（公共管理专业论文）非营利组织参与公共危机管理研究.pdf

中文摘要 汶川地震中各类非营利组织和广大志愿者们给灾区人民无私的关爱和 帮助给人们留下了深刻的印象，非营利组织已经成为政府之外一只不可或缺 的力量，受到了人们的广泛关注。与此同时，对于处在社会转型时期的中国 来说，公共危机频发已经成为社会管理中不可避免的重大挑战。政府作为公 共服务的提供者和公共事务的管理者，在公共危机管理中必然起主导作用。 但是仅仅依靠政府和军队的力量是远远不够的，必须有社会力量的参与和支 持。非营利组织作为公民社会的主要组织实体，在公共危机管理中应该而且 可以发挥重要的作用，成为政府的有力补充。 我国的非营利组织自从2 0 世纪9 0 年代以来，得到了空前的发展。但一 直以来在公共危机管理方面参与程度并不是很高，而且还存在自主性、灵活 性不足，专业性和社会动员力不强，社会公信力较低等问题，非营利组织表 现出的这些缺失，限制了其在参与公共危机管理中作用的发挥。究其原因， 既包括非营利组织自身的先天不足，比如自律性不强、缺乏内部激励机制等， 也包括法律政策环境不健全、管理体制障碍和外部监管力量不足等外部因 素。因此，积极培育和发展非营利组织，充分发挥公共危机管理中非营利组 织的作用，成为我国公共危机管理中亟待解决的重要问题。政府要充分重视 非营利组织在公共危机管理中的作用，改革非营利组织管理体制，营造非营 利组织健康发展的外部环境。而非营利组织应该通过增强参与公共危机管理 的参与意识，加强自身的制度建设，提高应对公共危机的专业化水平等措施， 形成与政府在应对公共危机时的合作与互动关系。 本文采用经验实证的方法，结合我国公共危机管理中的实际案例，对非 营利组织参与公共危机管理做了全面的分析，并提出了可操作性的政策建 议。 关键词：非营利组织；公共危机管理；组织发展；社会参与 a b s t r a c t i nw e n c h u a ne a r t h q u a k e ，t h ec a r ea n dh e l pf r o mv a r i o u sn p oa n dv o l u n t e e r s w a si m p r e s s e db yt h ep e o p l e i na d d i t i o nt ot h eg o v e r n m e n t ，n p oh a sa l r e a d y b e c o m et h en e c e s s a r ys t r e n g t ha n dr e c e i v e daw i d ep u b l i c i t y a tt h es a m e t i m e ，c h i n ai si nt h ec r u c i a lp e r i o do fs o c i a lt r a n s i t i o n t h ef r e q u e n tp u b l i cc r i s i s b e c o m e st h ei n e v i t a b l eg r e a tc h a l l e n g ei nt h es o c i a lm a n a g e m e n tl i f e i nt h i s p r o c e s s ，g o v e r n m e n ts h o u l dp l a yt h ek e yr o l ea st h es u p p l i e ro ft h ep u b l i cs e r v i c e a n dt h em a n a g e ro ft h ep u b l i ca f f a i r s b u ti ti si n s u f f i c i e n tt h eo n l yd e p e n do nt h e g o v e r n m e n ta n dt h ea r m y w em u s th a v et h es o c i a ls t r e n g t ha n dt h es o c i a ls u p p o r t t om a n a g et h ep u b u cc r i s i ss u c c e s s f u l l y n p o ，a sa ni m p o r t a n to r g a n i z a t i o ne n t i t y o ft h ec i v i ls o c i e t y , s h o u l dp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s so ft h ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n t t h e ys h o u l db e c o m eap o w e r f u lc o m p l e m e n to ft h eg o v e r n m e n t s i n c e19 9 0 s ，n p oi nc h i n ah a sg o ta ni n p r e c e d e n t e dd e v e l o p m e n t b u tt h e l e v e lo fi ) a r t i c i p a t i o ni nt h ep r o c e s so ft h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tw a sn o th i g h t h e r ei sal o to fs h o r t a g e ，s u c ha si n d e p e n d e n c e ，f l e x i b i l i t y , s o c i a lm o b i l i z a t i o na n d c r e d i b i l i t y , w h i c hi sl i m i tt h ef u n c t i o no f n p oi nt h ep r o c e s so fp u b l i cc r i s i s t h e r e a r et w or e a s o n s t h ef i r s to n ei st h ec o n g e n i m l l yd e f i c i e n t ，s u c ha st h es h o r t a g eo f s e l f - d i s c i p l i n ea n di n t e r n a li n c e n t i v em e c h a n i s m t h es e c o n do n ei st h ee x t e r n a l f a c t o r s ，i n c l u d i n g t h ei m p e r f e c t l e g a le n v i r o n m e n t ，o b s t a c l e st om a n a g e m e n t s y s t e ma n dt h el a c ko fe x t e r n a lr e g u l a t i o n t h e r f o r e ，i nt h ep r o c e s so ft h ep u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n t ，t h ed e v e l o p m e n ta n dt h e r o l eo fn p ow i l lb e c o m ea n i m p o r t a n ti s s u e s , w h i c hm u s tb es o l o v e di nt h ef u t r l r e t h eg o v e r n m e n ts h o u l d p a yf u l la t t e n t i o nt ot h er o l eo fn p o t h e ym u s tr e f o r mt h em a n a g e m e n ts y s t e m o fn p o ，a n dc r e a t et h ee x t e r n a le n v i r o n m e n tf o rt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f n p o i nt h ep r o c e s so fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，n p os h o u l df o r mc o o p e r a t i v e a n di n t e r a c t i v e r e l a t i o n s h i p w i t h g o v e m m e n tb ye n h a n c i n g s e n s eo f p a r t i c i p a t i o n , p r o f e s s i o n a ll e v e la n dt h e i r o w ns y s t e m t h i sa r t i c l e ，c o m b i n i n gt h ec a s ei nt h er e a l i t y , e m p l o y sl o t so fs u b s t a n t i a l e v i d e n c et oa n a l y z et h en p of u l l y m o r e o v e r , i tp u t sf o r w a r ds o m el o o k f o r w a r d a n do p e r a t i v ep o l i c ys u g g e s t i o n k e yw o r d s ：n p o ；p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ；d e v e l o p m e n to fo r g a n i z a t i o n ；s o c i a l p a r t i c i p a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 8 日趣日 本学位论文作者完全了解苤鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 签字嗍形年8 月鄙日 导师签名： 解醐：彩引瞄日 第一章导论 1 1 研究背景 第一章导论 当今的世界处在一个公共危机多发的时期，从国际上看，世界各国出现 了自然灾害损失上升、其他公共危机多发的现象，突出表现为“9 儿”事 件、马德里连环爆炸、印度洋海啸、伦敦地铁爆炸、人感染禽流感病毒、金 融危机等自然和社会事件的连续发生。世纪之交以来，我国也遇到了s a r s 、 巨大洪水、强台风、水污染、煤矿事故、冰雪风暴和地震等公共危机事件。 我国公共危机频繁发生，主要是由于我国目前正处在经济转轨和社会转型的 关键时期，容易出现经济失调、社会失序和心理失衡的情况，同时由于我国 幅员辽阔，本来自然灾害就很严重，所以才会经常出现各种各样的公共危机 事件。 从我国目前发生的公共危机事件的处理上看，政府在宏观调控、资金资 助以及协调组织方面发挥了不可替代的作用。但是随着公共危机事件的广度 和强度的增加以及我国“小政府大社会”发展格局的逐步形成，单纯依赖政 府管理公共危机，而忽视其他社会组织的功能，已经不能适应我国公共危机 管理的需要。所以，在政府管理公共危机的基础上，应当充分发挥其他主体 特别是非营利组织在公共危机管理中的辅助作用。同时，自改革开放以来， 我国的非营利组织取得了蓬勃发展，其成长的社会环境、法制环境不断改善， 各类政策逐步配套，非营利组织的总体实力不断增强，在政治、经济、文化、 社会等方方面面发挥了举足轻重的作用。从公共危机事件的参与程度上看， 我国非营利组织从较少的参与到大部分参与，也经历了一个过程，这其中虽 然暴露出一些问题，但表现出了我国非营利组织参与公共危机管理的良好趋 势。 1 2 研究意义 近年来，由于公共危机的多发和非营利组织的蓬勃发展，我国学者对公 共危机管理和非营利组织的培育发展分别进行了大量的研究，取得了丰硕的 结果。但将两者联系起来，系统的研究非营利组织参与公共危机管理的还比 较少。随着公共危机事件中非营利组织主动参与的增多，这方面的研究也就 第一章导论 显得比较重要。而且无论从国际还是国内的实际情况来看，非营利组织参与 公共危机管理都是大势所趋，深入研究在公共危机多发时期，非营利组织如 何更好的参与公共危机管理，将会对政府管理公共危机发挥有益的作用。 1 3 研究方法和论文结构 本文是在借鉴学者已有的观点和思想的基础上，从研究公共危机管理和 非营利组织管理的基础理论入手，结合我国的实际情况，分析非营利组织参 与公共危机管理的可能性和必要性，指出实践中我国非营利组织参与公共危 机管理存在的问题，并探讨解决问题的对策。本文主要采用了文献分析法和 案例分析法。资料来源包括现有公开发表或出版的书籍、专著、论文、统计 资料、官方文件等。在分析非营利组织参与公共危机管理的过程、问题和对 策时，列举了实践中的具体事例。研究的具体内容和结构如下：( 见图卜1 ) 第一章导论。主要介绍了本文的研究背景、研究的意义和论文结构。 第二章对公共危机管理和非营利组织做了概念性的阐述。力求通过对基 础概念和理论的理解来认清研究的对象，并将我国非营利组织的发展现状作 了概述，为下文阐述非营利组织参与公共危机管理的过程、问题、对策奠定 了基础。 第三章在了解基础性概念的前提下，分析非营利组织参与公共危机管理 的理论基础、客观必然性和主观可能性，进而阐述了我国非营利组织参与公 共危机管理的实践经验和发挥的作用。 第四章分析我国非营利组织参与公共危机管理存在的问题和产生的原 因。 第五章通过对比存在的问题，探索非营利组织参与公共危机管理的思路 和对策。 2 第一章导论 导论 公共危机管理与 非营利组织概述 非营利组织参与 公共危机管理 我国非营利组织 参与公共危机管 理的问题及原因 我国非营利组织 参与公共危机管 理的对策 研究背景 研究意义 研究方法和论文结构 公共危机管理概述 非营利组织概述 我国非营利组织的现状 参与的理论基础 参与的客观必然和主观可能 参与的实践经验 存在的问题 问题产生的原因 改变治理理念，提高参与意识 创造良好的法律环境 加大培育发展力度 健全外部监督机制 加强自身完善与发展 图i - i 论文结构图 非营利组织参与公共危机管理研究 第二章公共危机管理与非营利组织概述 第二章公共危机管理与非营利组织概述 随着公共危机事件的不断发生以及公共危机事件中非营利组织参与程 度的增加，越来越多的非营利组织在公共危机管理中发挥着重要的作用，公 共危机管理和非营利组织也越来越受到人们的关注。因此，加强对公共危机 管理和非营利组织的研究，首先要通过深入分析公共危机、公共危机管理和 非营利组织的概念和分类以及公共危机管理的主要过程和我国非营利组织 的现状，来深刻认识我们要研究的对象，为进一步分析研究奠定坚实的理论 基础。 2 1 公共危机管理概述 2 1 1 危机、公共危机的定义 对于危机的定义，我国学术界讨论的并不多，大多是借用国外学者对危 机的定义，其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 的观点， 即危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在 时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。 近几年来，随着国内危机事件的频繁发生，我国的一些学者也进行了研 究，提出了自己的观点。马建珍指出，危机是指社会遭遇严重天灾、疫情， 或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人 民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态；比1 清华大学薛澜教授等 认为，危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很 不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。1 近年来随着国际范围内公共部门危机事件的频繁发生，相对于企业部门 危机而言，学者们将更多的笔墨转向了公共危机研究。在我国亦是如此。李 燕凌等认为，公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险( 危害或风 险) 的事件；h 1 张成福在公共危机管理中指出所谓公共危机是这样一种 紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、 财产、环境等造成的威胁和损害，超出了政府的常态管理能力，要求政府和 社会采取特殊措施加以应对；瞄1 张小明则通过对“公共危机”和“一般危机” 4 第二章公共危机管理与非营利组织概述 进行比较分析的基础上，认为“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业 术语，强调的是其影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为 准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不 确定性极高的情况下做出关键性决策。哺3 也就是说需要以政府部门为主体的 公共部门动员全社会的参与，整合全社会的资源以积极应对公共危机。 危机影响的对象或者范围既可能是个人，也可能是群体或者组织，还可 能是更大范围的社会大众乃至国际社会，而公共危机则是特指影响大众生活 和社会秩序的危机。 2 1 2 公共危机的分类及特征 公共危机从不同的角度可以进行不同的分类，对形形色色的危机加以分 类和归纳，并对各种不同类型的危机进行分析，有利于更好地为公共危机管 理服务，最大限度地减少危害损失。公共危机从理论上可以有不同的分类方 法，近年来中国学者在借鉴国外学者研究的基础上，对危机类型作了不同的 分类。 杨冠琼在危机性事件的特征、类别与政府危机管理一书中，按照危 机涉及的区域将危机分为区域危机、国家危机乃至全球危机；依据危机发生 的领域将危机分为政治危机、经济危机、民族危机和宗教危机等。h 1 胡宁生在其主编的中国政府形象战略一书中，综合前人所做划分的 基础上，对危机分类做了以下归纳，根据动因性质把危机分为自然危机和人 为危机；按影响时空范围分为国际危机、国内危机、组织危机；根据主要成 因及涉及范围分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等；根据所采 取的手段分为和平方式的冲突方式和暴力性的流血冲突方式；根据危机结构 是否良性角度，分为结构良性危机和结构恶性危机；另外还把特殊状态的危 机分为核危机与非核危机等。随， 综合国内外的相关研究，根据公共危机发生的诱因可以将其划分为以下 五种：9 3 1 、自然灾害：主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾 和重大生物灾害等。如：地震、洪水。 2 、事故灾难：主要指重大交通事故、重大安全生产事故以及由于环境 污染和生态破坏产生的灾害。如：煤矿透水。 第二章公共危机管珲与非营利组织概述 3 、突发公共卫生事件：主要指突然发生，造成或可能造成社会公众健 康严重损害的重大传染疫情、重大食物中毒、重大动物疫情等严重影响公众 健康的事件。如：s a r s 、甲流感等。 4 、突发社会安全事件：主要指重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事 件及较大规模的群体性突发事件。如：“9 l l ”恐怖袭击。 5 、经济危机：主要指资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危 机等经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机。 通过对各种不同类型公共危机的分析，可以发现其具有如下共同特征： 1 、突发性和紧急性。公共危机往往是在毫无征兆、没有准备的情况下 突然发生的，是从一些细小而不为人所注意的事件演变为一场灾难的。由于 事出突然，包括政府和公众在内的整个社会对危机发生的真正原因以及危机 本身发展状态处于茫然无知或所知甚少的状态，如果处理不当可能会给公共 生活和公共秩序带来巨大的破坏，所以就需要公共危机管理部门利用有限的 资源和技术手段，在有限的时间内尽快做出关键性决策和进行紧急回应。 2 、不确定性和易变性。公共危机的不确定性和易变性是相对于其突然 发生、时间紧急，并且不清楚不明白具体原因所致，表现为公共危机的偶然 性和随机性。也就是说，由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的 不对称，危机事件的开端通常无法用常规性规则进行判断，而且其后的衍生 和可能涉及的影响是没有经验性知识可供指导的，就会导致公共危机的发展 变化的过程难以控制，结果难以估量，产生高度的不确定性和易变性。 3 、社会性和扩散性。危机可以涉及到不同的对象，而公共危机则是特 指影响大众生活的和社会秩序的危机，因此，社会性是公共危机的应有之义。 由于公共危机的发生和发展具有动态的特点，因此危机事件一旦发生，就不 一定局限于某一个部分，而是迅速蔓延，殃及整个地区、整个国家甚至传播 到其他国家。不仅影响某一部门、某一行业，而且影响其他部门和其他行业。 这就是危机的扩散性，一些学者把它称之为“涟漪反应”或“连锁反应”。 4 、危害性和破坏性。这是公共危机的本质特征。公共危机的爆发会导 致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态，极易威胁社会公共安全，影 响社会稳定。无论哪种类型的公共危机，都会在一定范围内，对特定社会群 体产生不同程度的有形的或无形的负面影响。 6 第二章公共危机管理与非营利组织概述 2 1 3 公共危机管理及其管理主体 美国著名咨询顾问史蒂文芬克( s t e v e n f i n k ) 认为，危机管理是指组织 对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等等而采取的行动。包括组 织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文 化的、环境的和不可确定的等所有相关的因素的管理。叫在借鉴国外学者观 点的基础上，中国一些学者也提出了自己的看法。并且为了与私人领域的危 机管理相区别，国内学术界一般使用“政府危机管理”或“公共危机管理” 这两个概念，并且往往不加区别地混用。吴兴军认为，公共危机管理是公共 管理的一个重要领域，它是政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指 导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻 公共危机灾害的管理活动，并认为政府是公共危机管理的责任人；3 杜宝贵 等指出，区别于常态下的公共管理，人们把处理突发性公共事件的管理，称 之为公共危机管理或政府危机管理；n 列马建珍认为，政府危机管理就是在危 机意识或危机观念的指导下，对可能发生或已经发生的危机事件进行信息收 集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、控制协调、经验总结的系 统过程：n 3 1 黄训美指出，政府危机管理是危机发生前的有效预防和危机发生 后的积极救治。u 4 但其实“政府危机管理”和“公共危机管理”这两个概念是有区别的， 张小明对此作了比较分析。他认为，“公共危机管理”与“政府危机管理” 这两个概念，本质与内涵是一致的，都有两个层面的含义，只是外延上有所 差异，“政府危机管理”这一专业术语是相对“企业危机管理”而提出的， 它主要强调的是政府在危机管理中的主导作用；而“公共危机管理”则是指 对公共危机的管理，其管理主体既包括政府部门、非营利组织( n p o ) ，也包括 企业等私人部门，甚至也可以将公民个人涌盖在内。 张小明对公共危机管理的阐述表明了公共危机管理的主体应该是多元 化的，这是符合时代发展趋势的阐述。由于公共危机与生俱来的突发性、不 确定性及其对社会影响的广泛性决定了公共危机管理的参与主体必须具有 多元性，在公共危机管理中要最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会 资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。同时我们还要认清在公 共危机众多管理主体中，政府作为公共危机管理的主要机构和组织者，占据 主导地位，而非营利组织和社会公众的辅助作用也是不容忽视的，它直接决 7 第二章公共危机管理与北营利组织概述 定着公共危机管理的效率和成果。 2 1 4 公共危机管理的过程和特征 从时间序列的角度分析，公共危机事件通常遵循一个特定的生命周期， 每个危机都有发生、发展和减缓的阶段。相对应的，公共危机管理也有一个 相应的完整的过程，主要是危机前( 预警及准备) ，危机中( 快速应对) 和 危机后( 善后处理) 三个阶段。 1 、危机前一预警及准备 这个阶段主要是指危机事件发生之初，危机征兆已经出现的时期。此时 危机管理的任务是防范和阻止危机事件的发生，或者把危机事件控制在特定 类型以及特定区域内，其关键在于预警准备能力。 危机预警及准备是整个危机管理过程的第一个阶段，目的是有效的预防 和避免危机发生。预防和避免危机发生作为控制危机花费最少，最简便的方 法，从某种程度上讲，比单纯的某一特点危机的解决更加重要。如果能在危 机发生之前就及时消除产生危机的根源，政府和社会就能节约大量的人力、 物力和财力，因此，防范于未然是最好的危机管理。在危机前预警和准备过 程中，危机管理的主体应该首先识别危机，及时获取相关的危机信息，准确 分析其对危机管理的潜在影响，适时发布危机信息，为正确判断和全面掌控 局势奠定基础，争取把危机消灭在萌芽。同时认真准备危机发生时的应对体 制，制定危机预防计划，为快速应对而进行设施、设备、物资的整备或者储 备，采取措施和对策来提高危机应对能力。 2 、危机中快速应对 此时危机事件进入紧急阶段，突发性事件已经发生，危机管理主要任务 是及时控制危机事件并防止其蔓延，其关键在于快速应对能力。 快速应对是指危机来临之前和刚刚发生危机之后，为应对突发的紧急情 况而进行的一系列活动。在危机过程中，即便在危机前采取了预防的措施， 做好了准备，由于危机事态的多样性和变化性，往往不能穷尽具体的细致工 作，仍然要求公共危机的管理主体在危机刚刚发生时做出快速的反应。而且， 当危机深化到一定程度，社会的组织机构和运行机制将遭受严重破坏，社会 秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织和其成员的生产、生活会受到严重影响，如 果问题一直得不到解决，有可能危机事件会进一步升级，造成严重后果。所 第二章公共危机管珲与非营利组织概述 以，同样需要危机管理主体的快速反应机制。如：设立危机管理指挥部，确 立组织体制，采取并实施有关救命、救灾医疗、避难的活动，取代平常的组 织、业务，快速转移到紧急的组织编制、业务内容等。 3 、危机后善后处理 完成对危机事件的应对，并不意味着危机管理的结束，此时危机事件得 到初步解决和有效控制，仍然有可能向坏的方向发展。危机管理主要任务是 保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序，即善后处理。 在这个阶段，危机管理的主仿要圆满的解决危机的善后事宜，配套的解 决和控制一些与危机问题相关的、可能导致局势再度发生的各种社会问题， 巩固危机管理的成果。比如：灾区的回复重建，受灾人员在生活和心理上的 救助，及时与外界组织通报情况，加强媒体的宣传工作等。同时，要把握危 机的契机，通过对危机发生的原因、危机处理过程和细致分析，总结经验， 在技术、管理、组织机构及运作程序上做出必要的改进，以增强组织系统的 活力和生命力，从危机中获益。 通过对公共危机管理的整个过程的分析，可以看出公共危机管理具有以 下几个基本特征： 1 、紧迫性。公共危机管理的客观对象是突发性灾难事件，无论是自然 灾害还是人为灾难，尽管其发生原因各异，危害轻重不同，但都是在人们准 备不足或毫无准备的情况下突然发生的，面对难以确定而又存在严重危害性 的天灾人祸，公共危机管理部门必须在极短的时间内做出关键性决策和进行 紧急回应。 2 、危险性。公共危机发生的环境本身就处在危险境地，因此深入危机 发生区域内的公共危机管理和救援的人员，自身首先就具有危险性同时监测 预警、指挥协调或参与公共危机管理的人员如果在紧要关头失职、行动不力 或处置不当，将会因加重危机或延误救治时机而承担管理或法律责责任。 3 、权威性。为保证危机管理的有效性，从事公共危机管理的管理者及 其管理活动，包括公共危机状况与发展态势的信息发布、政府对公共危机的 应对与处置意见、实施要求等，必须是具有权威的，这是危机管理的内在要 求和原则。任何与反危机决策相对抗，或轻视、延误危机管理机关要求的行 为都是不允许的。 4 、系统性。公共危机管理涉及面广，需要调配整合的人、财、物、信 息资源多种多样，对危机的预防和处置，必须动员、组织全社会的力量积极 9 第二章公共危机管理与非营利组织概述 而有序的参与方能奏效。从实施过程看，包括建立机构、培训人员、建章立 制、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众 多环节，因此具有系统性。 2 2 非营利组织概述 2 2 1 非营利组织概念 非营利组织( n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n 即n p o ) 是市场和政府以外 的社会组织，这种组织形态最早产生于1 7 世纪，是应生于工业革命中出 现的社会不平等现象，其后伴随着西方近代资本主义的发展而发展起来 的，具有丰富的西方文化和社会体制的背景。自从2 0 世纪7 0 年代以来， 非营利组织在全球范围内得到了空前发展。美国研究非营利组织的专家约 翰霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙( l e s t e r m s a l a m o n ) 教授惊呼“我们是 置身于一场全球性的社团革命之中”，他认为“这场革命对2 0 世纪后期 世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于1 9 世纪后期世界的重要性”。 1 5 关于非营利组织的定义目前国际上还没有统一的标准。 美国学者彼得德鲁克认为，非营利组织是既非企业亦非政府的机关， 其目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门。n 郇 莱斯特萨拉蒙( l e s t e r m s a l a m o n ) 教授指出，非营利组织有六个最关 键的特征：1 、组织性( 正规性) ，即有一定的组织机构，是根据国家法律注册 的独立法人；2 、民间性，即非营利组织在组织机构上独立于政府，既不是 政府机构的一部分，也不是由政府官员来主导；3 、非营利性，即不是为其 拥有者积累利润，非营利组织可以盈利，但所得利润必须用于组织使命所规 定的工作，而不能在组织的所有者和经营者中进行分配；4 、自治性，非营 利组织有不受外部控制的内部管理程序，自己管理自己的活动；5 、志愿性， 在组织的活动和管理中都有相当程度的志愿参与，特别是形成有志愿者组成 的董事会和广泛使用志愿人员；6 、公益性，即服务于某些公共目的和为公 众奉献。他认为具备以上六种特征的组织即为非营利组织。 日本学者重富真一结合亚洲国情，认为非营利组织是同时符合非政府 性、自发性、持续性、利他性、慈善性六个条件的社会组织。n 7 1 在莱斯特萨 1 0 第二章公共危机管理与非营利组织概述 拉蒙教授的定义上又提出了利他性和慈善性，突出了发展中国家非营利组织 扶助救济的重要属性。 同时，学者们在进行国际比较研究当中也发现，这样一种组织形式，在 不同国家以及不同的领域有着不同的叫法，比如“非政府组织( n g o ) ”、“第 三部门( t s ) 9 9 “慈善组织( c h a r i t a b l es e c t o r ) 9 9 “志愿者组织( v o ) 9 9 “公 民社会组织( c i v i ls o c i e t y ) 、民间组织( c i v i lo r g a n i z a t i o n ) ”等等。 这些称谓或是强调非营利组织的某个方面，或是与非营利组织侧重不同，并 不存在本质上的区别。这里不作深入探讨，本文所称“非营利组织”，在一 定意义上和上述词汇是相通的，可互换使用。 2 2 2 我国非营利组织的界定及学术上的分类 在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一 些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织。中国学者一般 采用更为宽泛的定义来界定我国的非营利组织。清华大学n g o 研究所的王名 教授将非营利组织界定为“指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或 互益性社会服务活动的民间组织”。n 8 1 他认为非营利组织是社会发展过程中 出现的一种基本社会组织形式，具有三个基本属性，即非营利性、非政府性、 志愿公益性。 同时哪些机构属于非营利组织，非营利组织如何分类，在我国也有不同 的看法。 郭国庆教授按照非营利组织的性质和职能，将我国非营利组织分为7 类 1 9 ： 1 、教育、研究机构：指从幼儿园开始到小学、中学、大学的民办教育 机构和各种民办专门的科学研究院、所等科研机构。 2 、医疗保健机构。指各种民办医院、医疗康复中心、保健中心等医疗 保健机构。 3 、学术文化组织。主要指各种学术性学会及各种文化馆、博物馆、图 书馆。 4 、群众、团体组织。主要指共青团组织、工会组织、妇联组织以及同 学会、同乡会、校友会等。 5 、慈善基金组织。指各种慈善救助活动为主的基金会、慈善会等。如 第二章公共危机管理与非营利组织概述 中国慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年发展基金会等。 6 、协会、联合组织。主要指各个不同行业和同行业着的协会、联合会。 7 、其他组织。指绿色环境保护组织、保护植物组织等其他组织。 王名教授根据服务对象的不同，将非营利组织分为公益性非营利组织和 互益性非营利组织。船伽 1 、公益性非营利组织以整个社会为服务对象，从事公益或慈善事业， 所得收入或组织财产不得分配给组织成员，如各类教会、慈善会、社会福利 组织等。 2 、互益性非营利组织以组织成员为服务对象，以为了成员之问的友善 和睦与相互扶助为目的，是公益慈善宗教以外的组织。同样，组织剩余的金 额与财产也不得进行分配。如：住宅管理委员会、各类社交团体、合作社等。 王颖教授根据组织的形成过程、领导层的产生、主要领导的身份和经费 来源，将我国非营利组织分为3 类，即官办型、半官半民型和民办型。 康晓光教授根据组织的起源将我国非营利组织也分为3 类，即自上而下 型、自下而上型和外部输入型。 2 2 3 我国官方对非营利组织的定义和分类 在实践中，我国官方将非营利组织称为“民间组织”，相关条例只是对 我国民间组织的主要组成部分社会团体、基金会和民办非企业单位分别进行 了定义，并没有统一的定义。 在分类上，根据我国非营利组织的实际情况，可以分为：( 见图2 - 1 ) 1 、法定非营利组织，也就是官方所称的“民间组织”。是指依据现行法 规，在各级民政部门登记的各类组织。包括： ( 1 ) 社会团体。指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开 展活动的非营利性社会组织。瞳从性质上分为行业性团体、专业性团体、联 合性团体和学术性团体四大类。行业性团体一般以协会( 包括工业协会、行 业协会、商会等) 命名。其中又可分为工业类、农业类、商业类等；专业性 团体一般以协会命名。主要由专业人员或以专业技术、专门资金为从事某项 事业而成立的团体；学术性团体一般以学会、研究会命名。其中又可分为自 然科学类、社会科学类及自然科学与社会科学的交叉科学类。联合性团体一 般以联合会、联谊会、促进会命名。主要是人群的联合体或行业性、专业性、 1 2 第二章公共危机管理与非营利组织概述 学术性团体的联合体。无论从登记的数量还是发展的程度来说，社会团体都 是我国非营利组织发展的主体。 ( 2 ) 基金会。指利用自然人、法人、或者其他组织捐赠的财产，以从事 公益事业为目的的非营利性法人。硷2 1 基金会按照其资金来源还可以分为公募 性基金会和非公募性基金会。 ( 3 ) 民办非企业单位。是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及 公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。 口3 1 可以分为教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、社会福利类等。 另外，在法定非营利组织中还包括三种不需要登记的情况：心引 ( 1 ) 参加中国人民政治协商会议的人民团体。包括工会、共青团、妇 联、科协、侨联、台联、青联、工商联。 多年来，人民团体在我国法律上的定义和管理是矛盾的。这八大团体实 际上经费主要来自国家的财政拨款，工作人员是国家公务员编制，大部分工 作人员就是从政府或者党委部门调入的，同政府部门几乎没有差异，但作为 中国非营利组织中的特殊一类，又把它归结为社会团体。 ( 2 ) 经国务院机构编制管理机关核定，并经同务院批准免于登记的社 会团体。 这些机构虽属于社会团体，但其机构管理和人员构成以及工作机制上均 与社会团体有所不同。根据民政部的相关文件，此类社会团体包括中国文学 艺术界联合会、中国作家协会、中国戏曲家协会、中国电影家协会、中国音 乐家协会、中国美术家协会、中国曲艺家协会、中国舞蹈家协会、中国民间 文艺家协会、中国摄影家协会、中国书法家协会、中国杂技家协会、中国电 视家协会。省、自治区、直辖市的文联、作协可以免于登记，省级及以下的 文联所属文艺家协会都应当履行登记手续。 ( 3 ) 机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部 活动的团体。如：高等学校中的学生社团就属于此类。 2 、经备案的非营利组织。在我国，目前对一些尚未达到登记条件的农 村专业经济协会和社区公益性民间组织采取备案的制度。比如活跃在社区的 舞蹈队、晨练队、社区服务小组等。以天津市为例，对社区公益性民间组织 采取区、街、社区三级管理、两级备案的管理体系。 3 、“草根”非营利组织，是指没有在民政部门登记获得法人资格，但具 有一定的非政府性和非营利性的一类组织。他们大多属于民间自发组建的， 第二章公共危机管理与非营利组织概述 或达不到目前成立非营利组织条件或找不到业务主管单位等多种原因无法 在民政部门登记注册。我国目前存在大量的草根非营利组织，他们虽然非营 利程度不一，但也不乏在社会公益事业中表现突出的代表，比如一些环保组 织，如北京地球村、自然之友等草根环保组织参加了联合国可持续发展世界 首脑会议。啦卅因此，对此类组织应该积极加以引导和规范，而不是加以取缔。 4 、未定型的非营利组织。有些社会组织处于正在向非营利组织转型的 过程中或具有非营利组织的特质。包括转型中的事业单位，业主委员会，新 兴的网上社团等。尤其是事业单位，这是我国特有的一种组织形式，特指那 些没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的单位。像学校和医院 等。他们大多不具有行政管理职能，从事着社会公益、社会福利事业，不以 营利为目的。从性质上看符合非政府性和非营利性，应当属于非营利组织的 范畴。但是，由于这些组织还处在不断的发展变化中，因此，还需要我们在 长期的发展过程中将其纳入非营利组织的视野继续观察，以找出适合他发展 的管理模式。 图2 - i中国非营利组织分类图 1 4 第二章公共危机管理与1 r 营利组织概述 2 3 我国非营利组织发展及管理现状 我国民间结社和民间慈善活动源远流长，现代意义上的非营利组织产生 于清末民初，新中国成立后，在计划经济体制下非营利组织活动空间不大， 作用有限，数量不多。随着改革开放，我国非营利组织数量猛增，但是，也 出现了过多过滥，无章可循，多头审批的现象。党中央国务院一直非常重视 非营利组织管理工作，并于1 9 8 8 年正式明确由民政部门统一负责非营利组 织登记管理工作。 2 3 1 初步建立了非营利组织法律政策体系 我国目前的非营利组织法律规范体系是从2 0 世纪8 0 年代末开始建立起 来的，这一时期的立法有：1 9 8 8 年的基金会管理办法，1 9 8 9 年的社会 团体登记管理条例，后来随着经济社会的不断发展，我国非营利组织也蓬 勃发展，因此，我国非营利组织立法进行了重大变革，对社会团体登记管 理条例进行了修订，并于1 9 9 8 年重新颁布，还颁布了民办非企业单位 登记管理暂行条例、公益事业捐赠法等法律法规，2 0 0 4 年颁布施行了基 金会管理条例，基金会管理办法随即废止；另外，民政部及地方民政部 门还先后制定了相关的部门规章和地方性法规。目前我国非营利组织法规体 系有以下几部分构成： 1 、法律：公益事业捐赠法、企业所得税法、民办教育促进法， 这是民政部配合立法机关或相关部门制定的，其中有涉及非营利组织管理的 内容。 2 、法规：社会团体登记管理条例( 国务院第2 5 0 号令) 、民办非企 业单位登记管理暂行条例( 国务院令第2 5 1 号) 、基金会管理条例( 国务 院令第4 0 0 号) ，他们分别对三种类型的非营利组织进行了界定，确立了他 们各自的性质、特征和法律地位，赋予了相应的权利和义务，明确了登记、 管理制度和自律机制，规范了管理机关的职责。 3 、部门规章：民政部颁布的社会团体分支机构、代表机构登记办法、 基金会年度检查办法、基金会信息公布办法、民办非企业单位年度检 查办法等一批部门规章作为国务院条例的补充，为新时期我国非营利组织 的管理提供了基本规范。 第二章公共危机管理与非营利组织概述 4 、地方性法规及规章：各省、市、自治区根据国务院的相关条例以及 本省、市、自治区的实际情况，制定了相关地方性法规及规章，为地方非营 利组织的规范发展提供了更加细化的规定。以天津市为例，自从1 9 8 9 年国 务院发布实施社会团体登记管理条例，民政部门正式承担登记管理任务 开始，天津市结合地方非营利组织发展和管理的特点，陆续出台了天津市 社会团体登记管理规定( 市政府令第6 l 号) 、天津市行业协会管理办 法( 市政府令第9 0 号) 等地方法规和规章。 5 、规范性文件：民政部门还会同财政部、劳动保障部、中国科协等部 门下发了关于民间非营利组织会计制度、社会团体会费、民间非营利组织工 作人员工伤保险，科技类团体创新发展试点等规范性文件，为非营利组织健 康发展提供了有力保障。 2 3 2 形成了归口登记、分级管理、双重负责的管理体制 我国非营利组织管理体制是较为严格的注册登记制度，属于行政许可事 项，并实行双重管理体制。非营利组织管理法规中明确规定，我国非营利组 织实行分级归口注册登记、登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体 制。 1 、分级归口注册登记 所谓归口登记，是指我国的非营利组织统一由各级民政部门登记管理， 其他任何部门不得登记