（公共管理专业论文）问题与对策：湖南省基层水管单位建设研究.pdf

硕上学位论文 摘要 摘要 本文针对湖南省基层水管单位建设中存在的问题开展研究，旨在 探索帮助基层水管单位脱困、实现可持续发展的对策。文章从湖南省 基层水管单位的概况出发，运用现场调查、文献查阅、数据统计等方 法，对湖南省基层水管单位进行了定性和定量分析，指出了湖南省基 层水管单位面临着管理体制不顺、财务危机、人才危机、生存危机等 多种困境。造成这些困境的根源在于体制多元、经费投入严重不足、 水价形成机制不合理、经营性水利资源管理不善等。 为了使基层水管单位早日脱困，必须采取以下措施：一、各级党 委和政府必须高度重视基层水管单位的脱困工作，将基层水管单位的 脱困作为一项战略任务来抓。要从构建和谐社会的高度，充分认识基 层水管单位的发展在湖南省“两型社会 建设中的重要作用。二、为了 使湖南省基层水管单位尽早脱困，首先要理顺管理体制。由于水利事 业具有多种效益，因此，随着社会经济的发展，应将基层水管单位全 部改为县属派出单位，实行统一规范的管理。三、要使基层水管单位 真正脱困，必须采取短期与长远相结合的办法。短期内，通过政府投 入等多种途径化解基层水管单位的债务危机。长远看，要通过加强水 利资源经营与管理、对公益性水利工程实行有偿补偿机制、加强人才 队伍建设等多种途径，实现基层水管单位的制度创新、管理创新与人 才创新，从而确保基层水管单位的可持续发展。 关键词：基层水管单位，困境，根源，对策 硕十学位论文 a b s t r a c t a bs t r a c t t h i sa r t i c l em a i n l yd o e sr e s e a r c hi nt h ep r e d i c a m e n to fg r a s s r o o t s w a t e rc o n s e r v a n c yu n i t sw i t ht h ea i mo ff i n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sf o rt h e m e n t i o n e du n i t st oo v e r c o m ed i f f i c u l t i e sa n dr e a l i z es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t t h e a r t i c l es t a r t sf r o mt h e g e n e r a l s i t u a t i o no ft h e m e n t i o n e du n i t s ，b yu s i n gm e t h o d so fs p o ti n v e s t i g a t i o n ，l i t e r a t u r e c o n s u l t a t i o n ，d a t as t a t i s t i c s ，a n dm a k e sq u a n t i t a t i v e a n a l y s i sa n d q u a l i t a t i v ea n a l y s i so fg r a s s r o o t sw a t e rc o n s e r v a n c yu n i t s ，t h e np o i n t s o u tm a n yp r o b l e m sf a c e db yt h e s eu n i t s ，s u c ha su n s o u n dm a n a g e m e n t s y s t e m ，f i n a n c i a lc r i s i s ，h u m a nr e s o u r c e sc r i s i s ，s u b s i s t e n c ec r i s i s ，a n ds o o n t h er e a s o n sa r er o o t e df r o mm u l t i i n s t i t u t i o n a ls t r u c t u r e i n s u f f i c i e n t c a p i t a li n p u t ，u n r a t i o n a lp r i c es y s t e mo fw a t e r ，b a dm a n a g e m e n to f o p e r a t i o n a lw a t e rr e s o u r c e s i no r d e rt om a k et h eu n i t so v e r c o m ed i 瓶c u l t i e sa ss o o na sp o s s i b l e s e v e r a lm e a s u r e ss h o u l db et a k e n f i r s t l y , t h ep a r t yc o m m i t t e e a n d g o v e r n m e n ta ta l ll e v e l ss h o u l da t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et ot h ew o r ko f o v e r c o m i n gd i f f i c u l t i e s ，a n dr e g a r di ta sas t r a t e g i cw o r kf r o mp o i n to f v i e wo fb u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , a n df u l l yr e a l i z e st h ei m p o r t a n c eo f t h ed e v e l o p m e n t so fg r a s s r o o t sw a t e rc o n s e r v a n c yu n i t si nt h e c o n s t r u c t i o no f “b i p a t t e r ns o c i e t y ”i nh u n a np r o v i n c e s e c o n d l y ，i no r d e r t om a k eg r a s s r o o t sw a t e rc o n s e r v a n c yu n i t si nh u n a np r o v i n c e o v e r c o m ed i 伍c u l t i e sa se a r l ya sp o s s i b l e t h em a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l d b er a t i o n a l i z e d b e c a u s ew a t e r w o r k sh a v ev a r i o u sb e n e f i t s ，w i t ht h e d e v e l o p m e n to ft h e s o c i a le c o n o m y , w es h o u l dt r a n s f o r mg r a s s r o o t s w a t e rc o n s e r v a n c yu n i t si n t oc o u n t yd i s p a t c h i n gi n s t i t u t i o n s a n dc a r r y o u tu n i f i e da n ds t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n t t h i r d l y , s h o r t t e r ma n d l o n g t e r mm e a s u r e ss h o u l db et a k e nc o n j u n c t i v e l yt oa c h i e v et h ea i m i n s h o r tt e r m ，t od i s s o l v et h ed e b tc r i s i so fg r a s s r o o t sw a t e rc o n s e r v a n c y u n i t sb yv a r i o u sm e a s u r e s ，s u c ha si n c r e a s i n gt h ei n p u to fg o v e r n m e n t i n l o n gt e r m ，w en e e dt ot a k em a n yc o u n t e r m e a s u r e ss u c ha s ，t or e i n f o r c e t h eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c e s ，t oi m p l e m e n tp a i d c o m p e n s a t i o ns y s t e mo np u b l i cw e l f a r ew a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c t s ，a n d t oi m p r o v et h eb u i l d i n go ft a l e n t st e a m s oa st oe n s u r et h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to ft h eg r a s s r o o t sw a t e rc o n s e r v a n c yu n i t s k e y w o i t d s ：g r a s s r o o t sw a t e rc o n s e r v a n c yu n i t ，p r e d i c a m e n t ，r o o t c a u s e s ，c o u n t e r m e a s u r e s l l 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：娃 导师期：让月j 豳 硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 水是生命之源。社会经济建设的各个领域，都离不开水。我国是一个干旱缺 水严重的国家。我国的淡水资源总量为2 8 0 0 0 亿立方米，占全球水资源的6 ， 仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，名列世界第四位。但是，我国的人均水资源量只 有2 3 0 0 多立方米，仅为世界平均水平的1 4 ，排在世界第1 0 9 位，被列为世界 1 3 个贫水国家之一。然而，中国又是世界上用水量最多的国家。2 0 0 7 年，全国 淡水取用量达到5 8 2 0 亿立方米，大约占世界年取用量的1 3 。中国从2 0 世纪 7 0 年代以来就丌始闹水荒，上世纪8 0 年代以来，中国的水荒由局部逐渐蔓延至 全国，情势越来越严重，对农业和国民经济已经带来了严重影响圆。 新中国成立以来，为了加强对水资源的合理利用和管理，修建了大量的水利 工程。为了加强对水利工程的管理和维护，在乡( 镇) 、县等不同层次设置了相 应的水利工程管理部门。在计划经济时代，基层水管单位的人员配置、经费来源 等，都严格按计划进行。它们在管理和维护基层水利设施以及水资源的分配与利 用方面，起到了很好的作用，作出了巨大的贡献。 改革丌放以来，随着社会经济环境的变化，基层水管单位普遍面临着资金投 入严重不足、人员流失严重、设施严重老化、管理机制僵化等突出问题，由此导 致基层水管单位面临严重的困境。近年来，虽然基层水管单位的问题已同益引起 有关政府部门的重视，但问题依然没有得到很好的解决。由于基层水管单位涉及 面广，又直接关系到社会经济生活的各个方面，如果不能够从根本上解决好基层 水管单位的困境问题，后果是十分严重的。短期来看，必将严重影响基层水管单 位的生存和发展；长期来看，对于我国正在实施的社会主义新农村建设战略，以 及构建和谐社会等，都将产生严重的制约和负面影响。 湖南省作为一个传统的农业大省，在县、乡等不同层次有大量的基层水管单 位。与全国的大环境一样，湖南省的基层水管单位在管理全省的水资源和水利工 程设施等方面，曾起到了很好的作用。但近年来，全省基层水管单位面临的形势 日益严峻，基层水管单位由于自身生存面临严重的危机，导致对水利工程设施和 水资源的管理和维护作用r 益削弱 。由此导致水利设旌损毁严重，对社会经济 发展带来了严重的影响。有关研究表明，由于基层水管单位困境导致的全省水资 中华人民共和国水利部中国水利年鉴2 0 0 3 m 北京：中国水利水电出版社，2 0 0 4 3 7 3 8 岗振民中国农业水资源0 农村经济 m 郑卅l ：黄河水利i i ；版社，2 0 0 6 t 2 5 1 2 6 张嘉涛深化水管单位体制廖l 制改革的探讨 j 中国水利，2 0 0 3 ，6 ( 2 ) ：2 2 2 4 l 硕士学位论文 第一章绪论 源利用问题，己严重制约了“两型社会”建设。同时，也严重阻碍了湖南省构建和 谐社会主义新农村目标的实现。与全国其他省市区相比，湖南省基层水管单位所 面临的问题，既有共性，也有不同于其他省市区的“个性”。因此，如何从湖南 省基层水管单位的实际情况出发，进行系统的研究既十分必要，也是当前十分紧 迫的重大课题。 本课题研究的目的在于，通过对湖南省基层水管单位的现状进行较系统的分 析，找出全省基层水管单位走出困境的有效措施，为政府有关部门提供决策参考， 尽早帮助全省的基层水管单位走出困境，实现可持续发展，并为全国范围内的基 层水管单位脱困提供借鉴和参考。 本课题研究的意义，体现在以下几个方面： 一、有利于基层水管单位的管理创新。湖南省的基层水管单位涉及到全省 的各个县( 市) 乡，多年来，由于管理体制不顺、资金投入短缺等众多因素，导 致基层水管单位困难重重，在水利工程管理中存在的问题日趋突出。本课题研究 将从不同层面，对湖南省基层水管单位面临的问题进行全面剖析，找出基层水管 单位面临困境的根源所在，并提出相应的对策建议。这些对策的应用，必将有利 于基层水管单位的管理创新，从而从根本上解决基层水管单位长期以来所面临的 问题。 二、有利于促进社会主义新农村建设。基层水管单位主要负责管理各地的 水利工程设施和水资源。湖南省作为传统的农业大省，近年来，由于水利工程设 施的损毁严重，导致水资源利用率低，对“三农”的发展造成了极大的损害。当前， 我国正在稳步推进社会主义新农村建设，这其中需要解决的矛盾很多，而一个重 要的方面，就是水资源的合理利用与管理。基层水管单位困境的解决，可以使水 利工程设施得到更好的维护和建设，使水资源的管理变得更加有序，使水资源的 利用更加富有效率，这对促进社会主义新农村建设，在广大最基层地区构建和谐 社会，具有十分重要的现实意义。 三、有利于推动全省的“两型社会”建设。当前，湖南省j 下在建设“资源节约 型”、“环境友好型”的“两型社会”。合理利用水资源，在“两型社会”建设中具有特 别重要的意义。湖南省是一个水灾和旱灾频繁的地区，每年由于旱涝灾害带来的 经济损失巨大，而在一些偏远地区，由于可供饮用的水资源严重不足，导致人、 畜的饮水困难。因此，建设“两型社会”，水资源问题是最重要也是最基本的问题。 解决了基层水管单位的问题，就在很大程度上解决了水资源问题。 四、有利于湖南省“一化三基”战略的实施。为了加快湖南省的社会经济发 展，省委省政府提出了“一化三基”战略。农业是湖南省重要的基础产业，也是工 陈子年水管单位水利经济的发展对策 j 湖南水利水电，2 0 0 4 ，1 0 ( 4 ) ：7 8 2 硕士学位论文 第一章绪论 业和其他产业发展的基础。基层水管单位问题的解决，意味着包括农业在内的一 大批基础产业由于水资源所带来的问题会得到有效的解决，这对于全省加速推进 “一化三基”战略，有着十分重要的现实意义。 1 2 研究现状 一、中国历代的水资源管理及水管单位的设立 在世界四大灌溉文明古国中，中国的水利文明是唯一传承下来而没有消失的 文明。我们伟大的祖先在不同的历史时期兴建的一些水利工程，如都江堰灌区 等，无疑具有里程碑的地位。然而工程运行数百年乃至上千年不衰，却不能不归 功于管理的完善。古代水行政管理是各时期政治、文化的构成部分，也反映了当 时科学技术水平和社会道德准则。 早在先秦时期，封建皇朝就设立了专门管理水的水官。先秦文献记载了远古 时以水、木、金、火、土五行来设官管理社会各业，以及各行长官封神的情况， “木正日句芒，火j 下日祝融，金正日蓐收，水正日玄冥，土正日后土。”相传夏 时少睥有四叔，重、该、修、熙。他们分别掌管金木及水，“世不失职，遂济穷 桑，此其三祀也。”其中修和熙的子嗣相代为水正。及至秦汉时期，中央政府 的水利机构及职官更加得到明确。秦朝建立了君主中央集权政体，官制上仍延续 战国官制即公卿制，中央的官员都在朝廷内直接协助君主处理朝政。西汉中央开 始分化出专业性质较强的政务机构及公卿朝官。东汉时出现专业机构形态的三公 制。水行政机构及其属官大致也是这时出现的。此后虽历经朝代的变迁，但对于 水资源的管理一直为各代所重视。及至明清时代，创立了河漕总督官职，水管理 体系也同趋完善。明清代在明代河漕总督制与分司制的基础上，设立河漕总督 与道汛管理，使水管单位明确化。在水管单位和专业人员管理方面，明清两代实 行水利管理的稽察与奖罚措施，其中包括对人事及行政管理的稽查、对水利工程 及管理的稽查、对防洪防汛管理部门及河官的稽查以及对经费的稽查，对管理先 进单位和人员的奖励与处罚等 。 二、国外相关研究情况 由于各国的社会制度不同、经济体制各异、占有水资源的数量也不同，因 此，各国对水资源和水管单位的研究，各有不同，采取的实际政策也有所差异。 自从欧洲工业革命对包括水资源在内的环境各种因素造成很大破坏后，包括水 谭徐明：古代水行政管理及监督机铆的研究，h t t p ：刑s h u i g o n g c o 吼e p l ? c l a s s i d = 7 i d = 2 6 u 2 ， 2 0 0 9 年4 月1 0f j 。 杨炽：汉穆担比法典，北京：高等教育f l ；版社1 9 9 2 ，第3 8 页。 局一魁： i 渠志清史稿，北京：中国古籍j 版社2 0 0 7 ，第5 0 4 页。 ( 明) 潘季驯：河防一览 卷l ，北京：中国水利电力出版社2 0 0 5 ，第2 5 页。 3 硕十学位论文 第一章绪论 资源在内的环境问题日益受到有关学者的研究和重视。总的来看，发达国家普 遍实行制度治水，规范管理。大部分发达国家的水资源管理，是在环境管理部 门下设专业的水资源管理机构，这些水资源管理机构的人事安排、经费来源都 有固定的渠道，水利管理机构运行规范有序，很少发生水管单位危机的事情。 因此，综观国外的相关文献，大部分集中在水资源管理方面，很少涉及对水管 单位的专题研究。 1 9 6 0 年，以j a c k s o n 等研究了将河流流域集中管理的水资源管理问题，并 提出了如何根据河流的不同情况，设置基层水管组织。这一研究结果受到欧 共体的重视，欧共体国家在6 0 年代和7 0 年代纷纷修改水法，建立了以流域管 理为基础的水资源管理体制，并在各国普遍建立了流域水资源综合管理机构。 英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定型于水 资源按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。德国主要从法律约束、 市场调节、与邻国合作三种方式来保护水环境。经过近5 0 年的研究和发展， 欧洲水环境控磷策略与污水除磷技术已同趋成熟。2 0 0 3 年，挪威学者a n d s o n s 专门研究了开发水电可对人与自然环境之间的平衡性破坏问题，强调应该严格 限制水电开发，且应专门设立相关的管理机构，由此导致挪威政府终止了原打 算建设的每年可提供4 4 0 x 1 0 8 k w h 的水能资源项目。圆 从2 0 世纪5 0 年代开始，美国的水资源开发进人了一个综合资源规划和全 面质量管理的时期。1 9 6 5 年美国颁布水资源规划法要求以环境质量、区 域发展、社会福利为目标进行水土资源综合规划，并要求建立以规划、协调为 主的流域机构，实施了水环境的流域保护计划，极大地改善和保护了美国流域 水环境，它既体现了现实的需求，又充分考虑了它能带来的效益，并从法制和 技术等多方面制定了确实可行的水环境标准。2 0 0 5 年，美国学者r i c h a r d 经过 多年的研究，建议要进一步规范美国的治水机构，并受到美国政府的重视。当 前，美国在治水机构方面的做法是，州级的环保部门建立有由州长任命的五人 组成的水质量控制委员会，专门负责本辖区的水环境保护。在各个地区，其不 断规范、完善水质量控制程序方面，其做法是：( 1 ) 实行污染源举报，发现奖励 制；( 2 ) 污染的治理程序化；( 3 ) 治理的结果公丌化。加拿大政府正在通过不同 的行动改善水质，包括重建和加强的加拿大环境保护法和联邦淡水战略的发 展。在加拿大，自1 9 8 7 年“联邦水政策”颁布以来，加联邦和各省相继出台了 一些改革措施，陆续制订和颁布了一系列水政策。在这些水政策中，水被当作 是大生态系统中的一个方面，与土地、环境、经济等要素结合起来加以综合考 虑。从2 0 世纪末开始，加拿大水资源管理工作一直处于重新定位和结构调整 j a c k s o n ，h a r m s w a t e rm a n a g e m e n t m p r e n t i c eh a l l ，n e wy o r k 。1 9 6 0 5 6 5 8 a n d s o n s w a t e ra n de n v i r o n m e n t p e a r s o ne d u c a t i o n ，i n c ，0 s l o ，2 0 0 3 4 硕十学位论文 第一章绪论 的变革时期。以可持续发展的思想为核心，水资源管理工作的新变化主要体 现在：( 1 ) 在规划、管理和开发水资源的过程中必须对包括水尘和陆生资源在内 的整个生态系统给予极大关注：( 2 ) 更加重视对地下水资源的管理；( 3 ) 在水资 源管理中给地方更多的权限，提高当事各方在管理的各个方面( 如政策制订、 规划、实施和评价等) 的参与程度；( 4 ) 锘l j 定需求战略通过“用户支付”的筹资方 式提高地区自我发展水平；( 5 ) 更加注重对水资源的保护；( 6 ) 锖l j 订合理的全国 性水输出政策。俄罗斯1 9 9 5 年1 1 月颁布的新水法标志着俄罗斯在整个自 然一资源一生态系统的管理和立法方面迈出了关键性的一步。新水法将水 资源开发、利用和保护活动存在的生态利益与经济利益合理地结合起来，规定 在水资源开发利用时应优先考虑保护人类地生态与健康，如首先保证饮用水和 生活用水、防止水污染。 日本1 9 8 7 年制定了国家水资源综合管理规划，强调同本未来的水资源管 理方针是以流域作为基本的管理单位。1 9 9 8 年，日本学者小山康林从日本的 国情出发，提出了全国水资源综合协调管理的研究结论，指出日本要实施面向 2 l 世纪的河流治理策略，目标是将2 1 世纪的同本建成一个健康富裕的生活与 美丽的自然环境相协调的充满活力的社会，该策略包括采取流域整体综合治理 措施、提高水利设施的可靠性、保证工程与自然环境的协调，以形成良好的河 流景观和滨水环境等。在机构改革后，同本政府( 2 0 0 1 年开始运行) 实行以国土 交通省为主，其他相关部门协同管理的水管理体系，其植物水质净化设施已经 取得了初步成效；对琵琶湖实施了水质保护和综合开发计划尤其是污水排放控 制，有效地防治了琵琶湖的富营养化。韩国受日本的启发，从2 0 世纪9 0 年代 开始实施河流保护计划，进行了大范围的自然亲和的河流整治，位于首尔的汉 江支流良才川水质恶化，影响了汉江的水质，1 9 9 5 年起对良才川进行以恢复 河流自然生态、营造亲水景观为主要目的的河流综合治理。总结发达国家治水 和在基层水利管理机构设置方面的经验，具有如下几个特点： ( 1 ) 以流域统一管理的形式研究流域可持续发展问题 ( 2 ) 在市场经济的背景下充分发挥政府的主导作用 ( 3 ) 重视公众主体和企业的参与作用 三、我国对水资源及水管单位的研究情况 新中国成立以来，历届领导人高度重视水利工作，在各级政府部门设立了专 门的水利管理机构，对于我国的水资源管理起到了很好的作用。随着我国水利管 c e p ae n v i r o n m e n t a ir e g i s t r y t m ag u i d et ou n d e r s t a n d i n gt h ec a n a d i a ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c ti o n a c t m 】，1 9 9 9 5 硕士学位论文第一章绪论 理机制的改革，基层水管理单位面临的矛盾日益突出。针对水利管理体制的改革， 以及如何加强对基层水管单位的管理，许多学者做了卓有成效的研究。2 0 0 4 年， 陈子年研究了基层水管单位如何发展水利经济的问题，提出要通过发展水利经 济，广开基层水利单位财源，实现组织的有效运转。2 0 0 5 年，彭正通、李晓华 就基层水管单位如何发展多种经营进行了研究，提出要通过多种经营，使基层水 管单位组织重构，实现良性发展；曾令周、林思攀等研究了基层水管单位的人力 资源开发问题，指出人力资源开发问题，是困扰基层水管单位发展的根本瓶颈， 要通过人力资源丌发，实现基层水管单位的可持续发展；张平研究了国外水资源 管理对我国的借鉴作用问题，指出国外水资源管理中实行公司化经营的策略，值 得我国借鉴；王恒民等研究了基层水管单位的债务化解问题，提出通过清理三角 债、政府加大投入以及强化基层水管单位的造血功能等措施，有效化解基层水管 单位的债务；沈辛未结合运城水管单位的特点，就如何加强基层水管单位改革提 出了有效的建议，指出基层水管单位的改革，必须注意机制创新、体制创新和管 理创新。2 0 0 6 年，袁海千研究了以灌区为代表的基层水管单位的生存问题，提 出同一灌区的水管单位应统筹管理，协调职能分工和利益分配；孙晓研究了基层 水管单位的公益补偿问题，提出带有公益性质的水管理单位，可以考虑通过公益 补偿，来拓展财源，化解危困。2 0 0 7 年，陈文香研究了基层水管单位的会计制 度改革问题，指出由于会计工作不规范，导致基层水管单位财务混乱，有限的资 金没有得到优化分配使用，必须改革会计制度，实现组织的规范管理；宋光宏研 究了基层水管单位的合理预算问题，指出合理的预算，是基层水管单位组织创新 的前提，也是保证单位正常运行的客观要求；吴卫东研究了基层水管单位财务结 算中心的运作及改革问题，建议通过集中财务管理，实现组织精简，提高工作效 率。2 0 0 8 年，王源、付岩石研究了基层水管单位的管理体制改革问题，提出必 须统一基层水管单位的管理体制，避免多头管理、多层次管理等不一致做法带来 的管理混乱。 1 3 研究方法 了解问题是解决问题的基础，理论研究是提升研究内容的保证。根本本文研 究内容的特点，总是原则是：注重理论与实际相结合，将理论分析与调查研究结 合运用。理论分析重在从理论层面问题的规律性，提出解决问题的原则问题与方 法等，调查研究旨在掌握第一手资料，为解决问题奠定基础。具体运用的研究方 法主要包括： 6 硕十学位论文 第一章绪论 一、调查法 通过调查研究，掌握湖南省基层水管单位的现状，存在的普遍问题，不同地 区基层水管单位之间存在问题的个性与共性特点，面临困难的程度等，为解决问 题奠定基础。在调查过程中，注意设计好调查问卷表，并通过头脑风暴法、德尔 菲法等，使调查的内容全面系统，具有代表性。 二、文献研究法 通过查阅国内外相关文献资料，掌握水利资源及水管理单位相关领域的国内 外研究动态、历史发展沿革、类似问题现有的研究水平、已取得的研究成果、别 人在解决类似问题中的创新做法等，为本课题研究提供借鉴和参考。 三、定性分析方法 通过定性的描述，了解问题的严重程度以及普遍的特性，旨在从“质”的方面 去把握相关问题。主要通过归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对 获得的第一手资料进行思维加工，从而能去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表 及里，达到认识事物本质、揭示内在规律。 四、定量分析法 利用统计分析方法，通过对获得资料的量化分析，掌握基层水管单位面牦问 题的严重程度，为解决问题提供量化的分析。 五、系统分析方法 造成基层水管单位困境的原因是多方面的，本课题研究拟运用系统分析方 法，从政治、经济、管理等不同层面，探讨问题的根源所在，最后提出综合的解 决方案。 六、案例研究法 通过典型的案例分析，总结一般的规律，形成可适用的普遍方法。 1 4 研究思路 一、本文研究的基本思路 ( 一) 掌握基层水管单位的现状。深入不同地区、不同类型的基层水管单位， 了解基层水管单位发展的真实现状，为本课题研究奠定基础。考虑到全省基层水 管单位涉及面广且情况各有不同，因此，在对现状的调研中，应深入到各地区的 基层，力争使掌握的第一手资料真实可靠。 ( 二) 通过查阅文献资料掌握国内相关研究动态。当前，基层水管单位的问 题是各省( 市、区) 讨论和研究的热点问题。通过查阅文献资料，了解相关的研 7 硕士学位论文第一章绪论 究成果，掌握最新的信息，为本课题研究提供参考。此外，通过查阅文献资料， 掌握国外最新研究动态，为本课题研究提供借鉴。 ( 三) 提出解决基层水管单位问题的对策。在掌握事实和查阅文献资料的基 础上，提出解决湖南省基层水管单位困境的有效对策。这些对策既要具有一定的 理论深度，同时要具有可操作性，真正能够为政府部门决策提供参考，为基础水 管单位脱困提供借鉴。 二、本文基本框架 第一章，绪论。主要介绍本文的研究背景、研究的目的与意义、国内外相关 文献综述、研究的基本思路与方法等。 第二章，基层水管单位的现状分析。主要通过对基层水管单位的界定，全面 分析基层水管单位的现状，存在的问题等。 第三章，基层水管单位产生困境的原因分析。通过深入分析，阐述造成基层 水管单位的困境的各种因素，每种因素的特点，及其影响程度等。 第四章，提出解决基层水管单位困境的对策。在前面分析的基础上，提出解 决基层水管单位困境的有效对策。 第五章，研究结论与展望。总结全文的研究内容，得出研究结语，提炼出文 章的主要创新点，针对相关问题进行讨论，展望未来的研究方向。 8 硕上学位论文第二章水利资源管理与湖南省基层水管单位的现状分析 第二章水利资源管理与湖南省基层水管单位的现状分析 2 1 水利资源与水利资源管理 一、水利资源 水在自然界有广泛的分布。历史上，人们总以为水是取之不尽、用之不竭的。 近代以来，随着可用水资源的减少，以及科学利用水资源的迫切要求，人们逐步 认识到，水是一种有价值的资源。水利资源是指地球上可利用的或者可能被利用 的、具有一定数量和质量保证的、在一定时间内可以更新的水资源。 二、水利工程 在社会经济生活的各个方面，为了加强对水资源的管理，人们修建了各种各 样的水利设施，通常称之为水利工程，常用的水利工程包括农田灌溉工程；防洪、 防潮、排涝工程；人蓄饮水工程；小水电及输变电工程；水利综合经营设施等。 修建水利工程是合理利用水资源的基础，也是科学利用水资源的必然要求。 三、水管单位 为了加强对水利工程的管理，各级政府部门设立了一些专门的机构，称之为 水利工程管理单位，简称为水管单位。其基本职能是确保水利工程安全，发挥工 程效益，开展综合经营，为工农业生产和人民生活服务。 四、基层水管单位 指县、乡( 镇) 以下，以及相当的政府机构或地方组织部门设立的专职从事 水利管理工程的机构或者部门。 根据国家水利部2 0 0 7 年颁布的水利部水利工程管理体制改革实施意见 的规定，基层水管单位根据其业务性质不同，分为如下三类：( 1 ) 纯公益性水管 单位，为全额拔款事业单位。( 2 ) 准公益性水管单位，根据收益，不具备自收自 支条件的为全额拔款事业单位；2 0 0 1 年至2 0 0 5 年5 年平均税后利润 7 的为差 额拔款事业单位，7 的为自收自支事业单位。( 3 ) 经营性水管单位，为企业。 在管理实践中，水管单位的类型由编制部门、财政部门和水行政主管部门依据有 关标准充分论证，科学定性。 2 2 水利资源管理前景及要求 一、世界水利资源管理概况 当今世界普遍关注水危机问题，无论是当代还是未来社会，其中最突出的矛 盾就是干旱缺水。由于全球水资源可利用量是很有限的，联合国预言，到2 0 1 5 9 硕士学位论文第_ 二章水利资源管理j 湖南省基层水管单位的现状分析 年，水将成为全世界紧迫的自然资源问题，并特别指出，亚洲缺水问题已引起了 人们对这个地区能否保持经济增长、社会发展和政治稳定的忧虑。科学家们警告， 3 0 多亿人口的亚洲，如不立即采取行动保护水资源，水资源危机将难以控制。 在缺水的背后，不仅存在着粮食、土地或能源之争，而且已成为邻国之间和 同一民族的不同地区之间发生争执，甚至是暴发战争的根源。2 0 0 3 年，联合国 回顾了21 世纪议程第十八章的有关条款，考虑到虽然一切社会和经济活动 都极大地依赖于淡水的供应和质量，但人们并未普遍认识到水资源开发对提高生 产力、改善生态环境和社会福利所起的作用；还考虑到随着人口增长和经济发展， 许多国家将很快陷入缺水的困境，经济发展将受到限制，并进一步考虑到推动水 的保护和持续性管理的需要。 二、中国水利资源概况 中国是一个水土流失严重的国家，水土流失遍布全国。按侵蚀程度的不同， 可以分为水力侵蚀、风力侵蚀、融冻侵蚀和重力侵蚀四种类型。据水利部遥感普 查成果，水力和风力侵蚀面积为3 6 7 万平方公里，占国土总面积的3 8 2 ，其中 水力侵蚀面积1 7 9 万平方公里。圆我国水土流失严重地区又大都集中在北方干旱 半干旱 地区。中国的干旱半干旱地区面积占国土总面积的5 2 5 ，耕地面积占 全国耕地总面积的3 8 ，主要分布在昆仑山、秦岭、淮河一线以北的广大地区， 水土流失严重，生态环境较差，农业基础薄弱，经济落后，农村贫困的主要原因 就是天然降水不足，干旱缺水。这是我国北方地区水资源先天不足的一个根本原 因。中国是一个人均淡水资源严重短缺的国家。我国水资源总量为2 8 万亿立方 米，但可利用量只有4 0 - - 5 0 左右，可见水资源可利用量是有限的。目前中国 人均拥有的水资源量只有2 3 0 0 立方米( 其中有9 个省市的人均水资源在5 0 0 立 方米以下) ，在世界上排在第1 0 9 位，并被列为1 3 个贫水国家之列。目前全国总 用水量约5 2 5 0 亿立方米，其中农业用水量占7 3 左右，全国人均用水量只有4 5 0 立方米。根据现状用水分析，全国总缺水量在3 0 0 亿立方米，其中农业缺水占 8 0 以上。不少地区过度开采地下水己造成地下水位逐年下降，地表下沉。由于 黄河水资源的不合理利用和缺乏统一管理及调度，上世纪9 0 年代以来，黄河断 流越来越频繁，每年都出现断流。断流时间最长已达2 2 1 天，断流河段已上延至 开封，断流河段占下游河道总长的8 0 以上。更值得重视的是全国废污水排放 量高达3 0 0 多亿立方米，加上天然水质不良，目前国民生活饮用水的状况令人十 分担忧。据有关方面调查，全国有近1 4 的人口在饮用水质不良的水，有2 3 的 水剩部水土保持司：全国水土流失情况，h t t p ：w w w s h u i g o n g c o m f o r u m v i e w t h r e a d p h p ? t i d = 4 7 0 8 。2 0 0 9 年4 月1 0 同 钟鸣：21 世纪水利改革与发展的战略重点在节水， ：2 6 4 5 蒋传丰认真贯彻落实实施意见伞画加快水管单位体制改革 j 江苏水利2 0 0 3 ，( 4 ) ：8 1 0 王志强如何提高基层水管单位的管理效率 j 山东水利2 0 0 3 。0 2 ) ：5 4 5 5 硕士学位论文第网章湖南省基层水管单位面临困境的原因 邵阳县长乐乡水管站，管理着全乡五个大型水库。这些水库既是农业灌溉的 重要来源，又是重要的防洪设施。由于年久失修，水库老化严重，蓄水防洪功 能大大减弱，每到雨季，就会造成大面积的洪水泛滥。过去十年来，年年是洪水 猛如虎，造成周边农民损失惨重。水管站人员多次向乡政府反映，得到的答复是， 水管站虽然是乡镇管的，但乡镇没有水管站的经费来源，更没有水库维修经费。 而当水管站向县水利部门反映，得到的答复却是，乡镇一级的水管站，不是县里 直接管辖范畴，因此，县旱没有这样的经费渠道。在经过多年的扯皮后，水管站 l o 名工作人员流失得只剩下2 位5 0 岁的老工人。这就是典型的体制困境。 4 2 水管单位机制不活 全省所有的基层水管单位，都处在计划经济向市场经济过渡的模糊地带。在 计划经济时代，基层水管单位都有稳定的经费渠道，因此，管理比较规范有序， 人员也相对稳定，水利工程的作用发挥也很正常。自从改革开放以来，基层水管 单位几乎成了被遗忘的角落。有些有一定的经费来源，而更多的基层水管单位， 靠水利设施有限的功能收取一点管理费。圆由于收费对象很多是农民，而农民本 身经济能力有限，因此，造成实际到位的经费很少。更为主要的，是机制不灵活， 造成经营十分困难。 前面提到的邵阳县长乐乡水管站。他们管理着五个水库，水域总面积达9 0 平方千米。当水站发生经费困境时，水站职工自发向乡镇申请承包水库养鱼，通 过养鱼出售来解决水管站经费不足的问题。可他们多年的申请总是以各种理由不 能够获得批准。最后他们在其中一个水库试点，自行养鱼以谋生路，最后不但鱼 没有收获，反而被以私自养鱼的名义受到行政处分，最后，没有等得及被处分， 几名水管站职工就自动离岗远赴外地打工。 近年来，随着改革的深化，一些经营性水管单位和具有自收自支能力的准公 益性水管单位，由于已经改制为企业，故不再需要考虑部门预算控制的问题，而 是改为考虑计划、预测控制等企业内部控制。但在具体执行过程中，由于各自内 部的机制不灵活，缺少激励机制。纯公益性水管单位和不具备自收自支能力的准 公益性水管单位视同事业单位，仍然需要财政供给，必然需要考虑部门预算控制 的问题。无论是收入完全依靠财政供给的全额预算水管单位，还是依然执行差额 补助的水管单位，部门预算控制问题都不可回避。随着部门预算改革的迸一步 深化，特别是零基预算的推广和运用，传统的基数加增长的模式被打破，一切从 谢羽试析水管单位面临的三大基本任务 j 四川水利2 0 0 3 ，( 5 ) ：4 7 5 2 王雅沽，余士军，董听试论水管单位的集团化管理 j 辽宁行政学院学报2 0 0 5 。( 6 ) ：1 0 0 1 0 1 张水明水管单位“管养分离”的实现条件和实现形式 j 海河水利2 0 0 3 。( 3 ) ：3 6 5 0 够上雅洁，余七军，董新水管单位的集团化管理探讨 j 东北水利水电，2 0 0 5 。( 9 ) ：5 1 、5 2 2 l 硕士学位论文 第四章湖南省基层水管单位面临困境的原因 零开始，兼顾部门支出需求和财力可能的原则，迫使各单位不得不引入部门预算 控制的内容，否则将会出现有支出需求而财政无力支持，水管单位自身又无收入 配给，最终导致单位收支失衡的现象。部门预算控制将逐步成为水管单位内部控 制中最重要的个环节，特别是仍然执行差额补助的事业单位，部门预算控制的 好坏不仅关系到单位的未来建设与发展，而且有可能因为预计的经营收入过高， 导致财政补助收入降低，或在预算执行过程中，因为控制不力，导致各项预算超 支，最终形成收不抵支的局面，影响到单位的基本支出。部门预算控制的关键是 在确保单位各项基本支出不受影响的前提下，充分考虑单位自身创收和同级财政 财力可能的因素，但灵活的机制问题，依然是一个关键因素。 4 3 经费投入严重不足 经费投入严重不足已成为造成基层水管单位各种矛盾的主要原因。造成经费 投入不足的原因是多方面的，其中主要的几个方面有： 一、经费来源不畅，大量公益性支出财政没有承担 在普查统计的2 3 4 1 个基层水管单位中，有拨款的水管单位1 9 3 个，占8 2 ；几乎无拨款的水管单位2 1 4 8 个，占9 i 8 。约1 0 0 0 个纯公益性水管单位 本应为各级财政全额拨款的事业单位，但大都被定为差额补助事业单位，有的甚 至被定为自收自支事业单位，即使有拨款，也远远不能满足工程运行费用和人员 工资。由此导致，水管单位的工程设施不可能得到有效维护，工程折耗和维护管 理没有补偿渠道和来源，而且连职工的工资发放也缺乏保证。 二、水管单位欠费严重，造血功能不足 主要表现在两个方面：一方面水价、电价偏低，水费收取困难。供水水费是 水管单位的主要收入来源，但是目前供水水价偏低，使得供水不能收回成本，更 不用谈形成供水产业，实现良性循环。据统计，农业供水水价仅为成本的1 3 左右，而且收取率仅为4 0 - 6 0 。另一方面，大