效益非最大化，产生 了制度创新的动力和需求，又会改变可供选择的制度安排和制度结构，进而改 变制度的有效供给。因此，外部影响会导致制度非均衡的出现。从内部矛盾来 看，制度的内在矛盾必然会通过制度决定者与制度接受者之间的矛盾外在化表 1 诺崽，陈郁等讦，经济史中的结构与变迁，上海人民出版社，1 9 8 1 ，p 1 2 2 冯中越，试论围肯企业制度创新的成本与收益：北京商学院学报，1 9 9 9 ，( 2 ) ：p 5 4 3 冯中越，试论国有企业制度创新的成本与收益：北京商学院学报，1 9 9 9 ，( 2 ) ：p 8 1 张曙光，论制度均衡与制度变迁：经济研究，1 9 9 2 ，( 6 ) ：p 6 1 5 第2 章信访的制度变迁分析 现出来，在新制度建立的初始阶段，制度在内在矛盾尚未充分展开，制度的运 行成本低收益大，制度决定者与制度接受者都感到满意和满足，都无意改变。 在制度运行过程中，随着制度成本收益的变化，制度决定者与制度接受者都感 到不满意和不满足，只要制度决定者采取某些补充和完善措施，就能够保持现 行制度的净收益最大化，也就不会发生制度非均衡。但是，随着制度内在矛盾 的不断发展，制度的运行成本不断增加，制度决定者与制度接受者的不满意和 不满足逐渐积累，产生了制度创新的欲望和动力，于是出现了制度净收益非最 火化的制度非均衡。 2 2 信访的制度变迁分析 运用制度经济学的理论分析我国现行的信访制度，可以发现目前信访体制 改革的原因在于信访制度处于由制度均衡向制度非均衡的转折点上，制度创新 呼之欲出。 2 2 1信访制度均衡的形成 中国其产党早在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各 种意见。1 9 2 1 年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动 一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘 少奇去安源开展了工人运动。在国内革命战争时期与抗日战争时期，i ：多来信 都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1 9 3 8 年毛泽 东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。2 然而，这时候的信访活动 更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建 国之后。1 9 4 9 年3 月，中共中央迁到北平，当年8 月就正式成立了中央书记处 政治秘书室( 注：这是共产党历史上最早的专职信访机构) 负责处理群众来信来 访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个 单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院 秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为 冯中越，试论国有企业制度创新的成本与收益：北京商学院学报，1 9 9 9 ，( 2 ) ：p 9 5 2 宋连生，信访工作实务全书，红旗出版社，1 9 9 8 ，p 3 5 6 第2 章信访的制度变迁分析 专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1 9 5 4 年，中央人民政府各 部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多 省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归 口办理”原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各级各部门的职责和业 务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。1 9 5 4 年至1 9 5 7 年，来信来访猛增， 信访机构进一步完善，中央有接待任务的5 0 多个机构都建立了信访机构，配备 了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领 导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥 善处理等方法。很多地方信访部门还专门制定了工作规定。在接下来的运动中， 更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到 鼓励的农民再纷纷把“情况”( 主要是对基层干部的不满) 反映给他们，这如果算是 信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段时期，正常的信访急剧下降， 到“文革”开始后，党的各级组织普遍受至4 冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫 痪状态，信访工作难有作为。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并 制定相关工作规程，如1 9 8 0 年6 月2 0 日发布的最高人民法院信访处接待来 访工作细则；1 9 8 6 年1 2 月1 0 闩发布的最高人民检察院发人民检察院控告申 诉检察工作细则：1 9 9 5 年国务院颁布了信访条例。随后中央各政府部门、 全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，这 些标志着我国的信访制度的确立起来。 作为新中国成立后建立的一项法律制度，信访制度一向被认为是共产党人 的一个发明，是共产党人所创造的新中国法律传统。但事实上，在古代中国也 存在一种类似于信访的制度直诉制度，即我们通常所说“告御状”，古代为了 保汪司法公正，最大限度的防止冤、假、错案的发生，规定了直诉制度，即在 某些特殊的情况下，可以打破审级的限制，直接向皇帝或钦差大人上诉。早在 汉代，就已经有了“诣阈上书”，即允许对已决案件诣阀直接申诉，方法包括直接 到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，然后再上 呈宰帝审阅，或者用邀车驾的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓，悬于朝 堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制 度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓 外，还有邀车驾( 等同于近日的拦领导的车队) 、上表( 同今日的写信、电子邮 件、传真) 和立肺石等等方式，唐六典记载：“经三司陈诉，又不伏者， 第2 章信访的制度变迁分析 上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之 下”。1 宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。 宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个部门不 受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代，则对于直诉的进行 严格限制。法律明确舰定禁止越诉，大明律规定越诉者“笞五十”。2 明宪宗成 化十七年( 1 4 8 1 ) 将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚 主管官吏俸禄。到了明后期，颁布问刑条例越诉规定，只有国家机密重事 才准直诉，而个人之事则被禁止。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关 审断不公时，可以赴京呈控，成为叩闾，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方 有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述，自南北朝以降，均 有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。晚清法律制度改革，民 国时期引入西方大陆法系模式，古代法律制度解体之后，这种直诉制度就不复 存在了。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古 代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与 中国古代的“直诉”制度存在着一定的“渊缘”关系，这在一定程度上也体现出了法 的继承性和传统文化发展的连续性。 国内有学者认为信访制度可以划分为三个阶段：一是1 9 5 1 年至1 9 7 9 年的 大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实 政策为主。二是1 9 7 9 年至1 9 8 2 年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从 国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决 历史遗留问题，平反冤假错案。三是1 9 8 2 年至今的安定团结型信访。信访制度 最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。3 2 2 2 信访制度均衡时期 国内信访制度的均衡时期处于第二阶段，既1 9 7 9 年至1 9 8 2 年的拨乱反正 型信访。原因在于，其一，当时信访制度的净收益大于零。历次运动造成的遗 留问题是信访的主要内容，政治问题当然需要政治手段来解决，因此，信访制 1 转引自高武半，信访制度存废辨兼谈中国信访制度的变革之道， h t t p ：w w w 1 a ws t a f c o m d s h o w t x t ? d b n = 1 w k r n = 0 8 02 0 0 5 0 33 5 9 t x t & u p d ：8 2 转引自高武平，信访制度存废辨兼谈中国信访制度的变革之道， h t t p ：w 州l a ws t a r c o m p s h o w t x t ? d b n = 1 w k f n = 0 8 02 0 0 5 0 33 5 9 t x t & u p d ：8 3 应星，作为特殊行政救济的信访救济：法学研究，2 0 0 4 ，( 3 ) ：p 6 1 第2 章信访的制度变迁分析 度很自然地成为解决问题的有效手段。1 9 7 9 年至1 9 8 1 年3 年间信访工作的特点： “来信数量之多，是建国以来之最：上访人数之多，是建国以来之最；投入处 理上访问题的人数之多，是建国以来之最；解决问题之多，是建国以来之最”。 1 其二，信访制度的净收益最大。中国社会向来缺乏法治传统，法治的发展总是 断断续续的，要么屈从于人治，要么被人治所打断，法治化进程的真正启动是 在改革开放以后。因此，与当时十分薄弱的司法救济相比，信访制度无疑更加 优越。另外，从信访制度的供给和需求来分析也是如此。信访制度的需求是毫 无疑问的，许多历史遗留问题需要解决，大量的冤假错案需要平反。从信访制 度的供给来看，国家既然要实现政治路线的战略性转移( 即从以阶级斗争为中 心转向以经济建设为中心) ，就必须进行拨乱反正的工作，集中、高效地解决大 批历史遗留问题，平反冤假错案。信访作为一种非常规的化解矛盾的方式，正 是在国家领导人空前重视、全党全国动员的情况下成了人民突击解决问题的利 器。2 2 23 信访制度非均衡的出现 1 9 8 2 年2 月第三次全国信访工作会议的召开和党政机关信访工作暂行条 例( 草案) 的通过标志着信访制度真正进入了新的时期。随着国家在1 9 8 2 年 宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度重新回到国家政治机器的配件角色。3 而 与此同时，在确立依法治国的大方向下，其它权利救济模式尤其是司法救济模 式在迅速发展。1 9 8 2 年宪法开列和重申了中国公民权利的清单，为公民行使权 利和实施权利救济提供了可靠的依据。依此，可以大致确定公民权利救济的体 系：第一，司法救济模式。公民通过行使诉权，主要依据刑事诉讼法、民 事诉讼法和行政诉讼法等三大诉讼法，实现权利救济；其中国家赔偿、 法律援助制度等是司法救济的重要组成部分。第二，行政救济模式。我国现有 的行政救济途径主要是行政复议、行政仲裁和信访，但足行政仲裁是行政机关 解决相对人之间纠纷的方式，一般不适用于解决行政机关与相对人之间的行政 纠纷。按照目前学术界的划分，行政诉讼既是司法救济，又是行政救济，笔者 认为行政诉讼是公民行使诉权的一种方式，主要反映的是司法救济的主旨，因 刁杰成人民信访史略，北京绎济学院版社，1 9 9 6 ，p 2 6 1 应星，作为特殊行政救济的信访救济：法学聊f 究，2 0 0 4 ，( 3 ) ：p 6 1 应星，作为特殊行政救济的信访救济：法学研究，2 0 0 4 ，( 3 ) ：p 6 2 第2 章信访的制度变迁分析 此将其视为司法救济。 国家信访局局长周占顺在接受半月谈采访时坦陈：信访活动目前相对 活跃，统计1 9 9 3 年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续 1 1 年。1 据官方统计，2 0 0 3 年全年信访超过1 0 0 0 万件。而与庞大的信访总量极 不相称的是极低的解决率。2 0 0 4 年5 月至1 0 月，于建嵘和他的6 人课题组一起 埘中国的信访制度进行了专项调查研究。这调查是迄今为止国内最大规模的 针对上访人群的调查。调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分 之二。2 可见，信访制度的收益是非常小的。如图2 1 。 图2 1 信访工作机构绩效评估 王永前、黄海燕，半月谈，2 0 0 3 ，( “) ：p 4 5 于建嵘，信访的制度性缺失及其政治后果：凤凰周刊，2 0 0 4 ，( 3 2 ) ：p 5 0 5 3 l o 第2 章信访的制度变迁分析 而与之相反，信访制度的成本却非常高。如表2 1 。 表2l 信访制度的成本 维度指标细化 1 机构内部运作成本 机构内部正常运转经费 每年在处理信访问题中与各职能部门协调沟通的费用 信 2 用于处理人民群众来 处理来访意外事件的费用 访 信来访的成本 将非正常涝接到正常接待场所的费用 成 救济生活和返乡有困难的来防群众的费用 本 来访群众写信的纸张笔墨费 信件邮寄费用 3 信访群众的信访成本 来访群众的交通费用 来访群众的误：【费用 其一，信访机构的成本较大。我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。 从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有 信访机构。由于公民把信访看成了优于其它行政救济甚至司法救济的一种权利 救济方式，所以虽然信访机构没有实权，但承担的社会责任却非常大。信访问 题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，信访机构常常超负荷运转。司时， 信访者在很大程度上把信访机构当成了解决问题的责任主体，一旦问题得不到 解决，少数信访者可能会产生过激行为，工作繁重的信访工作人员有时甚至还 面临着生命威胁。其二，信访人的成本较大。由于信访机构没有严格意义上的 隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十 分有限，缺乏强制约。上访者一般先在地方转圈，来到北京后，又在各个部r j 之间转圈，然后，丌始在北京和地方之间转圈。转圈的时间如果要以上访者上 访的时间来算，从几年到几十年都很常见。从财力消耗上，几万、十万甚至倾 家荡产。上访者已谈不上什么生活品质了。他们不洗澡，不换衣服；生病了， 只能听天由命，要不然就是去“自首”，让截访的拉回家去。1 其实这些都还不是 苏永通，“上访村”的同子，南方周末，2 0 0 4 年儿月4 日，第5 版 1 1 第2 章信访的制度变迁分析 最大的威胁，最可怕的是一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚 至打击迫害。其三，中央政府的成本较大。各级信访机构在没有任何监督卜+ 对 信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚焦。 据国家信访局统计，2 0 0 3 年国家信访局受理群众信访量上升1 4 ，省级只上升 0 1 ，地级上升o 3 ，而县级反而下降了2 4 。另一个不容忽视的问题是， 信访者对中央权威的信任减弱，进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。 其l ：r j ，地方政府的成本较大。为了破除官僚作风，中央曾确立了信访责任追究 制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观 上给地方政府带来了压力。为了彰显政绩，有些地方政府在疲于应付地方信访 之外，有的还要到北京“劫访”。社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各 种手段拦截上访人( 上访人员称之为“劫访”) 进入上级党政机关已是公开的事。 四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全介绍，2 0 0 0 年至2 0 0 3 年，四川 省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增 加4 3 9 。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1 万元人民币，这是有关部门给 省人大汇报的数字。”陈双全说，抛开社会稳定等因素不说，从这一点米看，上 访带来的经济压力就非常巨大。1 2 2 4 信访制度的合理性和功能性分析 中国占代为了避免地方官吏互相推诿，不负责任或者地方司法机关判案巧i 公，造成冤狱，致使受害者冤苦无处可诉以及冤、假、错案的发生，因而产生 了直诉制度，允许百姓直接向皇帝或钦差大人上诉。这是古代中国“直诉”制度存 在两千多年的合理性所在。那么现代信访制度存在的合理性何在? 学者强世功 的研究表明，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大乡村 社会，发明了套全新的组织和动员技术权力的组织网络。这个网络包括 组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术 组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。f 是在这个技术组合的背景 之下，借鉴古代中国的“直诉”制度，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才 会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。2 1 9 5 1 年5 月1 6 日，毛主席作了必 1 赵凌，信访改革引发争议，南方周末，2 0 0 4 年1 1 月1 8 日，第5 版 2 强世功，法制与治理，中国政法大学出版社，2 0 0 3 ，p l o l 第2 章信访的制度变迁分析 须重视人民的通信的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰 当的处理，满足群众的f 当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和 人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”1 1 9 5 3 年1 月5 日，毛泽东在党内指示反对官僚主义、命令主义和违法乱纪中对 官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信 工作入手，整顿官僚主义作风。2 人民日报也发表了一系列社论批判官僚主 义，鼓励人民信访。我们可以看到，制度化的信访，一开始就被纳入到共产党“权 力的组织网络”之中，被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”， “结合整党建党及其它工作整顿官僚主义作风”的方法。“实践经验也证明， 认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的 群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求：可以宣传政策，教育群众， 可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的 问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。”3 信访 制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，它具有诸多功能，详言如 下： ( 1 ) 深化政治合法化。政治学意义上的合法性主要是实质意义的。法国学 者让马克- 夸克对合法性的界定是：“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。 它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。可 见，政治学意义的合法性讲政权的运作关系，统治者掌握的公共权力与被统治 者的关系；其主要含义是多数人认同。”可见，合法性有三个要求：一是被统治 者首肯；二是得到社会价值观念和社会认同；三是法律对统治权力和价值观的 认可。4 简单而言，就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道 义的。1 9 4 9 年，共产党通过武装革命夺取了政权，在形式上取得了合法性，因 为在世界范围内，暴力革命成了确立政权合法性的常规手段之一。但建国后， 共产党政权的合法性还需要进一步实现，或者说，此时问题才浮现出来。如何 确保国家政权对社会，尤其是广大乡村社会的合法性，确立意识形态的合法性， 确立国家制度的合法性，这些都是新政权所面临的问题。群众来信来访，体现 1 转引自刘絮、聂玉春主编，信访工作手册，高等教育出版社，1 9 8 8 ，p 2 6 2 毛泽东选集第5 卷，人民出版社，1 9 7 7 ，p 7 2 3 转引自陈柏峰，缠讼、信访与新中国法律传统法律转型时期的缠讼问题：中外法学，2 0 0 4 ， ( 2 ) p 3 5 4 张正德，论科学执政、民主执政与依法执政，h t t p ：w w w c o n f u c i u sc nn e f f v i e wm u l ua s p ? i d - 1 7 7 7 8 13 第2 章信访的制度变迁分析 了共产党政权与民问社会的交流与互动，反映了社会对新政权的认同状况。而 信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人确立政治合法性的努力。信访 制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺， 它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去” 的意识形态效果。因此，作为一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以 自身的合法性贯彻意识形态的合法性。同样的道理，文革中淹没在“砸烂一。切” 狂潮中的信访制度，在文革后能迅速恢复并被完善，也出于当时新一代领导人 进一步实现合法性的需要。“文革”刚结束时，群众大规模上访，很快就超出了行 政系统所能承受的限度。中央加大力度，在较短的时间内解决了很多遗留问题， 加上农村的改革顺利推行，吸引了农民的注意力，上访潮消退。然而，随着农 村改革的停滞，吏治问题逐渐突出起来，而运动方式已被中央明令宣布退出政 治舞台，持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。作为一种制度化装置， 它证明着政权的连续性和政策的稳定性。 ( 2 ) 对官僚体制的监控。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕 官僚体制的腐败问题，并以各种方式监督官僚体制，防止其腐败堕落、脱离群 众。最常用的办法是开展运动，信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅 助位置上。在“文革”结束，运动方式被宣布退出政治舞台后，信访作为对官僚体 制的非常规控制功能突现出来了。新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚 进行控制，但这种控制会遇到很多障碍，比如官员之间的互相庇护，虚假的政 绩工程等。这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程 度、行政能力、道德水平等。而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官 员的一个非常规窗口。对信访所涉及的重大案件，中央和上级国家机关会派人 到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中问的官 僚阶层，实现了中央和上级对基层官员的监控。 ( 3 ) 化解剧烈的社会矛盾。新中国形成了一种特定的科层制：一方面，科 层组织取代了各种传统组织，高度集权；另一方面，科层组织的各种理性化规 范程序又未能充分发育。这种情况下，政策制定者和监督执行者的治理目标过 于庞大，而掌握的信息又大量残缺，因此，变通就成为了这种科层制十分普遍， 在相当范围和程度内被认可的运行机制。当国家高层对信访不堪重负时，便鼓 励地方各级国家机关“将矛盾消灭在基层”，地方因此获得了解决问题的主动权， 但它所付出的代价是自行承担政策风险并处理实际问题。问题应当就地解决， 第2 章信访的制度变迁分析 这是上级的要求，随意将问题上交意味着要被上司指责无能。这样，变通处理 就成了常规，“报喜不报忧”就成了各级机关之间的默契。然而，这样中央和上级 机天就无法从官僚体制内部获取足够信息，以认定当前社会的剧烈矛盾和最需 要解决的问题。此时，信访制度就充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和 上级国家机关，通过对群众来信来访的接待，绕过官僚体制，获取信息，认定 当前存在的问题及其严重程度。如2 0 0 2 年，湖北省坚利县乡党委书记李昌平含 泪向当时的总理朱镕基写。l 访信，提出农民真苦，农村真穷，农业真危险的中 国“三农问题”。三月中旬，朱镕基作出批示，要求各级政府重视三农问题的严峻 性，并派出调查组到棋盘乡考察。与此同时，李昌平也在棋盘乡开始了以裁员 并校、减负增收为主要内容的改革。从此以后，三农问题逐渐成为各级党委政 府重视和关心的问题，有关减轻农民负担，建设社会主义新农村t h 广大农民共 享改革成果的措施在逐渐出台。 ( 4 ) 贯彻政策实现社会动员功能。在信访过程中，社会下层群众与国家官 僚体制上层会有直接接触，官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政 策，还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向，同时实现 社会动员。如2 0 0 4 年夏，浙江慈溪一中学学生沈天，因停电无法学习，鼓起勇 气拨通国家发改委能源局值班电话，陈述停电带来的烦恼，希望国家及时出台 相关政策，确保居民生活用电。接沈天电话的，恰巧是国家发改委能源局局长 徐锭明。听了孩子的陈述，徐锭明当即表态：“我们十分欢迎广大人民群众监督 政府的工作，谢谢沈天同学对我们工作的支持与关心。基层缺电究竟缺到什么 程度，我要亲自去看看。”后徐锭明到宁波调研并特地向沈天简要介绍了当前全 国在电力建设方面的努力，以及全国性严重缺电的原因。并通过沈天向全社会 提出要增强全民节电意识，共渡缺电难关。1 沈天家的灯亮了，h t t p ：w w w c c t vc o r n n e w s x w l b 2 0 0 6 0 1 1 0 1 0 1 9 8 2s h t m l 1 5 第3 章信访制度改革的主要思路 第3 章信访制度改革的主要思路 针对国内信访洪峰不退，信访制度积弊良多的状况，国内对信访制度的改 革呼声强烈。其中有两种改革思路最有代表性，一种是以中国社会科学院于建 嵘博士为代表的“取消信访机构”派。他们认为中国现有的信访制度作为历史产物 已经无法适应当前的形势，“目前信访制度的最大问题是功能错位，信访制度本 质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色，但 现在却成为老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家 司法救济的最后一根稻草”，。并建议“撤销各部门的信访机构，把信访