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中小企业融资政府干预研究 i 内容摘要 中小企业是我国经济发展最活跃的细胞， 在我国经济社会发展中发挥着越来越重要 的作用，它们不仅可以提高市场效率、提供就业机会，而且还是我国转变经济增长方式 的决定力量。由于全球性的金融危机，中小企业的发展面临前所未有困难，融资难是制 约中小企业发展的首要“瓶颈” 。 而政府作为干预经济社会发展战略和政策的制定者， 也是中小企业融资的引导者和推动者，在解决中小企业融资困境中承担着重要责任，发 挥着重要作用。 本文认为，目前各级政府作用的发挥还有很多的空间，干预的范围、力度和手段， 以及具体的缺位、越位、依法等问题，需要结合中小企业融资的现状，在不断比较借鉴 中，继续改善和提高。 本文致力于从财务学、金融学、行政学的视角，采用历史与逻辑相结合的方法，主 要从规范性意义上对中小企业融资过程中政府干预进行研究， 焦点集中于观念与理念层 面，兼顾技术操作层面。首先结合我国中小企业融资现状，分析了中小企业融资过程中 各级政府干预的成效与不足，提出适度干预问题；其次从企业自身、金融机构、政府部 门等多方面考察分析融资难的成因，发掘问题的根源；最后，依据国际金融危机宏观背 景，借鉴西方发达国家成功经验，结合我国具体国情，提出了进一步发展中小企业社会 化服务体系、建立专为中小企业服务的金融机构、完善中小企业内部监管制度、构架多 层次的资本市场体系、规范中小企业信用担保体系运行规则、协调中小企业与大企业同 步发展等一系列措施意见。 关键词：中小企业 融资 政府干预 河北经贸大学硕士学位论文 ii abstract smes are the most active cells in the economic development in our country. smes playing an important role in society, they can not only improve market efficiency and provide opportunities of employment, but also changes the mode of economic growth of china. the development of smes facing unprecedented difficulties in financing during the financial crisis. financing problems are the primary bottleneck.as the social development strategy and policy makers, the government have the responsibility in resolving the difficulties of smes financing problems. at present, the government should developed their function, such as the scope of the intervention, methods and enforcement as well as the lack of concrete, overrun, and other issues in accordance with the law. the government should consider the status of smes, to improve and develop itself during the constant reference and comparison. this paper is committed to from the viewpoint of the financial, finance and administration, combined history with logic, study on government intervention mainly from the sense of the normative financing of smes , focus on the concepts and the conceptual level, while considering the technical operational level. first considered the status of smes in china, analysis the governments lackness of effective intervention in the process of smes financing, how to intervence appropriate is a question. then analysis the causes of financing difficulties from the enterprises themselves,financial institutions, government departments, etc. to found the reasons of the problem. finally considered the globe finance crisis and the current conditions of our country, think about the international governments financing policy for smes. put forward a series of measures as follows: develop smes social service system further, set up services for smes financial institutions, improve internal control systems for smes ,construct the framework of multi-level capital market system, standardize the operation of credit guarantee system for smes rules, coordinate the deveiopment of small and medium-sized and large enterprises. key words : smes finance government interventionkey words : smes finance government intervention 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系在导师指导下本人独立完成的研究成果。文中依法 引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于他 人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担以下责任和后果： 1、交回学校授予的学位证书； 2、学校可在相关媒体上对作者本人的行为进行通报； 3、本人按照学校规定的方式，对因不当取得学位给学校造成的名誉损害，进行公开 道歉。 4、本人负责因论文成果不实产生的法律纠纷。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文知识产权权属声明 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校享有 以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用 学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为河北经贸大学。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名 ： 日期： 年 月 日 （本声明的版权归河北经贸大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用） 中小企业融资政府干预研究 1 第 1 章 绪论 1.1 选题背景及研究意义 中小企业是我国经济发展最活跃的细胞， 在我国经济社会发展中发挥着越来越重要 的作用，它们不仅可以提高市场效率、提供就业机会，而且还是我国转变经济增长方式 的决定力量。 据 2008 年 11 月 4 日召开的全国企事业知识产权工作会议发布信息， 目前我国中小 企业数已达到 4200 多万户， 占全国企业总数的 99.8%。 我国中小企业创造的最终产品和 服务的价值占国内生产总值的 58.5%，出口创汇占 68.3%，上缴税收占 48.2%，占社会消 费额 58.9%，解决了 75%城镇就业，占每年新增就业的 80%以上。 然而，由于全球性的金融危机，中小企业的发展面临前所未有的困难，融资难更是 成为制约中小企业发展的首要“瓶颈” 。 （1）内源融资为主，但规模有限 改革开放三十年来，内源融资始终伴随着我国中小企业的成长过程，是我国中小企 业创业和发展所需资金的最主要供应渠道。 2004 年， 世界银行负责民营事务的分支机构 一一国际金融公司(ifc)在中国北京、成都、顺德和温州四地开展了一项针对我国中小 企业经济的调查活动，调查结果显示:中国的中小企业融资，无论是在初创时期还是发 展时期，都严重地依赖于自我融资渠道。见表 1.1。 表 1.1 我国中小企业融资方式比重(%) 融资方式 年限 内源融资 银行贷款 非金融机构 其它渠道 短于 3 年 92.4 2.7 2.2 2.7 3-5 年 92.1 3.5 0.0 4.4 6-10 年 89.0 6.3 1.5 3.2 长于 10 年 83.1 5.7 9.6 1.3 2 总计 90.5 4.0 2.6 2.9 河北经贸大学硕士学位论文 2 资料来源：转引自 neil gregory,stoyan tenev and dileep m.wag1e.2006,chinas emerging private enterprises prospects for the future washington international finance corporation. 中小企业内源融资比重过高，外源融资比重过低；而当前我国中小企业已经进入了 快速发展的轨道，一些企业在完成了原始积累之后正面临第二次创业，同时还有大量起 点高、技术含量高的高新技术企业正处于创业期，这些企业对资金的需求愈加迫切，由 于内源资金规模有限，仅仅依靠内源融资极大地制约了企业的发展和做强做大。 （2）直接融资成为中小企业融资新途径，但渠道狭窄 截至 2008 年 7 月底，我国在 a 股上市的企业有 1748 家，而大都是国有企业，仅有 那些产品成熟、效益好、市场前景广阔的高科技产业和基础产业类的极少数中小企业可 以争取到直接上市筹资、或者通过资产置换借“壳”买“壳”上市的机会。因而，目前 中小企业外源融资主要还是来自银行贷款。 据中国金融网报道， 中国人民银行 2007 年 8 月统计，我国中小企业外源融资供应的 95.7%来自银行贷款，而直接融资仅占 1.3%。 （3）间接融资仍是主渠道，但贷款困难 间接融资是中小企业外源融资的首选。但由于国有银行、国有企业的产权主体同属 国家，因此，国有银行向国有企业贷款存在风险“软约束” ，风险的最终承担者是中央 政府，所以国有银行在选择贷款对象时存在国企偏好，致使中小企业在贷款方而处于冷 落地位。加上信息不对称，导致逆向选择和道德风险，使得银行“惜贷” 、 “慎贷” 。金 融集约化趋势和金融信贷激励机制不足，致使中小企业间接融资进一步受阻。 虽然没有直接的有关金融机构向中小企业提供贷款的统计资料， 但由于非国有企业的主 体是中小企业，因此，表 1.2 可说明中小企业信贷总量占全部金融机构贷款的比重始终 处在特别低的水平，这也表明我国目前存在的金融结构与经济结构严重不协调。 2008 年中小企业面临的融资瓶颈尤为突出。据银监会统计，2008 年第一季度各大 中国金融网.，2007 年 8 月 27 日 商业银行贷款额超过 2.2 万亿元，其中只有约 3000 亿元贷款落实到中小企业，占了全 部商业贷款的 15%，比去年同期减少 300 亿元 。 中小企业融资政府干预研究 3 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 所有金融机构对非国有企业 的贷款占贷款总额的比重 12.03 12.74 13.21 13.82 14.73 15.16 15.89 国有银行对非国有企业的贷 款总额比重 7.64 8.01 7.98 8.32 8.03 8.85 9.14 数据来源：根据中华工商时报，2003 年 7 月 29 日；中国金融网，ttp:/，2006 年 12 月 17 日； 中国统计年鉴 2006的相关数据整理而得。 广东小企业融资状况的变化既是当地外向型经济的睛雨表， 也是全国金融机构信贷 投放的测温计。据广东银监局初步统计，截至 2008 年 6 月末，广东银监局辖内小企业 贷款余额合计 1555.85 亿元，比年初减少近 150 亿元，占余额 1/10。同期辖区银行机构 小企业贷款在各项贷款中的占比仅为 7.13%。 浙江省中小企业局提供的一份报告称，工行浙江省分行 2008 年 1 至 4 月新增小企 业贷款同比减少了 7/8。 山东省经贸委的数据显示，2008 年，该省各级信贷余额增加额中，中小企业仅占 9%。据山东省专项调杳，2008 年一季度，山东省中小企业和 30 个弱县的贷款需求满足 率都同比下降了 10 多个百分点。另据对山东 158 家中小企业融资调查，一季度资金供 求缺口率为 34.6%，分别比 2007 年和 2006 年同期高出 15.7 和 12.5 个百分点 。 （4）民间融资活跃，但成本高风险大 据统计，温州农村市场上的货币流通中，国家银行、信用社的资金只占 20%，民间 资金市场借贷占 40%,也就是说，民间借贷的资金已是银行、信用社贷款量的两倍多， 2008 年温州民间资本达到 6000 亿元之巨。据浙江发改委调查，在中小企业获得外部资 金的各种渠道中，有 15.9%的企业表示曾利用民间借贷。 中国金融网.，2008 年 8 月 4 日 经济参考报.2008 年 8 月 1 日 据初步统计，2004 年我国民间借贷资金约 2000-3000 亿元，2005 年继续增至 4000 多亿元 。但由于民间借贷一直处于监管的盲区，所以给中小企业融资带来了高成本和 表 1.2 非国有企业贷款比重(%) 河北经贸大学硕士学位论文 4 高风险。根据人行温州市中心支行 2008 年 1 月对 400 多户企业、个体工商户和农户等 监测对象的监测显示，2007 年 12 月温州地区民间借贷月利率达到 11.096 。 上述数据可以充分说明， 融资难这一中小企业成长过程中难以逾越而又必须逾越的 屏障是何等严峻：内源融资，杯水车薪；直接融资，发行股票、公司债券等，门槛过高， 渠道狭窄；间接融资是主渠道，可是担保机构少，品种单一，企业寻保难，银行为了控 制自身贷款的风险，不愿意贷款给中小企业；民间融资活跃，但成本高，风险大，难以 承受。这种局面的形成，尽管非一日之寒，原因是多方面的，但是政府有效干预不足是 根本原因。 各级政府作为经济社会发展战略和政策的制定者， 也是干预中小企业融资的引导者 和推动者，在解决中小企业融资困境中承担着重要责任，发挥着决定作用。然而，目前 各级政府作用的发挥还有很多的空间，干预的范围、力度和手段，以及具体的缺位、越 位、依法等问题，需要结合中小企业融资的现状，在不断比较借鉴中，继续改善和提高。 基于此，对我国中小企业融资政府干预问题进行探讨，为推动尽快改善上述局面提 供决策支持和实践指导，正是笔者努力尝试的研究命题。 1.2 文献综述 1.2.1 国外研究现状综述 1.2.1 国外研究现状综述 从大多数国家的经济发展情况来看， 中小企业的发展是国民经济的发展和经济效率 提高的主动力，而中小企业的融资又不可能离开政府的有效作为。上世纪 30 年代世界 经济危机大爆发时，为了摆脱危机，重振国民经济，英国政府指派以麦克米伦爵士为首 的“金融产业委员会”进行调查。 “委员会”最终提出了著名的麦克米伦报告 ，认为 需的长期资金时，尽管有担保，但仍存在融资缺口，这种短缺尤其明显的发生在那些初 始投资人的资金已经不敷运用，但又无法在公开市场上融资的企业身上，这种现象被称 中国金融网.，2007 年 9 月 7 日 环球财经网.，2008 年 7 月 22 日 为 “麦克米伦缺口” 。 中小企业的发展具有较强的收益外在化等典型的公共产品的特征。 中小企业在国民经济中所具有的重要作用， 特别是它们在解决就业和促进高新技术产品 中小企业融资政府干预研究 5 产业化方面的作用， 应当肯定中小企业的顺利发展对于其他经济领域的健康发展有着积 极的影响。 （1）财政补贴理论在政府干预中小企业融资中的研究 财政补贴是政府财政支出的一个重要方面，财政补贴是政府根据一定时期有关政 治、经济的方针和政策，按照特定目的，对制定事项由财政安排专项资金进行的一种补 贴，是直接或间接向微观经济活动主体（企业和个人）提供的一种无偿的转移，属于转 移支付范畴。只有在政府和微观经济主体有清晰的财产界限这个必要条件下，政府认为 出于某些目的，有需要干预微观经济主体追求经济利益的活动，才会产生补贴行为。补 贴的实施使得一部分纳税人的钱转移到另一部分人手中，导致利益的再分配。补贴是政 府干预经济的一种手段，调节经济是它的职能。从世界各国情况来看，补贴是一个普遍 的经济现象，即使是成熟的市场经济国家，政府也离不开补贴这种手段。r.a.马斯格雷 夫和 p.b.马斯格雷夫从社会产品理论出发， 对补贴理论进行了进一步的研究。 他们认为 一切产品都是介于纯私人产品和纯公共产品之间。 纯私人产品， 其收益完全是竞争性的， 成本完全可以通过市场交换而得到弥补，政府对他们的补贴率为 0；反之，纯公共产品 其成本从预算中支付， 视为 100%的补贴； 介于纯私人产品和纯公共产品之间的产品或多 或少都接受政府的补贴。两位学者认为政府财政支出的功能就是财政补贴，进而将整个 财政支出看成财政补贴理论，这点上他们的观点有失偏颇。 最近一段时期，主要是以名为“good jobs first”的研究机构针对美国地方财政 补贴做了一些的实际性的研究，该机构的目的是为了使得州和市的补助更有价值。在它 的一篇名为minding the candy store: state audits of economic development 的文章中通过美国 44 个州的财政补贴项目的 122 个审计资料分析，揭示出政府对补贴 项目缺乏严格的管理、监管，缺乏足够的能力使之有效率，很多审计显示州和市政府在 补贴资金的使用上有很大的错误。作者认为需要政府以后更多的公开这类项目，实施频 繁的审计，需要做更多的工作以使得对发展机构和公司的补贴更划算。审计人员和经济 发展机构也需要采取更严格的评价标准， 需要记住经济发展的目的是提高本地居民的长 期经济机会，应该从本地居民的角度考虑经济发展政策。 政府补贴在企业成长初期可能带来正面效应， 但就长远发展来看补贴带来的是负面 的影响。财政补贴无助于企业效率与获利能力的提高，倒是大量自由现金的流入，提高 了企业的偿债能力。 河北经贸大学硕士学位论文 6 （2）信息不对称理论在政府干预中小企业融资上的研究 j.e.stiglitz其二为中小企业个体规模虽小， 总体产值占国民生产总值 比重并不低。美国约占 40%，而在台湾和日本，该比重均超过 50%，真正与大型企业(包 括企业集团)平分秋色;其三为中小企业吸纳大量社会从业人员， 中小企业就业人数与总 就业人数的比率，日本、美国均超过 80%;其四为中小企业在出口创汇方面业绩显著，不 少国家中小企业出口额约占出口总额的一半。 众多中小企业之所以能在经济繁荣和社会进步中发挥特殊作用， 正是由于其具有若 干经营特点。例如选择适宜目标市场，培育相对竞争优势；采用灵活经营策略，发挥短、 平、快的优点；承接合同按单生产，防止造成货款积压;重视投资方案论证，适时调整 产品结构；创建独特企业文化，树立良好企业形象等。 尽管与大企业相比，虽然中小企业有诸如经营机制灵活、适应市场能力强、易产生 企业家精神、技术创新效率高等优势，但在激烈的市场竟争中，中小企业的劣势也十分 明显，如技术人才短缺、资金不足、设备落后、利用外部信息的能力较低，难以形成最 佳规模生产，营销、管理费用偏高，国际竞争和产业升级的压力大等，尤其是创业初期 的中小企业高风险、市场与收益的不确定性，以及度过快速生长的“黄金时节”后，往 往会陷入前所未有的困境。 就金融方面而言，中小企业注册资本小，既无能力建立内部银行，又难以像规范化 中小企业融资政府干预研究 13 的股份公司那样，公开向社会筹集闲散资金。因其信用和偿还能力所限，金融机构多数 不愿向中小企业提供更多贷款。台湾的中小企业，就时常依赖期限短、利息高的民间贷 款，无疑大幅提高了企业资金运作成本。因此，中小企业是政府扶持的主要对象。 2.2 中小企业融资与政府干预关联分析 2.2.1 政府干预与中小企业融资效果 2.2.1 政府干预与中小企业融资效果 行政干预思路是基于政府的公共行政理论， 即将中小企业融资难的原因归为市场失 灵，意图通过组建针对中小企业的政策性金融机构或用行政干预手段强制、半强制性地 要求商业银行为中小企业融资等途径解决。该思路优势在于见效快，特别是在经济处于 低谷时期，可以取得立竿见影的效果。但是用行政方法存在的隐患及实施的难度更是不 容忽视。 用行政干预方法解决中小企业融资难题会降低市场效率。一般来讲，政策性金融机 构从事的业务应选择在商业性金融机构不愿涉足的领域， 凡是商业性金融机构愿意进入 的领域，政策性金融机构的介入反而会降低资源的使用效率。因为只有当政策性金融机 构与中小企业间的信息不对称程度小于商业性金融机构与中小企业之间的信息不对称 程度时，才能有效降低风险，提高市场效率，显然政策性金融机构并不具备这个能力。 采用行政方法可能增大政府的财政负担由于政策性金融机构不能以利润最大化作为其 经营目标，必然使其在经营过程中缺乏利益约束，使之不会像商业性金融机构一样精心 地选择资金投向，加上政府难以保证其管理者能大公无私和努力工作，必然会加大政策 性金融机构的经营风险。 行政手段在实施上存在难度。 从现在各地正在积极筹建为中小企业融资提供担保的 机构来说，其担保基金的筹集难度很大。近年来，中国政府为了缓解中小企业融资难的 问题，虽然出台了一系列的政策措施，如要求国有商业银行设立专门的中小企业信贷部 门，增加对中小企业的贷款，并允许对中小企业的贷款利率适度上浮，由政府出资设立 中小企业信用担保机构和建立风险投资基金等，但这些措施至今收效甚微。因为作为政 策性金融机构，政府需要掌握担保基金的控制权，而目前我国地方财政还没有跳出吃财 政饭的圈子，加上基本建设问题、养老保险问题、医疗保险问题等，很难再拿出钱来建 河北经贸大学硕士学位论文 14 立和完善担保基金。就河北省而言，省内各级中小企业信用担保机构已成立，但由于合 作银行等有关部门的关系有待进一步理顺， 担保机构资本金需进一步充实等因素严重制 约着企业的发展。 城市商业银行、 农信社掀起联合重组浪潮， 服务中小企业的定位受冲击。 近两年来， 一些省政府出于做大金融以促进经济发展的考虑， 对省内具有独立法人资格的城市商业 银行实施联合重组，组建规模更大的省级地方银行。江苏银行和徽商银行的成立进一步 激发了各地政府对辖内城商行实施合并重组的热情。 这种叠加式的重组虽然可以在短期 内使银行做大规模，提升服务大客户、大项目的能力；但银行原有的灵活机制、快速的 市场反应能力以及信息优势却逐步丧失，服务中小的市场定位受到冲击。而资产规模和 资本规模的急速放大，进一步诱发了银行做大项目、大客户的冲动，离中小企业越来越 远。根据调查，某省级城市商业银行分行前身为具有独立法人资格的城市商业银行，合 并重组前的市场定位为服务中小、服务市民；合并重组后，在总行绩效考核的引导下， 对市场定位进行了调整，目前该行信贷储备项目大多为大项目，信贷资源日益向大额授 信客户倾斜。仅 2008 年 1 季度，该行退出小企业客户 43 户，退出贷款 15000 万元；相 反，单笔授信 5000 万元以上的大客户由 66 户增加到 83 户，授信金额由 54 亿元增加到 66 亿元，增长 22%。合并重组前后，该城市商业银行的市场定位变化十分明显。与此相 类似，近两年农村信用社开展的合并组建省级农商行（农合行） 、市级农商行（农合行、 农信社）的改革也存在相同问题。合并重组往往会进一步加大这些银行做大项目、服务 大客户的积极性。此类改革使得专门为中小企业服务的金融机构的数量逐渐减少，中小 企业融资不可避免因此受到影响。 在中小企业融资过程中，政府应该扮演什么样的角色，干预的程度如何才能成为企 业发展的“助推器”就成为当前亟待解决的问题。 2.2.2 政府干预有效性影响因素分析 2.2.2 政府干预有效性影响因素分析 （1）资本市场发展不成熟 我国资本市场发展不成熟，使中小企业的直接融资空间受到限制。资本市场上筹资 的方式主要有上市、发债、风险资本等，由于发行债券和风险资本在目前我国中小企业 融资中的发展几乎还是空白，因此本文仅分析股票市场特别是新增的中小企业板市场。 虽然我国中小企业板在深圳交易所正式运行到现在已经将近五年了，但目前来看， 做为中小企业一条直接融资渠道， 中小企业板还难以真正担负起为大数中小企业解决资 中小企业融资政府干预研究 15 金问题的重担。设立中小企业板的基本原则是进一步提高全社会资源配置效率，但我国 证券市场从萌生之日起就存在着许多先天性的障碍：股权分裂为流通股和非流通股；在 定位上出现偏差，一度成为完成政府业绩目标和为国有企业脱困的工具；融资功能大于 投资功能。尤其是上市门槛比较高。按照我国公司法和证券法的规定，企业发 行股票上市必须先经过规范的公司制改造，确立起法人治理结构，而中小企业的治理结 构往往由于改制不完全而难以符合要求， 比如大多数中小企业的法定注册资本都无法达 到 1000 万元。此外，目前在深交所中小企业板的上市申请资格，还是以企业原有的规 模和盈利情况为判断标准，上市门槛甚至比在主板上市还要高，按照国家和国证监会的 有关规定，企业申请上市的条件有:开业时间在 3 年以上，最近 3 年续盈利，并可向股东 支付股利；公司发行前股本在 3000 万元以上，发行后在 500 万元以上认此外，在中小 企业板上市的公司，还应该主业突出、成长性较好或科技含量较高，股本规模适中。这 些严格的上市条件，将占我国中小企业绝大部分的传统行业和小企业都排除在外。特别 是符合中小企业板产业导向的成长性高科技公司，往往无法满足注册资本的要求；而能 满足资本金要求的企业，却又面临成长性较差的状况。这与一大批中小企业急需资金却 又融资无门的情况形成了鲜明的对比，表明在目前的条件下，中小企业板并不能成为服 务于广大中小企业的融资渠道。国家急需设立创业板市场。 （2）金融体制结构不合理 我国金融市场垄断程度较高，长期以来都以国有大企业为主要服务对象，迟迟没有 建立起完善的中小企业金融机构服务体系， 不合理的金融体系也就成为加剧中小企业融 资难的外部原因。由于缺乏为中小企业专门服务的金融机构，中小企业在市场竞争中处 于弱势地位，因此设立专门的政策性或商业中小企业金融机构为其提供融资服务，对中 小企业来说就显得尤为重要。但就我国而言，金融体制方面的制度供给不足使中小企业 难以获得应有的扶持。我国现有的金融体制，是以国有商业银行为主体的、高度集中和 垄断的金融体制，不适合为中小企业提供合身的金融服务。尽管国家多次要求商业银行 扩大对中小企业的信贷规模， 但从银行与国有大企业长期以来形成的相互依赖和利益关 系来看，中小企业难以与大企业在获取商业贷款方面相竞争。我国的股份制银行及城市 信用社、农村信用社等一直被认为是承担了向中小企业贷款的主要任务，中小金融机构 基于经营机制灵活、管理层次少、运行成本低的优势在向中小企业融资方面起了很大作 用。但近几年随着金融体制改革力度加大，原有的地方中小型金融纷纷与地方政府脱钩 河北经贸大学硕士学位论文 16 后， 却暴露出另一个问题， 就是脱钩后的中小金融机构没有真正定位于为中小企业服务， 而是偏好在大中城市中与大银行竞争，优先将贷款都集中在少数大客户上，造成资金大 量沉淀的同时也使中小企业失去了可能的融资机会。 （3）政府对民间融资缺乏管理 民间借贷在我国的发展十分迅速，由于受到一些地方政府的支持，民间借贷基本上 处于一种无序状态。许多“地下银行”和“地下钱庄”高揽储，大大分流了国有银行和 其他金融机构的资金来源。在农村农民为了追求高利息，将信用社的钱取出来，然后投 人农村基金会。有些金融机构甚至将门面办在城市中心，公开同国有银行进行竞争，许 多“地下银行”为了支付高额利息，向借贷方收取高额的贷款利息。许多中小企业由于 难以获得国有金融的支持，不得不承受高额的民间借贷利息，这使中小企业在竞争中处 于不利地位，甚至破产，因而民间借贷蕴含了巨大的金融风险。东南亚金融危机以后， 政府为防止潜在的金融风险，对民间借贷严格加以限制，许多民间金融活动被“一棍子 打死” 。但当前，由于受美国次贷危机的拖累，爆发全球金融危机，如果不出台相应地 监管措施，放宽金融监管，中小企业融资渠道受限，发展将会面临更大的困境。 （4）信用担保机制和风险投资配套政策不健全 我国目前尚缺乏适宜中小企业贷款的担保机制，包括各种形式的贷款担保组织、信 贷风险补偿基金、利息补贴基金等。总之，政府在这些方面的作用缺失客观上限制了中 小企业融资渠道的选择和融资能力的提高。 风险投资的资金及配套服务的支持对私营中小企业的融资与发展可以起到相对较 大的作用。特别是高科技企业的发展，更需要风险投资的支持。风险投资中风险资本的 分阶段管理参与的性质无形中形成了对中小企业的严格激励机制， 同时也给予了中小企 业在管理上、技术上的支撑，这些方面的作用传统融资方式是难以发挥的。但我国与风 险投资相配套的政策法规不健全，在风险投资方面没有相关独立的法规，风险投资只能 按一般经营企业的公司法来管理，而未能对风险投资的特殊性做出相应的规定，从而使 不能给风险投资者以必要的法律保证。 2.2.3 政府干预的必要性 2.2.3 政府干预的必要性 在现代市场经济中，政府调控经济的角色应干预市场作用的补充，但是政府的角色 也要受政府履行角色为整个社会带来的收益和成本的影响。西方经济学研究证明，在充 分竞争的市场经济条件下会达到最优的效率水平。但由于存在市场失灵，使市场难以达 中小企业融资政府干预研究 17 到最优的效果。政府的角色只能是尽可能提高中小企业融资的效率。因此，在中小企业 融资中政府要发挥其应有的作用。 根据边际收益递减规律，政府调控中小企业融资所带来的收益是递减的，当调控收 益和调控成本正好相抵时，是政府调控中小企业融资的最佳度。相比较而言，因为我国 市场机制远不如西方发达国家完善， 产生失灵的可能性和失灵的程度要远远高于西方发 达国家，因此我国政府对中小企业融资的干预力度也应高于西方发达国家。随着改革开 放的深入，我国金融机构的经营理念日趋理性，越来越重视企业的风险管理，对属于高 风险业务的中小企业融资异常谨慎。因此，仅仅依靠市场的力量是无法解决中小企业融 资问题的。市场主导可能危及金融稳定，例如墨西哥在上世纪 90 年代的利率放开后银 行信贷市场迅速扩张，银行信贷年平均扩张为 27%，对私人部门的信贷扩张高达 51.9%， 最终导致了 1994 年的墨西哥金融危机。我国的官定利率远远低于在中小企业融资市场 上的均衡利率，利率放开后可能引发信贷市场的盲目扩张。因此适当的行政干预是必要 的。 河北经贸大学硕士学位论文 18 第 3 章 国外政府干预中小企业融资的比较与启示 3.1 发达国家政府扶持中小企业融资方式比较 发达国的政府在支持中小企业融资上积累了很多经验，做了很多文章，十分值得中 国借鉴。美国创立的科技板市场使一些新兴科技小企业成功上市，通过证券市场直接融 资，为促进高科技型中小企业蓬勃发展提供了良好的扶持，引起了世界各国对中小企业 的高度关注。虽然发达国家中小企业的作用和地位不断提升，但是融资困难问题同样一 直是困扰它们。 为此， 从实践看， 以市场为主导的政府角色定位思路取得了很大的成效， 这一点从西方发达国家政府在发展中小企业融资中的角色和成效可以得到证明。 西方发 达国家的融资市场和法律体系相对完备，政府一般很少干预融资市场。因此，西方主要 的国家政府在中小企业融资中的角色体现在以下几个方面： 3.1.1 美国政府干预融资的方式 3.1.1 美国政府干预融资的方式 （1）政府设有专门的政府部门和政策性金融机构。一些发达国家和地区如美国、日 本、德国、西班牙等国家都设有专门的政府部门和政策性金融机构为中小企业发展提供 资金帮助。美国于 1958 年成立的小企业管理局(sba)是联邦永久性独立机构，在全国 50 个州设有 96 个区域和地区性直属办公室，小企业管理局负责直接参与中小企业金融 活动， 为中小企业提供财政支持。 它可通过直接贷款、 协调贷款和担保贷款等多种形式， 为小企业给予资金帮助。 （2）政府为中小企业提供担保。为小企业提供担保是美国小企业法的一项重 要内容。美国 sba 负责执行和管理小企业担保贷款计划。这一计划主要包括四部分： 小企业担保信贷计划,微型贷款(microloan)计划，注册开发公司贷款计划(简称 504 计划) 和小企业投资公司计划(简称 sbics 计划)它们对小企业商业银行贷款的担保支付比例最 低为 90%，可以说十分优惠。 （3）以美国为例，官方的中小企业投资公司和民间的风险投资公司是中小企业筹 资的重要来源之一。前者是由美国小企业管理局审查、许可和支持成立的专门为中小企 业提供融资服务的创业投资公司，它们可按一定比例从联邦政府获得优惠融资，然后以 借出或认购债务的形式将资金投放于除地产、 信贷领域以外的本国中小企业的兴建和技 中小企业融资政府干预研究 19 术改造。后者是民间投资成立的各种风险投资公司，它们大多数对具有创新能力的中小 企业投入资金以寻求高额回报。受惠于美国高度发达的证券市场体系，美国中小企业的 融资内容中一个典型的特点就是风险资本的参与和主导， 美国拥有一个从纽约证券交易 所（主板）到纳斯达克证交所（二板）场外交易（otc） 、地方证券交易所的完整市场 体系。不同于新兴资本市场，美国证券交易市场实行注册制，企业不论大小，所处市场 板块的级别、其股票发行只需在证券监督委员会（sec）外完成注册登记即可。无需审 批。 （4）建立必要的法律法规体系是建立中小企业融资体系、促进地区经济发展的基 础。通过法律确定中小企业的地位和基本政策方向保护和扶持中小企业的发展，是世界 各国政府对中小企业融资服务的重要内容。 美国上百年来出台的有关发展中小企业的金 融法律制度，可以说是从地区经济协调发展的角度出发的，如要求商业银行和储蓄机构 要考虑社区信贷需求，禁止地区小银行设立分支机构（单元银行）以服务于地方经济， 这些无疑支持了地方中小企业尤其是小农场的资金问题， 促进了美国区域经济的协调发 展。在美国，小企业被认为是社会的弱者，但同时又是社会就业的主体和最活跃的创新 者。干预一个法制国家，美国政府扶持小企业的政策从制定到执行，整个过程都要“有 法可依、依法实施” ，可以说立法处于核心位置，其中参众议院小企业委员会专门负 责该项工作。1953 年美 18 国国会通过的小企业法 （small business act） ，可以看作 是美国政府扶持小企业的 “根本大法” ， 此后又出台了 “federal administration services and property act” (faspa） 、“equal access to justice act”（eaja） 、“small business paperwork relief act” （sbpra）等几十个法律，以创造和保障中小企业的参与机会。可以说，美 国有关小企业的法律名目繁多，仅 2002 年以来，国会两院通过的与小企业有关的议案 就多达 65 项。 3.1.2 日本政府干预融资的方式 3.1.2 日本政府干预融资的方式 与美国高度发达的证券市场和活跃的风险投资相比， 日本的中小企业融资中政府支 持更为主动，积极，日本的中小企业融资具有“渠道多元化，政府主导化”的特点。一 方面政府通过中小企业立法、政策引导、财政扶持和税收优惠，为中小企业的发展搭建 完整的政策环境。同时设立专业金融机构，面向中小企业，提供资本支持。 （1）日本在战后相继成立了一些中小企业政策性金融机构：中小企业金融公库、 国民金融公库、环境卫生公库和商工组合中央公库，它们具有不同的分工，但都是为了 河北经贸大学硕士学位论文 20 保证中小企业获得充足资金。它们向缺乏资金但有市场、有前途的中小企业提供低息融 资。 （2）日本早在 1937 年就设立了第一家社团法人东京信用保证协会，为中小企业融 资提供担保。1953 年,日本正式颁布了信用保证协会法 ，确定了信用保证协会的法律 地位。1958 年，日本官方设立了中小企业信用保险公库，由中央政府拨款提供资本金， 专门为中小企业提供融资担保，并在此基础上设立了全国性的信用保证协会，该协会是 特殊法人的公共机构，以贯彻政府支持中小企业发展的产业政策为宗旨，不以盈利为目 的。日本全国共有 52 家信用保证协会独立为本地中小企业提供信用担保。 （3）日本二战后为恢复国民经济的发展，制定了促进中小企业发展的许多法律和 法令，其中不少是为了保障中小企业能够得到发展所需要的资金，可以说日本是西方国 家中中小企业立法最健全的国家之一。根据国民金融公库法 （1949） ，设立国民金融 公库，帮助中小企业进行小额贷款。根据中小企业金融公库法 （1953） ，设立中小企 业金融公库，向中小企业提供长期低息贷款。日本中小企业基本法第二十四条规定， 国家为确保中小企业的资金，要采取必要的措施，加强政府金融机关的职能、充实信用 事业、指导民间金融机构对中小企业适当融通资金。 中小企业基本法 （1963）将原来 的中小企业政策进一步系统化，并在此基础上陆续制定和修订了中小企业投资扶持股 份公司法 、 中小企业现代化资金扶持法等法规，这些法律规定政府可以直接为中小 企业提供政策性贷款，其中都、道、府、县应设立特别会计经管对中小企业设备现代化 的贷款事业，由都、道、府、县提供的这种贷款为无息贷款；在出现灾害等不可归责于 中小企业的意外情况下，都、道、府、县可以免除中小企业贷款的全部或者一部分。同 时，为资助中小企业实现设备现代化，鼓励都、道、府、县为中小企业提供此种贷款， 国家在预算范围内，可以给予都、道、府、县一定的补助金。而中小企业技术开发促 进临时措施法 （1985）鼓励中小企业进行技术创新，对中小企业从事新技术开发研究 给予融资、保险、税收等方面优惠。这些政策有力地促进了日本中小企业的发展，促进 了日本经济的振兴。 3.1.3 欧州国家政府干预融资的方式 3.1.3 欧州国家政府干预融资的方式 （1）在德国，政府系统银行的贷款是德国中小企业创业投资的主要来源。包括德 国复兴银行、德意志决算银行和州立的公立银行及信用银行。他们给业务有关于环境保 护、 带来就业机会的新创事业以及开发原民主德国地区的中小企业， 提供低息长期贷款。 中小企业融资政府干预研究 21 （2）法国政府的扶持政策也同样很具有人性化。具体而言，一是成立国家新建企 业局，在全国各地设有接待中心，向创办企业者提供必要的信息和其他帮助。二是简化 创办企业的申报及审批手续。三是对资金进行重点支持，简化贷款手续，试行简单贷款 参与及再投资特别贷款制度，即除了给予正常经营的中小企业以贷款外，还为了帮助负 债过重的中小企业而设立了再投资特别贷款。另外，从 1984 年开始，建立创业假或重 建企业假制度。据此，职工可以停薪留职请假一年（并可顺延）去创办或恢复一个企业， 若失败还可回到原职位，享受同等待遇。法国政府的这些特色化细节服务使中小企业金 融扶持政策落到实处，极大地促进了中小企业的飞速发展。由此可见，发达国家设立专 门的政府主管部门是对中小企业融资统筹管理的必要条件。 （3）英国政府自 1981 年起开始实施“小企业信贷担保计划” ，为那些已有可行的 发展方案却因缺乏信誉而得不到贷款的中小企业提供贷款担保;法国则成立了具有互助 基金性质的、会员制的中小企业信贷担保集团，如大众信贷、互助信贷和农业信贷等集 团就是专门面向地方中小企业和农村非农产业的三大信贷担保集团。 （4）欧盟在其区