（公共管理专业论文）广州市农民工工伤保险问题研究.pdf

摘要 随着我国城市化和工业化进程的加速，大批农村剩余劳动力涌向城市，形成了农民 工。他们的出现既解决了城市劳动力不足，也缓解了不发达地区大量剩余劳动力的就业 压力，为城市现代化建设做出了突出的贡献，成为推进城市经济增长的新动力。但是由 于各种条件的限制，农民工多在建筑业、采矿业等高风险、职业病多发的行业工作，缺 乏必要的劳动保护。加之农民工在工作中相对处于弱势地位，因此更易发生工伤事故和 职业病。近年来层出不穷的工伤事故和职业病大都落在了农民工身上。日益严重的农民 工工伤保险问题决定了我们应该努力解决农民工伤保险问题，建立和完善针对农民工的 工伤保险制度。 本文通过把已有数据和理论结合起来分析了广州市农民工的工伤保险问题。第一部 分为文章的绪论，分析了农民工的产生及其原因，总体上概括了农民工的群体特征，同 时介绍了这篇文章研究的背景、意义以及国内外研究的现状等；第二部分是关于农民工 工伤保险理论的研究；第三部分主要是对于广州市农民工工伤保险现状的分析；第四部 分主要分析了农民工的工伤保险问题产生的原因以及对解决农民工工伤保险问题的必 要性进行了分析，认为二元户籍制度是工伤保险缺失的制度性原因，对农民工社会保障 权的漠视则又是另一重要原因，并从政府、企业、个人三个角度进行了具体的原因分析； 第五部分是本文的结论提出了解决农民工工伤保险问题的政策建议，主要包括户籍制度 改革、扩大覆盖面、确定待遇水平以及发展各种形式的补充保险等。 关键词：农民工；工伤保险；户籍制度；政策建议 r e s e a r c ho ni n ju r yi n s u r a n c ea b o u tp e a s a n t w o r k e ro fg u a n g z h o uc i t y a b s t r a c t w i t ht h eq u i c k e n i n go ft h eu r b a n i z a t i o na n dt h ei n d u s t r i a l i z a t i o no fo u rc o u n t r y , l a r g e q u a n t i t i e so fs u r p l u sl a b o rf o r c e si nc o u n t r y s i d e ，w h i c hc o m ei n t ob e i n gp e a s a n tw o r k e r s ， s t r e a m e dt oc i t i e s t h e yn o to n l ys o l v el a b o rs h o r t a g ep r o b l e m si ng u a n g z h o uc i t y , b u ta l s o a l l e v i a t et h es u r p l u sl a b o re m p l o y m e n tp r e s s u r ef o u n di nm a n yu n d e r d e v e l o p e da r e a s a n d p e a s a n tw o r k e r sm a k eg r e a tc o n t r i b u t i o nt og u a n g z h o uc i t y sm o d e r n i z a t i o na n dp r o m o t e e c o n o m i cg r o w t h h o w e v e r o w i n gt ov a r i o u sc o n s t r a i n t s ，t h ep e a s a n tw o r k e r s j o b sa r eo f t e n h i g h - r i s ka n dh a v eah i g hr a t eo fo c c u p a t i o n a ld i s e a s e s t h e y l a c k t h en e c e s s a r yl a b o r p r o t e c t i o n ，s op e a s a n tw o r k e r sa r ef o r c e dt os u f f e rt h e s ei n j u r ya c c i d e n t sa n do c c u p a t i o n a l d i s e a s e s i nr e c e n ty e a r sm o r ea n dm o r ei n j u r ya c c i d e n t sa n do c c u p a t i o n a ld i s e a s e sa r e e m e r g e do nt h ep e a s a n tw o r k e r s t h e r e f o r e ，af i t f u li n j u r yi n s u r a n c es y s t e mf o rp e a s a n t w o r k e r ss h o u l db ee s t a b l i s h e db yo u rg o v e r n m e n t t h i st e x ta n a l y z e si n j u r yi n s u r a n c ep r o b l e m sf o rt h ep e a s a n tw o r k e r sb yc o m b i n i n gt h e d a t am e t h o dw i t ht h e o r ya n a l y s i s t h ef i r s tp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n dt h e s i g n i f i c a n c eo ft h ea r t i c l e t h es e c o n dp a r td e s c r i b e st h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho ft h ep e a s a n t w o r k e r si n j u r yi n s u r a n c e t h ee m e r g e n c eo ft h ep e a s a n tw o r k e r sa n dt h er e a s o n so f e m e r g e n c e ，a n ds u m m a r i z e st h e i rc h a r a c t e r i s t i c s t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h em a i nr e a s o n so f i n j u r yi n s u r a n c ep r o b l e m sf o rt h ep e a s a n tw o r k e r s o fg u a n g z h o uc i t y t h ef o u r t hp a r tm a i n l y a n a l y z e st h en e c e s s i t yw h i c hs o l v e st h ei n j u r yi n s u r a n c ep r o b l e m sf o rp e a s a n tw o r k e r s t h e b i n a r yr e g i s t e r e dr e s i d e n c es y s t e mi st h ei n s t i t u t i o n a lr e a s o na n d t h eb l i n do ft h eg o v e r n m e n t t os o c i a ls e c u r i t yr i g h to fp e a s a n tw o r k e r si sa n o t h e ri m p o r t a n tr e a s o n t h e nt h i sp a r ta n a l y z e s t h ec o n c r e t er e a s o n sf r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h ee n t e r p r i s ea n dt h ei n d i v i d u a li nt h et h r e ea n g l e s t h ef i f t hp a r ti st h ek e yo ft h i st e x ta n di ta d d r e s s e st h ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so ni n j u r y i n s u r a n c ep r o b l e m sf o rp e a s a n tw o r k e r s t h e r ea r es o m ek e yp r o b l e m st h a tn e e dt ob e r e s o l v e di n c l u d i n gr e f o r m i n g r e g i s t e r e dr e s i d e n c es y s t e m ，e x p a n d i n gt h ec o v e r a g e ，f i x i n gt h e t r e a t m e n ta n dd e v e l o p i n gv a r i o u sc o m p l e t ei n j u r yi n s u r a n c ee t c k e y w o r d s ：t h ep e a s a n tw o r k e r s ，i n j u r yi n s u r a n c e ，t h er e g i s t e r e dr e s i d e n c es y s t e m ， a d v i c e s u g g e s t i o n s i i i 西北大学m p a 硕士学位论文 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期间论文 工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单位 为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：抑渤 指导教师签名：埤游 矽汐孑年f 月7 日) 曾皋厂p 月厂日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名： o 驴年 日 西北火学m p a 硕十学位论文 1 1 研究背景 1 、绪论 改革开放以来，随着我国工业化和城市化的推进，农民开始不断从农村涌向城市， 从而形成了长期的周期性的“民工潮。目前分布在全国各地的农民工已达1 4 亿人， 预计到2 0 1 0 年，城市农民工数量将达到2 亿。然而，自从2 0 0 4 年以来，广州、深圳、 珠海等沿海发达地区却相继出现了民工短缺的现象。 对于以上情况，是什么原因导致这些地区出现农民工短缺呢? 这是因为农民工主要 集中在采矿业、制造业、建筑业等行业，从事苦、累、脏、高风险的工作，在卫生和安 全条件都十分恶劣的环境下，有关农民工的工伤事故频频发生。根据国家安全生产监督 管理局网站发布的数据，仅在2 0 0 6 年8 月，因煤矿事故死亡的人数就达1 1 0 入左右， 这些人大部分是农民工。同时农民工群体已经成为我国最大的职业病高发群体，在2 0 0 6 年，广州市报告的职业病例8 0 0 多例，而农民工群体所占的比例达8 0 以上：其中由于 粉尘导致尘肺病的问题尤为突出，全省尘肺病人累计1 5 0 0 0 多例。如此恶劣的工作环境 。 和严重的工伤事故使得农民工不得不离开城市，理性地选择了返乡。所以，在农村剩余 劳动力大量过剩的情况下出现城市出现“民工荒 现象便不足为怪了。i 对于预防和补偿工伤事故及职业病的社会保险项目工伤保险，在农民工群体中 的覆盖率比较低。1 2 0 0 6 年度劳动和社会保障事业发展统计公报显示，2 0 0 6 年全国参 加工伤保险的农民工人数为2 5 3 7 万人。按不完全统计数字，农民工数量有1 4 亿，工 伤保险在农民工群体中的覆盖率只有1 8 。农民工大部分在中小型民营企业工作，这些 企业为了保持产品在市场上的价格优势，就最大限度地降低生产成本。这些企业降低生 产成本的主要手段就是尽可能地降低劳动成本，因此他们想方设法逃避参加工伤保险以 减少劳动成本投入。同时农民工与企业的劳动关系松散或根本没有劳动关系，使得政府 部门的监管极其困难。因此实际中农民工群体的工伤保险参保率会更低。 当农民工发生工伤事故或职业病而又无法获得工伤保险的保护时，维权便是他们无 奈的选择。然而农民工又面临着维权难的问题。一些地方政府片面强调经济建设和财政 1 曾i ；n 中困农村1 r 农产业群体引：会保障研究报告 m 中国礼会科学j | ；版卒 ：，2 0 0 6 。第7 2 8 5 页。 l j 州市农比j 1 ：j l ：伤保险问题研究 税收，对一些严重污染、职业病危害严重的企业实行“地方保护 主义，致使职业病危 害严重的企业大量存在，受到危害的农民工的权利得不到维护。 广州市毗邻港澳，市场经济比较发达，经济活力比较强，是我国经济发展的前沿阵 地之一，同时又是连接珠江三角洲地区和内陆省份的枢纽，因而成为内陆省份农民进城 务工的主要选择地之一。然而，伴随着广州经济的不断发展，农民工短缺已经成为制约 广州经济发展的一个因素。广州市农民工作为一个数量庞大而又特殊的社会群体，在推 动广州经济发展方面发挥了举足轻重的作用。然而，在谈及农民工最为切身利益的工伤 保险等生存保障方面，却存在着大量的问题。因此，研究考察广州农民工工伤保险的状 况及其存在的问题，对于全国其他城市而言，具有一定的典型性和代表性。 1 2 研究目的和意义 任何一个国家，在从农业社会向工业社会转型的过程中，必然会经历一个产业结构 和城乡结构的转换过程，与此相联系，也会经历着一个由农村入口向城市人口、农民向 工人转换的过程，这个过程又是同社会流动和社会分化密切联系在一起的。2 可以说， 中国改革开放以来的最大社会分化，堪称农民分化，而其中最明显的就是分化出一个独 特的、越来越庞大的农民工群体。目前，农民工主要分布在建筑、交通、运输、采矿、 服装、纺织等许多行业，他们已经成为促进我国改革开放事业和经济社会发展的重要力 量。然而，从总体上看，这些行业都属于劳动密集型而且职业风险较大的行业，我国大 量的工伤事故和职业病均频发于这些行业，在这些生产事故中，受伤害的绝大多数是农 民工。在安全生产上，由于非公有制企业对安全生产的漠视以及个体私营老板的唯利是 图，使农民工的生命安全和健康得不到保障i 由于农民工多从事高危行业，在这方面广州市制订了相关的政策，以规定农民工工 伤保险的问题。但据调查了解，广州市农民工一旦发生工伤事故，企业主往往以双方没 有签订劳动合同、企业没有参加工伤保险为由，拒绝或者拖延支付工伤赔偿：发生死亡 事故的，或者根据非法的“生死合同 给家属一点补偿、或者“私了 ，而通过正常的 法律赔偿手续解决的少之又少。在全国每年所发生的数万起工伤事故中，农民工工伤的 2c r e e d y j o h na n dr i c h a r dd i s n e y ：“s o c i a l i n s u r a n c ei nt r a n s i t i o n - a ne c o n o m i e sa n a l y s i s ? ”c l a r e n d o n p e r s s ，l o n d o n 。2 0 0 5 p p 3 1 4 3 1 6 2 西北，大学m p a 硕十学何论文 比例高达4 0 以上，而农民工真证得到补偿和救助的比例还不到1 0 。由于职业病往往 具有迟发性的特点，当农民工发生职业病伤害时，可能已经处于疾病“积累”的过程中 ( 甚至患病后) 或者已经被除名遣送回家了，而辛苦打工所得可能根本不够支付昂贵的治 疗费用，甚至导致其倾家荡产、恶疾缠身。 本文针对广州市农民工工伤保险的现状，分析出存在的问题，针对存在的问题和问 题存在的原因，提出广州市农民工工伤保险的政策建议。对于广州市解决农民工工伤保 险的问题有一定的参考意义，具有一定的实践价值。本文针对广州市具体情况进行分析， 从一个更微观的角度进行分析研究，对于工伤保险的政府作用的研究有一定的补充，有 一定的理论价值。 1 3 国内外研究现状 农民工群体是我国在特殊的阶段形成的特殊的群体，并且伴随着我国工业进程的不 断加速，农民工群体的数量呈现出不断上升的趋势。可以说，农民工是我国社会转型期 从农民中分化出来的社会产物。理论界关于农民工工伤保险问题的研究侧重于以下三个 方面： ( 一) 对农民工工伤保险问题综合性研究 这种研究不限于农民工工伤保险的某一方面或者某个细节，它是从农民工的整体行 为出发，以农民工群体所面临的共性问题进行全面的、综合性的考察与探讨。比如农民 工群体面临的失业、工作不稳定、欠薪、社会保障权益缺失。( 包括工伤权益) 、素质低 下、职业技能欠缺、农民工子女的教育缺失等问题。农民工群体面临的这些综合性问题 应该说与我国社会转型有着直接的因果关系。这种综合性的研究有助于我们认识农民工 群体面临的共性问题。 ( - - ) 从社会保障的角度进行的综合性研究 农民工群体的社会保障问题解决的好坏，直接关系到国家对农民工群体的重视程 度，关系到社会的公平与和谐问题。理论界对农民工社会保障的现状及原因也都进行了 多视角的考察分析，比如不能充分就业、制度歧视、劳资关系失衡等等。目前理论界争 论较为激烈的是关于农民工社会保障的制度模式。一些人认为应当把农民工社会保障归 入城镇社会保障制度内，将农民工纳入城市社会保障系统是建立全国统一劳动力市场， 3 广州市农比i ：ji ：伤保险问题研究 打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进农村经济发展的需要：一些人认为应建立 专门为农民工服务的社会保障体系：有些人认为应该归入农村社会保障制度内，因为：( 1 ) 允许农民工进入城镇职工社会保障体系，对城镇职工不公平，因为农民有土地，还会给 城镇社会保障体系造成巨大压力。( 2 ) 如果建立新的农民工社会保障体系，会形成与城 镇职工社会保障体系、农村社会保障体系并存的“三元格局 ，形成所谓的农民工阶层， 会带来新的、更大的歧视。( 3 ) 只有“还乡 才可以使农民工求得生存再谋发展：也有人 认为，工与纯粹的农民不同，且农村社会保障制度己不能满足农民工的需要，应根据农 民工的具体情况建立大范围内归农村社会保障体系管理而小范围内又有其特殊性的社 会保障制度。但高金登等却指出，将农民工纳入农村社会保障体系己不现实，农民工中 绝大多数并不愿回到农民队伍中去，尤其是年轻农民工。 ( 三) 仅对农民工保险某一方面进行的研究 这一类研究的比较细致，按照农民工面临保险的不同的形式，进行不同领域的研究。 例如，针对农民工失业保险、养老保险、工伤保险、医疗保险等进行的专门研究。理论 界的研究有的集中于农民工群体的失业保险问题，有的是集中于养老保险问题，有的则 涉及工伤保险及医疗保险问题，其中，对农民工养老保险问题的探讨比较普遍，典型的 有浙江大学副教授杨翠迎农民工养老保险制度运作的困境及其理论阐释，公维才“第 三条道路”一城市农民工的社会养老保险模式，而对农民工的失业保险和工伤医疗保 险问题的综合研究比较少见。 从以上三方面研究的比较中，我们不难发现这几种研究各有其特点，各有其不同的 侧重点。第一种研究视角只是以“点”的方式粗略涉及；第二种研究视角以“线”的方 式对农民工工伤保险问题进行概括，这种研究视角普遍认为农民工的工伤保险问题是应 该首要于其他社会保险项目来解决，因为目前农民工群体面临的职业风险非常突出；第 三种研究视角是以“面 的方式对农民工工伤保险问题进行深入、综合性的论述和分析， 但是对农民工工伤保险问题的研究还比较薄弱。我们的研究侧重于第三种研究，即侧重 于对于农民工特定保险形式即工伤保险的研究。对于农民工而言，接触最多的就是工伤 保险了，因为农民工的工作性质决定了工伤保险在农民工其它保险中具有基础性作用。 4 西北人学m p a 硕十学位论文 1 4 研究内容和研究方法 研究内容：本文将大致从以下几个部分进行研究： 第一部分为本文的绪论，主要介绍本文的研究背景，研究的目的和意义，论述与本 文研究相关的国内外研究现状，提出研究的不足和发展趋势，进一步说明本研究的意义。 在此基础上说明本文的研究思路和研究内容，起到提纲挈领的目的。 第二部分为理论研究部分，在此部分，首先对论文的相关概念：农民工、工伤保险、 农民工工伤保险及政府责任等相关概念作以界定。为本文的研究奠定理论基础，其次论 述农民工的群体特征及产生的原因，以及从公共管理学的角度论述农民工工伤保险的重 要性和政府的责任。 第三部分对广州市的农民工工伤保险的现状进行了分析。首先介绍广州市农民工的 情况，然后对其工伤保险的现状和政府的政策现状作了简要的介绍。本章的重点在于对 工伤保险存在的问题进行剖析。 第四部分对广州市的农民工工伤保险问题产生的原因和解决的必要性做以分析。本 章从制度障碍和政府责任缺失等方面分析从政府的角度产生的原因。并从农民工自身、 城市的发展、维护社会稳定、城乡社会保障等方面进行分析。 第五部分提出建立和完善广州市农民工工伤保险制度的政策建议。本章从确定政府 的职能定位、完善农民工工伤保险的法制建设、加强执法力度，提高农民工的工伤保险 参保率、确定农民工工伤保险待遇、建立科学有效的工伤保险费率机制、加强对农民工 工伤保险基金的征收管理、加强农民工工伤保险与工伤预防、职业康复三者的有机结合、 发展各种补充保险等几个方面，针对广州市农民工工伤保险存在的问题进行分析，提出 建立和完善广州市农民工工伤保险制度的政策建议。 研究方法：本文本着“提出问题一分析问题解决问题”的思路，运用定性、归纳 和演绎、案例说明等方法，应用公共管理学、行政学、工伤保险学及经济学的有关理论 来展开对广州市农民工工伤保险问题的研究。 5 广州市农比：i ：ji ：伤保险问题研究 农民工工伤保险理论研究 2 1 农民工工伤保险相关概念界定 农民工工伤保险的相关概念主要包括对农民工的界定、对工伤保险的界定、对农民 工工伤保险的界定以及对政府责任的界定。 2 1 1 对农民工的界定 农民工，即城市农民工人的简称，可以从四个层次去认识和界定。一是职业，农民 工从事的是非农职业或者以非农职业为主要职业，即他们大部分劳动时间花在非农活动 上，他们的收入也来自非农活动。二是制度身份，尽管他们是非农从业者，但是其户籍 身份还是农民，与具有非农户籍身份的人有着明显的身份差别。三是劳动关系，从劳动 关系上看，农民工属于被雇佣者，其他拥有农业户口身份、从事非农活动、但不被雇佣 的人不属于农民工，应该是个体工商户、私营企业主等。四是地域，即他们来自农村， 属于农村人口。3 因此，所谓农民工就是从农民中分化出来，虽与农村土地保持一定经济联系，但 主要从事非农职业和非农活动，以工资为其主要收入来源，而又具有农民身份的人。 当前我国农民工阶层内部已经逐渐开始分化，有学者把农民工分成三类：第一类是 农民工，长期在城市里工作，有着相对稳定的职业、住所和收入来源。这部分人实际上 已经是市民，他们不可能再回到农村去做农民：第二类就是农闲时候出来打工的季节工， 他们本质上是农民，只是农闲期间出来打点工，需要的就是现金，进入城市只是为了改 善农村的生活：第三类是占农民工大多数的流动打工者。本文所要研究的主要是第三类 农民工。 3g l e n n e l 。s t e h ：p a y i n g f o rw e l f a r et h e1 9 9 0 s ，h a r v e r s t e rw h e a t s h e a t ，2 0 0 2 p p 2 3 - 4 2 6 西北人学m p a 硕十学1 _ i 7 = 论文 2 1 2 对工伤保险的界定 工伤保险，又称职业伤害赔偿保险，是指职工( 劳动者) 因在生产经营活动中所发生 的或者在规定的特殊情况下遭受的意外伤害、职业病以及因之而造成死亡、造成劳动者 暂时或永久丧失劳动能力时，劳动者或者其遗属能够从国家和社会获得一定的物质补 偿，以保证其基本生活需要的一种社会保障制度，是社会保险制度的一种。1 工伤保险的保险事故范围包括工伤和职业病。2 0 0 3 年我国出台的工伤保险条例 第四十条规定了七类应认定为工伤的事故，第十五条规定了三类视为工伤的事故，第十 七条规定了不得认定为工伤或者视同工伤的三类事故。职业病也是由国家通过立法确 定，凡是国家明文规定的职业病都属于工伤保险的事故范围。 工伤保险是社会保障体系的一个重要分支，是典型的无过失补偿制度，是工伤补偿、 工伤预防与工伤康复三位一体的制度。由于经济发展水平、生活习惯、历史文化等因素 影响，各国在工伤保险实施过程中的侧重点也有所不同。5 在发达国家，工伤保险制度 既重视工伤补偿，也不忽视工伤预防和职业康复：而发展中国家工伤保险制度更多的关 注工伤补偿。 2 1 3 对农民工工伤保险的界定 农民工工伤保险是指国家和社会为在生产工作中遭受意外伤害或因长期接触职业 性有毒有害因素引起的职业病伤害而给负伤、致残者、死亡者本人及其家属提供各类物 质帮助的一种社会保障制度。国务院关于解决农民工问题的若干意见明确指出，要加 快推进农民工特别是煤矿、建筑等高风险企业农民工参n i 伤保险。 2 1 4 对工伤保险中政府责任的界定 政府责任是一个复合词，是由“政府 和“责任”两个词组成。要界定政府责任首 先应对责任的内涵进行界定。在古代汉语中，并无“责任”词，仅见“责 字。现代汉 语中的“责任 一词，是从“责”字发展而来的。“责”在古汉语中是一个多义的概念， 据辞海、辞源摘引，“责 至少有六种意义。一是求，索取；二是话斥、非难、 4 孙树菌编t 伤保险 m 中国人民人学版社，2 0 0 0 ，第1 2 3 - 1 2 5 吹。 5 阿瑟刘易斯二，经济论 m 北京经济学院版l ：，1 9 9 8 ，第3 8 吹。 7 广州市农比：l ：i ：伤保险问题研究 谴责；三是要求、督促；四是处罚，处理，责罚，加刑；五是义务、责任、负责；六是 债。 在学术上，迄今为止对责任语义考证主要是在法学界。张文显先生在法学基本 范畴研究中详细考证“责任一词，认为它在现代汉语中的基本语义有三层。其一， “责任 即为份内应做的事如“岗位责任，“尽职尽责 等。这种责任实际上是一种角 色义务；其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义 务。如“担保责任”，“举证责任夕；其三，因没有做好份内之中没有履行角色义务或 没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如“违约责任 、“侵权责任、 “赔偿责任 等。孙笑侠先生在法的现象与观念中认为，“责任一词应被理解 为一种“份内应做的事 ，在这种情况下，责任一词表示责任关系这一前提的存在，换 而言之，责任一词蕴含着某种责任关系。冯军先生在刑释责任论一书中，对“责 任 一词的语义进行考察，认为“责任 一词在现代汉语中有三种意义。其一，表示义 务；其二，表示过错、谴责：其三，表示处罚、后果。其次是对政府的界定，政府有广 义政府和狭义政府之分。6 广义的政府通常指所有国家机关包含立法、行政、司法及国 家元首等。这一概念常常在政治学理论中应用，狭义的政府单指国家行政机关。本文所 述的政府是指广义意义上的政府。 2 2 农民工的群体特征及产生的原因 2 2 1 农民工的群体特征 在“农民工 这一概念中，“农民 不是这一群体的职业标志，而是这一群体的社 会身份标志，表明他们虽然工作与生活在城市，但仍然是农村户口，是农村居民。因此 从严格意义上说，这里的“农民”应解读为与“城市居民 相区别的“农村居民 。“工 才是这一群体的职业标志，表明他们从事的不是农业生产，而是从事的非农业生产，是 工人。不过，与同为工人的“城市工”相比较，虽然他们生活在同一城市，工作在同一 企业，从事同一类型的工作，有着相同的劳动质量，但仍然有不同的工资待遇、福利待 遇和社会待遇。他们是不同的社会阶层，是不同的社会群体。农民工是我国特殊的制度 6 谭崇白编发胜经济学概论 m 武汉人学j l 版礼，2 0 0 1 。第6 9 - 7 2 页。 8 西北火学m p a 硕士学位论文 变迁、结构转换与社会转型的产物。作为现阶段我国出现的一个“特殊的群体”，农民 工从总体来看，在以下方面具有明显特征：7 ( 一) 工作环境与条件 从工作环境和工作条件看，农民工是一个高风险的群体。农民工大都在危险性高、 工伤事故频发、工作量大、工作强度高、工作环境艰苦的行业工作，这就意味着他们可 能会遭遇比其他人更多的风险和职业伤害。然而，由于缺乏相应的工伤保险制度，使得 他们在遭遇工作风险之后较难得到政府和企业的帮助，容易陷入生活和工作的困境。 ( 二) 工作性质 从工作性质看，农民工是一个低层次工作群体。由于绝大多数的农民工文化素质较 低，难以从事较高层次的工作，而只能从事较低层次的体力劳动。在我国城市的发展过 程中，对从事较低层次工作的劳动者存在一定的需求。但是，随着经济的发展和城市产 业结构的升级，我国对高层次劳动者的需求越来越多，而对低层次劳动者的需求则趋于 饱和。 ( 三) 收入水平 从收入水平来看，农民工属于低收入群体。农民工的收入水平是与他们从事的工作 性质相联系的。由于城市农民工人大多从事层次较低的体力劳动，他们的收入与城市正 式职工相比也是比较低的。农民工承担了城市中劳动条件最差、最艰苦的工作，但是他 们的收入却只是相当于城市正式职工的一半甚至更少，他们经常遭遇着同工不同酬的待 遇。 ( 四) 年龄结构 从年龄结构上看，农民工年龄结构以青壮年人口为主。中国广州市农民工调研报 告显示，全国农民工中1 6 至3 0 岁的占6 1 ，3 1 至4 0 岁的占2 3 ，4 1 岁以上的 占1 6 ，农民工的平均年龄为2 8 6 岁( 如图2 - 1 ) 由此可见，农民工基本上是一个年 轻的群体。农民工的家庭状况决定了只有年轻人才有更多的机会出来打工。在社会主义 市场经济条件下，社会提供的劳动空间也更多的倾向于年轻人。许多用人单位明确规定 使用年轻人，这在客观上也促使农民工年轻化。年轻人在文化知识，体力精神上的优势 使他们在激烈的竞争之中更容易取胜。也只有年轻，他们才有机会通过流动来改变他们 7 刘怀廉农村剩余劳动力转移新论 m 中国经济版i q ，2 0 0 4 ，第8 4 页。 9 j 。州市农吣：ei ：伤保险问题研究 的经济地位。 8 0 6 0 4 0 2 0 o 16 3 0 岁 31 4 0 岁4 0 岁以上 资料来源：中国广州市农民工调研报告2 0 0 8 年4 月1 7 日。新华网： h t t p ：* 唧g d x in h u a n e t c o n k n e w s c e n t e z 2 0 0 8 0 4 17 c o n t e n t 一1511 41 3 8 h t m 图2 - i 广州市农民工年龄结构( ) ( 五) 性别构成 从性别构成上看，农民工的性别构成以男性为主，女性逐渐在增加。调查显示，在 外出务工人员中男性占6 6 3 ，女性占3 3 7 ( 如图2 2 ) 。由此可见，农民工群体在性 别构成上以男性为主。这一方面是医为女性青壮年在成家之后，要扰养和照顾子女，而 农民工目前无法享受市民待遇，教育、医疗费用太高，因此，许多女性不得不在农村照 顾子女。另一方面是因为许多就业岗位是脏、累、苦的工作，不合适女性。但最近几年， 女性农民工增长很快，农村中许多年轻女性纷纷外出务工经商。在纺织、饮食、娱乐、 家政服务等行业，女性比男性多。而在建筑、制造等领域，男性多于女性。 图2 - 2 广州市农民工性别构成( ) ( 六) 工作的稳定性 农民工是一个高流动性的群体。跨省流动是农民工的一个显著特征，从每年春节前 1 0 硝北人学m p a 硕士学位论文 后的“返乡潮 和“打工潮”就可见一斑。其中一部分原因在于大部分农民工就业信息 缺乏，外出寻求工作具有较大的盲目性，主要以地缘和亲缘关系构成群体流动。同时， 农民工从事的都是较低层次的体力劳动，虽然很容易获得工作机会，但是工作稳定性差。 8 此外，农民工与用人单位的劳动关系一般比较松散，很多都没有签订劳动合同，通常 都是口头协议或熟人担保，处于随时可能被终止的状态。这些都造成了农民工的高流动 性。 2 2 2 农民工群体产生的原因 改革开放之前，劳动力在城乡之间的流动受到极其严格的控制，农民被牢牢固定在 土地上。1 9 7 8 年农村改革之后，城乡二元结构有所松动，农民逐步获得了向城市流动 的机会，城市中农民工的数量也日益增多。而我国经济体制改革的渐进性决定了各项制 度的改革措施并不能同步配套，导致农民进入城市后，户口还是农业户口，身份还是农 民。工人职业和农民身份的脱节使得农民工成为一个特殊的群体。 农民工的产生是由多方面原因造成的：城乡二元结构的松动为其提供了制度空间： 农村剩余劳动力的存在提供了流动的预备条件：城乡差距的扩大为农村剩余劳动力的流 动提供了足够的动力：不断增强的城市就业吸纳能力进一步增强了农民进城的期望。在 这些因素的综合作用下，城市农民工人群体不断发展壮大。9 ( 一) 城乡二元结构的松动 城乡二元经济结构是发展经济学中的一个重要内容。以刘易斯为代表所提出的二元 经济理论认为，在发展中国家存在着现代工业部门和传统农业部门这种二元经济状态， 在传统农业部门存在着大量的剩余劳动力，使得超过供给的劳动力的边际生产率几乎等 于零，因而劳动力的供给弹性是无限的。现代工业部门随着吸纳的农村劳动力数量增加 而得以不断扩张，在假定资本家的剩余全部用于投资的情况下，工业部门的增长结果形 成更大的资本投资能力，从而有能够吸纳更多农村剩余劳动力的能力。当农村剩余劳动 力转移完毕时，两部门工资水平都得到提高。农村劳动者的收入将不再是维持生计而是 步步上升，工农业将得到均衡发展，国民经济的结构将得到逐步的转变。 在改革开放之前，我国是一个典型的二元结构社会。新中国成立之初，为了在较短 8 林毓馈 l ：会保障管理体制 m 社会科学文献 l i 版社，2 0 0 6 ，第9 0 - 9 2 负。 9 刘怀廉中固农民t 问题人民版 i ：，2 0 0 5 。第1 1 4 页。 1 1 广州市农比j h ：伤保险问题研究 的时间内实现初级工业化，迅速缩小与发达国家的差距，我国政府选择了重工业优先发 展的赶超战略，形成了以国有化和人民公社化为特征的高度集中的计划经济体制。在这 一体制之下，以户籍制度为核心的一系列城乡隔离制度从体制上将整个社会人为地分为 城乡二元。在刘易斯的二元经济理论中，可以通过农村劳动力的流动而逐步提高农业部 门的工资水平，最终实现工农业的均衡发展，达到城乡一体化的目标。而在我国改革开 放之前，反而通过以户籍制度为核心的一系列城乡隔离制度将城乡之间的劳动力流动和 人口迁移降低到最低限度，大量的农村剩余劳动力滞留在农村，农民生活水平长期处于 低水平状态，城乡二元结构不断被强化。 1 9 7 8 年改革开放之后，我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革总目标与城 乡结合的全面推进工业化的策略。维系城乡二元社会结构所必备的四个条件相应的发生 了重要变化：人民公社制度于1 9 8 3 年宣告取消：农产品统派统购政策在8 0 年代后期被废 止；1 9 9 3 年城市居民的粮本、粮票也被取消，城市粮油供应制度被废止：户口管理制度、 城市劳动就业和社会保障制度也正在逐步改革中。人民公社的瓦解，从制度上取消了对 中国农民的禁锢，农民终于可以自由流动起来，这使得以前隐藏在农业中的大量剩余劳 动力开始寻找就业的最佳出路。 2 0 世纪8 0 年代开始，政府逐步解除限制农村劳动力流动的政策：1 9 8 3 年政府开始 允许农民从事农产品的长途贩运和自销，第一次给农民以异地经营的合法性：1 9 8 8 年， 中央政府允许农民自带口粮进入城市务工经商。户籍制度、城市福利制度等制度的改革 也为农村劳动力向城市流动创造了比较宽松的制度环境。早期城市居民的劳动就业安排 和生活保障，从出生到上学，到就业，到退休，包括生老病死、衣食住行都被纳入到城 市的社会福利和保障体系之中。而这些都是与户籍制度紧密相联或者就是以户籍为依据 提供的。如果农民无法获得城市户口，就无法进入这一体系，就根本无法在城市生存下 去。而2 0 世纪8 0 年代后期开始逐步进行的城市福利制度改革，如粮食定量供给制度的 取消、住房分配制度、医疗制度和就业制度的改革，都降低了农民向城市流动并且居住 下来寻找工作的成本。因此，城乡二元结构的松动，为农民工流动创造了制度空间。m ( 二) 农村剩余劳动力的显化 按照发展经济学理论，农业存在剩余劳动力是农业劳动力转移的前提，剩余劳动力 吣刘燕生礼会保障的起源、发腱和道理选择 h i 法律；l ；版礼，2 0 0 0 ，第2 0 6 页。 1 2 西北人学m p a 硕十学位论文 的存在成为迁移的预备条件。因此，从某种意义上来看，我国出现的“民工潮 现象， 可以看作是我国农村剩余劳动力向城市转移的一种特殊方式。 自改革开放以来，我国农村存在大量的剩余劳动力。事实上在改革开放以前的人民 公社时期，其实就已经出现了农业剩余劳动力的问题，只不过被掩盖在人民公社体制低 效率的农业人海战术之中未被注意。1 9 7 8 年底开始的农村家庭联产承包责任制使农户 成为了他们边际劳动努力剩余的索取者，解决了人民公社制度下因平均分配原则而长期 解决不了的激励问题。与此同时，逐步提高的农产品价格进一步诱导农民提高农业的生 产率，农业剩余劳动力逐步显化。国家统计局公布，2 0 0 5 年农村劳动力5 0 4 亿，其中 农业劳动力3 亿，这当中有相当一部分是就业不充分的剩余劳动力。对我国农村剩余 劳动力的具体数量，不同专家学有不同的看法和估算方法。但是一般来说，都是假定了 农村其他领域都是充分就业，农村剩余劳动力都表现为农业剩余劳动力，然后根据公式 计算：农村剩余劳动力= 农业劳动力数量一农业劳动力需要量。由于农业劳动力的数量 是容易确定的，因此，各种计算方法的差异就在于对农业劳动力需要量的计算。根据调 研组的计算，2 0 0 2 年我国农村剩余劳动力在1 4 1 6 亿之间，农村劳动力剩余率在3 0 5 以上。因此，城市农民工人作为农村剩余劳动力向城市转移的一种特殊形式将会在较长 的时期内存在。 然而，劳动力的“剩余 不是绝对的，而是相对的。在市场经济条件下，只要务农 收入远远低于务工收入，农业劳动力就会表现为“剩余 ；只要情况允许，理性的农民 在比较利益驱动下不会选择种地，而是选择做工：在农村不论务农还是从事工商业，如 果收入远远低于城市，就可能会发生农民的转移。 ( 三) 城市企业能够吸纳大量农民 随着国民经济的持续快速增长，城市的用工企业对工人存在着大量的需求。如果城 市的用工企业对农民工没有大量的需求，那么即使大量农村劳动力从农村流到城市，那 也可能会成为城市的盲流。在我国经济快速发展背景之下，城市迅速发展起了一大批私 营企业，尤其是在珠江三角洲和长江三角洲等沿海发达地区。这些私营企业提供了大量 的就业机会，尤其是吸收了绝大部分流入城市的农村剩余劳动力。在一些劳动密集型行 业，农民工己经成为企业工人的主体。目前，许多地方政府在积极发展具有比较优势和 郑功成中固 i ：会保障制度变辽j 评估 m 中固人民人学i i ：版 l ：，2 0 0 2 ，第3 4 5 0 负。 1 3 广州市农民：伤保险问题研究 市场需求的劳动密集型产业和企业，从而创造了更多的就业机会，能够吸纳更多的农村 剩余劳动力。 研究表明，国内大规模的人口流动已经构成了农村经济快速增长的重要因素。由于 劳动力从劳动生产率较低部门向劳动生产率更高的部门的重新配置，劳动力部门转移对 g d p 增长的贡献份额为1 6 到2 0 。城市农民工人在农村和城市之间的流动，既改善了 农民工个人的经济环境，又促进了整个宏观经济的增长。他 2 3 农民工工伤保险的必要性 农民工工伤保险是关系到构筑和谐社会、实现小康社会宏伟目标的关键问题之一， 特别是对处于经济体制转轨和社会结构转型时期的中国而言，完善农民工工伤保险对 于维护社会稳定意义重大。但认识上歧视农民工、企业主过度的利益追求、农民工自身 素质相对低下和农民工职业的流动性，使农民工工伤保险推进步履维艰。只有提高农民 工工伤保险在整个社会保险地位的认识，真正提高各级政府对农民工工伤保险必要性的 认识，才能从根本上妥善解决农民工工伤保险问题。 2 3 1 农民工工伤保险是农民工自身发展的迫切需要 随着社会的发展和就业方式的转变，农民工对社会安全的需求发生了根本的变化。 在前面的分析中己指出农民工的群体特征是低收入、高风险、高流动性的群体，这些特 征表明农民工群体是一个自我保障能力极弱的群体。对农民工而言，无论是家庭保障， 还是土地保障，都不足以抵御工业生产带来的工伤风险。因此他们迫切需要工伤保险制 度的保护。 入的需求是多种多样的，满足人的需求是社会