（会计学专业论文）湖南省公路建设融资问题研究.pdf

摘要 要加快公路建设步伐，必须首先解决公路建设资金问题。湖南省作 为中部地区省份，既缺乏东部地区良好的市场环境和雄厚的经济实力， 又缺乏国家对西部地区的支持和投入力度，再加上湖南省是一个财政穷 省，经济弱省，政府财政多是“吃饭财政”，资本金缺口的矛盾尤为突 出。能否及时融通资金用于公路建设，是事关湖南省经济发展的头等大 事，基于这一形势，本文以湖南省交通厅课题湖南省公路建设融资方 式研究为依托，在进行广泛调研的基础上，对湖南省公路建设融资问 题进行了研究。 本文首先通过对湖南省公路建设项目的资金需求与供给进行测算分 析，指出湖南省公路建设存在的建设资金严重短缺问题并剖析其成因； 其次，通过评析各种公路建设融资方式的资金成本高低和融资风险大小， 分别分析其在湖南省公路建设融资中应用的适应性和可行性；再次，针 对湖南省公路建设融资中存在的问题，分析各种融资公路建设融资方式 优化的途径；最后提出解决湖南省公路建设融资问题的配套机制改革的 措施及相关政策建议。 本文剖析了各种融资方式在湖南省公路建设融资中的适用空间和可 行性，并对湖南省不同时期、不同地区、不同性质的公路融资分别进行 探讨。目前国内在公路建设融资问题上取得了一些成果，但多为对东部 沿海发达省份的收费公路市场融资方式的探讨，且一般限于罗列可采取 或借鉴的融资方式，很少对新型融资方式在我国，尤其是广大经济欠发 达的中西部地区的公路建设中的适用空间进行深入研究。本文分析各融 资方式资金成本和风险的基础上，结合湖南省具体省情，对各融资方式 在湖南省应用中的优势和障碍进行了比选，分析其在湖南公路建设中的 可行性，在研究中试图体现湖南省公路融资问题的特色。 本文提出了湖南省高等级公路建设融资配套体制改革的思路。高等 级公路融资渠道的拓展程度与公路管理体制和投融资体制密切相关。本 文提出，改革高等级公路建设投融资管理模式的思路是：一要改进高等 级公路投资主体的形式，其前提是国家各级政府始终是高等级公路的投 资主体和管理主体，但国家投资主体的形式应朝间接主体方向发展；二 要探索高等级公路公司化的管理模式，组建以公司法为基础的真正 意义上的收费公路公司。公司化既是吸引私人投资收费公路的有效途径， 又是转让收费权、特许经营以及发行股票、债券等市场化融资的基础。 公路建设融资配套体制改革和公路资金问题的解决很大程度上依赖于政 策，本文从资本金投入政策、财政政策、税收政策以及法律政策方面分 别提出相关建议。 关键词：公路建设融资；公路建设资金；融资方式：融资配套机制 i i a b s t a c t t oa c c e l e r a t et h ec o n s t r u c t i o np a c eo fh i g h w a y ，t h ec o n s t r u c t i o nf u n d p r o b l e mm u s tb es o l v ea tf i r s t a sac e n t r a lp r o v i n c e ，h u n a np r o v i n c eh a s l a c k e dt h eg o o dm a r k e te n v i r o n m e n ta n dr i c he c o n o m i cs t r e n g t ha se a s t e r n a r e a ，a t t h es a m e t i m e ，l a c k e d t h e s u p p o r t a n d i n p u tp o w e ro f t h e g o v e r n m e n ta st ot h ew e s t e r nr e g i o n i na d d i t i o n ，h u n a np r o v i n c ei sw e a k a n dp o o ri n g o v e r n m e n tf i n a n c e t h es h o r t f a l lo f t h ec a p i t a lp r o b l e mi s p a r t i c u l a r l yc o n s p i c u o u s t o s o l v et h eh i g h w a yf i n a n c i n gi nt i m e ，i sa c a r d i n a lt a s kw h i c hc o n c e r n se c o n o m i cd e v e l o p m e n to fh u n a np r o v i n c e f o r t h i ss i t u a t i o n ，t h i st h e s i si so nr e s e a r c ht h eh i g h w a yf i n a n c i n go fh u n a n p r o v i n c e ，o nt h eb a s i so fs u r v e y i n ga n ds t u d y i n ge x t e n s i v e l y t h i st h es i s ，t h r o u g h p r e d i c t i o nt h ed e m a n da n ds u p p l yo f h i g h w a y c o n s t r u c t i o nf u n d so fh u n a np r o v i n c ea tf i r s t ，p o i n to u tt h es e r i o u ss h o r t a g e p r o b l e mo fc o n s t r u c t i o nf u n de x i s t i n g i n h i g h w a yc o n s t r u c t i o no fh u n a n p r o v i n c ea n da n a l y z ei t so r i g i nc a u s eo ff o r m a t i o n ；s e c o n d l y ，b ya p p r a i s e t h ec o s tl e v e la n df i n a n c i n gr i s ko fv a r i o u sk i n d so fh i g h w a yc o n s t r u c t i o n f i n a n c i n gw a y ss e p a r a t e l y ，a n a l y z ei t sa d a p t a b i l i t ya n df e a s i b i l i t yi nh u n a n p r o v i n c e ；t h i r d l y ，a n a l y z e t h e o p t i m i z i n gw a y s t os o l v et h ep r o b l e m e x i s t i n gi nh u n a nh i g h w a yc o n s t r u c t i o nf i n a n c i n g ；p r o p o s et h em e a s u r et o t h er e l a t e dm e c h a n i s mr e f o r mo fh i g h w a yc o n s t r u c t i o nf i n a n c i n gi nh u n a n p r o v i n c ea n dr e l e v a n tp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf i n a l l y t h i st h e s i sa n a l y z et h ea d a p t a b i l i t ya n df e a s i b i l i t yo fv a r i o u sh i g h w a y f i n a n c i n gw a y s i nh u n a np r o v i n c e ，a n dd i s c u s s s e p a r a t e l yh i g h w a y f i n a n c i n gi nd i f f e r e n tp e r i o d s ，i nd i f f e r e n ta r e a s ，o fd i f f e r e n tq u a l i t i e s t i l l n o w ，m a n yd o m e s t i cs c h o l a r sh a v eg e ts o m ef r u i ti nt h i sf i e l d b u tl o c a l i z e d i nt o l lr o a df i n a n c i n go ft h ed e v e l o p e de a s t e r nr e g i o n s ，a n do n l ys p r e a do u t s o m ef i n a n c i n gw a y si n s t e a do fl u c u b r a t i n gt h ef e a s i b i l i t yo fv a r i o u sn e w f i n a n c i n gw a ysi no u rc o u n t r y ，e s p e c i a l l yi nt h es p a c i o u sm i d w e s tr e g i o n s t h i st h e s i s c o m b i n i n g t h es i t u a t i o no fh u n a np r o v i n c e ，a n a l y z et h e a d v a n t a g ea n dd r a w b a c ko fv a r i o u sh i g h w a yf i n a n c i n gw a y so nt h eb a s i so f a p p r a i s i n gt h ec o s tl e v e la n df i n a n c i n gr i s k t h i st h e s i sp u tf o r w a r dm e a s u r e st ot h er e l a t em e c h a n i s mr e f or mo f h i g hg r a d er o a d s c o n s t r u c t i o nf i n a n c i n g ：t o d e v e l o p t h e g o v e r n m e n t ，i u i n v e s t m e n ts u b j e c tf o r mi n t oa ni n d i r e c td i r e c t i o n ，o nt h ep r e c o n d i t i o no f n a t i o n a lg o v e r n m e n t sa r et h ei n v e s t m e n ta n dm a n a g e m e n ts u b j e c t so fh i g h g r a d er o a d s ；t oe x p l o r eac o r p o r a t i z a t i o nm o d eo fh i g hg r a d er o a d s ，s e t t i n g u p t h er e a l c o m p a n y o ft o l lr o a db a s e do n “c o m p a n yl a w ”s i n c e c o r p o r a t i z a t i o ni st h ee f f e c t i v ew a yt o a t t r a c tp r i v a t ei n v e s t m e n t ，a n dt h e f o u n d a t i o no fm a r k e t b a s e df i n a n c i n g t h es e t t l e m e n to ft h er e l a t e ds y s t e m r e f o r ma n dt h ef i n a n c i n gp r o b l e md e p e n d so nt h ep o l i c yt oag r e a te x t e n d t h i st h e s i sp r o p o s er e l e v a n ts u g g e s t i o n ss e p a r a t e l y k e yw o r d s ：h i g h w a y c o n s t r u c t i o n f u n d s ，h i g h w a y c o n s t r u c t i o n f i n a n c i n g ，f i n a n c i n gw a y s ，r e l a t e dm e c h a n i s mo ff i n a n c i n g 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标j _ ：t g l 用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名 红耙 日期：j 对年0 月j d 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名 钮，耙 日期：埘年j 月号9 日 新虢县、7 鳃瞧年月日 第一章绪论 1 1 公路建设资金的特点及其分类 公路建设资金可以从两方面理解。一种观点是指纳入国家交通基本建设投资 计划，用于公路基础设施建设项目的全部资金，即广义的公路建设资金概念；另 一种观点仅指国家以各种方式投入公路建设项目的资金，即狭义的公路建设资金 概念。 广义的公路项目建设资金包括：纳入国家交通基本建设支出的财政资金；国 家债务预算中用于公路交通基础设施建设的资金；纳入国家预算管理的交通规费， 包括公路养护费、公路建设资金、公路客运附加费、公路货运附加费、车辆购置 附加费、有偿转让收费公路收费权的收入等：地方财政支出中的机动财力用于公 路基础设施建设项目的资金；预算外资金；公路基础设施建设单位自筹资金；非 国家投资者投入的公路基础设施建设项目的资本金；国内外各种贷款形成的交通 基础设施建设资金以及其他资金。狭义的公路建设资金是指国家作为投资主体投 入公路基础设施建设项目中的资金，包括投入非经营性公路建设项目中的资金和 投入经营性公路建设项目的资本金。本文取前者即广义的公路建设资金概念。 1 1 1 公路建设资金的特点 公路部门不同于一般竞争性行业，它对国民经济的运行具有承载作用，它所 提供的服务直接面向所有生产和消费部门1 1 j 。公路建设埙目的直接经济效益并不 明显，其价值更多地转移给下游产业部门和消费者，自身从产品销售或服务收费 中得到的补偿却微不足道，因而对商业性资金缺乏吸引力。但公路这一基础设施 扩张时遇到的资金和技术障碍大，经济增长对它们的需求程度高，产品短缺时被 替代的可能性小，生产能力形成周期长，这使得它对经济系统的供给能力难以迅 速扩张，而经济系统对它们的需求强度难以减弱，这些特点决定了它容易成为国 民经济的“瓶颈”部门。具体而言，公路建设资金具有以下特点。 1 1 1 1 社会公益性强 公路等基础设施是涉及国计民生的基础设施或服务，其建设、经营质量的好 坏关系到人民的生活和各行各业的正常运转，会造成相当广泛的社会影响。基础 设施对社会公众一般具有积极的效用，即公益性。 公路建设项目的社会公益性特点，决定了公路建设投融资的可行性分析、项 目事前及事后评估必须同时建立在经济性和社会性的基础上，对项目建设、营运 的投入产出率考察也必须建立在以公路建设项目社会效益为重点的基础之上。 1 1 1 2 投资规模大 一条公路的建设从征地、拆迁、路基建设到路面建设，工程复杂、技术含量 高，需要集中地、大量地投入资金。修建公路的技术等级不同，所处地理环境不 同，所修公路每公里的造价就有所不同。技术等级越高、地理环境越复杂，每公 里公路造价就越高。湖南省高速公路每公里平均造价一般在3 0 0 0 万至4 0 0 0 万元 之间。 由于公路建设的资金需求量大，较强的社会公益性特点决定它仍需要国家的 大力投入。高等级公路虽具有一定的可经营性，但政府必须保证有足够比例的国 家资本金投入，才能带动和保障其余不足部分通过市场融资解决。 1 1 1 3 投资回收期长 公路建设周期长，高速公路建设的合理周期一般为4 - 6 年，这决定了公路建 设资金完成一次循环需要较长的时间，往往项目刚建成投产尚未取得收益就必须 面临还本付息的局面。 1 1 1 4 资金循环过程不完整 一般竞争企业的资金运动由资金筹集、资金投放、资金耗费、资金补偿、资 金增值、资金分配等构成，资金一般不退出再生产过程，形成完整的资金循环运 动以及资金周转运动。相比之下，公路建设资金运动由资金投放、资金耗费和资 金退出所构成，资金循环过程不完整，不存在资金的补偿和资金增值。因为公路 建设过程的终结是向公路经营企业或公路事业单位移交已建成的公路基础设施， 而不是将公路基础设施作为商品出售。公路建设所需资金的一部分由国家或投资 者投入，无需偿还：另一部分从有关金融机构借入，公路建设单位在移交已建成 公路基础设旋的同时，将债务也一并移交，由接收公路基础设施的公路经营企业 或公路事业单位负责债务的偿还。因而，公路建设单位无需资金补偿。而公路建 设过程所耗费的资金构成即公路基础设施的建设成本，公路基础设施资产的记账 价值取决于资产的建设成本而不是资产的市场交换价值；决定资产记账价值的是 为建设公路基础设施所耗费的个别劳动时间而不是社会必要劳动时问，因而，公 路资产不存在增值。 1 1 2 公路建设资金的分类 按照国家在中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中 关于三大类投资项目的分类，公路建设项目属于建设周期长、投资大而收益较低， 需要政府扶植的基础性项目。按照经济属性，基本属于准公共物品范畴。根据1 9 9 8 2 年1 月1 日实施的公路工程技术标准，以交通量、计算行车速度等技术经济指 标为依据，可将公路分为高速公路、一级、二级、三级、四级公路五个等级。其 中，二级以上公路属于高等级公路。高等级公路是国道主干线系统的构成主体， 虽然里程仅占全国公路网的3 左右，但承担着3 0 以上的交通量，在大城市、省 际间、区域间形成4 0 0 5 0 0 公里以内当日往返、8 0 0 1 0 0 0 公里当日直达的、通行 能力很强的现代化高等级公路网络i z 】。高等级公路建设项目道路等级高，可以通 过收取车辆通行费回收建设资金，具有一定的市场直接融资能力，是公路建设进 行市场融资的主体。二级以下的公路属于公益性公路设施，主要指国省道的非收 费性公路和县乡公路，包括不收费二级公路。公益性公路建设项目道路等级较低， 是地方公路网的基本组成部分，一般由国家财政安排资金和地方财政自筹资金建 设，很难具备市场融资能力。 按照公路经济属性和技术分类的不同，公路建设资金可划分为用于经营性项 目的公路建设资金和用于非经营性项目的公路建设资金。 经营性公路项目指可收费经营的高等级公路，主要包括有偿转让收费权的公 路，实施公路企业资本化( 股份制等) 经营的公路和实施b o t 项目建设经营的公 路。之所以称这些形式的项目为经营性公路，主要因为经营公路的主体是独立法 人的企业，其经营目的是为了盈利。由于公路是国家的基础结构，上述公路的经 营与市场上般商品的经营还有着很大的区别，我们可以把经营性公路统称为政 府对公路基础设施的特许经营。国家对经营性项目实行“先有项目，后有企业” 的管理模式，其基本特征是：( 1 ) 经营性公路建设项目实行项目资本金制度，国家 基本建设资金是以项目资本金的形式投入建设项目的；( 2 ) 项目建成投入使用后， 实行企业化经营管理，以盈利为目的，以利润最大化或价值最大他为经营目标。 非经营性公路项目指产品或服务无偿提供、无回报、公益性的项目。非经营 性公路基础设旋建设项目属于社会公益性建设项目，项目建成投入使用后，由事 业性经济组织负责运营管理。非经营性公路建设项目的基本特征是：( 1 ) 非经营性 公路建设项目建成投入使用后，面向全社会公众提供公益性服务；( 2 ) 建设非经营 性公路建设项目所需的资金完全由国家提供，所形成的资产完全属于国有资产。 收费还贷公路建设项目属于非经营性公路建设项目，但与一般的非经营建设 项目不同，它是由政府担保向社会集资、向银行的贷款及各种形式引进的外资投 资建设的高等级公路。项目建成后可用收取的车辆通行费补偿公路养护与收费管 理支出，并偿还项目贷款的本金和利息。这类收费公路并不是以盈利为目的，其 建设业主单位无论如何称呼，都是政府交通主管部门委托的专门机构，其收费的 目的是为了偿还借贷款，偿还借贷款本息后即停止收费，如要继续收费，必须得 到省级人民政府批准，所得收入，也只能用于公路建设，实行滚动发展。根据中 华人民共和国公路法及其有关规定，这一类贷款收费实质上仍然是政府行为。 3 1 2 问题的提出 湖南地处长江中游、洞庭湖以南，属于承东启西、连南贯北的中部省份，交 通位置十分重要。经过建国后特别是改革开放以来二十多年的建设和发展，湖南 交通已基本形成了立体交叉、四通八达的公路航道综合运输体系，公路交通事业 实现了跨越式发展，体现为： 其一，公路基础设施投资增速快。“九五”期间，全省交通固定资产投资完成 3 3 1 9 亿元，比“八五”期增长3 5 倍，其中公路建设投资完成2 8 4 3 亿元，是 “七五”、“八五”十年总和的4 4 6 倍。湖南交通“十五”期间预计仅正式项目的 投资就高达5 2 4 亿元，其中公路建设将投资5 0 0 亿元，比“九五”增加2 1 6 亿元， 增幅达7 6 。 其二，公路总量大幅增长。至2 0 0 3 年底，全省公路通车里程由1 9 9 7 年的5 9 7 6 1 公里增加到8 5 2 3 3 公里，净增2 5 4 7 2 公里，跃居全国第五位；1 0 6 、1 0 7 、2 0 7 、3 1 9 、 3 2 0 、3 2 2 国道及7 0 条省道与县乡公路纵横舒展，遍布全省城乡，一个干支衔接、 布局合理、四通八达的公路网业已形成；高速公路尤其发展迅速，高速公路通车 里程实现了历史性地跨越，由1 0 1 公里增加到1 2 1 8 公里，进入全国前十位；京珠 国道主干线湖南段全线贯通，“一纵四横”主骨架己具雏形。：全省二级以上公路 由2 8 9 8 公晕增加到6 3 8 2 公里，占公路总里程的比重由4 8 提高到9 5 ：公路通 达深度进一步提高，全省实现了乡乡通公路和9 0 6 的行政村通公路。 公路交通事业的跨越式发展，特别是高速公路的迅速发展，大大缓解了地理 条件对湖南经济发展与对外开放的制约，加快了湖南省工业化的进程；同时，公 路建设促进了经济产业带的形成，尤其是高速公路沿线已成为开发区、高新技术 产业区主要布局区域和产业聚集带，形成一条条产业网点密布的“经济走廓”，对 湖南社会经济发展产生了巨大的促进作用。 经过多年努力，湖南省公路交通对国民经济发展的“瓶颈”制约虽得到缓解， 但这个缓解是初步的、低水平的、也是不稳定的。从全省看，公路的平均技术等 级都较低，抗灾能力弱。从表1 1 中可以看出，截止2 0 0 3 年底，等级公路占湖南 省公路总里程比重为4 6 5 7 ，其中二级以上公路占公路总里程比重仅为8 0 5 ， 大约还有4 5 万公里的等级外公路，占公路总里程的5 3 4 。这些公路达不到技 术等级要求。高速公路通车里程虽达到了1 2 1 8 公里，但在全省公路总里程中所占 比重仍极小，仅为1 4 3 ，落后于全国平均水平( 1 6 4 ) 。山东、河北、广东、 江苏、四川、河南、辽宁等省高速公路通车里程均高出湖南省水平。公路建设的 。资料来源：湖南省交通厅统计资料，2 0 0 4 年 。注：“一纵”即京珠国道主干线湖澍境内全段，“四横”即上瑞国道主干线湖南段；衡昆国道干线衡阳 至枣木铺高速公路；常德至张家界高速公路；k 沙虿重庆国家公路大通道常德至茶橱公路， 4 表1 12 0 0 3 年湖南省公路结构里程及比重表 湖南省 全国 类别统计里程统计里程 比重( ) 比重( ) ( 公里)( 公里) 公路总里程 8 5 2 3 41 0 01 8 0 9 8 2 81 0 0 国道 5 0 3 85 9 11 2 7 8 9 97 0 7 省道8 7 6 01 0 2 8 2 2 3 4 2 51 2 3 5 按行政 县遵 2 6 1 3 13 0 6 64 7 2 9 3 52 6 1 3 划分 乡道 4 4 0 3 15 1 6 68 9 8 3 0 04 9 6 3 专用 1 2 7 41 4 98 7 2 6 94 8 2 高速 1 2 1 81 4 32 9 7 4 51 6 4， 一级4 6 80 5 52 9 9 0 3 1 6 5 按等级二级 5 1 7 46 0 72 1 1 9 2 91 1 7 1 划分三级 5 5 1 56 4 73 2 4 7 8 81 7 9 5 四级2 7 3 1 53 2 0 5 8 4 2 3 7 34 6 5 4 等外 4 5 5 4 45 3 4 33 7 1 0 9 02 0 s 发展取决于公路建设资金问题的解决，e l 前，湖南省公路建设融资主要存在以下 问题： 1 公路建设资金严重短缺 湖南省作为中部地区省份，既缺乏东部地区良好的市场环境和雄厚的经济实 力，又缺乏国家对西部地区的支持和投入力度，公路建设资金需求和供给矛盾突 出：公路建设资金严重不足已日益成为制约湖南省公路发展最大的问题。根据省 交通厅公路建设计划，“十五”期间公路正式项目将投资5 0 4 亿元，预备项目投资 将达1 5 8 亿元，合计投资6 6 2 亿元，比“九五”期增加投资3 0 0 多亿。按4 0 的 比例计算仅正式项目就需资本金2 1 6 亿元。据省交通厅测算，能落实的资本金上 限仅1 1 6 亿左右：其中包括交通部投资和国债资金5 0 亿元，五年的交通规费用于 资本金的约3 0 亿，收费权转让融资约2 0 亿，地方自筹1 6 亿元( 按自筹1 5 计算) 。 资本会缺口约1 0 0 亿元，占总资本金的4 6 ，若加上预备项目则资本金需求高达 2 6 5 亿，缺口达1 5 0 亿元。资本金严重不足，已成为“十五”公路建设的最大难 题。 2 融资渠道较单一，资金结构不合理 公路是资金密集型产业，目前，湖南省公路建设资金主要来源于中央政府投 。资料来源；i 湖南省交通统计资料，2 0 0 3 ，湖南省交通厅编印 i i 湖南省公路局统计资料，2 0 0 3 o 数据来源：湖南省交通厅内部资料，2 0 0 4 资、地方政府投资、国家银行贷款、利用外资、收费权转让等方式。以2 0 0 2 、2 0 0 3 两年湖南省交通基础建设资金结构为例，可以清楚地说明，在当前湖南省公路建 设融资结构中，地方政府投资占主导地位，见表1 2 。 表1 2 湖南省交通基础建设资金结构。 ( 单位：亿元) 国家预算交通部专地方国内利用 年份总投资 其他 内资金项资金白筹贷款外资 2 0 0 21 1 8 8 68 0 71 9 3 92 9 4 8 4 2 5 71 1 6 47 7 1 ( )1 0 06 7 81 6 3 12 4 83 5 8 19 7 9 6 4 8 2 0 0 31 3 9 1 5 9 41 7 4 85 8 8 7 4 3 1 8 2 0 91 1 5 4 ( ) 1 0 0 4 2 71 2 5 64 2 3 23 1 0 41 _ 58 2 9 从表1 2 中可以看出，如果把国家预算内资金( 主要是国债投资) 和交通部 专项( 主要是车购税返还) 视为中央政府投资，则2 0 0 2 、2 0 0 3 两年中央政府投资 分别占当年总投资的2 3 0 9 和1 6 8 3 ，呈逐年递减趋势；由于国内贷款主要债务 人是地方政府交通部门，由其承担偿还责任，因此将国内贷款视为地方政府投资。 在其他资金来源中，除一部分投资为收费权有偿转让和股票融资外，另一部分约 一半为地方政府投资。这几项相加，则2 0 0 2 、2 0 0 3 两年地方政府投资分别占当年 总投资的6 3 8 5 和7 7 5 ，这样，政府投资占公路建设资金的比例分别约为8 6 9 4 和9 4 3 3 。由此可知，各级政府尤其是省一级地方政府依然是湖南公路建设的主 要投资者，公路建设在很大程度上仍然是政府和部门行为，投资主体单一，融资 渠道较少，市场化融资程度还很低。另一方面，中央财政对湖南省公路建设的支 持力度远远不够，湖南省公路建设资金的融资绝大部分依赖地方财政，忽视了湖 南省是一个财政穷省，经济弱省的事实。 3 公路债务持续增长，存在较大的债务风险 “九五”时期以来，湖南省公路建设迅速发展，特别是最近几年，为拉动国 民经济增长，国家加大了基础设施投资力度，贷款总额快速增长。据统计，截止 2 0 0 2 年底，湖南省省一级交通基础设施建设贷款已累计超过2 9 2 亿元，如加上市 县级贷款，则湖南省交通基础设施建设贷款已累计超过3 4 1 亿元。“十五”期间 湖南公路需新增贷款2 9 2 0 7 亿元，国内外银行贷款已成为所有公路建设资金来源 中所占比例最大的一部分。虽然使用国内外银行贷款有利于促进公路事业的滚动 发展，但由于公路建设周期长，回收较慢，不少公路到了还本期限，还没有足够 的能力还清本息，这使得公路行业银行贷款余额不断积累，公路行业和银行的经 。资料米源：湖南省交通统汁资料湖南省交通厅编印，2 0 0 3 。数据来源：湖南省交通厅内部资料，2 0 0 4 6 营风险都越来越大，公路建设潜在的债务负担沉重，又造成全省公路交通行业后 续融资担保能力严重不足。以高负债求高发展的融资模式使得公路建设累计债务 负担严重，公路建设债务风险逐渐突出。同时，金融机构之所以能投入如此巨额 的资金用于公路建设，主要原因在于公路有收入作为贷款质押，但“费改税”后， 公路交通部门失去了直接征收、管理和使用资金的基础，失去了以交通为质押的 债务偿还资金来源，加上资金要由财政部门拨付，拨付资金又不一定能及时到位， 使公路部门不能用沉淀的收入作质押贷款，使得举债建设公路留下的巨额债务失 去了还款保障，进一步加剧了公路建设的债务风险。 目前，“九五”时期的公路建设借款已进入偿还期，而新一轮的公路建设投 资高峰也逐步到来，贷款任务重、还款压力大，个别地区已经出现偿还困难甚至 不良债务。截止至2 0 0 3 年8 月底，全省交通项目已发生的贷款余额为2 8 4 0 1 亿 元o ( 签订的贷款合同总额为4 4 3 3 7 亿元，其中国外银行8 4 4 亿美元，折合人 民币7 4 4 亿元，国内银行3 4 7 9 6 亿元，国债2 5 0 1 亿元；到位3 0 3 4 3 亿元；已 归还1 9 4 2 亿元) 。据省交通厅测算，要实现2 0 0 7 年湖南省1 3 个市州首府至省会 长沙全部以高速公路相连的目标，银行贷款将达到5 0 0 多亿。“十五”已开始进入 还贷高峰期，仅长潭、湘耒、耒宜、j | 缶长高速公路等2 4 个重点项目，“十五”期 就需归还贷款本息8 9 亿元。吉罗、永连公路和长常高速公路等一批项目，因其通 行费收入不够还本付息，还需安排资金补足不够部分。此外，一部分已转让收费 权的项目，其贷款本息需全部由省安排资金偿还，仅长潭、湘未高速公路这两个 项目一年就需安排资金4 亿元左右还本付息，使“十五”公路建设资本金严重不 足的问题“雪上加霜”，严重影响“十五”公路建设计划的执行。 4 区域经济落后、财力有限制约了公路建设融资 地方自筹是目前区域公路建设资金的首要来源，但由于湖南省属于经济欠发 达省份，地方经济实力弱，财政收入有限，极大地制约了地方财政对公路建设的 投资，特别是一些通往西部和边远地区的公路，建设成本大，车流量小，还贷能 力差，需求不足、效益不高限制了湖南西部高等级公路的收费经营与市场化运作。 湘西地区交通量远低于湖南省平均水平，公益性项目比例大、可经营项目数量少， 投资收益低，极大地影响了民问投资的积极性，很难实现公路建设项目的自我良 性循环。在路网改造项目上地市自筹融资部分比例过大，国家投入资本偏低，忽 视了湖南省经济条件尚不发达，地市财政普遍困难的客观实际。各地市财政自身 融通资金和向公路建设提供配套资金的能力几乎难以落实，资金缺口难以弥补。 要加快公路建设步伐，必须首先解决公路建设资金问题。基于上述问题的存 在，虽然近年来公路作为国民经济的支柱产业得到了巨大的发展，但从总体上讲， 。资料来源：湖南省交通厅内部资料，2 0 0 4 湖南省交通运输业发展水平与国民经济的总体发展要求还有相当的差距，特别是 在公路建设融资上，还没有从根本上摆脱投资主体单一、投资渠道狭窄、间接融 资比例大、资本市场利用程度低的局面。 目前“十五”计划已迸入第四阶段，根据省交通厅的测算，“十五”期间省 公路建设投资需求6 6 2 亿元中，计划性政府资金投入预计不到4 0 ，大约6 0 的资 金缺口需要通过市场融资解决。面对严峻的建设资金需求形势，进一步深入研究 公路建设市场融资问题，积极制定并完善相关政策措施，努力扩大市场融资渠道 已成为省公路行业当前面临的紧迫任务。在这种情况下，研究适合于湖南公路建 设的融资方式及政策，对解决上述制约公路事业健康发展的矛盾、充分发挥公路 对国民经济的先导效应、发展湖南经济有着积极的意义。 1 3 本文研究的主要内容 对于湖南省公路建设融资问题，全文主要从以下几个方面展开研究： 1 湖南省公路建设资金缺口预测及其成因分析。文章前后逻辑如下：根据 2 0 0 0 2 0 2 0 年湖南省公路建设的发展思路和发展目标，对湖南省公路建设资金的 需求和供给进行预测，指出公路建设资金的供给远远不能满足省公路建设发展的 需求，并剖析资金缺口的形成原因。 2 湖南省公路建设融资方式研究。公路建设融资工作经过十几年的发展，已 经形成银行贷款、发行股票、利用外资、转让收费权、发行债券等多渠道、多方 式融资格局。文章分别从债务性融资方式、资本性融资方式和项目融资方式三大 类对各融资方式进行了评析，并就各融资方式在湖南省公路建设中应用的适应性 和可行性进行探讨。 3 湖南省公路建设融资方式的优化研究。公路建设融资中存在的上述问题既 是目前湖南省公路建设资金紧张的主要原因，又使得湖南省公路建设的资本结构 不合理，巨大的债务风险影响了公路的正常经营和后继融资。要解决公路建设项 目建设的巨额资金缺口问题，就必须对各种融资方式进行优化。这种优化既指对 现有融资方式中存在问题的优化，更指在新时期拓展新的融资渠道以筹集更大金 额的、成本更低、财务j x l 险更小的公路建设资金，从而形成个符合湖南公路建 设和公路财务特点的合理的资本结构，为湖南省公路建设的进一步发展提供充足 的资会保障。 4 湖南省公路建设融资配套机制改革的措施及建议。公路融资渠道的拓展程 度与公路管理体制和投融资体制密切相关，建立有效的公路管理体制和投融资体 制，是进行市场融资活动的前提和保障。本文提出了改革高等级公路建设投融资 管理模式的思路。同时，公路建设融资配套体制改革和公路建设资金问题的鳃决 很大程度上依赖于政策。本文从资本金投入政策、财政政策、税收政策以及法律 8 政策方面分别提出相关建议。 1 4 本文的研究思路 本文以湖南省公路建设发展目标为起点，测算2 0 0 1 2 0 2 0 年公路建设资金需 求和供给形成资金缺口并剖析其成因；针对湖南省公路建设的融资结构与项目融 资能力，结合各融资方式的资金成本和风险大小，评析各种融资方式在湖南的适 应性和可行性，并分析各融资方式优化的方向和途径，最后提出湖南省公路建设 融资配套机制改革的措施和相关的政策建议。研究思路如图1 1 所示。 图1 1湖南省公路建设融资问题的研究思路 1 5 本文的创新点 本文的创新点主要体现为： 1 剖析了各种融资方式在湖南省公路建设融资中的适用空间和可行性，并对 9 湖南省不同时期、不同地区、不同性质的公路融资分别进行探讨 目前国内在公路建设融资问题上取得了一些成果，但多为对东部沿海发达省 份的收费公路市场融资方式的探讨，且一般限于罗列可采取或借鉴的融资方式， 很少对新型融资方式在我国，尤其是广大经济欠发达的中西部地区的公路建设中 的适用空间进行深入研究。本文分析各融资方式资金成本和风险的基础上，结合 湖南省具体省情，对各融资方式在湖南省应用中的优势和障碍进行比选，分析其 在湖南公路建设中的可行性。 2 提出了湖南省高等级公路建设融资配套体制改革的思路 公路融资渠道的拓展程度与公路管理体制和投融资体制密切相关。本文提出 改革高等级公路建设投融资管理模式的思路是：一要改进高等级公路投资主体的 形式，其前提是国家各级政府始终是高等级公路的投资主体和管理主体，但国家 投资主体的形式应朝间接主体方向发展；二要探索高等级公路公司化的管理模式 组建以公司法为基础的真正意义上的收费公路公司。公司化既是吸引私人投 资收费公路的有效途径，又是转让收费权、特许经营以及发行股票、债券等市场 化融资的基础。公路建设融资配套体制改革和公路资金问题的解决很大程度上依 赖于政策，本文从资本金投入政策、财政政策、税收政策以及法律政策方面分别 提出相关建议。 1 0 第二章公路建设融资的理论基础 2 1 公路的经济属。陛 2 1 1 准公共物品 根据公共经济学的理论，各种消费品可分为公共物品、私人物品和准公共物 品。公共物品是指无论个人是否想要购买，其利益不可分割地被扩散给社会全体 成员的物品，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、非排他性和外部经济性 的物品，只能依靠政府来提供：私人物品是指其利益能够加以分割然后分别提供 给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成本的物品，具有消费上的 排他性，必须由市场来提供；处于公共物品和私人物品之间的就属于准公共物品， 根据其辐射效应的大小来决定由政府还是由市场提供。一般而言，某一产品的辐 射效应越大，其公共性就越强，政府提供就越有效率，如国防；反之，若某产品 的辐射效应越小，公共性就越弱，由市场提供的可能性就越强，社会资本介入的 可能性就越大。传统上认为公路属于公共物品，具有外部经济性、社会性、公益 性以及网络性和自然垄断性，而且由于公路建设投资巨大，回收周期长，投资回 报率低，具有不可忽视的外部效益，除非作出某种制度上或技术上的安排，否则 市场竞争将不会导致有限资源的最优配置，因此必须由政府来提供，才有助于其 最优配置，发挥最优的经济效益与社会效益。但是，公路尤其是高等级公路具有 可以量化的使用价值和明确的直接收益者，具有特定的服务性和一定的商品属性， 其提供与使用在某种制度设计下具有竞争性和排它性。因此，公路属于准公共物 品，介于竞争性和公益性投资项目之间，属于基础性投资项目，而不是纯粹的公 共物品，一般应该由政府和市场共同提供与管理，或者由政府和市场根据公路的 辐射效应来决定公路供给主体。通常，对于高等级公路，由于其辐射效应大，市 场提供的可能性应该大些；而对于农村公路，其辐射效应小，政府应该作为其供 给主体。 公路基础设施的准公共物品属性，决定了公路的建设可以通过公私合作的模 式实现。对于那些通过收费可以获得经济效益的公路，完全可以采用市场化运作， 通过市场吸引社会投资来解决当前公路建设资金不足的问题。需要指出的是，经 营收费虽然是国内外经济组织依法成立的具有法人资格的公路经营企业通过取得 公路收费权而实行的经营行为，但并非意味着公路经营企业实质上拥有公路。社 会资本投资公路建设并不会改变公路的国家所有性质。社会投资其实就是公司化 改造的具体形式，它不是所有权的转移，而是指企业经营目标的转移，即向盈利 行为的转移。公路基础设施的准公共物品属性，决定了高等级公路建设领域投融 资体制改革的取向既要面向市场，又不能完全走市场化道路，而是要政府调控与 市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济利益三结合。其改革的方向应 是投管理融资法制化、投资主体法人化、投融资渠道多元化n ，。公路融资体制改 革，应充分发挥政府资金的导向作用，重塑企业融资主体，发展资本市场，拓宽 资金渠道，最终形成政府资金和社会资金相结合、直接融资与间接融资相结合、 债务性融资和非债务性融资相结合的公路融资新格局。公路的准公共物品属性是 本文针对不同辐射效应的公路采取不同的融资策略的理论基础。 2 1 2 公路的价值和使用价值 公路具有价值和使用价值两种特性。 价值和使用价值是商品的两个因素，是商品最主要的属性。价值是凝结在商 品中的一般的无差别的人类劳动，即抽象的人类劳动。商品的价值量，是由凝结 在商品中的社会必要劳动量决定的。价值是商品生产所特有的范畴，当劳动产品 用来交换而成为商品时，社会必要劳动才能表现为价值，价值是商品的主要属性。 使用价值是商品满足人们的某种需要而发生的效用。 公路的功能在于提供交通量的通行服务，能实现货畅其流、人便于行，实现 客、货的空间位移效用和客、货快速及时到达出行目的地的时间效用，这就是公 路实现的使用价值。公路同其它商品一样凝结着无差别的人类劳动，并且由社会 必要