（会计学专业论文）绩效审计操作难点问题研究——以平房危电改造绩效审计为例.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 i 论文提要 论文提要 近年来，绩效审计已经成为各国政府审计工作的主流，我国各级审计机关也逐步 加大了绩效审计的力度，使绩效审计工作得到了较快发展。开展政府投资项目绩效审 计，有助于加强政府投资项目管理，提高政府投资效益，完善政府投资审计体系。但 是，由于诸多原因，我国尚未建立起一套完整的绩效审计管理体系，缺乏适合我国国 情的政府绩效审计技术方法和绩效审计评价标准， 成为审计机关开展绩效审计所面临 的难题，也成为制约我国绩效审计发展的一个障碍。探索适合我国国情的绩效审计模 式，为我国的政府审计注入新的活力具有重要的现实意义。 现阶段对于我国绩效审计模式探索，重点是要解决操作层面的问题。因此，本文 从比较、 学习其他国家绩效审计先进经验入手， 研究我国现阶段绩效审计的发展情况， 对开展绩效审计操作程序模式、审计评价框架，对绩效审计技术方法和评价标准等方 面问题进行一些分析探讨，从而总结出进行绩效审计实践的一些规律，并结合我们在 平房院危电改造工程绩效审计实践中的具体做法和取得的成果， 对我国应当如何推进 与开展绩效审计工作，进行绩效审计评价提出一些建议，从而更好地更新审计观念、 贯彻绩效审计理念。 全文主要分为七个部分，第一部分为引言，主要说明本文的研究意义、研究背景 和论文的主要内容。第二部分主要阐述了绩效审计理论和国外绩效审计的特点，以及 我国对绩效审计的需求和发展状况。 第三部分对我国目前采用的绩效审计方法进行分 析并简要概述其不足之处。第四部分详细分析我国现阶段进行绩效审计评价的困难， 分析建立评价体系的思路和选择评价标准的方法。 第五部分在系统分析的平房危电改 造绩效审计操作方法和绩效评价的基础上， 通过实际操作实例介绍绩效审计取得的成 效和可操作方式方法，第五部分对我国开展绩效审计提出建议。最后一部分在总结全 文的基础上，介绍本文的成果和研究的局限与不足。 主题词主题词：绩效审计 审计目标 审计技术方法 评价标准 建议 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 ii abstract in recent years, performance audit has become the mainstream of national government audit work, our audit institutions at various levels have gradually increased the intensity of the performance audit, performance audit work has been rapid development. to carry out performance audits of government investment projects will help strengthen the government-funded projects management, improve the effectiveness of government investment and improve the audit system of government investment. however, due to some reasons, china has not yet established a complete set of performance audit management system, a lack of suitable conditions of our countrys government performance audit technical methods and performance audit evaluation criteria has become the problems the audit institutions who carry out performance audits are facing to, and has become the obstacle which constrain the development of the performance audit in china but also as a constraint to our performance audit an obstacle to development。 exploring a model of performance audit of chinas national conditions for chinas government audit to inject new vitality has important practical significance. at this stage, the focusing on the exploring of our performance audit patterns is to solve the problem of operational level, therefore, this article from the comparison and learn to the advanced experiences of other countries to study the present development of performance audit, and to study the performance audit procedures, the performance audit assessment framework, the performance audit method, the performance audit evaluation criteria and other matters of some analysis and discussion, then conclude some laws of the performance audit from the practice, and combine with our practices in the cottage risk electrical renovation project, this paper try to make some suggestions on how to carry out and move forward performance audit work of our country, to better update the audit of the concept of implementing the concept of performance auditing. chapter one is the introduction that mainly shows the study background 、research meaning、ideal and content、the aim and framework of the thesis. chapter two mainly describes the performance audit theories、 the characteristics of domestic performance audit and the requirements and the development of performance audit in china. chapter three analyzes the performance audit approach currently being used and describes the shortcomings of it in brief. chapter four analyzes the difficulties which our carry out the performance audit at are face to and the thought to establishment the evaluation system in detail. chapter five systematic analyze the methods and the basis of performance audit which are used in risk electric transformation audit project, illustrate the results achieved in performance auditing and operational ways and means to carry out. chapter six give some performance audit recommendations. chapter six is the conclusion. 【key word】performance audit audit objective audit techniques evaluation criterion suggestion 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 1 页共 50 页 1 引言 1.1 研究背景与意义 1 引言 1.1 研究背景与意义 我国审计理论界在上世纪 80 年代初国家审计制度建立不久，就开始探讨绩效审 计（当时也有人称之为效益审计）问题，并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转 变。目前我国审计机关仍主要是以真实性和合法性审计为主，绩效审计仍处于起步阶 段，但许多审计机关已经开始了绩效审计实践探索，并积累了一定经验。2008 年， 审计署统一组织实施的审计项目共 25 项，其中绩效审计项目有 18 项。从工作量安排 看，绩效审计的工作量占全部审计工作量的比重占 80以上。 1审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划提出要全面推进绩效审计， 提高财政资金和公共资源配置、 使用、 利用的经济性、效率性和效果性。到 2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。 2可见，绩效审计是在财政财务收支审计发展到一定阶段推出的又一新的审计领域， 是贯彻落实科学发展观，树立科学审计理念对政府审计提出的进一步要求，对促进审 计工作科学发展、 推动政府审计工作、 建立节约型政府、 创建和谐社会具有重大意义。 绩效审计正是我国审计工作者积极寻求的一种可以直接对财政资金使用效益进 行评价的审计方法，是促进政府规范管理、提高财政资金使用效益的有效手段。笔者 认为，现阶段对于我国绩效审计理论探索，重点还是要解决操作层面的问题，如绩效 审计项目的选择、重点审计内容、具体的审计技术方法、评价标准的选择、审计报告 的撰写等，这些都是绩效审计理论的重要内容，是在实践中必须面对的现实问题。然 而，纵览我国近几年有关绩效审计的研究论文，几乎每篇都提到现阶段设置评价标准 或评价指标的重要性与困难性， 许多学者也从不同角度提出了对绩效审计评价标准或 评价指标设立的一些看法。这就说明我国有关绩效审计的评价标准存在明显的不足， 它既是政府绩效审计的核心内容，又是开展政府绩效审计的难点所在，因此研究绩效 审计的评价标准具有重要的现实意义。本文结合对平房院危电改造工程绩效审计实 例，从分析该项目采用的绩效审计技术方法入手，详细介绍审计过程中的具体做法和 取得的绩效审计评价成果，同时就绩效审计的理论发展问题提出一些个人的观点，为 我国政府绩效审计的发展提供更多的理论基础。 1 国家审计署 2008 年度的审计项目计划 2 刘家义“世界审计组织第六届效益审计研讨会”的讲话 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 2 页共 50 页 1.2 研究内容与框架 1.2 研究内容与框架 本文通过分析研究绩效审计理论基础和国内外绩效审计发展状况， 分析了我国绩 效审计发展现状和绩效审计技术方法和评价标准的选择，总结了不足之处喝难点问 题。在此基础上，以平方危电改造绩效审计项目为例，针对项目中的具体情况，介绍 具体的审计方法和评价标准的选用，分析总结实践经验，从而对我国如何开展政府绩 效审计提出一些建设性意见。 第一部分，引言。主要阐述了本文的背景、意义、研究内容方法，提出了本文的 研究创新。 第二部分，理论基础和国内外绩效审计现状分析。本部分主要说明了绩效审计理 论基础和国外绩效审计的特点，以及我国对绩效审计的需求和发展状况。 第三部分，对政府绩效审计方法进行分析，简要阐述常用方法及不足之处，同时 也为下文的案例分析做好理论基础。 第四部分，提出我国现阶段进行政府绩效审计评价遇到的问题，分析形成标准化 评价标准体系的思路和选择评价标准的方法。 第五部分，以平房危电改造绩效审计为案例，分析项目背景特点和具体做法，分 析在审计方法和审计评价取得的成效。 第六部分，对我国绩效审计的发展提出建议。 第七部分，结论。对全文进行总结，并提出研究不足之处。 具体框架如图 1.1 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 3 页共 50 页 图 1.1 本文研究内容与框架 对平房危电改造工程绩效审计主要做法和 取得成果分析， 1、引言部分 2、理论基础和国内外绩效审计现状分析 国外绩效审 计理论 确定评价标 准的难点 确定我国评价标 准体系的思路 绩效审计 程序模式 7、研究结论与不足 国内绩效审计 需求和现状 3、绩效审计操作模式 4、我国形成绩效审计评价的难点问题研究 绩 效 审 计 方 法 5、具体做法和成果分析 研究意义与目的 研究内容与框架 研究方法与创新 引 出 问 题 分 析 问 题 初步提出解决方案进一步补充论证解决方案 解 决 问 题 绩效评价 标准选用 6、对我国今后开展绩效审计提出 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 4 页共 50 页 1.3 研究方法 1.3 研究方法 本文研究方法主要有以下四种： （1）文献查阅法。本文通过查阅大量的国内外有关绩效审计的书籍、文献资料 及网络专业资源，对绩效审计理论有了比较客观的了解和把握，同时也为下文的案例 分析做好了理论铺垫。 （2）调查法。运用谈话、对比分析等方法，对研究对象进行有计划的、周密的 和系统的了解，并对调查搜集到的资料进行分析、综合、比较、归纳。作者通过亲身 参与绩效审计项目，结合审计实践资料，深度分析绩效审计具体做法和评价标准对案 例的影响。 （3）定性/定量分析法。在查阅了相关理论文献和审计项目资料的基础上，运用 归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对所得的文件和资料进行必要的分 析、归纳，以正确分析存在的问题，从而达到去粗取精、去伪存真的目的。 （4）案例分析法。本文以平房危电改造绩效审计为案例，结合绩效审计的相关 理论，发掘案例中具体做法的优劣，分析举得的成效，并在此基础上对绩效审计的开 展提出建议。 1.4 研究创新 1.4 研究创新 本文的研究创新之处在于： （1）总结了绩效审计与财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计的区别和 联系 （2）提出了现阶段绩效审计研究的重点是技术方法和评价标准的选择，并对现 阶段绩效审计方法和评价标准等审计程序进行归纳整理 （3）提出了现阶段绩效审计评价体系建立的思路 （4）通过平房危电改造绩效审计项目，分析绩效审计具体审计方法和评价标准 的选用，总结成果 （5）针对绩效审计发展状况，提出适合我国绩效审计发展的建议 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 5 页共 50 页 2 理论基础与国内外绩效审计现状分析理论基础与国内外绩效审计现状分析 绩效审计是指审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府及其所属部门、 事业单位及使用公共资金的企业业务活动和资源管理的经济性、效率性、效果性进行 审查、分析和评价，发现和反映存在的问题，提出改进意见，改善公共责任，为有关 方面决策提供信息。促进被审计单位提高绩效的一种审计活动。 从这一表述可以看出，绩效审计是基本概念。同时引出了经济性、效率性、效果 性的次级概念。因为经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性 （economy）：是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，简单地说就是支 出是否节约。 对投入经济性的审查， 主要是检查是否用最少的投入完成了预期的任务， 或达到了既定的目标。效率性（efficiency）：是指产出（如产品、服务）与投入的 关系。具体说就是从对一个部门或一个项目的资源投入，力争取得最大的产出，或确 保以最小的资源投入取得一定数量的产出。如果以较少的投入取得一定数量的产出， 或以一定数量的投入能获得更多的产出，就可以说一项经济活动效率是高的。效果性 （effectiveness）：是指既定的目标实现的程度或一项活动预期的影响与实际影响 之间的关系。如完成预算目标、政策或计划目标的情况（实际产出与目标的关系）。 审计的任务是检查预期目标是否达到。 2.1 绩效审计理论基础 2.1 绩效审计理论基础 2.1.1 受托经济责任学说是绩效审计产生的理论前提 2.1.1 受托经济责任学说是绩效审计产生的理论前提 两权分离条件下形成的受托经济责任及对受托责任履行情况的考核， 是审计产生 和发展的直接动因和推动力。 受托经济责任的内容是随着委托人的社会需要不断变化 和提高而发展的。最原始的受托责任是受托财产的保管责任，然后发展为受托经营和 管理责任，最后又扩展到了对非特定委托人的社会责任。在受托责任产生的早期，由 保管责任派生出来的履约责任和财务报告责任萌生了早期的合规性审计和财务审计。 受托责任发展到第二阶段后， 包括了经营和管理责任， 这种责任可以称其为效益责任。 而对效益责任履行情况的监督与检查也就成为审计的一项重要内容， 绩效审计由此而 生。由此可以认为，效益责任的形成及其考核是开展绩效审计的理论前提。 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 6 页共 50 页 2.1.2 凯恩斯革命和公共支出规模的扩展是绩效审计产生的经济 基础 2.1.2 凯恩斯革命和公共支出规模的扩展是绩效审计产生的经济 基础 凯恩斯主义主张全面干预社会经济生活，有效地医治了“真正的经济病症”。二 战后，人们要求政府对其所管理和使用的公共资源强化经济责任的呼声越来越高；同 时，人们获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面信息的欲望也不断膨胀。政 府审计可以满足这种需要，绩效审计便应运而生。随着政府机构的规模不断扩大，管 理和控制活动不断增强，政府机构的开支与日俱增，在这种情况下，授予政府使用和 管理公共资源权利的公众及其代表无法直接了解政府管理公共资源的状况， 对政府经 济责任的履行情况更是无从评价。因此，凯恩斯革命和政府公共支出规模的扩展为绩 效审计产生提供了经济基础。 2.1.3 新公共管理运动是绩效审计发展的政治动力 2.1.3 新公共管理运动是绩效审计发展的政治动力 审计与公共管理有着密切的联系。审计是实现公共管理目标的重要手段和工具， 公共管理为审计提供了政治、经济和社会环境。新公共管理运动主要是借鉴企业管理 的理念和方法重塑公共部门管理，用市场的力量改造政府，改变组织结构，提高政府 的工作效率，强化政府的责任，增强政府的管理和服务意识；核心特征是对政府绩效 和责任的关注，其根本目标是建设一个优质、高效、经济、更负责任的政府。因此， 国家、政府和社会民众需要对政府绩效进行评估，这就为绩效审计的发展注入了新的 动力，这也是绩效审计的意义所在。目前，中国政府正在向一个负责任的政府迈进， 政府职能的改革和深化，为我国绩效审计的发展提供了良好的政治条件。 2.2 绩效审计与其他审计概念的辨析 2.2 绩效审计与其他审计概念的辨析 2.2.1 绩效审计与财务收支审计辨析 2.2.1 绩效审计与财务收支审计辨析 绩效审计与财务收支审计是既有联系又有区别的两种审计领域。 它们的相同之处 表现在都是对经济活动的合法性、合理性和经济性的监督和评价。绩效审计是要在财 务收支审计判定被审计单位财务资料真实、合法，不存在有意欺瞒和篡改行为，没有 重大违法行为的基础上进行的审计。可以说财务收支审计是绩效审计的前提，如果不 能保证被审计单位会计信息的合规性，进行的绩效审计便毫无意义。因此，绩效审计 不是单独进行的，是要和财务收支审计结合在一起开展，以财务收支审计为基础，将 政府职责履行情况，分配和使用财政资金产生的效果与财务审计有机结合起来，将绩 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 7 页共 50 页 效审计内容纳入项目计划，既要审计财务收支，也要审计绩效完成情况。 2.2.2 绩效审计与经济责任审计辨析 2.2.2 绩效审计与经济责任审计辨析 经济责任审计要求对被审计人任期内的重大经营决策的科学性、 民主性和效益性 进行审计，以此评价被审计人的经济责任不应仅从财务收支是否真实、合规，有无个 人廉洁问题方面进行评价，而应重点从财政资金使用的经济、效率、效果方面、重大 社会投资的效益方面、资源的使用方面、环境的质量方面、民生的改善等方面进行综 合的评价。 经济责任审计中引入绩效审计是必须的， 也是必然的， 是形势发展的需要。 由此可见，经济责任审计包含了绩效审计的因素和要求。 2.2.3 绩效审计与专项资金审计辨析 2.2.3 绩效审计与专项资金审计辨析 专项资金的审计主要是解决资金使用效果和政策、决策的合理性、有效性问题， 从资金支出效果与预期目标的实现程度来评价资金效益， 在真实性的基础之上的效益 性， 确保了专项资金审计的完整。 可以看出， 专项资金审计也包括了绩效审计的内容。 因此，绩效审计并不是独立的，它是一种审计方法，一种审计理念，一种新的审 计领域，是可以贯穿于其他审计种类之中的。 2.3 国外绩效审计的借鉴与取舍 2.3 国外绩效审计的借鉴与取舍 近些年国外绩效审计工作取得了飞速的发展， 在绩效审计理论和实践方面取得了 一定的成果，下面就以英国绩效审计工作开展情况和特点为例，详细阐述国外绩效审 计的先进经验。 英国是按政府职能进行分类，如经济、国防、教育等，而每一部门有它自己的事 业或者工程计划，多个项计划可以从最终产品成本及目的来衡量评价它的绩效。英国 绩效审计大量运用了现代科学的新方法，如系统论的方法、科学管理的方法、行为科 学的方法、运筹学的方法、统计抽样等方法。其绩效审计具有以下特点。 2.3.1 具有明确的绩效审计目标“改进服务、提高绩效” 2.3.1 具有明确的绩效审计目标“改进服务、提高绩效” 英国审计机关经过近 30 年的发展，从最初的“警察”角色逐渐演变为“咨询师” 的角色。即从单一的查错纠弊职能，转变为注重针对被审计单位在行使国家职能、为 人们提供更好的公共服务的过程中存在的不符合经济性、 效率性和效果性的行为给予 建议和指导，并且促进政府部门间对于符合绩效原则的行政行为的相互借鉴和交流。 其开展绩效审计的宗旨是 “通过对政府及相关公共部门使用公共资源的行为表现进 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 8 页共 50 页 行检查和评估，确认好的做法，并找出表现不好的原因，针对原因提供可行的良好建 议，以改善公共服务”，帮助政府更聪明的花钱。其这样的开展绩效审计宗旨诠释了 绩效审计的目标。实现政府为公众提供优质服务、追求高绩效，成为财政活动、资金 运用的核心价值观和普遍追求的目标，使开展绩效审计成为客观需求，是英国开展绩 效审计的客观前提和基础。 2.3.2 倡导绩效审计要“保持灵活和创造性” 2.3.2 倡导绩效审计要“保持灵活和创造性” 英国在开展绩效审计过程中，始终倡导要“保持灵活和创造性”的理念，强调绩 效审计没有一种固定的模式，没有就绩效审计工作的标准、规范作过多硬性的规定， 而是要求审计人员在绩效审计中，必须确保在每个环节所做的决定，都建立在充分研 究和分析的基础上，以保证提供高质量的审计成果。要求审计人员根据审计项目的类 型、 特点和审计风险， 选择适用的方法、 程序和报告方式。 比如就审计工作方法而言， 实践中绩效审计运用的方法灵活多样，不同类型的项目会采取不同的审计方法，根据 项目对 e 不同的侧重点，设计相应的搜集数据、证据的方法，强调数据、专业分析和 经验判断。但无论是运用各种搜集证据的方法，还是邀请专家提供建议和支持，每个 阶段都要依靠审计人员自身的专业分析和经验判断，既不完全依赖数据，也不完全依 赖专家。 2.3.3 绩效审计注重相互沟通和合作2.3.3 绩效审计注重相互沟通和合作 英国绩效审计中，非常重视与被审计单位的沟通和协作。在计划阶段和被审计单 位讨论审计计划内容，使被审计单位了解审计要做的工作。英国审计署都各自有专门 的绩效审计人员对各公共部门进行长期跟踪， 从公共部门一成立就时时了解公共部门 的职能、提供什么服务、经费支出增减变化、是否有新的计划、新的立法，内部政策 是否改变等，并注意搜集议会、媒体和公众对其服务质量的评价信息。在实施阶段与 被审计单位充分沟通所有事实和证据；在报告阶段与被审计单位充分交换事实；在项 目结束后审计署召集会议，与被审计单位和相关单位就此次审计进行讨论总结，一方 面提升、 跟踪审计结果， 引起被审计单位和相关单位的重视， 另一方面总结工作经验， 使以后的审计工作做得更好。 此外，英国绩效审计的理念之一还包括坚持寻求与内审人员、其他审计人员建立 有效合作，并重视其工作成果。英国国家审计署有效利用外部审计，相互间有更广泛 的合作关系。每年有一部分的财务审计委托外部审计公司进行，并在人员上有相互交 流、借调。 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 9 页共 50 页 2.3.4 绩效审计具有一套行之有效的审计规范 2.3.4 绩效审计具有一套行之有效的审计规范 英国绩效审计已总结出一套行之有效的审计标准和工作方式。1997 年就颁布的 英国绩效审计手册，并随着审计工作的变化进行了修改。手册规定了审计工作中 的最低要求，帮助审计组更加科学高效地开展绩效审计：在评估可能产生的影响和风 险的基础上，更有效、灵活和创造性地针对审计对象展开工作。手册提出了绩效审计 的基本原则，建立了所有绩效审计项目的循环程序，建立了所有绩效审计项目的要素 体系，提出了在审计的每个环节进行质量控制的办法，有效地保证绩效审计的质量。 特别是设计了完整、 紧凑、严谨的工作环节。一个绩效审计项目的实施从开始 到结束一共有 9 个环节，分别是“确定审计项目、制定审计计划、实施审计、起草报 告、 交换意见、 发布审计报告、 提交议会下的公共账目委员会、 政府答复、 跟踪检查” ， 环环相扣，每个工作环节都有相应的工作原则和基本方法，如选项要合理、实施审计 要保证证据适量充分、审计报告形式要尽量吸引人、审计建议要切实可行等。 2.3.5 绩效审计要进行严格的质量控制 2.3.5 绩效审计要进行严格的质量控制 在绩效审计中， 英国国家审计署非常重视审计质量控制工作， 采取了 “质量环节” 控制和聘请外部机构评价两种方式。 “质量环节”是一个贯穿于绩效审计全过程的质 量控制系统，系统内部具体分为审计准备、审计实施、审计报告、审计信息发布和总 结经验五个“质量环节”。每个“质量环节”都根据该环节质量控制要求，规定了诸 如审计复核、利用专家工作、征求被审计单位的意见、外部质量检查等多种审计质量 控制方式。作为“质量环节”控制的补充，英国国家审计署通常聘请外部机构（这个 外部机构通常是一个享有盛誉的学术团体或专家组）复核已公布的审计报告。同时， 英国审计署还采用计算信息化技术对审计质量进行控制，也取得了很好的效果。 2.3.6 注重审计时间、成本和质量三者的平衡 2.3.6 注重审计时间、成本和质量三者的平衡 在英国，对每一项绩效审计，审计人员必须在审计时间、成本和质量三者之间找 到恰当的平衡，即花费合理的时间和适当的预算支出，取得高质量的审计成果。审计 组都会从一开始就分析项目的审计风险因素，如证据取得的难易程度、项目本身的复 杂程度等，从而确定审计时间、成本预算和资源需求，努力实现审计时间、成本和质 量三者之间的平衡，使本身的审计工作达到最佳绩效。 2.3.7 注重绩效审计成果的有效利用 2.3.7 注重绩效审计成果的有效利用 英国绩效审计的成果通过多种途径被有效利用。 一是主计审计长向议会公共帐目 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 10 页共 50 页 委员会提交绩效审计报告，多数情况下，议会公共帐目委员会都要就绩效审计报告所 反映的问题举行听证会，国家审计署出席听证会，公众也可到场旁听。二是向部门管 理层提供建设性报告，陈述审计发现的问题和情况，提出建议。三是向议会公共帐目 委员会提交备忘录， 对一些保密或特别紧急的项目， 国家审计署直接以备忘录的形式， 向议会公共帐目委员会报告审计结果。四是来信答复，答复一些议员和其他有关人员 提出的有关绩效审计的问题。五是形成绩效审计调查报告，形式多样、重点突出，兼 有绩效审计和财务审计的特点。六是出版国际文本，以助于社会各界对英国公共部门 或机构的表现展开讨论、作出判断。七是制定和出版先进经验指南，通过指南介绍先 进的经验和方法，为扩大影响和增强合作，英国审计署有时与其他机构共同出版这些 指南。八是进行绩效审计宣传和研讨，经常召开研讨会和其他大型会议，在杂志上发 表文章，举办各种讲座，宣传绩效审计，探讨如何进一步提高政府部门和公共机构的 效能。九是向社会公布绩效审计报告，公众登录国家审计署、英格兰审计委员会、威 尔士审计署、苏格兰审计署的网站，可以查阅审计机关的年度报告、审计标准、审计 方法等。通过报刊、网络、议会听证会等多种形式，向社会公布绩效审计报告。 2.4 我国开展绩效审计的立场 2.4 我国开展绩效审计的立场 进入新世纪以来，我国政治经济社会发生了深刻变化。党的十七大提出，要高举 中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的奋 斗目标。 3温家宝总理 2008 年 3 月在第十一届全国人民代表大会第一次会议上提出， 政府工作的基本思路和主要任务是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论 和“三个代表” 重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，更加重视加强和改善 宏观调控，更加重视推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质 量，更加重视节约资源和保护环境，更加重视改善民生和促进社会和谐，推进社会主 义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快全面建设小康社会。这些都要求 审计机关为全面建设小康社会和促进政府工作目标实现发挥积极的建设性作用。 大力 开展绩效审计是审计机关适应这些要求的重要途径。 深刻理解现阶段我国政治经济社 会发展对审计机关开展绩效审计的需求，对于谋划绩效审计的未来发展目标，科学设 计绩效审计的发展对策至关重要。 4 2.4.1审计机关要促进政府不断提高管理水平 2.4.1审计机关要促进政府不断提高管理水平 随着经济社会的发展，公众政治参与的积极性不断提高，民主法治、自由平等、 3 胡锦涛在党的十七大上的报告 4 刘力云 关于我国绩效审计发展问题的思考 审计署研究简报 2008 年 6 月 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 11 页共 50 页 公平正义等理念逐步树立，扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监 督权；转变政府职能，优化结构、提高效能，建设法治政府、责任政府、透明政府、 服务政府的呼声越来越高。推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，加快以 行政管理体制改革为重点的政治体制改革步伐， 是我们国家近一段时期的一项重要任 务。党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中指出，要推 行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机 制。这些都为审计机关开展绩效审计提供了机遇，同时也提出了需求。审计机关要在 推动民主化进程和深化政治体制改革方面发挥积极的作用， 必须关注政府责任履行情 况和政府绩效， 关注政府行政的效率和效果， 关注政府在实现目标过程中面临的风险， 揭露和反映政府行政过程中存在的问题， 提出改进建议， 促进政府不断提高管理水平。 2.4.2 审计机关要为科学决策提供可靠信息 2.4.2 审计机关要为科学决策提供可靠信息 党的十七大报告在部署经济建设时，把加快转变经济发展方式、完善社会主义市 场经济体制取得重大进展，作为实现未来经济发展目标的关键。其中转变经济发展方 式， 就是不仅要继续保持国民经济快速发展， 还要更加注重推进经济结构战略性调整， 努力提高经济发展的质量和效益，实现速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口 相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续发展。审计机关要为实 现这一目标发挥应有的作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发展 的政策落实情况， 揭示和分析影响国民经济又好又快发展的问题， 关注国家经济安全， 科学客观地评价国家宏观政策目标的实现情况，为党和政府科学决策提供可靠的信 息。 2.4.3 审计机关要关注资源利用和环境保护的效率效果 2.4.3 审计机关要关注资源利用和环境保护的效率效果 统筹人与自然和谐发展，是深入贯彻落实科学发展观的重要途径之一。在我国， 一方面人均资源不足， 人均耕地、 淡水、 森林仅占世界平均水平的 32%、 27.4%和 12.8%， 石油、天然气、铁矿石等资源的人均拥有储量也明显低于世界平均水平。另一方面， 由于长期实行主要依赖投资和增加物质投入的粗放型经济增长方式， 能源和其它资源 的消耗增长很快，生态环境恶化问题也日益突出。自十六届三中全会以来，我们党和 国家强调要高度重视资源和生态环境问题，处理好经济建设、人口增长与资源利用、 生态环境保护的关系，建设资源节约型和环境友好型社会，增强可持续发展能力。近 年来，国家加大了环境与资源保护方面的投入，出台了提高资源利用效率和加强环境 保护方面的政策、规定。党的十七大报告突出强调要建设生态文明，并将其作为贯彻 落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求和重要任务。这些都要求审计机关在 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 12 页共 50 页 审计工作中关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益，关注 环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资 源与环境保护方面存在的问题，提出建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促 进建设生态文明。 2.4.4 审计机关要关注专项资金管理和使用的效益情况 2.4.4 审计机关要关注专项资金管理和使用的效益情况 党的十七大报告将统筹城乡发展，推进新农村建设，作为促进国民经济又好又快 发展的一个重要方面。同时，还提出要在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着 力保障和改善民生，扩大公共服务，促进公平正义，推动建设和谐社会，并从教育、 就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面提出了明确具体的要求。建设社 会主义新农村和进行社会建设是一项长期而艰巨的任务。近年来，国家为建设社会主 义新农村和改善民生加强社会建设，不仅投入了大量的财政专项资金，还不断出台各 项推进新农村建设和改善民生的政策。审计机关应该在审计过程中，关注这些专项资 金的管理和使用效益情况，关注国家有关政策的落实情况，客观分析和评价这些政策 目标的实现情况，揭露和分析政策执行和资金管理及使用方面存在的问题，提出改进 建议，为完善政策和制度，加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会 建设做出贡献。 2.5 我国现阶段绩效审计主要特点 2.5 我国现阶段绩效审计主要特点 我国现阶段各地审计机关开展的绩效审计， 主要是围绕公共资金管理和使用的有 效性进行的，是广义的、综合目标的绩效审计。这里的被审计单位已经从单纯的国有 企业，扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企业事业单位。这里的有效性除 了经济性、效率性和效果性外，还包含合法性的要求。 从总体上说， 我国绩效审计的发展仍处于初步探索阶段， 具体呈现以下四个特点： 2.5.1 绩效审计发展较快 2.5.1 绩效审计发展较快 近年来，全国各地审计机关逐步加大了绩效审计的分量。2006 年 1 至 11 月，全 国审计机关已完成绩效审计项目 17140 个，其中审计署完成 79 个、省级审计机关完 成 609 个、地级审计机关完成 4811 个、县级审计机关完成 11641 个。地方审计机关 实施的绩效审计项目数占其审计项目总数的 16%，其中有 14 个省（区、市）、5 个计 划单列市均超过这一平均水平。2007 年 1 至 11 月，全国审计机关涉及绩效审计的工 作量已占到全部审计工作量的四分之一左右，比 2006 年同期提高十多个百分点。 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 13 页共 50 页 2.5.2 绩效审计发展存在地区差异 2.5.2 绩效审计发展存在地区差异 从调研情况看， 由于各地情况不同， 审计机关在绩效审计工作方面起步早晚不同， 导致我国绩效审计发展存在地区差异。主要表现在两个方面，一是经济发达地区绩效 审计发展快于经济相对落后的地区。浙江、辽宁、北京、天津、山东、深圳、青岛等 省市和地区，近年来都一定程度上开展了绩效审计工作，并且绩效审计的分量逐年增 大；而贵州、山西、四川、陕西等省市和地区，绩效审计工作发展相对缓慢，绩效审 计在审计业务中的分量仍然比较少，有的地方甚至没有。二是在同一省市或地区中， 省、 地市和县， 随着行政级次的高低， 绩效审计工作的发展也呈现出由强到弱的状态。 2.5.3 “结合型”绩效审计占多数 2.5.3 “结合型”绩效审计占多数 已经开展的绩效审计主要是采用与财政财务收支真实合法性审计、 经济责任审计 相结合的方式开展的。在开展的绩效审计项目中，绝大多数为综合目标的审计项目， 即在一个绩效审计项目中，既关注了财务信息的真实性、资金使用和管理的合规性， 也关注了财政财务收支及有关经济活动的经济性、效率性和效果性。例如，北京市审 计机关 2003 至 2007 年，共开展了 3102 个含有效益性目标的审计项目，其中 2945 个属于“结合型”。只有少数审计机关少量地开展了以单纯效益性为目标的绩效审计 项目。相当多的审计机关采用开展效益审计调查的形式实现绩效审计的目的。 2.5.4 涉及领域广泛，成效明显 2.5.4 涉及领域广泛，成效明显 审计机关开展的绩效审计涉及了财政管理、基础设施建设、经贸、农业与资源环 保、金融、社会保障、教科文卫、外资利用、信息安全等多个领域。2007 年 1 至 11 月，除重大投资项目审计外，各地审计机关共开展了 2.7 万个绩效审计和审计调查项 目，查出损失浪费问题 92 亿元，促进增收节支和挽回损失 143 亿元。通过开展绩效 审计，审计机关在揭露问题的基础上，评价和分析了审计事项的管理和资金使用效益 情况，分析了产生问题的原因，有针对性地提出了解决问题的建议，有效地促进了被 审计单位建立和完善有关管理和制度，同时为完善相关政策提供了真实可靠的信息， 审计工作的作用范围更加广泛，积极的建设性作用得到了进一步发挥。 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 14 页共 50 页 3 现阶段我国开展绩效审计操作模式及评价 3.1 绩效审计操作程序模式 3 现阶段我国开展绩效审计操作模式及评价 3.1 绩效审计操作程序模式 绩效审计操作程序模式与传统审计相似，一般分为四个阶段：计划阶段、组织实 施阶段、报告阶段和后续阶段。开展审计实践时必须根据具体审计项目的实际情况， 制定出具体审计程序。（参见图 3.1） 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 15 页共 50 页 图 3.1 绩效审计操作程序模式 计划阶段 选项分析 形成调查结论并初步评估 制定实施方案、确定目标、标准 立项并开展审前调查 组织实施 针对分目标形成审计结论和建议 数据和信息的采集与组织 审计发现（审计方法运用过程） 审计方法的选择 文字分析说明 图表及分析模型 内容的选择 部门与途径 识别、归纳与分析 报告阶段 编制审计报告初稿 征求意见 提交正式审计报告 后续阶段 检查审计建议的执行情况 检查和评价审计工作质量 首都经济贸易大学硕士学位论文 绩效审计操作难点问题研究 第 16 页共 50 页 3.1.1 绩效审计操作程序模式的四个阶段 3.1.1 绩效审计操作程序模式的四个阶段 （1）计划阶段 在计划阶段，首先，进行选项分析。把握了解焦点、热点问题，调查相关经济活 动情况，关注影响效益的风险、损失和浪费现象，或者体现良好效益的构成要素，收 集基础数据，查阅相关资料，在做出初步分析后，确定具备效益审计价值的领域、项 目、对象或经济