（土地资源管理专业论文）土地储备决策研究——以温州市为例.pdf

摘要 我国城市土地储备制度作为土地管理改革的新生事物，相关制度体系尚不完 善。现行土地收购储备决策主要是“经营性”、“行政性”的经验决策，决策过程 缺乏理论的指导，决策依据不足。然而，土地收购储备的运作成本高、风险大， 近年来不少地方出现了土地储备收益倒挂的现象。因此，科学地确定土地收购的 最佳时机、价格、最佳收购量、储备周期、供地时机和价格的实际要求迫切。 本文从决策理论出发，通过分析我国土地储备决策的制度环境，构建了土地 储备决策框架，从策略决策和业务决策两个层面，以温州市为例，研究土地储备 决策问题。研究中应用决策模型、构建土地储备潜力评价体系，结合g i s 技术， 进行在新增存量土地储备总面积指导下的储备地块选择。 经实证研究发现，在考虑资金约束时年末土地储备面积和出让面积的求解结 果较不考虑时小，政府受资金限制，土地储备量会减少，此时效用函数未达到极 值；根据模型求解的年末土地储备量与实际相比有一定延续性，0 8 年新增存量 土地储备面积约为3 9 9 7 - 4 8 8 5 公顷；温州市区储备潜力高的地块主要还是集中 在老城区，尤其是鹿城区；可以优先储备潜力评价分值0 6 7 3 以上、总面积4 0 3 7 公顷的1 3 块土地，主要集中在灰桥浦两侧。 关键词：土地储备，决策，储备量，地块选择 a b s t r a c t t h ec u r r e n tu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e mo fc h i n ai sa ni n n o v a t i o no fu r b a nl a n d m a n a g e m e n ts y s t e m h o w e v e r , u r b a nl a n dr e s e r v ei sg r o p i n g l yo p e r a t i n gi nc h i n ao f w h i c ht h ed e c i s i o nm a k i n gp r o c e s sh a sc h a r a c t e r i s t i c so fd e a la n da d m i n i s t r a t i o n r e s t r i c t i n gb ya r b i t r a r yw i l lo ft h eg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k e r s ，t h er e s u l t sa l eo fa c e r t a i ne x t e n tr a n d o m i c i t ya n db l i n d n e s s b e c a u s eo ft h e s e ，s c i e n t i f i cd e c i s i o n sm a d e o nu r b a nl a n dr e s e r v ea r ec e r t a i n l yd e m a n d e d s t a r t i n gw i t ht h et h e o r yo fd e c i s i o n - m a k i n ga n df o l l o w i n ga n a l y s i so ft h e i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n to fl a n dr e s e r v ed e c i s i o n m a k i n gi nc h i n a , t h i sp a p e r e x p l o r e st h el a n dr e s e r v ed e c i s i o n sb o t ho ns t r a t e g i ca n do p e r a t i o n a ll e v e lu n d e rt h e d e c i s i o n - m a k i n gf r a m e w o r k ，c o m b i n i n gw i t ht h ea c t u a lo p e r a t i o no fl a n dr e s e r v ei n w e n z h o u c i t y t h er e s u l t ss h o wt h a tb o t ht h eq u a n t i t i e so fr e s e r v e dl a n da n dg r a n t i n gl a n da r e l e s sw h e nc a p i t a li s s u ei sc o n s i d e r e d ，w h i c hm e a n st h eg o v e r n m e n tr e s e r v e sl e s sl a n d d u et oc a p i t a ll i m i t s e c o n d l y , t h ee s t i m a t e dq u a n t i t yo fl a n dr e s e r v ea tt h ee n do f 2 0 0 8i sr e a s o n a b l e ，w h i c hc o n t a i n s3 9 9 7 - 4 8 8 5 h a n e wb a n k i n gl a n d 。t h i r d l y , l a n d p a r c e l sw i t hh i g he v a l u a t i o no fr e s e r v ep o t e n t i a la r em a i n l yi nt h eo l dc i t y , e s p e c i a l l y i nl u c h e n gd i s t r i c t f i n a l l y , t h e s el a n dp a r c e l sw i t hm a r k m o r et h a n0 6 7 3h a v eh i g h e r p r i o r i t yt ob er e s e r v e d k e yw o r d s ：l a n dr e s e r v e ，d e c i s i o n m a k i n g , q u a n t i t yo fl a n dr e s e r v e ， s e l e c t i o no fl a n dp a r c e l 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝婆盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 躲中易蝴期：圳们 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解迸姿盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝婆盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签名： 中锄 签字r 期：卯孑年占月，厂日勿咖 、， 矿0，月 致谢 梅雨肆意地冲刷，淡了青春的栀子花香，空气湿润、和着离愁。两年，只是 转瞬之间，刚刚来到华家池边，却要离开了；两年，又是7 0 0 多个日日夜夜，充 盈着各种情感。此刻，请容许我献上我的感激。 叶艳妹教授，我敬爱的导师，您开放的思想，鼓舞我自由发展，又在重要的 时刻给我关键的指引；您亲切的眼光，注视我的成长，不仅在学业上、更在生活 上给我真诚的建议，并且给我一个个珍贵的实践机会。大思不言谢，这份感激我 会一直保存在心底。 两年前我一个人来到杭州，多亏了各位老师、各位师兄师姐以及同学们扶持 着我走到今天。感谢的言辞虽然轻，但希望大家收到我的心意，“谢谢了。” 还有在我完成毕业论文的过程中，给我珍贵指导和帮助的人，在这里一并奉 上感谢：吴次芳教授、吴字哲副教授、岳文泽副教授等；温州市土地储备中心夏 作飞主任及各位工作人员，赵远哲博士，赖红松博士；冯科，刘勇等师兄师姐； 张晟伟、金晓云、严栋等同学。 当然离不开的还有家人、朋友的支持与鼓励，大家支撑着我在外学习的六年 时间。 谨以此篇论文献给所有支持和关心我的人们。 郭瑞 2 0 0 8 年6 月 于浙大华家池 浙江人学硕卜学化论义 i - t t k 储需决策 l f 究以温州i j 为例 1 引言 1 1 研究背景与意义 1 i 1 研究背景 随着我国土地使用制度改革的不断深入和城市土地市场的发育，土地储备制 度作为一种新型的城市土地管理制度，自1 9 9 6 年上海成立了我国第一家土地收 购储备机构起，全国有2 5 0 多个城市相继建立了各种各样的土地储备制度和机 构，开始或准备实施自己的土地储备方案。 我国土地储备制度的实施，取得了有目共睹的成果，在垄断土地一级市场， 推进土地招、拍、挂的实施；实现土地资本良性运行，增加土地收益；推进城市 拆迁、旧城改造；促进国企改革；盘活城市存量土地，加快城市化；调控房地产 市场等多方面发挥着积极的作用。然而，我国土地储备大多存在被动性，即在项 目引导下进行土地收储，因而近年来，一些地方出现了因规划变更导致土地储备 收益倒挂的现象。 我国城市土地储备制度处于边运作，边摸索的过程，相关制度体系尚不完善。 从现行土地收购储备决策看，主要是“经营性”、“行政性”决策，是“摸着石头 过河”的经验决策。决策过程缺乏理论的指导，决策依据不足；缺乏不同运行模 式下的土地收购储备制度的针对性决策理论和方法；土地收购储备的运作过程中 的高运行成本和大风险，要求科学地确定土地收购的最佳时机、价格、最佳收购 量，储备周期、供地时机和价格。 1 1 2 研究意义 研究土地储备的决策具有一定的现实意义和理论意义。首先，为政府或土地 储备机构提供土地储备决策依据。土地储备决策是不确定条件下的多目标决策， 实际工作中，土地储备范围、储备量、储备时机等的确定，具有一定的随机性和 盲目性，其决策后果受决策者主观意志约束。怎样以适当的方式和价格、在适合 的时间地点、按照适宜的数量进行土地储备，是一个迫切需要研究的理论问题和 浙江人学坝l j 学位论义卜地仳蔷决策 i j f 究以温州市为例 实践难题。其次，为政府宏观调控土地市场提供政策参考。土地储备的决策变量 如土地储备量、土地储备时间，土地市场供应量等，是政府调控土地市场的政策 工具，这些决策变量受土地市场影响，同时也作用于市场，进而影响宏观经济运 行。 1 2 研究方案设计 1 2 1 研究目标 本研究旨在将理论与实践结合起来，运用决策等理论解决实际土地储备问 题，力求取得规律性认识，为温州市土地储备决策的制定提供一定依据。 1 2 2 研究方法 ( 1 ) 应用土地储备决策模型，结合温州市区土地储备相关资料，用逐步回 归分析等方法，获得温州市土地储备量决策的约束条件，在预测2 0 0 8 年多个外 生变量的基础上，设定土地出让价格和面积的取值范围，在确定条件下对模型规 划求解，对2 0 0 8 年温州市区土地出让量，年末土地储备量进行预测，进而得到 新增储备土地数量； ( 2 ) 构建土地储备潜力评价体系，使用层次分析法确定所选评价因子权重， 结合温州市区实际情况，运用g i s 手段完成储备潜力地块的提取、多种评价因 子数据的获得以及评价分值的计算； ( 3 ) 结合预测土地储备量和土地储备潜力评价分值，确定优先储备地块的 选取。 i 2 3 拟解决的关键问题 运用土地储备量决策模型估算土地储备量是本文的难点之一。同时，构建土 地储备潜力评价体系，并结合土地储备量对温州市储备地块进行选取，也是本篇 的重点和难点。 1 2 4 技术路线 浙江人学顺i j 学位论文十：地储备决策研究以温州市为例 研究在对温州市土地储备状况的资料收集和调研的基础上，明确研究目标以 及拟解决的关键问题，以土地储备决策的制度环境为出发点，探究我国现行土地 储备制度运行现状及特点，分析土地储备决策的层次和框架，构建不同层次的土 地储备决策模型体系，并运用模型针对温州市土地收购储备的策略决策和业务决 策展开实证研究。( 见图1 1 ) 图1 1 技术路线图 浙江人学坝i j 学位论义 十地储箭决策研究以温州市为例 2 国内外研究动态 2 1 基本概念 2 1 1 土地储备 “土地储备”的概念来自国外，定义基本上可以分为三个层次( 郑英弘， 1 9 9 0 ) ：最狭义的土地储备，是指政府为将来公共设施使用，而在未需用之前预 先取得土地，以确保土地的可用性，并减少土地取得成本的措施。9 狭义土地储备， 是指政府在未需用地前预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目 的一致的开发，以确保计划有效实施并引导都市合理发展的管理措施；广义土地 储备，是指对都市成长、土地利用及土地价格方面都具有实质影响力的大规模土 地取得、管理及处分措施。 我国城市土地储备的本意，是指已经出让的城市国有土地，因开发商或其他 土地使用者继续开发利用有困难，由政府收回重新安排开发和使用；历史上划拨 给国有、城市集体企业、单位或者个人使用的城市国有土地，因体制改革、经营 状况、城市改造等原因，也需要政府收回整理和另行安排使用，并给原土地使用 者以适当3 1 、偿。另外地方政府根据需要将依法收回的城市土地和已征收为城市发 展的“原属于农民集体所有的土地”交由土地储备机构开发成熟后再由政府出让， 也是可以的。然而国内对土地储备的概念，目前还没有统一的认识： 土地储备是在土地尚未开发利用之前，预先由公共机构( 团体) 获取并持有， 以作为未来开发之用或用作实现某一公共利益( 吴正红、江敏，2 0 0 3 ) 。 土地收购储备是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，根据土地利用总 体规划和城市规划，通过收购、收回、置换、征用等方式取得土地使用权，并进 行土地的前期开发，予以储存，以适时适量供应和调控城市各类建设用地的需求， 规范土地市场，为城市发展提供土地资源( 空间) 、资产和资本( 周寅康等，2 0 0 2 ) 。 土地储备分为广义与狭义两种，认为广义的土地收购储备不仅包括狭义的城 市建设用地储备，还包括耕地指标储备乃至规划储备等( 吴次芳、谭永忠，2 0 0 1 ) 。 我国土地储备制度通常是指城市建设用地的储备，即：政府依法律程序，按 浙江人学颂l ：学位论义十地仳器决策似，( 以温州市为例 照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的 土地进行前期开发、整理，并进行储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求， 确保政府能垄断土地一级市场的一种管理制度。但是由于我国各地对土地储备制 度的理解与实施模式不同，土地储备制度目前在国内有限的研究中还没有公认的 定义。 土地储备制度是政府依法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和 城市规划，对通过收回、收购，置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整 理并进行储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一 级市场的一种管理制度( 邢元志，2 0 0 1 ) 。 土地储备制度是指城市土地储备机构通过征用、收购、置换、转制和到期回 收等方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由土地储备机构统一进 行土地整理，然后将土地进行储备，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和 经济发展的客观需要将储备的土地有计划地投入市场的制度( 张宏斌，2 0 0 0 ；贾 生华，2 0 0 1 ) 。 从可持续发展的角度定义认为，土地储备制度是城市政府根据社会，经济和 环境可持续发展的长远目标，依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体 规划和城市规划，对通过收回，收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开 发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实 垄断土地一级市场的行为( 吏健，2 0 0 1 ) 。 土地储备制度是政府为提高对市场变化的敏感度，运用市场机制收购、征购 闲置或低效利用的土地，以满足各类建设用地需求，合理调控土地市场供求关系 的管理制度( 连玉明，2 0 0 4 ) 2 1 2 决策 现代科学技术词典中，决策是“在几个可能的方案中做一选择，决策论 是用以描述决策过程并使其合理化的很多概念和方法”。哈佛管理丛书企业管 理百科全书中认为，决策是指思考对策( 或称“办法”) 以解决目前或未来问 题的用脑行为美国现代经济词典中则将决策定义为：公司或政府在确定其 政策或选择实施现行政策的有效方法时所进行的一整套活动，包括搜集必要的事 浙江入学坝l ：学位论史十地纰桥决策 1 j f 究以温州市为例 实以对某一建议做出判断，以及分析可以达到预期目标的各种可供选择的方法 等。林齐宁( 2 0 0 3 ) 认为，决策是为了实现特定的目标，在占有一定信息和经验 的基础上，借助一定的工具、技巧和方法，对影响目标实现的诸因素进行分析、 计算和判断选优后，对未来行动做出决定。 上述定义从不同侧面描述了决策及其过程，综合起来看，可以认为：( 1 ) 决 策是一个从众多信息中拟定方案，并进行方案选择的过程。( 2 ) 决策应有一系列 的标准和原则，以便对各种备择方案进行比较择优。( 3 ) 决策的主体是人，无论 是个体决策或者公共决策，都必须通过人的思维活动来进行。 2 2 决策理论 2 2 1 规范决策理论 规范决策理论又称为古典决策理论。2 0 世纪5 0 年代以前，传统的经济学假 定人是理性的，根据理性偏好( r a t i o n a lp r e f e r e n c e ) 假定来处理信息，以理性的 方式进行决策，并以此评价决策状态及人们选择行为带来的影响。在不确定情况 下，期望效用理论是进行决策时占统治地位的方法。1 7 3 8 年，伯努利在解释著 名的圣彼得堡悖论时提出了效用值的概念，主张建立效用函数，以期望效用值 为指标衡量方案的优先次序，用概率来反映决策方案所面临状态的不确定性。这 就是效用理论的基础，称为基效用理论( c a r d i n a lu t i l i t y ) 。1 8 8 1 年，埃奇沃思 ( e y e d g e w o r t h ) 提出用无差异效用曲线( 曲面) 来决定方案的优先次序，建立 了序效用理论( o r d i n a lu t i l i t y ) 。1 9 3 1 年，拉姆赛( f e r a m s e y ) 提出了效用值运 算理论。1 9 4 4 年，冯诺曼一摩根斯坦使用基效用理论表述不确定风险状况下财 富的精神价值，成为决策理论研究的开端。规范决策理论的主要观点有：( 1 ) 经 济利益最大化是决策目标；( 2 ) 决策者是理性的，充分了解备选方案的情况，能 按最优化的原则作选择；( 3 ) 自上而下组织体系是决策形成与实施的重要保证。 2 2 2 行为决策理论 决策成为一个在学术界普遍认可的专门研究领域，始于2 0 世纪5 0 年代。萨 维奇( l j s a v a g e ，1 9 5 3 ) 将传统的期望效用理论进行了扩展，提出了主观概率 6 浙江人学坝l ：学位论义十地储备决策研，以温州市为例 ( s u b j e c t i v ep r o b a b i l i t y ) 的概念和从优先事件判断推论主观概率的关系式，并从 决策角度研究统计分析的方法，建立了能适用于主观概率的期望效用理论。5 0 年代期间，l j s a v a g e ，a b r a h a r mw a l d ，p c f i s h b u m ，r a f i s h e r 等在统计决策理 论的基础上建立了具有严格哲学基础和公理框架的决策理论体系，h r a i f f a ， r o s c h l a i f e r 等人在2 0 世纪6 0 年代进一步发展了统计决策理论，形成了贝叶斯 统计理论和方法。 西蒙通过分析“完全理性”在现实中的不存在性，提出了“满意标准”和“有 限理性标准”，用“管理人”取代了“经济人”，从这两个命题出发，得出“满意 解”的结论，开创了决策研究的新领域，提出了行为决策理论，其主要观点有： ( 1 ) 决策贯穿管理的全过程，决策是管理的核心。决策过程包括4 个阶段：搜 集情况阶段、拟定计划阶段、选定计划阶段、评价计划阶段。( 2 ) 用“令人满意” 的准则代替“最优化”准则。认为人是做不到“绝对的理性”的，介于完全理性 与非理性之间，其原因是：不确定的、复杂的决策环境影响；知觉上偏差的影响； 决策时间及可利用资源的限制等。“管理人”不考虑一切可能的复杂情况，只考 虑与问题有关的情况，采用“令人满意”的决策准则，从而可以做出令人满意的 决策。( 3 ) 风险型决策中，受经济利益的影响，决策者厌恶风险，倾向于接受风 险较小的方案，尽管风险较大的方案可能会带来可观的收益。( 4 ) 重视决策者的 作用，认为决策者应以身作则，有全局观念，需依赖和培养下级主动承担责任。 与古典经济学的决策理论的中的“经济人”相区舸，“管理人”在决策时， 要受到多重决策标准和诸多主观、客观因素特别是主观因素的影响，从而最终选 择出对决策者来说的主观“满意”方案，要想使决策避免失误，要么尽量减少决 策的主观成分，要么保证主观符合客观，与客观相统一。 2 2 3 现代决策理论 现代决策理论依然保持了行为决策理论“管理人”、“有限理性”假定，但是， 在与统计学、运筹学、经济学、数学等学科边缘生长的过程中，现代决策理论呈 多维度的发展趋势。 合理的决策建立在这样的信念上，即管理者可以把一系列复杂的事实、假设、 目标和理智的推测转变为人们可以执行的决策然而，这种信念近年来受到了挑 7 浙江人学坝卜学位论史十地储蔷决策彤f 歹c 以温州市为例 战。人们越来越多地采用灵活的方式来进行决策，因为人们相信管理者有能达到 的，也有不能达到的。按照灵活决策的理论，决策后采取行动的后果是由决策主 体所采取的行动和其他组织正在采取的行动所共同决定的。博弈论和混沌理论就 是两种相对较为成熟的灵活决策理论。 博弈论( g a m et h e o r y ) 是研究决策主体行为发生直接相互作用时候的决策以 及这种决策的均衡问题的，博弈论认为决策过程是决策者同时适应对方的过程， 每个人都可以做出合理的决策，也可以做出灵活的决策。与微观经济学中的个人 选择相区别，博弈论中个人效用函数不仅依赖于自己的选择，而且依赖于他人的 选择，个人的最优选择是其他人选择的函数。从这个意义上讲，博弈论研究的是 存在相互外部经济条件下的个人选择问题。 混沌理论是专门研究大的社会结构中的动态模式的，它是系统论的产物。混 沌理论学者关注系统中的“湍流”。在“湍流”状态下，不仅未来是不可预测的， 现实也是不稳定的。在这种情况下，管理者至少能够选择一个可以达到的目标。 混沌是一个呈三种状态的形式，即平衡、非平衡和有限的不稳定状态。系统能否 发展演化的前提条件是系统远离平衡态，处于非平衡态的封闭系统。决策者的任 务就是尽力使组织处在第三种状态中，只有这样，组织才能创新发展。 决策理论的发展过程中，经历了从经验到科学的不同阶段。从方法上看，又 经历了由个人、直观、定性的决策发展到群体、规范、定量决策，再发展到定量 与定性的结合。在这一发展过程中，一系列边缘科学的发展得到加速，并有力支 持了决策理论与方法的科学化 2 3 土地储备决策理论 2 3 1 供给量决定论 持这种观点的学者认为，土地供给量是土地储备量的决定因素，因此，把预 测的土地供给量作为土地储备量。沈兵明等( 2 0 0 2 ) 建立了房地产开发项目土地 供应量- 4 建成区面积、房地产开发量二元线性回归方程，并运用s p s s 软件推算 出土地储备量的大小。夏南凯、王耀武( 2 0 0 3 ) 将土地储备分为信息储备、红线 储备、实物储备，认为实物储备量不宜超过当年土地投放量的l 倍，考虑到土地 8 浙江人学颁l j 学位论文 十地储蔷决策研究以温州市为例 整理需要半年左右的时间，因此也不宜少于年土地投放量的o 5 倍。陈伟( 2 0 0 5 ) 对上海市具体指标进行了量化分析，得出土地需求总量，并把需求量预测值作为 土地储备量。 上述的“l 倍”论把土地供给量等同于土地储备量，忽略了存量与流量的关 系，其实质类似于项目需求导向型土地储备计划的制定( 金晓斌等，2 0 0 5 ) 。根 据这种理论确定的土地储备量一般偏小，不足以调控市场。为此，部分学者提出 了多倍论，如靳共元、陈建设( 2 0 0 3 ) 认为经营性土地储备总量上( 含已供未开 发土地) 一般应掌握在年均供地计划总量的2 5 3 倍；陈昌春、黄贤金( 2 0 0 3 ) 指出，在国际上，较成熟的当前土地利用量与远期利用量比例为3 ：7 但这些观 点仅限于主观判断，缺乏有力的实证支持。 2 3 2 成本最小化决定论 部分学者以成本分析为基础，构建了成本最小化条件下的土地储备量决策模 型，具有代表性的有陈卓咏、叶裕民( 2 0 0 5 ) 提出的“平均成本最小化”模型及 j o h n s o na n dc o w a r t ( 1 9 9 7 ) 的“成本现值最小化”模型。 陈卓咏、叶裕民认为，从供给的角度看，土地储备的最优规模点应该是储备 单位土地成本最低点，其中，土地储备成本主要由土地购置成本和土地持有成本 组成，且单位土地购置成本与土地储备数量成反比，单位土地的持有成本与土地 储备数量成正比。其关系如图2 1 ： 成本 m i ：地储备照 图2 i 城l 耵t - 地储备的最优规模 成本 浙江人学颂1 j 学位论义十地储旃决策饼哆t 以温州市为例 j o h n s o na n dc o w a r t ( 1 9 9 7 ) 对公共部门的土地储备行为进行了研究，提出 了成本现值最小化的城市政府决策模型，认为地方政府可以在公开的市场交易中 即时购进所需储备的土地，或者凭借其特权在将来再获得所要储备的土地，作者 通过成本效益分析与现金流量分析，为地方政府的土地储备提供了一个关于“是 现在购买( b u y 1 l o w ) ，还是将来购买( b u y 1 a t e r ) 土地”的决策模型。 弗兰克费希尔( 2 0 0 3 ) 曾经指出，成本一效益分析通常被用来为公共部门 复制那些在私有市场运行令人满意的前提下将会做出的决定。成本现值最小化准 则就是这种复制的典型代表，它忽略了公共部门进行土地储备的非市场收益，如 平抑地价、促进土地集约利用等，有歪曲公共决策的本质的倾向性，“在最佳状 态下，成本效益分析贬低资源配置，在最糟糕的状态下，则对其完全忽视”。因 此，这种决策方法会造成决策结果与最优决策( 如果存在) 的偏差。 2 3 3 收益最大化决定论 部分学者考察了收益最大化条件下开发商的土地储备行为。t s ea n d r a y m o n d ( 1 9 9 8 ) 通过对香港土地市场的分析，提出了净资产的预期收益率最大 化条件下的企业最佳土地储备模型。模型假定o ( a ) 是持有并储备数量为a 的土 地的期望收益，由于边际收益递减，0 ( a ) 0 且e ”( a ) l( 2 3 3 1 ) ，一一 a l 最大化一阶条件表明：些：，因此，t s ea n dr a y m o n d 认为，当土地持有最大化一阶条件表明：兰= ，因此，认为，当土地持有 预期收益率等于贷款利率时，开发商的储备量达到最优。贷款利率可被看作一种 土地持有成本。通过比较静态分析，很容易得出i 0 a ：7 1 0 ，这表明高贷款利 率会促使土地开发商选择较早开发，因此，当市场收益率下降时，政府出售土地 的数量、开发商土地储备量也相应下降。 类似的分析可见于r o b e r t ( 1 9 7 8 ) 的最佳收获时间模型( t h eo p t i m a l h a r v e s t i o 浙江人学顺卜学位论义十地储备决策研究以温州市为例 t i m em o d e l ) 。r o b e r t 探讨了投机者持有空地的最优期限，其观点可用图2 2 来说 明，e p 曲线为土地在每一时期的市场价值，而n p 曲线成为考虑土地持有成本 和从土地获取服务后的调整了曲率的市场价1 扎解相应方程可知，适于出售的时 间为，当资本机会收益( 成本) 加上土地持有成本等于从土地获取服务的价值加 上土地价格的变化，即p v 与n p 曲线相切时。 价格 图2 2 最优收获时间模喇 上述的净资产预期收益率最大化模型- 9 最佳收获时间模型均从收益的角度 探讨了企业的土地储备行为，这种理论对以“利润最大化”为主要目标的房地产 开发企业较为适用，但是，对政府或其代理机构而言，获取土地收益仅是土地储 备众多目标之一。因此，收益最大化决定论同样存在实际应用的局限性。 2 3 4 效用最大化决定论 部分学者考察了效用最大化条件下的土地储备行为。曾红霞( 2 0 0 5 ) ，曾向 阳、陈勇( 2 0 0 6 ，2 0 0 7 ) 把“效用函数最大化”作为决策的价值评价标准，提出 多目标多元化条件下的土地储备决策模型。模型假定政府有柯布道格拉斯效用 函数： u ；= k o , 。4 鬣 ( 2 3 4 1 ) 其中，u g 为政府效用；q 。为土地储备量，用以近似表政府对城市土地市场 的调控能力，n 为存量土地占储备土地的比率，反映土地储备对集约利用存量土 浙江人学颂i j 学化沦文卜地仳衙决策彤f 彳以温州市为例 地贡献指标；r g 为政府土地储备收益；x 、y ，z 为分别为u g 、q 。、r c 的政府效 用弹性，其值的大小反映政府对各目标的重视程度；0 x ，弘z o ，娶 o 。表明出让市场需求及收购市场供给的增加，最优储备量也会 增加o ，结合利润最大化为唯一目标时的最优土地储备量研究成果，可以发现多目 浙江人学硕l j 学位论文t 地储备决策研究以温州i 订为例 标多元化条件下的最优储备量更大。 2 4 土地储备量决策方法 已有文献中，土地储备决策的方法可分为两类：定性的方法( 陈卓咏、叶裕 民，2 0 0 5 ；乔荣锋，2 0 0 5 ) 与定量的方法( 苏展，2 0 0 5 ；沈兵明等，2 0 0 2 ；陈伟， 2 0 0 5 ) 。当然，这种分类并不是绝对的，定性的方法通过建模可定量化，如乔荣 锋( 2 0 0 5 ) 提出的城市土地供给控制模型。 不同的土地储备决策方法，其适用范围、决策误差、可操作性也有所区别， 下面对不同的决策方法进行简要评述。 苏晟( 2 0 0 5 ) 运用灰色系统理论，对上海市1 9 9 8 年至2 0 0 2 年统计数据进行 了灰色关联分析，并通过建立g m ( 1 ，1 ) 模型，对2 0 0 5 年上海市土地需求量进 行预测，把预测值作为土地储备规模。运用g m ( 1 ，1 ) 模型所得到的预测值是一 个灰数，它给出预测值可能出现的取值区间。作为一种微分拟合，g m ( 1 ，1 ) 模型比较适用于具有较强指数规律的变量序列，只能描述单调的变化过程，而对 于特殊的变化方式，例如当因变量按照“s ”型曲线变化，或经常性地出现突变 时，灰色模型预测误差较大，预测精度不满足实际要求，此时不宜采用灰色模型。 陈伟( 2 0 0 5 ) 把b p 神经网络预测模型应用于土地储备量的确定，该方法是 经过神经网络的反复迭代训练至误差收敛稳定后，在指标体系与目标参数值之间 建立一个隐式函数，以各指标的预测值作为输入进行计算，得到目标参数的预测 值，其最大特点是借助样本数据，建立输入参数与输出参数之间的非线性映射， 无需建立系统的数学模型。然而，b p 神经网络预测模型中，网络的输入层及输 出层节点，以及隐含层的层数及节点数目的确定研究尚无定论，其中，隐节点的 选取根据经验，缺乏理论的指导( 李士勇，1 9 9 8 ) ；而且网络训练时收敛速度慢， 易陷于局部最小点因此，模型的可靠性有待进一步研究。 陈卓咏、叶裕民( 2 0 0 5 ) 提出了定期补充模型、预警监控模型，认为城市 土地储备必须保证今后一定年限发展的需要，可定期向储备库补充一定数量的土 地，并设立预警线，这样既可以减少土地供给不足的风险，又不会引起土地储备 周期频繁变动。考虑到实物储备时，储备土地来源并不充裕，难以在短期内向储 备库补充大量土地。该模型仅适用于红线储备或信息储备，或以增量土地为储备 浙江人学侦i - q ：位论义i ：地储备决策研7 c 以温州市为例 对象的情形；对城市存量土地而言，填充式开发己占主流，大规模的储备、开发 因成本过高，难以实施( 曾向阳，2 0 0 6 ) 。 回归预测法是房地产市场分析中常用的方法，如沈兵明、罗罡辉等( 2 0 0 2 ) 建立的房地产开发项目土地供应量与建成区面积、房地产开发量二元线性回归方 程。这种分析方法结论比较直观，但是要求样本量大，并且样本有较好的分布规 律；而且，简单地用建成区面积与房地产开发量两个因素来解释土地供给量，淡 化了诸如规划容积率、政策调控力度、房地产需求等众多因素的影响，难以准确 描述土地供应量与各种因素的内在关系。 曾向阳( 2 0 0 6 ) 运用多目标决策方法于土地储备决策过程，把“效用函数最 大化”作为决策的价值评价标准，分政府主导型、市场主导i 型市场主导n 型的三种不同决策约束，建立确定性条件和不确定条件下受市场约束和资金约束 的土地储备多目标决策模型，并将模型应用于武汉市中心城区土地储备决策的实 证研究。该种模型是将土地储备总量和供应总量最优结合起来考虑的。其三种形 式，是对我国现行土地储备制度的三种主要运行模式进行简化和抽象出来的，可 以在现实中找到“标本”。虽然与现实的土地储备状况可能不能一一对应，但是 这种简化处理是有必要的。决策的市场约束函数的实证研究结果证实了“增加土 地储备量，对投机有抑制作用”的观点，有指导意义。这种方法虽然模型相对较 复杂，但困难是在模型的推导，应用求解还是相对容易的。而且模型包含很多经 济社会影响变量，更能准确描述土地储备量、供应量与各种因素的内在关系。加 上模型所需资料数据有可得性，可以应用在不同运行模式的实际土地储备决策研 究中。 1 4 浙江人学倾i ：学位论义十地储备决策研究以温州市为例 3 土地储备决策的制度环境 3 1 土地储备制度的产生 1 9 9 6 年，上海首先进行土地储备试点工作，1 9 9 7 年8 月杭州市成立了“杭 州市土地储备中心”，l9 9 9 年3 月，杭州市政府颁布了杭州市土地收购储备实 施办法，成为我国第一部关于土地储备的政府规章。国土资源部在对闲置土地 调研的基础上，于1 9 9 9 年4 月2 8 日发布了第5 号令( 闲置土地处置办法) ， 强调优先利用存量土地，积极推进闲置土地的处理和利用。1 9 9 9 年6 月，国土 资源部以内部通报形式转发杭州市办法和青岛市人民政府建立土地储备制 度的通知，向全国推广两市经验。2 0 0 1 年4 月3 0 日，国务院关于加强国有土 地资源管理的通知) x 国务院1 5 号文件) 要求“有条件的地方试行收购储备制度”。 从此，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。至2 0 0 1 年1 1 月，全国3 0 个省市区( 除西藏外) 已建土地储备机构1 0 0 2 家。建立城市 土地收购储备制度，正是城市政府及土地管理行政部门为深化土地使用制度改 革，解决土地管理过程中的重点，难点问题而主动进行制度创新的产物( 欧阳安 蛟等，2 0 0 2 ) 。 总结起来，我国土地储洛制度的产生有以下背景。 第一适应城市土地使用制度改革深化的必然产物。 1 9 8 7 年深圳市率先实行国有土地有偿使用制度，1 9 8 8 年七届全国人大通过 宪法修正案，为国有土地有偿使用扫清了法律障碍。1 9 9 0 年5 月1 9 日，国务院 发布了中华人民共和国城市土地使用权出让和转让暂行条例，标志着我国城 市土地市场建设正式启动。1 9 9 7 年4 月至1 9 9 8 年底，国家冻结非农建设项目占 用耕地。1 9 9 7 年以前，土地一级市场供给的主要来源为低成本获取增量土地， 且土地多以协议方式出让。土地市场缺乏制约和监督机制，政府和土地使用者之 间不乏暗箱操作和不规范行为，致使出让价格偏低，国有资产大量流失然而， 土地供给同时存在着大量行政划拨用地，划拨土地使用费和土地出让金差额巨 大，诱发各种形式的土地二级市场隐形交易，城市存量土地供应失控混乱，土地 市场价格信号扭曲，扰乱了房地产市场秩序。1 9 9 9 年1 月1 日，新的( ( 中华人 浙江人学侦i ：学位论义十地储备决策研究以温州市为例 民共和国土地管理法开始施行，对新增建设用地实施严格的总量控制、用途管 制占补平衡和土地有偿使用费三七分成等措施，存量土地出让收益留给地方。 这一政策为培育地产市场，政府垄断土地一级市场，解决总量控制和结构控制问 题作好了制度上的准备。深化土地使用制度改革，既要实现市场对土地的优化配 置，又要理顺土地利益中错综复杂的关系，维护土地所有者的经济利益，还要保 证土地市场的有效干预。土地储备制度在这种迫切需要下，作为土地管理理论和 土地管理制度的创新，应运而生，改变了原来土地供应“双轨”渠道、供应方法 和模式，使城市土地管理制度更加完善和成熟，也符合社会主义市场经济的要求。 第二、有效经营城市的必然要求。 “城市经营”作为一种全新的城市建设和发展理念，正在进入人们的视野 并受到城市经营管理者的高度重视。城市经营的对象是城市土地资本和基础设 施，其实质是运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资 本( 如土地) 与人力作用资本( 如路、桥) 及其相关延伸资本( 如路、桥冠名权) 等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量、吸引增量，走出一条以城建城、 以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累和自我增值。土地 作为人类社会的基础生产要素，是城市经营的基础和关键。事实上，城市经营主 要就是经营城市土地，显化城市土地的资产价值。城市经营要求政府手中掌握可 以经营的土地，但是传统的土地使用制度使得城市许多土地掌握在单位手中，政 府处于“无米之炊”的尴尬境地。而土地储备制度突出政府的地位，通过加强政 府对土地的控制和垄断，使政府能够有效地持有土地，根据经营城市的需要供应 土地。土地储备制度是城市经营的主要途径和必然选择。政府推动城市经营的政 策偏好，成为土地储备制度的产生与发展的内在驱动力。 第三、国有企业改革促成城市土地储备制度的产生。 在国有企业改制重组过程中，土地资产的管理和处置问题非常突出。为了推 动国有企业改革，中共中央十五届四中全会指出：“非上市企业经批准，可将国 家划拨给企业的土地使用权有偿转让及企业资产变现，其所得用于增资减债或结 构调整。”但在企业土地资产变现过程中却存在许多问题：第一，企业决策层不 了解准确土地价格，低价转让；第二，大部分采取协议方式，不乏暗箱操作；第 三，不顾城市规划。这种状况致使土地的真正价值难以准确反映，政府对土地一 1 6 浙江人学硕i j 学位论义 卜地储备决策研究以温州市为例 级市场的总量和结构失控，国有资产的大量流失，阻碍了国有企业改革的进程。 土地资产的处置问题是国有企业改革中需要重点突破的环节。为了保证国有企业 改革目标的实现和盘活城市存量土地，政府加大了对国企行政划拨用地置换、变 现的干预力度，促成了城市土地储备制度的产生。 3 2 土地储备制度的特性 3 2 1 多元化目标 谭术魁( 2 0 0 2 ) 曾对2 0 0 2 年以前的土地储备目标进行了总结，如下表3 1 所示，我国各地的土地储备目标各有特色，侧重不同，多数都是多元目标综合体。 综合起来，有以下方面：规范城市土地市场的健康发展；提高政府对城市土地市 场的调控能力；确保土地利用总体规划和城市规划的实施，优化土地资源配置； 实现国土资本良性运行，增加土地收益，加快城市基础设施建设，推进城市拆迁、 旧城改造；盘活城市存量土地，提高利用效率；促进国企改革，加快城市经济发 展等。同时，城市发展要有可持续性，要求生态效益和社会效益体现于土地利用 过程中，提供城市绿地、污水及垃圾处理设施之类的公共产品。土地储备如何实 现多种目标的均衡，正是土地储备决策需要解决的问题。 根据制度的供求理论，制度均衡是一个动态的、相对的理想状态。在土地储 备实践过程中，制度供求总是处于某种程度的非均衡状态，这种不均衡体现在土 地储备目标上，表现为特定时期目标的相对稳定与不同时期目标重点各不相同 我国城市土地储备目标的发展变化可以划分为：起步期、成长期、成熟期( 曾 向阳，2 0 0 6 ) 。其中，起步期指实施土地储备制度初期，从机构设置到初步的地 方性法规的建立，一般需一至三年的时间；成长期指起步期结束后至土地储备制 度达到相对稳定的时期；成熟期，是指土地储备制度的供求相对均衡的状态。 起步期，不同的城市，其土地储备的初衷也有所区别，总体看来，可归结为 如下三种：( 1 ) 促进土地市场健康发育，提高政府对土地市场的宏观调控能力。 然而，由于土地储备资金的制约，“储备库”中的土地难以满足市场调控的要求， 甚至促使一些地方土地储备机构把维持正常运转及盈利放在首位，高价出让储备 库中的土地。( 2 ) 获取土地收益，增加财政收入，为城市建设和发展筹集资金 1 7 浙江人学坝f j 学他论文 十地储备决策 i j f 究以温州市为例 ( 3 ) 促进企业改制。通过土地储备收购困难国有企业的土地，及时盘活土地资 产，为企业改革注入资金。 表3 1 部分城市实施十地储备制度的目标 资料来源：据谭术魁对我因城市十地储备制度的全面审视文中数据繁理 ( 盎盟仑丝塑坠! ! ：! 垡互! ：旦三! l 坠丝! l 堡21 ：塾! 幽) 。 浙江入学颂l j 学位论义 十地伸需决镱 i ) f 究以温州市为例 成长期，获取土地收益的地位上升，在一些地方甚至超越总量控制、调控市 场，促进存量土地集约利用等目标成为最主要的目的。土地收购储备的实施伴随