（会计学专业论文）基于新公共管理的公共支出管理问题研究.pdf

内容摘要 2 0 世纪8 0 年代兴起并迅速席卷全球的新公共管理运动，犹如一股清新的风为暮 气沉沉、问题丛生的各国政府改革提供了良好的思路。新公共管理运动以绩效和结 果为导向，针对各国政府管理中存在的种种弊病，无论在制度层面还是技术层面， 都提出了很多有建设性的政策和建议。 公共支出作为公共财政的重要组成部分，2 0 世纪6 0 年代之后，在西方工业化国 家呈现出加速膨胀之势，加上7 0 年代石油危机的爆发，各国政府在财政上普遍陷入 了危机，这也成为诱发新公共管理运动的主要经济原因之一。因此，新公共管理运 动的很多举措都对公共支出管理有很强的针对性。 自2 0 世纪9 0 年代我国从计划经济向市场经济转轨开始，我国的公共支出也呈现 出快速膨胀之势，而且公共支出管理中存在众多问题，因此，借鉴西方国家公共支 出管理的经验并为我所用，避免走过去西方国家走过的道路，对于我们的改革很有 意义。本文正是基于这样的目的，以预算编制、政府会计与财务报告、政府审计为 主体构建公共支出管理技术层面的框架，并对制度层面的框架也进行了一定的讨论， 在框架上对公共支出管理进行研究。 在新公共管理下，预算编制、政府会计与财务报告、政府审计作为公共支出管 理的重要技术工具，虽然在公共支出管理中发挥着不同的作用，但在管理过程中却 是相互融合在一起的，而且其最终目标也是一致的，都是为了保证公共支出的绩效 和结果，因此，理应在框架体系中占有同等重要的地位。 现行技术工具体系的改革和完善应以绩效和结果为导向，逐步过渡到以权责发 生制为基础的产出导向预算编制、政府会计与财务报告、政府绩效审计为主体的新 型工具体系。在改革的过程中，政府会计基础由收付实现制逐渐变革为权责发生制 处于基础和核心的地位，因此，我们的改革应从政府会计基础的改革开始。 关键词：新公共管理；公共支出；技术层面 a b s t r a c t i nt h e19 8 0 s t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n th a dt o o kp l a c ea n db ew e l c o m e db y t h e w h 0 1 ew o r i d j u s tl i k eaf r e s hw i n d ，i tp r o v i d e dg o o dg o v e r n m e n tr e f o r mi d e a st ot h e c o u n t r i e sg o v e r n m e n tw h i c hh a dm a n yp r o b l e m s b yp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t s - o r i e n t e d , b o t hi nt h es y s t e mo rt h et e c h n i c a ll e v e l ，t h en e w p u b l i cm a n a g e m e n th a dp u tf o r w a r d m a n yc o n s t r u c t i v ep o l i c i e sa n dp r o p o s a l s a 舭rt h e19 6 0 s ，a sa l li m p o r t a n tp a r to fp u b l i cf i n a n c e ，p u b l i ce x p e n d i t u r eh a s a c c e l e r a t e dt h ee x p a n s i o np o t e n t i a li nw e s t e r ni n d u s t r i a l i z e dc o u n t r i e s 。c o u p l e dw i t ht h e o i lc r i s i so ft h e19 7 0 s ，g o v e r n m e n t sg e n e r a l l yi naf i n a n c i a lc r i s i s ，w h i c ha l s ot ob et h e m a j o re c o n o m i cr e a s o n sw h yn e w p u b l i cm a n a g e m e n th a do c c u r r e d t h e r e f o r e ，m a n y m e t h o d so fn e wp u b l i cm a n a g e m e n ta r eh i g h l yt a r g e t e dt ot h ep u b l i ce x p e n d i t u r e m a n a g e m e n t s i n c et h e19 9 0 s ，c h i n ah a st h et r a n s f o r m a t i o nf r o map l a n n e de c o n o m y t oam a r k e t e c o n o m y , a n dj u s tf r o mt h a tt i m e ，t h e p u b l i ce x p e n d i t u r eo fc h i n aa l s oa p p e a r st h er a p i d e x p a n s i o np o t e n t i a lc o m ea l o n gw i t hm a n ym a n a g e m e n tp r o b l e m s s ol e a r n i n gf r o mt h e w e s t e mc o u n t r i e sa n da v o i dw h a th a dh a p p e n e di nw e s t e r nc o u n t r i e s ，w i l lh a v e p r o m i n e n tm e a n i n g st ou s t h ep a p e ri sj u s tb a s eo nt h ep u r p o s ea b o v e ，u s eb u d g e t 、 g o v e m m e n t a la c c o u n t i n ga n dr e p o r t i n g 、g o v e r n m e n t a la u d i t i n gt ob u i l dt h ep u b l i c e x p l e n d i t u r em a n a g e m e n tf r a m e w o r kw h i c h i n c l u d es y s t e ml e v e la n dt e c h n i c a ll e v e l a st h ei m p o r t a n tt e c h n o l o g yt o o l so fp u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，b u d g e t 、 g o v 锄m e n t a la c c o u n t i n ga n dr e p o r t i n g 、g o v e r n m e n t a la u d i t i n gs h o u l dh a v ee q u a l s t a t u si nt h ef r a m e w o r ko fp u b l i ce x p e n d i t u r e d i f f e r e n tr o l ei np u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ， m a n a g e m e n ta l t h o u g ht h e yp l a y sa b e c a u s et h e yh a v et h es a m eu l t i m a t e g o a lt og u a r a n t e et h ep e r f o r m a n c ea n d r e s u l t so ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r e c u r r e n tt e c h n o l o g yt o o l ss y s t e ms h o u l db ei m p r o v e db yp e r f o r m a n c e a n d r e s u l t s o r i e n t e d ，a n dg r a d u a l l yt r a n s i t i o nt o an e wt y p es y s t e mb a s eo na c c r u a lb a s i s ， w h i c hi n c l u d et h eo u t p u t o r i e n t e db u d g e t i n g 、g o v e r n m e n t a la c c o u n t i n ga n df i n a n c i a l r e p o r t i n g 、t h ep e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t a la u d i t i n g i nt h ep r o c e s s o fr e f o r m ，t h e g o v e m m e n t a la c c o u n t i n gb a s i sg r a d u a l l yr e f o r mf r o mc a s hb a s i st oa c c r u a lb a s i si s t h ef o u n d a t i o n ，s ow es h o u l ds t a r tt h er e f o r mf r o mt h ea c c o u n t i n gb a s i s k e yw o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ；p u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ；t e c h n i c a l l e v e l 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) 穆云瀑 沙容年q - 月晒e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密l ( 请在以上相应括号内打“ ) 作者繇狠覆沸 导师签名 日期：磁年如影日 日期：列舻妒明 第一章导论 第一章导论 本章主要介绍论文的研究背景和意义；提出本文研究的主要内容和逻辑框架， 并对研究方法的选取进行了说明；最后指出了本文的主要创新点与不足。 1 1 研究背景和意义 自上世纪8 0 年代以来，在西方工业化国家( 首先在英国、新西兰、澳大利亚、 美国以及新加坡等国家) 出现了新公共管理运动( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，n p m ) ， 这场运动引领了全球性的政府改革浪潮，“重塑政府或“再造政府”成为运动的核 心。这场运动指向了与政府相关的各个领域，使公共财政不得不现实地面对新公共 管理的挑战，并开始大量吸纳“管理的元素。新公共管理运动的一个鲜明特征是 对结果( r e s u l t ) 或绩效( p e r f o r m a n c e ) 的关注，这就进一步使公共支出受到前所 未有的重视。9 0 年代中期以后，公共支出管理( p u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ， p e m ) 大量出现在各种文献中，成为了公共财政管理的新主题之一。 公共支出管理作为公共财政管理的新主题之一，无论在制度层面还是技术层面 都受到了新公共管理的巨大影响。路军伟( 2 0 0 7 ) 将新公共管理的主要内容和特征 概括为三大方面：一是更加强调绩效和结果导向：二是更加强调分权与竞争，以及 强调管理者个人的责任；三是鼓励采用工商管理的技术方法。并认为，第一点是最 为核心的内容，即强调政府或政府部门使用公共资源要具有经济性、效率性和效果 性；而第二点是从“公共治理”和“制度安排”层面促进政府以及政府部门在使用 公共资源提供公共物品上的绩效性；第三点则是从“技术”层面促进政府及政府部 门使用公共资源的绩效。 那么公共支出管理的技术层面是什么呢? 笔者认为，在技术上对公共支出进行 管理的工具可以称为公共支出管理的技术层面。政府预算编制无疑是公共支出管理 的首要技术工具，但是，仅有政府预算编制是不够的。在技术层面上，作为公共支 新公共管理运动发轫之初正处于西方各国公共支出节节攀高，财政赤字居高不下，纳税人的负担加重，纳税 人怨声载道，希望政府能够“花更少的钱，办更多的事”。 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 出管理的工具，还需要有政府会计与财务报告、政府审计等工具，与政府预算编制 相结合，三者组成一个循环往复的公共支出管理的技术工具体系。因此，在理论上 构建这样一个体系是可行的，那么在理论与实践中是否也有构建这样一个体系的需 要呢? 笔者认为，不仅需要，而且十分必要，基于以下几点原因： 第一，在理论层面，目前国内对公共支出管理技术层面的研究，基本上都以研 究政府预算编制体系及其改革为主，很少有将政府会计与财务报告、政府审计也包 括进来；即使将二者也包括进来，也是将二者置于政府预算管理的体系之下，并没 有给予二者足够的重视。政府预算编制、政府会计与财务报告、政府审计本来就是 处于同等重要地位的，而且，政府会计与财务报告、政府审计在公共支出管理中， 具有政府预算不可替代的作用。过去，我们的政府预算常常在编制和执行中问题百 出，使预算的编制流于形式，不能对公共支出进行有效的管理，问题之一就在于在 预算批复之后、公共支出发生的过程中，缺少有效的确认、记录、报告、监督等技 术控制工具，而没有完备的政府会计与财务报告、政府审计体系，并且对二者的重 要性以及对二者与政府预算的关系认识不够无疑是出现这一问题的重要原因。 第二，在国外的实践层面，新公共管理、公共支出管理在国外兴起的很重要一 个原因就在于，长期以来，西方工业化国家的公共支出呈现不断增长的态势，突出 表现在各国公共支出占g d p 的比例在不断的提高( 见下页表l 1 ) 。尤其在1 9 6 0 年以 后，这一比例提高的更快，从1 9 6 0 年平均的2 7 9 提高到1 9 9 6 年平均的4 5 6 ，在2 6 年的时间里，几乎翻了一番。而且这一期间并没有引起公共支出爆发式增长的事件， 比如两次世界大战以及资本主义大衰退。虽然也有7 0 年代全球性石油危机和经济危 机的影响，但这却不是主要的原因，最主要的原因还在于西方工业化国家财政职能 的不断扩大、对于福利国家的热衷，这些原因最终导致西方工业化国家政府开支巨 大，负债累累，存在巨大的政府财政赤字，而且政府机构庞大，效率低下，因此， 西方工业化国家迫切需要改革来改变这种状况。 2 第一章导论 表1 1 ：1 8 7 0 - 1 9 9 6 年政府总支出的增长( 占g d p 的百分比) 一战前一战后二战前二战后 1 8 7 0 年前后 1 9 1 31 9 2 01 9 3 71 9 6 01 9 8 01 9 9 01 9 9 6 政府总支出( 所有年份) ： 澳大利亚 1 8 31 6 51 9 31 4 82 1 23 4 13 4 93 5 9 奥地利 1 0 51 7 01 4 72 0 63 5 74 8 13 8 65 1 6 加拿大 1 6 72 5 02 8 63 8 84 6 o4 4 7 法国1 2 6 1 7 0 2 7 62 9 03 4 64 6 14 9 8 5 5 o 德国 1 0 01 4 82 5 03 4 13 2 44 7 94 5 14 9 1 意大利 1 3 7 1 7 1 3 0 1 3 1 1 3 0 14 2 15 3 45 2 7 爱尔兰 1 8 82 5 52 8 04 8 94 1 24 2 o 日本8 88 31 4 82 5 41 7 53 2 o3 1 33 5 9 新西兰 2 4 62 5 32 6 93 8 14 1 33 4 7 挪威 5 9 9 31 6 o1 1 81 9 9 4 3 8 5 4 94 9 2 瑞典 5 7 1 0 41 0 91 6 53 1 0 6 0 1 5 9 16 4 2 瑞士 1 6 51 4 o1 7 02 4 11 7 23 2 83 3 53 9 4 英国 9 41 2 7 2 6 2 3 0 o3 2 24 3 o3 9 94 3 o 美国 7 37 51 2 11 9 72 7 03 1 43 2 83 2 4 平均 1 0 81 3 11 9 62 3 82 8 04 1 94 3 04 5 0 政府支出( 1 8 7 0 1 9 3 7 年为中央政府支出，此后为政府总支出) ： 比利时1 3 82 2 12 1 8 3 0 35 7 85 4 35 2 9 荷兰9 19 o1 3 51 9 o3 3 7 5 5 8 5 4 14 9 3 西班牙 1 1 08 31 3 21 8 83 2 24 2 o4 3 7 平均 9 11 1 31 4 61 8 02 7 6 4 8 6 5 0 14 8 6 总平均1 0 7 1 2 7 1 8 72 2 82 7 9 4 3 14 4 84 5 6 资料来源：胡家勇译：2 0 世纪的公共支出：全球视野，商务印书馆，2 0 0 5 ，p l o 一1 1 。 第三，在国内的实践层面，自1 9 7 8 年改革开放以来，我国的公共支出就呈现不 断增长的态势( 见下页表1 - - 2 ) ，但是在9 2 年以前，增长比较缓慢，年均增长以百亿 来计量，9 2 年以后，增长开始加速，年均增长开始以千亿来计量。公共支出占g d p 的比例在9 5 、9 6 年达到最低的1 1 7 之后，开始明显快速增长，n 2 0 0 6 年，已经达到 了2 0 的水平( 见下页图l 1 ) 。 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 资料来源：中华人民共和国国家统计局：中国统计年鉴2 0 0 6 ) ) 、中国统计年鉴2 0 0 7 ) ) ，中国统计出版社。 我国公共支出快速增长的原因，与西方工业化国家也很类似，主要有两种：一 种是制度层面的因素，即政府财政职能不断扩大所导致的政府支出扩张；另一种就 是技术层面的原因了，由于政府预算编制、会计与财务报告制度、政府审计系统的 不完善以及相互之间的孤立，导致对公共支出的管理不力。 因此，无论在理论层面，还是在国内外公共支出管理的实践层面来看，在技术 上对公共支出管理工具框架体系进行研究都是很有必要的。这也正是本文研究的出 发点和最终目的所在。鉴于新公共管理运动对公共支出管理的影响不仅体现在技术 层面上，而且也体现在制度层面上，但对制度层面的研究涉及到财政学、公共管理 学等相关学科的知识，笔者的了解并不十分深入，因此，只在借鉴西方工业化国家 经验的基础上作粗浅的讨论，而将重点放在公共支出管理技术层面框架的构建上。 4 第一章导论 表1 2 ：我国1 9 7 8 - 2 0 0 6 年公共支出占国内生产总值的比重单位：亿元 年份公共支出国内生产总值公共支出占国内生产总值的比重( ) 1 9 7 81 1 2 2 0 93 6 2 4 13 1 o 1 9 7 91 2 8 1 7 94 0 3 8 23 1 7 1 9 8 01 2 2 8 8 3 4 5 1 7 8 2 7 2 1 9 8 11 1 3 8 4 14 8 6 2 42 3 4 1 9 8 21 2 2 9 9 85 2 9 4 72 3 。2 1 9 8 31 4 0 9 5 25 9 3 4 52 3 8 1 9 8 4t 7 0 1 0 27 1 7 1 02 3 7 1 9 8 52 0 0 4 2 5 8 9 6 4 4 2 2 4 1 9 8 6 2 2 0 4 9 11 0 2 0 2 22 1 6 1 9 8 72 2 6 2 1 81 1 9 6 2 51 8 9 1 9 8 82 4 9 1 2 11 4 9 2 8 31 6 7 1 9 8 92 8 2 3 7 81 6 9 0 9 21 6 7 1 9 9 03 0 8 3 5 91 8 5 4 7 91 6 6 1 9 9 13 3 8 6 6 22 1 6 1 7 81 5 7 1 9 9 23 7 4 2 2 02 6 6 3 8 11 4 o 1 9 9 34 6 4 2 3 03 4 6 3 4 41 3 4 1 9 9 45 7 9 2 6 24 6 7 5 9 41 2 4 1 9 9 56 8 2 3 7 25 8 4 7 8 11 1 7 1 9 9 67 9 3 7 5 56 7 8 8 4 61 1 7 1 9 9 79 2 3 3 5 67 4 4 6 2 61 2 4 1 9 9 81 0 7 9 8 1 87 8 3 4 5 21 3 8 1 9 9 91 3 1 8 7 6 78 2 0 6 7 51 6 1 2 0 0 01 5 8 8 6 5 08 9 4 6 8 11 7 8 2 0 0 1 1 8 9 0 2 5 89 7 3 1 4 8 1 9 4 2 0 0 2 2 2 0 5 3 1 51 0 5 1 7 2 3 2 1 0 2 0 0 32 4 6 4 9 9 51 1 7 2 5 1 92 1 o 2 0 0 42 8 4 8 6 91 5 9 8 7 8 31 7 8 2 0 0 53 3 9 3 0 31 8 3 0 8 4 81 8 5 2 0 0 64 0 4 2 2 72 1 0 8 7 1 01 9 2 资料来源：中华人民共和国国家统计局：中国统计年鉴2 0 0 6 、中国统计年鉴2 0 0 7 ，中国统计出版社。 1 2 研究方法的选择 目前，规范研究与实证研究是会计理论界的两大主流研究方法。其中，规范研 究又可以分为演绎法和归纳法，而实证研究则可以分为广义实证研究和狭义实证研 究。实证会计研究在我国的兴起，始于上世纪9 0 年代的中后期，尤其得到中青年学 者的极力推崇。但我们必须清楚的认识到，实证会计研究能够在我国兴起，与我国 。广义实证研究也被称为经验研究，主要包括五种方法：实验室实验、实地实验、实地研究或案例研究、调查 研究和档案研究( 汤云为、赵春光，2 0 0 1 ) 。 5 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 1 9 9 3 年后企业会计改革的成功和顺畅运行、资本市场的建立和完善、数据库等基础 设施到位等环境因素密不可分。然而，当前政府会计与财务报告、政府审计在我国 仍属于新兴的会计学领域。旧的预算会计体系尚未打破，新的政府会计体系尚未建 立，同时也没有供政府融资的资本市场，一些关键的数据将很难获取。在这种环境 下，若要在政府会计与财务报告、政府审计领域开展实证研究将非常困难。所以， 本文主要以规范研究中的归纳法和演绎法为主，并辅之以广义实证研究中的案例研 究。 具体来看，本文的研究方法主要包括： 第一，归纳法。通过对国内外文献研究的综述，对国内外公共支出管理及框架 研究的现状进行归纳、总结，指出现有研究中的不足，找出研究的主线索。 第二，演绎法。以新公共管理理论为本文研究的逻辑起点，在将新公共管理的 主要内容和特征区分为技术层面和制度层面的基础上，对公共支出管理做出界定， 构建出公共支出管理制度层面的框架和技术层面的框架，从而构建出公共支出管理 总的框架体系。 第三，案例研究法。通过对在技术层面改革中具有代表性的新西兰的权责发生 制改革进行研究，总结其在改革中的经验教训，为本文在技术层面对公共支出管理 进行研究的有效性提供论证。 此外，虽然本文着重对新公共管理下公共支出管理框架的技术层面进行研究， 主要涉及到的是政府会计学、审计学等领域的问题，但由于公共支出、新公共管理 分别属于财政学和公共管理学的范畴，所以本文在研究中也借助了这两门学科的理 论和研究成果，因此，在一定意义上说，本文是一个跨学科的综合性研究。 路军伟基于公共受托责任的双轨制政府会计体系研究 d 厦门：厦门大学，2 0 0 7 。p 5 。 6 第一章导论 1 3 内容安排与研究框架 本文共由五个部分构成，各个部分的内容安排如下： 第一章“导论”。本章简单地介绍了选题的背景和意义，研究方法的选取，内容 安排和逻辑框架，以及本文的创新与不足等几个方面。 第二章“新公共管理运动与公共支出管理 。本章首先分析了新公共管理运动兴 起的原因及其主要内容和特征；然后在文献综述的基础上对公共支出进行了界定， 介绍了本文所采用的对公共支出的分类，并在前文分析的基础上对公共支出管理进 行了界定，分析了公共支出管理再次兴起的原因；最后，在国内外研究的基础上， 笔者构建了基于新公共管理的公共支出管理框架。 第三章“公共支出管理的框架一一制度层面”。本章首先对我国现行的公共支出 管理制度体系进行了分析，指出了各项管理制度存在的问题；然后构建了新公共管 理理念下以支出分类为基础的公共支出管理制度层面的框架；最后对西方工业化国 家在新公共管理中采用的比较有代表性的私有化、教育券、三支柱基金式养老保险 等体制结合我国的现实进行了研究。 第四章“公共支出管理的框架一一技术层面”，是全文的重点。本章首先构建了 新公共管理下公共支出管理技术层面的框架；然后对技术层面框架的主体：预算编 制、政府会计与财务报告、政府审计的现状、存在的问题以及未来改革的方向进行 了详细的讨论；接着，对三者之间的联系和衔接进行了分析；最后以一个技术层面 改革的经典案例结束了本章的研究。 第五章“结语”。本章是对全文的总结与升华，在对本文的主要研究进行总结的 基础上，指出了未来进一步研究的方向。 总体上看，本文以新公共管理为切入点，从新公共管理的主要内容和特征划分 为制度层面和技术层面出发，归纳和演绎出公共支出管理框架的制度层面和技术层 面，并对技术层面的框架进行了深入的研究。本文的逻辑框架大致如图l 一2 所示。 7 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 图l 一2 ：本文的逻辑框架图 8 第一章导论 1 4 本文的创新与不足 1 4 1 本文主要创新点 第一，在对国内外文献综述的基础上，以新公共管理理念为指导，对公共支出 管理进行了界定，将公共支出管理划分为技术层面与制度层面两部分。 第二，以预算编制、政府会计与财务报告、政府审计为主体构建公共支出管理 框架的技术层面，在框架中将政府会计与财务报告、政府审计置于与预算同等重要 的地位，并对三者在体系之中的联系与协调进行了研究。 第三，会计学、审计学研究与财政学、公共管理学研究相结合，以会计、审计 为工具对公共支出管理进行研究。 1 4 2 本文研究的不足 第一，限于自身的知识背景和知识结构，笔者对公共财政、公共管理、公共经 济学以及政治学等众多学科的理解，仍不够深入和系统，因此，本文对公共支出管 理框架制度层面的研究仍比较粗浅；对各种学科理论与政府预算、政府会计、政府 审计关系的研究上还有待深入。 第二，由于我国政府许多财政活动数据难以取得，影响了本文研究的有效性和 内容上的完整性。 第三，研究深度上的不足。实践考察相对而言还不够，这也影响到理论与实际 的结合。 第四，研究方法上的不足。本文定性分析多，定量分析少，这势必影响到有关 论点的说服力。这一点将在今后的研究中继续加以完善补充。 9 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 第二章新公共管理运动与公共支出管理 本章是对上一章研究背景和意义进行展开，主要介绍新公共管理运动兴起的原 因、主要内容和特征；在对公共支出、公共支出管理国内外文献综述的基础上，对 公共支出管理的界定进行了改进，阐述了公共支出管理再次兴起的原因；最后以新 公共管理为指导构建公共支出管理的框架体系。 2 1 新公共管理运动 在研究背景和意义中，我们指出正是由于新公共管理运动的兴起，才使公共支 出管理成为公共财政管理的新主题之一。在本节中我们就对这一过程做一具体分析。 2 1 1 新公共管理运动的兴起 新公共管理运动的兴起有其深刻的现实与理论背景。 2 0 世纪7 0 年代中期以后，随着西方资本主义各国由工业化向后工业化社会的转 变，官僚科层制这一传统行政模式的有效性大打折扣，各国公共部门变得机构林立， 。创新乏力，难以适应变化迅速和不稳定的社会环境，甚至日益成为社会经济进一步 发展的障碍。而且，西方资本主义国家为了医治1 9 2 9 1 9 3 3 年经济危机所带来的巨 大创伤，矫正市场失灵，普遍奉行凯恩斯的功能财政理论，政府全面干预经济的运 行。这种举措虽然收到了一定的效果，但政府职能的扩张也导致政府规模的急剧膨 胀，政府对经济和社会事务管制过多，不断增加机构、人员和开支，也使得公共支 出节节攀高，财政赤字居高不下，政府的负担越来越重，纳税人税负加重。由于官 僚主义盛行和缺乏责任意识，加上信息沟通渠道不畅，也导致公共资金使用效益和 政府效率低下，社会公共福利水平下降，还有屡禁不止的腐败等问题，导致民众对 政府开始出现长期持久的不信任。例如，在美国，1 9 6 4 年有3 4 的美国公众相信联邦 政府绝大多数时候做正确的事情，此后这一比例逐年下降，至l j 9 0 年代中期，只有1 4 o 路军伟基于公共受托责任的双轨制政府会计体系研究 d 厦门：厦门大学，2 0 0 7 ，p 9 4 。 1 0 第二章新公共管理运动与公共支出管理 的美国公众持此观点。而1 9 9 5 年的一次民意测验表明，对联邦政府的信任度更是低 至1 5 。这些事件的发生，最终导致市场失灵或政府失败。对此，纳税人怨声载道， 加上上世纪7 0 年代世界石油危机造成经济发展停滞不前甚至衰退，社会公众强烈要 求压缩政府规模，消减公共预算，减少公共支出，打破政府垄断，引入竞争机制， 并运用经济学理论和工商管理技术、方法来改造政府，改善公共管理，提高政府效 率和公共资金使用效益。 面对人们要求改革政府的强烈呼声，一些国家开始探求新的公共部门管理的道 路，影响最大的是1 9 7 9 年英国新首相玛格丽特撒切尔刚上任便推行的公共部门改 革和1 9 8 0 年美国总统罗纳德里根推行的公共部门改革。 国内在评价英国与美国的这次改革时，有相当数量的学者都把目光集中在国有 企业民营化的改革上。当然，对于正处在改革开放初期，从计划经济向市场经济逐 步转轨过程中的中国学者而言，放弃对国有企业的领导与管理权确实会对他们产生 极大的震动。但是，国有企业的民营化只是这次改革的一个侧面，改革关键反映的 是政府管理模式的转变。这一转变的中心便是政府的绩效主要来自于对政策执行的 管理而不是对政策规则的制定。 1 9 8 3 年，世界银行在其发展报告中首先提出一个观点：即不能简单地将发 展的失败与令人扫兴的事情看成是政策选择不当的结果，因为这同时也是国家机构 绩效很差的结果。这种观点成为以后发展报告中一个不变的主题 。1 9 9 7 年，世界银 行进一步提出“政府能力”的概念。世界银行把政府能力定义为有效地采取并促进 集体性行动的能力。它具有两个基本点：一是政府的作用要与能力相符，“许多政府 在缺乏资源和能力的条件下试图办过多的事，它们往往过大于功。 二是重振公共机 构活力从而提高政府能力，这意味着要制定有效的规则和限制措施，把政府机构置 于更激烈的竞争之中以提高其效率，改善政府机构的业绩，对人民的需求作出更灵 敏的反应。良好的政策可以改善结果，但没有基于优良管理基础上的政府能力作保 障，政策不可能得到有效的实施。因此，“即便在老牌工业化国家中，人们也呼吁政 府要提高有效性，这表明它对经济和社会的增长收益非常高。从长期来看，政府能 j r j o s e p hs n y e ，i n t r o d u c t i o n ：t h ed e c l i n eo f c o n f i d e n c ei ng o v e r n m e n t j r j o s e p hs n y e ，p h i l i pd z e l i k o w , d a v i d c k i n g w h y p e o p l e d o n n o t t r u s t g o v e r n m e n t m c a m b r i d g e ：h a r v a r d u n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 9 7 ，1 9 9 7 ，p 1 o 欧文e 休斯公共管理导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，p 2 5 3 。 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 力即便有最小的提高，也能显示出它给人民生活质量带来的巨大变化回。” 从理论的发展脉络上看，无论是现代公共管理还是现代商业管理( b u s i n e s s m a n a g e m e n t ) ，其早期的理论都同时得益于管理学的基本理论( 如科学管理理论) ， “管理”从来没有被政府根本排斥过。w 威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 1 8 8 7 年的著名 论文行政研究开创了政治一一行政二分法的崭新阶段，使公共行政( p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) 得以脱离“政治”而发展 。2 0 世纪7 0 年代的政府危机，同样引起 了公共行政学理论的变化，产生了既重视公平又重视效率，并且关注政策制定的新 公共行政学( n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) ，这无疑也为新公共管理运动提供了深 厚的理论基石。同时，新古典经济学的兴起，尤其是公共选择理论、委托代理理论、 交易成本理论的迅速发展，根本性地改变了传统的政府理论，这些都为新公共管理 运动提供了强大的理论动力。 新公共管理运动的影响是非常巨大的。比如，在美国，出现了城市经理( c i t y m a n a g e r ) 这一新职位。香港1 9 8 9 年后在一些报告中把公务员称为管理者，各个部门 被描述为“执行机构”。1 9 9 2 年，戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布勒 ( t e dg a e b l e r ) 出版了新公共管理运动史上具有里程碑意义的著作再造政府 ( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ，又译为改革政府) 。美国总统克林顿评价此书时说： “美国每一位当选官员应该阅读此书。我们要使政府在九十年代充满新的活力，就 必须对政府进行改革。读书给我们提供了改革的蓝图咖。克林顿总统许诺要“再造” 政府，从而使美国影响其他国家正在进行的政府改革运动，提高其声望。1 9 9 3 年美 国副总统戈尔及其委员会发布了国家绩效评估报告，提出四条原则：( 1 ) 简化 办事程序；( 2 ) 顾客为上；( 3 ) 向下属授权以取得好的成果：( 4 ) 建设“一个花费 少、成效好的政府”，鲜明地打上了新公共管理的印记。据统计，2 0 世纪8 0 、9 0 年代， 世界上人口超过3 4 0 万的1 2 3 个“大国”中有2 5 进行了两次以上的全国性的政府改 革运动，4 0 至少进行过一次改革。总的来看，世界大国中有一半以上进行了大规 回世界银行1 9 9 7 年世界发展报告：变革中的政府 r 北京：中国财政经济出版社。1 9 9 7 ，p 1 5 。 o 欧文f 咻斯( 2 0 0 2 ) 对a d m i n i s t r a t i o n 与m a n a g e m e n t 进行了区分。他认为a d m i n i s t r a t i o n 的职能比m a n a g e m e n t 狭窄，限制也多。两者的词意差别在于前者是“进行服务”，后者是“控制或取得成果”。p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 是 一种服务于公众的活动，注重的是过程、程序和符合规定：p u b l i c m a n a g e m e n t 包含了p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，不 仅指对命令的服从，而且注重结果和为此负有的责任。 o 戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府 m 上海：上海译文出版社，1 9 9 6 ，封底。 1 2 第二章新公共管理运动与公共支出管理 模的全国性的改革运动。继美国克林顿政府改革之后，全球的改革运动呈现出“美 国式的再造政府”特征。“这一时期出现了一系列战略，这些战略从一个国家扩散到 另一个国家，常常甚至连术语也不加以改变。 2 1 2 新公共管理的内容和特征 陈振明教授( 2 0 0 2 ) 认为，尽管西方各国政府改革的动因、议程、战略、策略 以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相似的基本取向，那就是以 采用商业管理的理论、方法以及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公 共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领。 在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。著名公 共管理学家胡德( c h o o d ) 将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理 转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制：实行部门分权，将公共部 门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理 风格和方法；强调资源运用上的克制和节约 。英国学者温森特怀特认为，新公共 管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确 性来评估管理水平；看重金钱的价值：对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公 共服务的针对性而非敏感性 。罗德斯( w r h o d e s ) 指出，新公共管理有如下几个 中心学说：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分 解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以 培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风 格。经合组织( o e c d ) 1 9 9 5 年度公共管理发展报告转变中的治理把新公共管 理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发 展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量； 加强中央指导职能 。我国学者陈振明教授( 2 0 0 0 ) 在以上国外学者研究的基础上， 。艾琳卡马克全球化和公共行政改革 j 经济社会体制比较，2 0 0 2 年，第3 期。 。朱仁崎、彭黎明新公共管理综述 j 求索，2 0 0 3 年，第l 期。 国陈振明评西方的“新公共管理”范式 j 中国社会科学，2 0 0 0 年，第6 期。 o 赵景来新公共管理若干问题研究综述 j 国家行政学院学报，2 0 0 1 年，第5 期。 囝同上 基于新公共管理的公共支出管理问题研究 将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确 的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务；公共服务机构的 分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公 众关系的转变。 以上列举了比较有代表性的新公共管理的内容和特征，但在本文的研究中，还 将采用在研究背景中所引用的对新公共管理的概括和分类，因为本文着重从制度层 面和技术层面来探讨新公共管理对公共支出管理的影响，而这首先需要我们对公共 支出、公共支出管理有一个清楚的认识。 2 2 公共支出 2 2 1 公共支出的涵义 对于公共支出( p u b l i ce x p e n d i t u r e ) ，主要有广义与狭义两种理解。广义的理 解认为，公共支出应当涵盖所有属于公共部门( 政府和其他性质的事业单位) 所经办 的支出的内容，因此它是一个不同于财政支出的概念( 丛树海，1 9 9 9 ) 。狭义的理解 则认为，“公共支出就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出 ( d 9 9 。因此，在狭义上来讲，公共支出概念与公共财政支出或政府支出( g o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e ) 是一致的。在文献中，p u b li ce x p e n d i t u r e 与g o v e r n m e n te x p e n d i t u r e 经常混用，两者在中文译文中也被有些学者都译为公共支出。如萨尔瓦托雷斯基 亚沃一坎波( s a l v a t o r es c h i a v o - - c a m p o ) 和丹尼尔托马西( d a n i e lt o m m a s i ) 的 “m a n a g i n gg o v e r n m e n te x