（会计学专业论文）地方财政风险问题研究.pdf

奎! ! 叁兰翌主芏堡堕墨垒坠! 堕堕 g o v e r m n e n t f i n a l l yt h et h e s i sp u t sf o r w a r d st oe s t a b l i s ha l le a r l y 。w a r n i n gi n d e xs y s t e m t om a n a g el o c a ll i a b i l i t yr i s k ，a n dd e s i g n ss e v e r a lr i s ki n d e xt or e f l e c tt h el o c a ll i a b i l i t y r i s k ，a n db r i n g sf o r w a r ds u g g e s t i o nt ot h ee s t a b l i s h m e n to fs t r u c t u r ef o r ma n ds t a t u t e s a n dr u l e so f t h ee a r l y w a r n i n gs y s t e mo f l o c a lf i s c a lr i s k k e y w o r d s ：l o c a lf i s c a lr i s k ，l o c a ll i a b i l i t yr i s k ，e a r l y - w a r n i n g i v - 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期：即口， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师同意网上交流，请在下方签名；否则视为不同意。) 学位论文作者签名 签字日期： 导师签名： 签字日期： 坂7 多 东北大学硕士学位论文 第1 章绪论 第1 章绪论 一1 1 问题的提出 改革开放以来，财政积极支持各方面的改革，财政实行放权让利 对调动各方面的积极性发展经济，推动各方面的改革起到了关键性的 作用。但随着改革开放的不断深入和公共财政基本框架的逐步建立， 财政运行和调节中涌现出一系列从未遇到的新情况和新问题，潜伏着 愈来愈多的风险因素。其中，地方财政风险问题正逐渐成为困扰各级 地方政府和经济发展的一道难以逾越的屏障。 地方财政风险是地方财政在运行过程中，由于不确定性因素的影 响，发生财政资金损失或正常支出困难导致政府机器难以正常运转、 政府基本功能严重失调的可能性。地方财政风险是一个地区公共风险 的集中反映。在分级财政体制下，地方财政是国家财政的基础，地方 政府负责提供大部分的公共产品和公共服务，地方政府的财政状况在 很大程度上决定了整个国家公共财政体系的稳定性和效率，因此地方 财政的稳固是国家财政稳固的前提条件。 实际上，无论是在我国还是国外，无论是发达国家还是发展中国 家，地方财政风险的问题都是客观存在的，而且在某些情况下还表现 得较为突出，具有一定的普遍性。在国际上。有些地方政府债务危机 曾一度使当地政府陷入了难以正常运转的困境，并给中央政府造成了 较大损失，甚至还会直接引发了全国性经济动荡。例如在巴西，近几 f x 东北大学硕士学位论文 第1 章绪论 第1 章绪论 一1 1 问题的提出 改革开放以来，财政积极支持各方面的改革，财政实行放权让利 对调动各方面的积极性发展经济，推动各方面娶麓警会篇毒罐崔罐谨 黼罐。载粼晕承戮莹融淼剿搿r 套烈荆酬羚鹭当等型筻牮蚤疆； 囊掣r 前裂型蔓音苘棚点。1 。稻捌嗡蟛蝌濑嘴浒呸嘲魈趟噬罨i 吼器莉 行型a 罂臀凇辱臻芥：墨萎。必蟛醒薯m 聪爹铒袱沉突出表现为赤字 和挂帐包袱沉重、内外债偿还压力越 来越大、财权分散等问题，这些问题也严重冲击着地方财政的稳固运 行及其可持续性。除显性、直接的债务风险外，地方财政运行中还存 在着大量隐性债务和或有债务，如果隐性债务和或有债务不能得到有 效的防范和化解，最终将会转化为直接的显性债务，冲击地方财政的 稳固和平衡。 本文选题目的是对地方财政风险问题进行深入的分析和研究。但 是笔者的知识结构和理论水平有限，而地方财政风险形成原因的复杂 性决定需要更多的人做大量的工作，笔者只是希望藉此能够对有关地 方财政风险问题的研究有一点贡献。 1 2 文献综述 市场经济使风险的观念深入人心，有关风险的研究也已经历了上 百年的历史，形成了相对完善的适应市场机制的风险管理模式。目前 国内外有关经济风险的研究成果中，较多地反映在微观经济风险理论 上，特别是财务风险理论上。1 9 9 0 年和1 9 9 7 年诺贝尔奖得主是五位财 务学家，其主要理论贡献就是“财务风险理论”。 与对微观经济风险的研究相比，宏观经济风险的研究相对还很薄 弱，而对宏观经济风险中财政风险的研究则刚刚起步。很长时间以来， 政府作为一个公共主体，其面临的风险问题没有引起足够的重视。财 政风险作为普遍接受的概念是在2 0 世纪7 0 年代末拉丁美洲债务危机 爆发后，至今也不过二三十年的历史。财政风险研究最具代表性的是 世界银行驻华代表处高级经济学家h a n ap o l a c k o v ab r i x i ( 白海娜女士) ， 她将目光投注于政府部门的或有债务，研究其对财政稳定性造成的潜 东北大学硕士学位论文 第l 章绪论 念一或有来定义政府部门的债务及义务，并分析或有债务对saa l t a r 繇磐裂噬孓笔可括鳓留抖驰手擎彭二 鄹型吲嚏| 收懒烫萎鹾阿啤也蠛璎蟛肇奄；19 9 8 等篇器玛 肇鞴胡酲錾门瓣。强奢掣融副帛拦摹烈删掣蒯矧掣孤蚓般剐剑挈剥i 副刊咖也1 突 出表现为赤字和挂帐包袱沉重、内外债偿还压力越 来越大、财权分散等问题，这些问题也严重冲击着地方财政的稳固运 行及其可持续性。除显性、直接的债务风险外，地方财政运行中还存 在着大量隐性债务和或有债务，如果隐性债务和或有债务不能得到有 效的防范和化解，最终将会转化为直接的显性债务，冲击地方财政的 稳固和平衡。 本文选题目的是对地方财政风险问题进行深入的分析和研究。但 是笔者的知识结构和理论水平有限，而地方财政风险形成原因的复杂 性决定需要更多的人做大量的工作，笔者只是希望藉此能够对有关地 方财政风险问题的研究有一点贡献。 1 2文献综述 市场经济使风险的观念深入人心，有关风险的研究也已经历了上 百年的历史，形成了相对完善的适应市场机制的风险管理模式。目前 国内外有关经济风险的研究成果中，较多地反映在微观经济风险理论 上，特别是财务风险理论上。1 9 9 0 年和1 9 9 7 年诺贝尔奖得主是五位财 务学家，其主要理论贡献就是“财务风险理论”。 与对微观经济风险的研究相比，宏观经济风险的研究相对还很薄 弱，而对宏观经济风险中财政风险的研究则刚刚起步。很长时间以来， 政府作为一个公共主体，其面临的风险问题没有引起足够的重视。财 政风险作为普遍接受的概念是在2 0 世纪7 0 年代末拉丁美洲债务危机 爆发后，至今也不过二三十年的历史。财政风险研究最具代表性的是 世界银行驻华代表处高级经济学家h a n ap o l a c k o v ab r i x i ( 白海娜女士) ， 她将目光投注于政府部门的或有债务，研究其对财政稳定性造成的潜 在风险。其作政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险( 0 0 v e r n m e n t c o nt i n g e n tl i a b i l i t i e s ：ah i d d e nr i s kt of i s c a ls t a b i l i t y ) 比较全面介绍 了政府 担的显性债务和隐性债务，文章特色在于运用会计理论的概 x 东北大学硕士学住论文第1 章绪论 第4 章引入风险管理理论，介绍国外地方财政风险监控管理的相关 经验和方法，分析了国外经验对我国地方财政风险管理的启示。 第5 章研究防范和化解地方财政风险的对策，对于难以量化的地方 财政风险问题，主要研究防范和化解的对策，如体制缺陷、制度问题 和管理原因引发的地方财政风险等；提出应构建地方财政风险预警指 标体系对我国地方财政债务风险进行管理，并从静态和动态两个方面 设计了指标体系。论文的核心和重点在3 、4 、5 章。 东北大学硕士学位论文 第2 章地方财政风险理论概述 第2 章地方财政风险理论概述 在市场经济条件下，任何经济活动都存在不确定性，即存在风险。 从微观角度看，微观经济主体，诸如个人、企业的生产经营和投资活 动受多种不确定性因素的影响，因而存在经营风险和投资风险。从宏 观角度看，国家财政分配活动也受到整个宏观经济因素和菲经济等因 素的影响，因而财政运行同样存在风险。 2 1 财政风险的一般理论 2 1 1 财政风险的涵义 风险，既是自然现象，也是社会经济现象，它具有自然与社会两 重属性，且这两重属性对立统一、相互转化。对风险的定义，围内外 学者的阐述不尽相同。典型的观点有两种：种观点认为风险是一一种 损失的可能性，如美国学者海斯于l8 9 5 年首先从经济学的意义上提出 风险的定义，认为风险是损失发生的可能性，1 9 2 1 年美国学者奈特提 出风险是概率估计的可靠性以及因此将它作为一种可保险成本进行处 理的可能性。另一种观点认为风险是结果的不确定性，如美国学者a - 威 廉斯的“结果变动说”所做出的定义，即：在某个特定状态下和特定时 间内可能发生的结果的变动。本文认同第一种观点，认为风险是损失 发生的可能性。 市场经济可以说是风险经济，存在着许多的风险，诸如金融风险、 投资风险、市场风险等。在市场经济制度下，作为政府活动中心的财 政，是社会各种风险的最终接受者。由于财政具有政府性的特点，这 决定了财政风险对社会经济生活的影响远远超过了其它经济风险。 ( 1 ) 西方学者对财政风险的定义 西方国家对财政风险的研究认为，财政风险是指爆发财政危机的 可能性。国际上关于财政危机有两类定义。 美国政府间关系咨询委员会( 1 9 8 5 ) 使用的是一种较为广义的定 义，即认为财政危机通常是下列类型的一种： 东北大学硕士学位论文 第2 章地方财政风险理论概述 1 ) 破产：只适用于那些按照联邦破产法第9 章的规定，要求宣告 破产的正式申请的情况。要想申请破产，政府必须宣布其没有偿付能 力。 2 ) 政府债券票据支票的不兑付；无力支付到期的利息或本金。 3 ) 无法履行其他义务( 例如工资、供货商和养老金的支付等) 。 对财政危机的狭义的定义仅指上述第二种情况，即政府无力偿付 直接债务。在那些破产法不适用于政府，或预算会计无法充分反映欠 款情况的国家，这是最典型的一种解释。 ( 2 ) 国内学者对财政风险的定义 国内对于财政风险的理解主要有两种：一种是狭义上的财政风险， 即仅从财政本身角度来考察，财政风险是指政府资不抵债和无力偿付 到期债务，不能维持正常机构运转的风险。另一种是广义上的财政风 险，认为财政风险不同于一般经济实体的风险，财政是社会经济的最 终承担者，银行风险、国企财务风险等都将最终转化为财政风险，甚 至将财政风险等同于国家经济安全问题。 ( 3 ) 本文对财政风险的定义 研究风险问题，更多地是研究风险所带来的损失。本文界定财政 风险的内涵是：财政风险是指政府在组织财政收入和安排财政支出的 过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不 确定性而引起的破坏财政稳固与平衡的可能性。它集中表现为财政收 入的短缺、财政支出的增加或政府债务的增加。 2 1 2 我国当前财政风险的定性 当前，我国正处于由计划经济过渡到社会主义市场经济的转轨时 期，处于体制变迁或经济转型过程中的财政风险，是一种政府性的经 济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的，也可以说是市场经 济风险。 在传统计划经济下，与整个经济体制相适应，财政体制也是一种 生产性财政体制，是由计划定盘子并决定财政的统收统支格局的计划 财政体制。在计划财政下，国家根本不考虑风险，也谈不上财政风险。 东北大学硕士学位论丈第2 章地方财政风险理论概述 似乎财政收入包括税收等都是“免费”的，只讲强制性、无偿性，无视有 偿性、收益回报性。随着我国市场经济的不断发育，财政逐渐演变为 公共财政。传统计划财政体制中存在的各种弊端随着市场经济的发育 日益显现，越来越不适应新形势，财政风险逐步显现，诸如分税制财 税体制缺陷而表现出来的制度风险，庞大的政府机构和财政供养入员 不断膨胀造成的财政支出风险，政府债务过重而表现出来的债务风险 以及收不抵支的财政赤字风险等等。因此，当前的财政风险是政府性 的经济风险，是经济体制转轨过程中特有的风险。 2 2 地方财政风险理论 财政是国家为了实现其职能，凭借政治权力对一部分社会产品进行 分配和再分配的经济活动。中央财政和地方财政，是财政体制上划分 中央政府和地方政府以及地方各级政府之间财政管理权限的一项根本 制度，它是经济管理体制的重要组成部分，它在财政管理体制中居于 主导地位。它具体规定了各级政府筹集资金，支配使用资金的权力范 围和责任，使各级政府在财政管理上有责有权，这对于正确处理中央 和地方之间，以及地方各级之间的分配关系，充分发挥各级政府的积 极性，更好的完成国家财政收支任务，促进社会主义建设的发展有着 极其重要的作用。 我国财政体制依行政体制的划分分为中央、省、地( 市) 、县( 区) 、 乡镇五级。本文将除了中央政府以外的所有层级的政府统称为地方政 府，构成地方的四级财政是国家财政的重要组成部分，是地方政府实 现对地方经济宏观调控的重要依托，地方财政的稳固和强大对构建强 大的国家财政起着重大的基础性作用。 2 2 1 地方财政风险的涵义 地方财政作为地方经济和政治的综合反映，社会、企业、政府的 风险最终都会直接或间接地反映到地方财政风险上来。 地方财政风险，作为财政风险的一部分，是地方经济社会发展过 程中的各种矛盾在财政领域的集中表现，是指由于她方财政运行所面 临的经济环境、社会环境、体制环境、政策环境和融资环境变动，而 导致地方政府无力提供社会经济发展所需的最基本的公共产品和公荚 东北大学硕士学位论文第2 章地方财政风险理论概述 服务，以及对法律所规定的地方政府支付责任的大规模违约( 如地方 政府债务违约、拖欠公务人员工资等等) 的可能性。 2 2 2 地方财政风险的特征 地方财政风险除了具有风险的一般特征以外，还由于其在风险体 系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊性及我国所处历史时期的 特殊性，而体现了与其他风险的明显区别。这些特征主要体现在以下 儿个方面： ( 1 ) 广泛性 由于地方政府财政在各自行政区划的社会经济发展过程中占有特 殊的地位，决定了其财政风险不仅包括困财政自身行为所产生的内部 风险，还包括各种外部因素转化到财政领域的公共风险。内部风险往 往源于决策失误、财政体制缺陷、分配机制不健全和管理不善等因素， 由此产生的各类风险在不同程度上造成财政秩序紊乱、财政职能被削 弱。公共风险是指由于自然灾害、环境污染、经济的周期性波动、地 区产业结构失调，以及地方性融资困难等外部环境问题给地方财政经 济造成的现时的和潜在的不利影响。 ( 2 ) 转轨性 地方财政风险的转轨性是由经济体制的变迁或转轨这一总体背景 所决定的。其形成源于两类因素影响： 一是在经济转轨初期各级地方政府在财政权利享受结构和风险承 担结构安排上的严重扭曲或错位。转轨时期各级地方政府及其部门和 经济组织权力不断扩大的同时，其所应承担的责任范围却并末随之落 实，也没有制定明确的监督管理办法。这就给各级地方政府带来了权 利与利益的扩张冲动，权力扩张的同时各级政府都在竭力转嫁其应承 担的责任和风险。由此导致权利结构和风险结构的严重错位，引发经 济行为的随意性，造成经济秩序的紊乱，严重阻碍经济效益的提高， 致使地方政府承担越来越大的风险。 二是随着市场经济改革的深入，各级政府政策目标和干预市场经 济的手段发生了重大变化。但是市场经济发育的不成熟及经济运行机 东北大学硕士学位论文 第2 章地方财政风险理论概述 和非财政系统之间进行传导，如隶属于地方政府的国有企业、地方政 府对地方国有经济单位的借款担保等，任何一方面出现问题都可能给 地方政府带来额外的财政压力，处理不好就会形成现实的财政风险。 而且在国家财政系统中，任一级地方政府的财政风险都会在上下级财 政之间传导，以至于扩散到财政全系统。 ( 5 ) 隐蔽性 财政风险的特征，最为突出的就是隐蔽性很强。这是因为地方财 政风险来源广、领域宽。在初始阶段，财政风险往往表现为单个或多 个公共风险。由于体制等多种原因，财政监管缺位现象还比较多，财 政部门无法及时准确地掌握公共风险的动态，并及时采取对应措施加 以化解，而往往是某方面风险不断累积，单位或部门依靠自身力量无 法化解的时候，最后才运用财政政策来化解。当这种风险累积到超出 财政的承受能力，无力化解时，才会显现为财政风险，进两变为财政 危机。 地方财政风险更易于利用技术披处理成隐性风险而长期掩盏。在 地方财政出现赤字，而无法通过发行地方债券、或增收节支的办法加 以解决的情况下，只能通过各种预征虚收和欠拨支出挂账等方式来掩 饰财政实际拮据的现状，或通过单位部门垫支、财政收支账面“空转”、 4 i 在账面列支等手法来实现财政收支的表面平衡。 正是由于上述的原因和做法，使得地方财政风险具有很强的隐蔽 性，人们对地方财政风险的认识比较模糊，财政年年“带病”运行，却 还以为财政运行状况良好。只有当财政赤字、债务规模像滚雪球一样 不断膨胀时，人们才突然意识到财政风险已不再是可以回避的事实。 2 2 3 地方财政风险研究的对象 ( 1 ) 广义地方财政风险的研究对象 广义地方财政风险是对地方财政风险的全面认识，认为地方财政 风险事实上是公共风险在地方财政领域的具体体现。 个社会所面临的公共风险来自两个方面：自然环境的不确定性 和社会经济发展进程的不确定性。自然环境的不确定性虽然还威胁着 东北大学硕士学位论文 第2 章地方财政风险理论概述 人类社会的生存和发展，但随着科技进步，对社会更大的威胁来自由 于社会经济运行过程中的不确定性及由此导致的各种危机。财政作为 为防范和化解公共风险提供财力支持的政府部门，其承担的风险主要 就是公共风险，既包括来自经济波动、利率变动、债务扩张等经济方 面的风险，也包括来自自然灾害、政治和社会不稳定性等非经济方面 的风险。就我国现阶段而言，地方财政风险是在社会主义计划经济向 社会主义市场经济转轨过程中，各种地方社会经济风险在地方财政领 域的集中表现，这一阶段的地方财政风险是政府型经济风险。由于转 轨时期特殊的国情和财情，随着市场经济的不断发育，地方财政逐步 向公共财政转化，地方财政风险逐步显现。这些风险，有些是长期计 划经济体制积累下来的，诸如庞大的政府机构和冗员过多等，有些则 是从计划经济向市场经济转变过程中必然伴生的风险，如转轨过程中 出现的下岗失业等。在转轨过程中，有些在计划经济体制下由地方财 政支出的项目，在市场经济条件下应该由市场来承担，但由于体制惯 性和路径依赖的作用，地方财政从这些项目中退出需要一个过程，这 样地方财政既要承担公共财政的职能，又要承担市场的职能，地方财 政由此就变成了无限财政。以有限的财力来满足无限的支出需求，地 方财政风险由此显现并逐步呈现加尉的趋势。 ( 2 ) 狭义地方财政风险的研究对象 狭义的地方财政风险认为地方财政风险的影响因素广泛，但这些 因素的影响最终又表现为对即期和未来财政资金的需求( 即反映为政府 的各类债务) 。如果即期财政资金不能满足这些资金的需求，即地方_ 1 4 ；于 政只能通过融资来满足这些需求，表现为财政债务的增加，即上述羼 索最终会以财政债务的形式表现出来，因此财政债务风险是地方财政 风险的最集中表现。通过将地方财政风险定义为地方财政债务风险， 可以使地方财政风险的研究对象具体化，更加容易理解和把握，使风 险管理具有现实可操作性。 2 2 4 地方财政风险的分类 对财政风险进行分类是为了更好的研究地方财政风险，进而更好 的防范和化解风险。对于财政风险的分类，理论界有以下几种说法： 东北大学硕士学位论文第2 章地方财政风险理论概迷 1 ) 地方财政直接负债 目前我国的地方财政直接负债具有多种形式，根据国际上通行的财 政债务的划分方法，可以将其分为显性直接负债和隐性直接负债。 ( a ) 地方财政显性直接受债 由于预算法规定我国地方政府没有直接发行地方政府债券的权 力，所以地方政府的直接融资渠道主要有以下三种：外债、园债转贷 资金及地方政府向国内金融机构、单位和个人举借的债务。地方直接 显性债务还包括预算制定和执行过程中形成的硬赤字，以及显性化、 直接化的隐性债务和或有债务。具体包括： 地方政府外债 地方政府以合同和契约形式，向外国政府、银行及其他金融机构 等申请的贷款。主要包括世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政 府贷款和国际农业发展基金贷款等。外债对地方经济的促进作用非常 明显：能迅速解决财源不足的弊端，便于开发重点建设项目；能带动 本地投资增长等等。随着我国改革开放力度的进一步加大，由于缺乏 直接的融资渠道，地方政府过度依赖对外借款，借用外债的规模也越 来越大。由于外债是凭借国家信誉取得的，其举借、使用、偿还都与 政府有密切联系，如果举债运用不善，不能达到预期的效益，会形成 地方政府沉重的债务压力。 国债转贷资金 国债转贷资金是从1 9 9 8 年开始实行的，是由财政部统一发行并转 借给地方，主要用于农林水利、交通通信、城市公用设施和环境保护、 城乡电网改造、粮食仓库等地方基础设施建设。国债转贷资金由地方 财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务。 地方政府向国内金融机构、单位和个人举借的债务 具体是指地方政府以“多元融资”的名义通过政府性公司向国有 商业银行、国有企业和个人借款丽形成的债务。这部分债务不符合预 算法的规定，实际在运作过程中有往往在财政监督之外，这部分直 接债务的风险也较大。 预算制定和执行过程中形成的硬赤字。预算法规定地方各级 预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这就要求地方 政府在没有直接融资权的条件下，保持地方财政预算平衡，使得地方 东北是学硕士学位论文第2 章地方财政风险理论概述 财政收入等于地方财政支出。 地方财政收入是地方经济发展水平、收入来源和收入征管机制的 函数，其规模是客观的，是确定地方财政支出的依据。如果预算支出 超出地方财政的实际收入能力，在地方财政收支自求平衡的硬约束卜， 必然在收入上造就虚收和对未来财力的透支；在支出上，则以硬赤字 和软赤字的形式进行平衡和消化。同时，在预算的执行过程中，受突 发事件的影响也可能形成硬赤字，硬赤字构成了地方财政直接显性债 务。硬赤字是指地方财政以欠发工资、拖欠债务等形式存在的收支缺 口；软赤字是指地方财政对必要的公共设施和公共服务的投入不足。 显性化、直接化的隐性直接债务。财政隐性债务和或有债务显 性化、直接化以后就会对财政资金产生现实的需求，成为财政显性或 有债务。目前主要包括：地方政府的农村基金会兑付资金贷款、城市 信用社兑付资金贷款等。 ( b ) 地方财政黪性直接负债 地方财政隐性直接负债是指由长期性可预测的公共支出政策所形 成的财政债务，主要包括法律未作规定、未纳入预算支出的隐性养老 金债务和其他社会保障支出、跨年度公共项目的追加投资。具体有： 社会保障资金缺口 社会保障资金缺口表现在三个方面：第一，养老保险基金缺口。 地方政府是公共养老保险计划、组织、规范和托底的主体，未来的社 会保障是地方财政的一项重要的隐性债务。随着人口老龄化高峰的逼 近和社会主义市场经济体制的逐步建立，养老保险体制从现收现付制 逐步转向统账结合的部分积累制过渡。目前养老保险资金的筹集和支 出之间存在着相当规模的资金缺口，一般省级财政的养老金缺口约占 全部财政收入的2 5 一3 ，养老保险金面临严重的流动性困难，地方 财政不得不用养老保险金的个人账户( 个人缴费加7 的企业缴费) 和 税收收入来弥补目前养老金的缺口，这就造成了“统账结合”模式中 个人账户的普遍空账，这部分转轨成本构成地方财政的直接硬性负债。 第二，医疗保障金缺口。随着人口老龄化的发展，医疗保险对财政资 金的需求也将不断加大。第三，失业保障金缺口。近年来因体制变革 而导致的失业显著增加，失业保险金出现了严重的不足，随着国有企 业下岗职工与失业并轨，这一矛盾将更加尖锐。 东北大学硕士学位论文第2 章地方财政风险理论概述 跨年度公共项目的追加投资 政府举办的公共投资项目，开支只是预期由政府承担，但并未以 法律、政府合同记载下来，或者，地方政府只是在事先做过估算，但 由于通常这些项目是跨年度的，为了完成项目必须追加投资。政府用 一种中期支出的计划将这些跨年度的追加投资支出列入财政预算，这 样，就变成政府直接隐性债务。 2 ) 地方财政或有负债 地方财政或有负债包含的内容十分广泛，这些债务转化为地方财 政直接债务依赖于某些条件的出现和某些或有事件的发生。 ( a ) 地方财政显性或有负债 地方政府担保的债务 指地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或发行的债 券，包括经地方政府批准，由国有经济单位以及政府专项预算等做担 保的各种借款。在借款人不能偿还贷款或其他被担保的资产或机构不 能履行义务的时候，地方政府承担偿还贷款或其他资产或代为履行义 务的责任。改革开放以来，由于地方政府不存在独立的融资权，丽又 存在追求经济高速增长的动机，加之担保被认为是零风险和零成本的 促进私人投资的手段，地方政府存在滥用担保的现象。政府扩大担保 范围和份额会加剧道德风险的程度，加大地方政府所承担的风险。 地方国有金融机构的不良资产和支付缺口 目前，地方城市商业银行、城市信用社、投资信托公司等政府融 资性金融机构的不良资产不仅数额巨大，丽且风险极高。虽然经过清 理整顿，这些机构不良资产的比例己有所降低，但从调查情况看，其 管理体制和经营机制并未发生根本性改变，政企不分的闯题依然存在， 有的城市商业银行和城市信用社己经出现经营危机。同时，地方金融 机构的支付缺口也非常严重，这些支付缺口对地方金融体系的稳健运 行产生了极其恶劣的影响，已经形成了严重的金融风险，而其一旦突 破某一临界点，超出银行的清偿能力，将对地方财政造成直接支出压 力。 粮食企业亏损挂账 长期以来，我国粮食企业的政策性亏损和经营性亏损直是混在 一起的，财务上并没有一个准确的方法加以区分。粮食企业的政策性 东北大学硕士学位论文 第2 章地方财政风险理论概述 有些出入，例如如果地方政府担保的债务中，担保单位可以全部偿 还或部分偿还，那么这些债务就不构成地方政府事实上的债务了。但 是，采用这一界定显然有利于对地方政府债务进行全面规范的分析和 评价，特别是有利于加强对地方政府债务风险的认识，因为研究地方 政府债务的意义就在于防患于未然。 2 3 地方财政风险的危害 财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的 风险，由于财政在国民经济领域中处于特殊的地位，财政风险所带来 的后果也是巨大的。这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整 个社会上再无其他力量可以阻挡，其后果将十分严重。从中外历史上 看，存在着大量因财政风险演化为财政危机而导致政府垮台、朝代更 替和人类社会严重动荡的历史事实；从当今世界各国来看，财政风险 依然是最严重的社会风险。东南溉各国如果能够构筑起防范和控制社 会公共风险的坚固财政防线，就不会爆发严重的金融危机，其金融风 险就能够得到有效控制；俄罗斯如果能够构建健全的金融体系，合理 控制外债规模，就不发生财政危机，其社会经济也就不会遭受严重的 伤害。 地方财政风险是一个地区公共风险的集中反映。如果地方财政风 险不能及时化解以致逐步累积，其后果的严重程度可以从轻重两方面 来讨论：轻则影响地方政府的职能发挥，减弱地方政府在经济中的调 控作用，使得地方经济难以高速稳定的发展，人民生活水平难以有较 大的提高。重则地方政府信用降低，政府运作瘫痪，并将风险转移到 中央财政，以至于影响到整个国民经济的运行，整个市场经济秩序和 金融秩序发生紊乱，国家的信誉降低，甚至引发货币贬值，导致经济 衰退，引发社会、政治、经济的大动荡。 2 4 研究地方财政风险的意义 研究地方财政风险的意义表现在如下两个方面： 是有利于实现地方财政的稳健运行，保持地方政治、经济的稳 定。财政问题不仅是个经济问题，而且也是个政治问题。我国预算 法要求地方财政实行平衡预算，不准列赤字的目标就在于实现地方 东北大学硕士学位论支第2 章地方财政风险理论概述 财政的稳健运行。可财政实际运行结果造成的大量赤字和债务已经严 重危及到地方财政的稳健运行和地方各级政府职能的履行。如果我们 不对地方财政风险加以化解，则将危及到地方政权的稳定。因此，我 们通过对地方财政风险问题的研究，找出产生风险问题的症结所在， 并制定出合理的防范、治理措施，这将有利于实现地方政治、经济的 稳定。 二是有利于深化各项经济体制改革。财政风险的产生与制度的不 完善是分不开的。有效的制度是规避财政风险的强有力的“屏障”。当 前，我国正处于经济体制转轨时期，旧的体制己经打破，新的体制尚 未形成、完善，这导致我国各级政府中潜在的财政风险不断显现、累 积。与此同时，不断累积的财政风险增加了财政运行的困难，这阻碍 了各项改革的进程。如果不采取强有力的措施来化解财政风险，则不 但不能推进各项改革，反而会使各项改革成果功亏一篑。所以，为了 保持地方经济、政治的稳定，我们必须通过制度创新来化解和防范地 方财政风险。通过建立各种与市场经济体制相适应的制度，把地方财 政风险减小到最低艰度。否则，不断积累的财政风险就会转化为现实 的财政危机，最终危及到地方政权的稳固。 东北走学硕士学位论丈 第3 章地方财政风险现状和成因分析 第3 章地方财政风险现状和成因分析 3 1 地方财政风险现状 在分级财政体制下，地方财政是国家财政的基础，地方政府负责 提供大部分的公共产品和公共服务，地方政府的财政状况在很大程度 上决定了整个国家公共财政体系的稳定性和效率，地方财政的稳固是 国家财政稳固的前提条件。而目前在我国地方财政地运行过程中，财 政风险问题普遍存在，不仅经济落后地区财政运行过程中困难重重， 经济发达地区的财政风险问题也在不断的积累，而且目渐突出。 笔者以浙江省和江西省为例，分析地方政府财政风险现状，需要 指出的是，实证分析中运用的数据来自浙江省财政厅根据财政部下达 债务统计口径调查所得和江西省财政科学研究所课题组的统计数据。 财政部的统计口径，仅包括直接显性债务和或有显性债务。直接显性 债务包括外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、农业综 合开发借款、解决地方金融风险专项借款、国内金融组织其他贷款、 向单位借款、向个人借款、拖欠工资。或有显性债务包括政府担保的 外国政府贷款、政府担保的国际金融组织贷款、政府担保的中外合资 融资租赁公司特定贷款、政府担保的国内金融组织贷款、政府担保向 单位借款、政府担保向个人借款、粮食企业亏损挂账、拖欠企业离退 休人员基本养老金及其它。 选择浙江省和江西省为例来分析地方财政风险的现状，原因有两 个：一是两省财政风险方面的数据资料相对容易取得；二是从经济发 展水平来看，浙江省属于经济发达地区，江西省为经济欠发达地区， 以两省的数据为例来分析地方财政风险的现状具有一定的代表性，分 析两省的情况从某种程度上也能间接地反映其他省市的财政风险状 况。 3 1 1 浙江省地方财政风险现状分析 2 0 0 3 年3 月，浙江省政府财政厅专门下发了关于报送地方政府 债务的通知，据初步统计，截至2 0 0 2 年年底，全省各类政府债务8 5 5 东北大学硕士学位论文 第3 章地方财政风险现状和成因分析 亿元，其中，直接显性债务3 9 7 亿元，或有显性债务4 5 8 亿元，这些 数字还很不完整，也没有将各类隐性债务如社会保障基金缺口等列进 去。就目前浙江省政府债务而言，主要有以下几项： ( 1 ) 地方政府外债 浙江省政府外债始于1 9 8 4 年，目前共有外国政府贷款、世界银行 贷款、亚洲开发银行贷款三类。到2 0 0 2 年年底，浙江省地方政府利用 政府外债总额达2 3 5 8 亿美元，余额为1 1 2 8 亿美元。浙江省政府外债 已进入偿债高峰期，经预测，仅世界银行贷款，2 0 0 4 2 0 0 5 年，还本 付息共需5 2 9 亿美元，按现行汇率折算相当于人民币4 3 8 4 亿元。 ( 2 ) 政府各种国内融资或担保形成的债务。可分为两块，一是国债 转贷资金；二是各级政府以各种国有投资公司的名义进行政策性融资 或担保形成的债务。 国债转贷资金，在过去的五年中，中央共安排浙江省项目4 0 3 个 ( 含宁波) ，下达国债资金1 2 7 9 0 亿元。 除国债转贷资金外，在目前的融资中，政府在经济发展过程中的 资金缺口，往往会通过发挥自己的行政优势来达到筹措建设资金的目 的，如政府部门用于地方公共支出而向国内金融机构、单位和个人直 接融资：还有是政府以地方信托投资公司名义融资，项目公司如城建 公司、交通投资公司、项目指挥部等名义融资，企业融资等提供的担 保所形成的债务。 ( 3 ) 社会保障资金的缺口，主要是养老保险基金的隐性负债。据有 关部门推算，目前浙江省养老保险历史隐性负债在1 0 0 0 亿左右，将在 未来的3 0 4 0 年中逐渐释放完毕。也就是说，必须在今后约4 0 年内 补充1 0 0 0 亿元的资金到养老基金中去。 ( 4 ) 地方金融企业不良资产。 虽经各级地方政府及地方金融机构消化不良资产的历史包袱，但 到2 0 0 3 年1 0 月底，全 夜普蛴懈赫冉贤怀龅那榭鱿 朔彤玫】裁掣研秭霸黝斌孺霖琴后新稻平霉理蠕涮钐暑滞耐簪酣落毵匿j 琢砰遗蕊毒垄淌豁崩学基剐虱塑酎烈魍扩嘶。副戮也 矿龟 蒯m却鳓孵利扒裂笔“鞘引；葡蘅耐莉繇努臀霉震磊翱“醛诵罚疆硼 信用社潜在的不良资产数额非常惊人。据统计，到2002年年底，全省 101l家农村信用社不良贷款 东北大学硕士学位论文第3 章地方财政风险现状和成因分析 提供公共产品和公共服务的能力非常有限，全省县级财政供养人口人 均财力在万元以下的县占7 4 5 ，相当多的县乡整个财政收入和工资差 不多，有的可用财力还不够发工资。 地方财政支出风险突出表现在： 1 ) 财政支出压力过大，财政供养人员过多，财政正常支出增长快且 呈刚性，拖欠工资现象严重，各类法定支出难以保障。在可用财力增 长有限的情况下，法律性、政策性增支的项目扩大，支出标准不断提 高，新增财力不足与支出刚性增加的矛盾加大了地方财政风险。 2 ) 社会保障资金缺口较大，截至2 0 0 0 年年底，由财政最终兜底的 社会保障基金负结余4 4 4 亿元。2 0 0 0 年，地方财政补助养老基金8 6 5 亿元，2 0 0 1 年由财政补助养老基金8 3 1 亿元，这主要依靠中央财政给 予的补助，截至2 0 0 1 年年底，全省养老基金负结余7 5 7 亿元。 ( 3 ) 地方财政赤字风险 从近几年的汇总预算看，有一部分县已出现赤字预算。19 9 8 年， 全省赤字县、区3 4 个，赤字额达4 8 5 亿元，1 9 9 9 年赤字县达4 1 个， 2 0 0 0 年全省赤字县市6 7 个，2 0 0 1 年赤字县达7 4 个，赤字额达1 0 5 8 亿元。 ( 4 ) 地方国有企业政策性亏损挂账和负债形成与转嫁给地方则政 的风险。 1 ) 地方国有企业政策性亏损挂账 主要体现在粮食收购和流通中的亏损挂账方面，截至2 0 0 0 年年 底，全省粮食企业亏损挂账3 7 5 亿元，占或有显性债务的4 0 2 。虽 然上级财政给了调增江西省粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付 中央储备粮新陈品质差款补贴等政策，但是，由于亏损挂账数额巨大， 消化挂账使本来拮据的财政更加困难。 2 ) 地方国有企业负债转嫁给地方财政的风险。2 0 0 0 年江西省列入 国家破产计划并获批准的国有大中型企业有2 3 家，共核销坏账2 4 7 亿元，涉及职工7 1 7 万人。2 0 叭年上半年，又有8 家与债权商业银行 核销坏账1 1 8 亿元，涉及职工1 0 l 万人。2 0 0 0 年全省列入国家债转股 计划的国有大中型企业2 5 家，就涉及债务7 6 6 亿元。国有企业改革具 有长期性和艰巨性，其生存和发展还面临着许多困难和不利因素。到 2 0 0 0 年，全省还有4 6 的国有企业处于亏损的困境。企业的负债有相 东北大学硕士学位论文 第3 章地方财政风险现状和成圉分析 当一部分是流动负债，这些负债比例越大，企业经营风险就越大。企 业负债又主要是政府担保贷款，因此，国有企业的亏损和馈务就形成 了地方政府的或有负债，企业经营风险最终体现为地方财政风险。 3 2 地方财政风险成因分析 地方财政风险来源的广泛性，决定了其成因的复杂性。地方财政 风险形成的影响因素既有财政系统的内部原因，又有非财政的原因， 既有财政体制、财政政策和管理等方面的原因，又有经济转轨过程中 的深层次原因。 3 2 1 财政收支矛盾引发财政风险 地方财政的收支矛盾主要表现在财政吃紧、财政经常性预算平衡 难度加大，地方财政可支配收入难以保证地方财政公共需求支出的要 求，收支矛盾目盏突出，减弱了地方财政抗风险的能力。 ( 1 ) 自有财力不足且增长缓慢，财政收入难以保证 地方财政收入是地方政府机构正常运转和地方经济事业持续发展 的财力保障。地方政府能够长期保持一种合适的收入规模对于地方财 政的顺利运行具有重要意义。据统计，在1 9 9 5 2 0 0 2 年间，我国地方 政府财政支出平均占全国财政支出总额的6 9 9 8 ，而同期地方政府财 政收入平均占全国财政收入总额的4 8 6 6 。地方财政收入占全国财政 收入总额的比重在1 9 9 6 2 0 0 2 年分别为5 0 6 ，5 1 1 ，5 0 5 ，4 8 9 ， 4 7 8 ，4 7 6 和4 5 0 。可以看出，地方政府财政收入占全国财政收 入的比重呈现不断下降的趋势，表明地方财政增收缓慢，使得地方可 调配收入和不断增长的地方财政支出需求之间的矛盾日益尖锐，地方 政府财力不足和财力增长缓慢减弱了地方政府的抗风险能力。 地方财政收入难以保证具体体现在： 1 ) 税收流失侵蚀收入总量。一是企业欠账。随着经济体制改革的不 断深入，企业在产权和所有制改革中形成的呆滞欠账以及在发生破产、 解散等终止经营时形成的“死欠”在急剧上升，由此造成的税收流失现 象严重。二是偷逃骗税现象严重。由于纳税人纳税意识较差、税收征 管和税收制度的原因，税收流失十分严重。大量的漏征漏管户、申报 东对馥风险现状和盛掣_匀啼 膨氇，篓维持运。壁画崩烹旗豆琴碳! 錾矬臻骚疆器到罄苇盛牲。型 墅罄龄i 澄营蓉晕脊： ：峨琢藩曙娑嗡箸。望玉妊嚣丙械。一溅慊獗继i j l 管i 萋圳 她h j 捌必埙蛹j 贴等不断增长并呈现刚性日蘸聒筢薹滂唰雩剑。霉 嘲逐噶馐淦懂习墙沈违阻? 刚性药蠢诱墨澎谪疆滔灞8 臻碗。国咀吲鱼 引m 纛矬型骐删，一强卫蟛地 方财政用于基本 建设和财政支援农业的支出分别为1 8 8 9 。8 4 亿元和9 8 2 9 6 亿元，分别 占地方财政支出总额的1 2 3 7 和6 4 3 。2 0 0 2 年科教文卫的支出颧是 3 5 3 】5 9 亿元，是19 9 5 年的2 。6 8 倍，而2 0 0 2 年行政管理支出是】9 9 5 年的3 1 倍。 3 ) 财政资金支出效益低下。由于缺乏有效的制度安排，财政支出效 益低已是地方财政支出的一个顽疾，重点支出资金被擅自挪用的现象 屡见不鲜。政府机构中存在着办公设备重复购置、盲目购置、随意购 置的普遍现象，造成了资源的严重浪费。另外，政府机构采购资金使 用缺乏透明度，没有有效的监督机制能够清晰记录资金的流向以及用 途，政府部门经办人员与供应商之间通常达成分成协议，方面造成 了资金的浪费使用，另一方面为腐败滋生提供了温床。另外，受决策 失误以及投融资体制问题等多方面原因的影响，地方政府性投资往往 效果不佳，并且成为长期得不到有效解决的顽症。主要表现在：一是 投资方向失误，重复建设，造成闲置和浪费；二是对市场把握能力不 够，使得许多经营性项目在投产之后难以取得应有的经济效益；三是 公益性项目搞超经济能力和实际能力的高标准，造成资源浪费；四是 项目设计和管理上存在问题，造成“胡子工程”，不仅没有形成新的经 济增长点，反而浪费了本不充裕的财力，使地方财政背上了沉重的负 担。 3 2 2 财政管理弱化加大财政风险 财政的收支关系到预算执行的好坏，实践过程中管理制度的安排 缺陷导致财政监督的力度难以实现到位，预算的严肃性因而难以得到 保证。 (1 ) 财政收入管理漏洞多 由 谀伤叭 东北大学硕士学位论文第3 章地方财政风险现状和成因分析 的行政维持运转，而用于城市基础设施建设投资、科教文卫、财政支 援农业和社会保障支出的资金却少而又少。由于行政事业机构和人员 膨胀，造成了财政补贴、人员津贴等不断增长并呈现刚性，大量挤占 ，其他事业费和建设资金。由于各项支出刚性约束，资金调度及回旋 余地狭小，严重影响了财政的调控能力。2 0 0 2 年，地方财政用于基本 建设和财政支援农业的支出分别为1 8 8 9 。8 4 亿元和9 8 2 9 6 亿元，分别 占地方财政支出总额的1 2 3 7 和6 4 3 。2 0 0 2 年科教文卫的支出颧是 3 5 3 】5 9 亿元，是19 9 5 年的2 。6 8 倍，而2 0 0 2 年行政管理支出是】9 9 5 年的3 1 倍。 3 ) 财政资金支出效益低下。由于缺乏有效的制度安排，财政支出效 益低已是地方财政支出的一个顽疾，重点支出资金被擅自挪用的现象 屡见不鲜。政府机构中存在着办公设备重复购置、盲目购置、随意购 置的普遍现象，造成了资源的严重浪费。另外，政府机构采购资金使 用缺乏透明度，没有有效的监督机制能够清晰记录资金的流向以及用 途，政府部门经办人员与供应商之间通常达