（工商管理专业论文）漳州市水务市场化管理研究.pdf

中文摘要 随着城市化的发展，以供水和污水处理为代表的中国城市水务将在2 0 年后 成为全球最大的水业市场。目前，中国水业每年投资需求达6 0 0 - 7 0 0 亿元，仅靠 原有的各级政府为单一主体的投资支撑，已经不堪重负。总体上，水务行业面临 着资金缺乏、效率不高等问题。本文通过对漳州水务市场化运作的研究，试图以 点带面，提供解决以上困扰水务行业发展的方法和措施。 本文从水务行业的经济特性、市场环境着手，在城市化和市场化大背景下提 出水务市场化的必要性，即利用市场机制对水务行业的资源配置发挥基础作用， 主要包括：推进运营主体企业化，投资主体多元化，价格形成市场化和市场监管 法制化。在兼顾社会效益的同时注重经济效益，形成投资回报良性循环，经营规 模化，服务标准化，推进厂网分离、管作分离、主辅分离、延伸公用服务产业链 的一种经营体制。 本文的实证分析立足漳州市区，以福建闽南( 漳州) 经济发展股份有限公司 ( 简称漳州发展) 所属的水务公司市场化管理运作为研究对象，以财务分析为工 具，结合对微观企业的管理分析，揭示漳州发展水务公司面临的机遇与挑战，对 漳州市水务市场化管理作了较为详细的研究，为漳州发展水务公司做大做强提供 了一幅具有前瞻性的蓝图。值得一提的是，水务市场化的研究目前在国内还处于 探索阶段。 关键词：水务市场化管理机制水价 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to f u r b a n i z a t i o n ，i n2 0y e a r sc h i n a w i l lb e c o m et h eb i g g e s t m a r k e to ft h ew a t e ri n d u s t r yt h a ts u p p l i e sc l e a nw a t e ra n dd e a l sw i t hs e w a g ed i s p o s a l i nt h ew o r l d a c c o r d i n gt ot h en e e d ，t h es t a t ei n v e s t m e n ti nt h ew a t e ri n d u s t r ys h a l l r e a c ht o ￥6 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0o r ￥7 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0p e ry e a r i ti si m p o s s i b l et od e p e n d o nt h eg o v e m m e n ta st h es o l ei n v e s t o r i ng e n e r a l ，t h ei n d u s t r yh a sm a n y p r o b l e m s ， s u c ha si n s u f f i c i e n tf u n d sa n di n e f f i c i e n c y t h ep a p e rt r i e st of o c u so nt h em a r k e t o p e r a t i o no f t h ew a t e ri n d u s t r yi nz h a n g z h o ut op r o v i d et h e p r a c t i c a b l er e s o l u t i o n so f t h e p r o b l e m so f t h ei n d u s t r y t h ep a p e ra n a l y z e st h ee c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i c sa n dm a r k e te n v i r o n m e n to ft h e i n d u s t r ya n dp r e s e n t st h en e c e s s i t yo f t h em a r k e to p e r a t i o no ft h ew a t e ri n d u s t r yo n t h eb a s eo ft h eu r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n dm a r k e to p e r a t i o n t h a ti x l e a n st h e m a r k e tm e c h a n i s mp l a y sav e r yi m p o r tr o l ei nt h er e s o u r c ed i s t r i b u t i o no ft h ew a t e r i n d u s t r y t h ef o l l o w i n ga r es u g g e s t i o n sp r o v i d e d ：p u s h i n gt h eo p e r a t i n gf a c t o r i e s r u n n i n g 鹋t h er e a le n t e r p r i s e s ；h a v i n gt h es u p p o r to ft h ed i f f e r e n ti n v e s t o r s ；t h e d e c i s i o no ft h ep r i c eb yt h em a r k e t ；t h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no ft h em a r k e t s u p e r v i s i o n w h e nw ee m p h a s i z et h es o c i a la n de c o n o m i cb e n e f i t s ，w et r yt ob u i l dam a n a g i n g s y s t e mo f t h ee x t e n s i o no ft h ec h a i no ft h ep u b l i cs e r v i c e ，w h i c hc o n c e r n so fs o u n d c y c l eo fi n v e s t m e n tp r o f i t ；al a r g es c a l eo fm a n a g e m e n t ；t h es t a n d a r d i z a t i o no ft h e s e r v i c e ；s e p a r a t i o no f d i s t r i b a t i o na n do p e r a t i o no f t u b e s ；s e p a r a t i o no f t h em a i na n d i n f e r i o ri n d u s t r y ；s e p a r a t i o no f f a c t o r i e sa n dt h en e to f t u b e s t h e p a p e r , o n t h eb a s eo f t h ef i n a n c i a la n a l y s i sa n dt h em a n a g e m e n t a n a l y s i so f t h e c o n c r e t ee n t e r p r i s e ，f o c u s e so nt h ed e t a i l e dr e s e a r c ho ft h em a r k e to p e r a t i o no ft h e w a t e r i n d u s l a yi nz h a n g z h o ua n dd r a w su pab l u e p r i n to fb i g g e ra n ds t r o n g e rz z d c e s p e c i a l l y , a tp r e s e n ts u c h r e s e a r c hi ss t i l lo nt h e p r o b i n gs t a g ei nc h i n a k e yw o r d s ：w a t e ri n d u s t r y ，m a r k e to p e r a t i o n ，m a n a g i n g m e c h a n i s m ，p r i c e o fw a t e r 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨生盘茎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 对于孓 签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫注盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫注盘生可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名导师签名： 签字日期：神年年f 月f6 日签字日期： 泰：知 1 年月日 天津大学硕士学位论文 第一章水务行业综述 1 1 水务概念 第一章水务行业综述 水，已经成为2 1 世纪全球发展战略的热点问题。中国在实施可持续发展战 略中，水的可持续发展已经成为制约我国经济和社会发展的重要因素。 与国外水务行业包括供水和排水的概念不同的是，长期以来，我国的供、排 水业直处于相分离的情况，水务行业仅仅指供水。这主要是因为以下两个原因 所造成： 1 城市排水建设和经营起步比较晚，真正意义上的解决城市污水的净化问 题自2 0 世纪7 0 年代才开始；这远远落后于我国自2 0 世纪5 0 年代开创的近代给 水建设和经营的事业。 2 城市供、排水行政管理体制上分属于建委、水务和环保等不同的行政部 门，形成了一定意义上的行政壁垒和行业分割。 城市供、排水行业都是对国民经济发展具有全局性和先导性影响的基础性产 业。我国的供、排水业长期以来相分离的情况造成了很多的局限，使城市供水和 排水企业本来在技术、人才和经营管理等方面有许多共性和能共享的资源被人为 的割裂，供水和排水的相互优势也无从发挥。 水务行业将成为中国未来发展最快的产业之一。从发展的角度考虑，我们需 要对水务行业概念重新界定，水务业包括原水的生产与供应、自来水的生产与供 应、节水、排水、污水处理与回用，这些业务构成了一个相对完整的产业链条。 图卜1 ：水务行业封闭产业链 天津大学硕士学位论文 第一章水务行业综述 无论是从我国还是从世界范围来看，供水、排水、污水处理与回用都处于快速发 展阶段。从产业的生命周期看，水务业属于朝阳产业。 1 2 主要经济特性 水务行业具有比较显著的经济特性，这些经济特性主要源自水的自然性、资 源属性、社会属性、环境属性等各个方面，具体表现在以下几个方面： 1 2 1 自然垄断性 水务行业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由于政策壁垒阻止其它企业进入造成 的；另一方面也是因为这一行业具有规模经济的特点。自来水水厂和供排水系统等固定网络 系统的建设，首先最重要的目的就是要满足城市的发展要求；通常认为对这种系统进行重复 建设是不符台经济效率原则的，因而只有一家或数量很少的企业进行经营。城市规划体系的 约束、不可能无限扩大规模的自身特点，使得一个给水企业或污水处理厂的服务也限制在一 定的区域范围之内；从而形成了很强的区域性垄断。 1 2 2 水务行业是资本高度密集的行业 自来水厂、供排水管网、污水处理厂是水务行业产业链中最关键的环节，也 都是重要的市政基础设施。基础设施最重要的特点就是投资建设需要强有力的资 金支持，水务行业因此成为资本高度密集的行业。 水务行业的自来水管网和排水管网系统等固定资产具有很长的生命周期，水 处理设施的使用年限至少2 0 年，输配水管线管网的年限一般都是5 0 年、1 0 0 年甚 至更长。因此水务资产专用性很强，其固定资产投资一旦形成，就很难被用于其 它用途，残值较低，这就形成了巨额的沉没成本。 1 2 3 不可替代性 水务行业给消费用户提供的产品( 自来水) 和服务( 污水处理) 缺少替代性。 一方面因为水属于稀缺性资源，水的资源功能在经济上相对而言是不可替代的； 另一方面，这种产品( 自来水) 和服务( 污水处理) 是工业生产和居民生活的必 需品，消费用户( 包括企业和居民) 的需求价格弹性较低。这两种因素使得水务 企业不用担心替代产品或服务的竞争，从而能够在边际成本以上定价而不会导致 利润的减少，收益也会相对稳定。 天津大学硕士学位论文第一章水务行业综述 1 2 4 一定程度上的“公益性” 水务行业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之外，常常具有使用的 “非排它性”和“非竞争性”的特征，水务行业提供的产品因而具有一定的公共 属性，从基础设旌建设的目的出发，供排水设施的建设和经营必须同时兼顾经济 效益和社会效益，后者则直接包含了公众利益。其次，从公共健康和人道主义的 角度出发，政府必须保证低收入人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处 理服务。 1 2 5 政府和社会舆论干预性 由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和 社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行”道义上的说服”或行政上的干预，影 响了企业的自主经营权。表现在水价上尤为明显，政府对自来水调价往往是慎而 又慎，总认为水价事关千家万户，事关社会稳定，而背离市场规律，牺牲企业利 益，且各城市水价基本上都是政府、供水企业、老百姓讨价还价、互相妥协的结 果，缺乏真正意义上的科学分析，最终使补偿成本、合理收益、节约用水、公共 负担的定价原则难以真正体现。 1 3 水务行业市场环境 1 3 1 水资源贫乏 我国是水资源贫乏的国家，人均淡水资源仅为世界平均水平的1 4 ，被列为 世界上最贫水的1 3 个国家之。据中国工程院中国可持续发展水资源战略研 究综合报告表明：我国水资源总量为2 8 0 0 0 亿立方米，按1 9 9 7 年人口计算， 人均水资源量为2 2 2 0 立方米，预测到2 0 3 0 年人口增至1 6 亿时，人均水资源量 将降到1 7 6 0 立方米，临近国际用水紧张的标准。 1 3 2 城市化进程加快 改革开放以来，我国城市化也进入快速发展时期，城市数量由1 9 7 8 年的1 9 3 个增加到2 0 0 2 年的6 8 4 个，城镇人口由1 7 ，2 4 5 万人增加到4 8 ，0 6 4 万人，目 前城市化水平达到3 7 左右。 随着城市人口的增长和经济发展对供水的需求日益增大；经济和城市化高速 发展的同时带来了严重的水质恶化现象，如何保护和净化水资源成为亟待解决的 天津大学硕士学位论文 第一章水务行业综述 重要问题；水务行业的发展成为了影响经济和社会发展的重要因素。 1 - 3 3 行业体制落后 长期以来，我国水资源和水务业管理实行分级分部门管理体制，水资源城乡 分割、地表地下水分割管理。供水一般归口地方政府建设、水务系统，环保、卫 生等部门负责一定的职责管理。排水和污水处理设旌的立项行政审批、总体设计、 建设、管理以及出水水质水量监测则涉及到计委、建设、环保系统等多个国家和 地方机构；国家和地方环保部门还负责向市政污水收集系统中进行工业排放的审 批。从管理体制上看，政府对城市水务业主要采取行政管制方式，因而形成了“多 龙治水”的局面。这样，既不符合水循环的自然规律，而且由于管理体制和运行 机制所造成的问题成为了阻碍水务行业发展的重要因素。具体表现如下： ( 1 ) 供水、排水设施建设相对滞后，特别是排水设施不能满足经济发展的 需要： ( 2 ) 政企不分，政府对城市供水企业干预过多，企业不能完全行使企业的 法人财产权和经营权，适应社会主义市场经济的约束及监管机制没有形成； ( 3 ) 政资不分，产权不清，产权出让不规范，产权结构单一，政策性亏损 掩盖经营性亏损问题比较突出； ( 4 ) 投资渠道不畅，企业负债率过高，城市供水、排水建设资金严重缺乏， 投资偿还机制没有建立； ( 5 ) 企业管理方式和经营机制不适应社会主义市场经济的要求，内部管理 不科学，竞争力不强，人员臃肿、效率低下； ( 6 ) 城市供水价格和污水处理收费不到位，城市供排水价格机制及调整程 序有待迸一步健全和规范； ( 7 ) 行业管理力度不够，缺乏社会的监管，统一的行业管理体制和集约化 的城市供排水经营模式还未形成，服务标准不统： ( 8 ) 行业规划、产业政策严重滞后，城市供水、排水及污水再生利用设施 建设不能协调发展，城市水资源不能实现合理配置，现有设施不能充分发挥作用。 1 3 4 瓶颈问题 改革开放以来，水务行业的发展在一定程度上取得了进步；然而，离经济发 展和城市化进程加快的要求还存在很大的距离。从总体上看，水务行业方面，我 们面临着资金缺乏、效率不高等瓶颈问题。尤其在城市污水处理设施建设与运营 方面，表现更加突出，主要表现在以下几个方面： 投资主体和资金渠道单一 天津大学硕士学位论文 第一章水务行业综述 目前，我国的城市供水普遍采用由政府出资建设( 或由政府出面借款或贷 款) 、建成后的大部分为事业单位编制、亏损由政府有关部门核定补贴的运行机 制；由于长期以来我国水价市场化程度低，难于补偿供水企业的成本并获得相应 的利润，保证建设投资和由于水价不到位而导致的政策性亏损绝大部分来自政府 自身的财政收入。 从经费来源来看，城市供水设施建设运营资金主要来源于政府，国内外民间、 企业资金不能全面进入城市供水领域发挥作用。城市供水历来是一个耗资的行 业，长期以来因为属于政府管制和垄断，缺乏市场竞争，管理效率很低，运行资 金缺口也越来越大。据联合国提出的观点，发展中国家在城市化过程中，基础设 施的投入一般不应该低于6 d p 的3 5 ，但我国绝大多数城市都只有百分之二点 几，就像上海发展如此之快、基础设施较为完备的城市，也只达到5 。所以， 基础设施短缺是我国城镇化过程中最为挠头的一个问题 设施难以发挥设计处理能力、效率 由于管理、投资、决策体制原因，造成供水设施与实际城市规模不配套等因 素，管网与供水设施的不配套加上城市供水管网建设资金短缺，导致城市供水难 以获得较高的效率。 地方保护主义严重 我国的城市水务项目要由国家有关部门批准、地方政府出资建设，长期以来， 由于受地区、行业条块分割和地方保护主义的影响，建设和运行的模式也主要由 地方市政部门如建设局等政府部门、事业单位负责，没有形成全国性的、开放的 和规范有序的市场。 出于照顾地方利益的考虑，许多地方政府和相关部门在水厂建设工程中回避 招标和在招投标中弄虚作假，在设备采购、工程承揽、污水处理药剂采购方面采 取各种限定、变相限定的方式，使相关单位或个人尽可能地向当地企业采购，搞 市场封锁，片面地强调“本地化”。由于缺乏有效的竞争，造成了供水行业运营 的效率低下，尤其是资金效率的低效，也挫伤广大投资者的投资信心和积极性。 1 3 5 体制改革 在“改革水的管理体制”的精神指导下，水务管理体制改革取得了较大进展： 全国已经有4 0 以上的市县建立了城乡水资源一体化管理即水源、供水、排水、 污水处理统一管理的水务局管理体制。截至2 0 0 2 年3 月3 1 日，全国已有2 9 个 省、自治区、直辖市的1 0 0 9 个单位成立了水务局或由水利系统实施水务统一管 理，其中成立水务局7 4 4 个，约占全国县级以上行政单位总数的3 l ，包括上 海市、深圳市、武汉市、哈尔滨市、大连市、呼和浩特市、合肥市、太原市、西 天津大学硕士学位论文第一章水务行业综述 宁市和乌鲁木齐市等大中城市。 在管理体制改革方面，水务业管理正在逐步走出计划经济模式下的行政管理 模式，企业化、市场化的步伐正在加快。国家要求大中城市的供水和污水处理企 业原则上要在“十五”期间完成企业改制的各项工作，实现政企分开，市场环境 将逐步到位，水务行业“多龙治水”和整体效益不佳的局面将会有所改善，瓶颈 也有望突破。 天津大学硕士学位论文 第二章水务市场化的概念及特征 第二章水务市场化的概念及特征 2 0 l 市场化的概念 公用事业市场化指的是利用市场机制对公用事业各种资源配置发挥基础作 用。主要包括：推进运营主体企业化，投资主体多元化，价格形成市场化和市场 监管法制化。具体地说，公用事业产业化要求公用企业以市场需求为导向，兼顾 社会效益和经济效益，更注重于社会综合经济效益，形成投资回报良性循环，经 营规模化，服务标准化，推进管作分离、建管分离、主辅分离、厂网分离、制销 分离、延伸公用服务产业链的一种经营体制。 市场化运作有两个层面：一是政府职能转变，政企分开，为水务市场化运作 提供良好的政策环境；二是企业产权制度改革，转换经营机制，建立起适应社会 主义市场经济要求的现代企业制度。 可见，公用事业市场化的核心是实现社会公益性与市场机制的兼容。公用事 业产业化的核心是合理补偿企业成本进而实现市场定价为主导的定价机制 然而，城市水务因其”准公共物品”的经济属性而不同于纯粹以供需关系决定 的商品体系，具有天然垄断性，以城市为单元的相对垄断经营是全球水业的共同 特征。垄断造成的管理低效和服务水平低下，以及对价格的非市场调控成了全球 水务所面临的共同问题。以城市政府为监管主体的针对服务、水质与水价为核心 的水业监管系统成为抵消水业垄断经营负面影响的有效手段。而在一定程度上， 在更广泛的地域范围内引入市场竞争机制成为解决行业垄断经营问题的根本途 径。 2 2 公用事业市场化的特征 以政企不分、政事不分垄断经营为主的市政服务，其特征是政府是公用事业 服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务与一身，公用事 业服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，政府承担了公用 事业产品和服务提供的所有责任和风险，消费者对所提供的市政服务没有选择 权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。而 公用事业服务的市场化供给是以打破垄断、开放市场为前提的，其特征既表现为 天津大学硕士学位论文 第二章水务市场化的概念及特征 市场经济本身的内在要求，又有作为一种公共服务所应具有的特殊性质，主要特 征大致可以概括如下： 2 2 1 政府与生产者角色分离 在市场化供给的条件下，政府仍将是公用事业的服务规划者和决策者，但不 再是服务的生产者，生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或 个体经营者。政企分开，市政公用设施服务的决策、监督职能与生产职能相分离， 这是实现市场化供给的重要特征。在市场化供给的条件下，政府部门根据规划和 公众需求决定增加或改善何种市政服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施， 则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对公用事业企业的经营管 理有决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控 制等企业经营方面的各种事务。 2 2 2 政府管制与市场竞争有机结合 尽管城市的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、 垃圾收集与处理、园林绿化等市政服务所具备的公共物品特性的程度有所差异， 如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公共服 务类。政府对公共服务的责任是市政公用设施服务实施政府管制的理论基础。政 府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法 规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的 行政干预。但政府管制不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由 谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿 化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等， 应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内， 通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。政府管制下的竞争是市场化供给的又 一特征。 2 2 3 投资和生产主体多元化 公用设施服务市场化供给的另一个特征就是投资和服务主体多元化。这个多 元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投资者均可投 资，而且指公用设施的服务市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是 什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，政府或消费者就无从 对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。公用设施服务市场应是 天津大学硕士学位论文 第二章水务市场化的概念及特征 一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格 局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。总之，在市场化 供给的条件下，投资和生产主体应是多个竞争的，投资者或生产者不再受其所有 制形式和地域性的限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政服务 市场的首要条件。 2 2 a 投资的风险、责任、回报分散 尽管大多数公用事业服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关 注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是公用事业服务投 资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。 在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在市场化条件下， 则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承 担。 2 3 我国公用事业市场化原因 新中国成立以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，全国各城 市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。 政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄 断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。 我国供水行业传统上一直由政府垄断经营，几乎无市场可言。它有两个突出 特点：一是政企不分，城市供水的生产、经营、投资基本由政府包办；二是水价 由政府制定，价格不能反映价值规律。这种经营体制目前已逐渐陷入了举步维艰 的泥沼。 据s m 国际技术顾问公司统计，1 9 9 6 年中国整个供水行业只微赢利0 4 4 亿 元，净资产利润率仅为o 1 。3 3 的供水公司亏损，平均每个供水公司亏损4 7 0 万元。另一方面，供水企业却拥有巨额存量资产( 2 0 0 0 年底，累计用于城市供水 设施的固定资产投资已达12 1 7 1 亿元) ，颇有“坐拥金山，行将饿毙”之态。 改革开放以来，国家和各级地方政府都投入了大量资金建设城市供水设施， 一个个现代化的城市供水工程相继建成投入使用。根据1 9 9 0 2 0 0 1 年的城市统计 年报的资料，城市的供水能力由1 9 9 0 年的1 4 2 2 亿立方米2 增加到2 0 0 1 年的 2 2 9 亿立方米，增长了6 1 0 4 ；衡量城市用水供需情况的指标“供需比”，即 城市日供水能力和城市高峰曰需水量之比1 9 9 4 年为0 9 8 ，2 0 0 1 年己达到1 3 5 。 特别是2 0 世纪9 0 年代以后，我国城市供水固定资产投资额年平均递增1 8 2 ， 天津大学硕士学位论文 第二章水务市场化的概念及特征 预计“十五”期间，我国还有超过3 0 0 亿元的陈旧供水设施面临着更新改造，如 果再加上采用深度处理对工艺升级换代的压力，供水投资缺口将更大a 与此同时，供水业的经济效益却大幅下滑，盈利能力小，经营出现大范围亏 损。图l 表示了中国城市供水亏损企业数目和所占比例逐年增加的情况。图中统 计的亏损企业是在接受政府财政补贴后仍亏损的企业。该图表明近十年来亏损企 业数目呈持续增加的趋势。如扣除政府财政补贴，亏损企业数量还要远大于图中 的数据。 蓥翰 j 鋈答 攀黪 耄鹱 辩 霪鉴 ：蓥豢 1 基 1 叠 墨 野 璧囊璧薰”羹萋 鬓。璧囊饕夔薰 翌鬟蕊 黧耪霹 唯蓉瓣 稠 蠡霪 翰 图2 1 ：城市供水企业亏损数目及比例。 表2 - 1 ：城市供水亏损企业财政补贴利润统计表单位：亿元 。年笏 1 9 9 1 正1 9 9 2 生1 9 9 3 住1 9 9 4 篮1 9 9 5 生1 9 9 6 生1 9 9 7 焦 指标 企业利 3 8 5 7 84 5 1 3 26 5 2 2 10 5 4 40 0 5 8 22 3 5 3 24 7 1 3 润总额 财政补 3 0 4 4 82 7 6 4 72 4 8 6 41 8 2 4 32 7 1 4 47 7 2 5 47 5 6 4 贴总额 扣除补 贴实际 o 8 1 31 7 4 8 54 0 3 5 7- 2 3 6 9 2 7 7 2 6- 5 3 7 21 2 2 7 7 利润总 额 表2 一l 表示了全国城市供水企业亏损总额逐年增加的情况。仅1 9 9 1 年至1 9 9 7 天津大学硕士学位论文 第二章水务市场化的概念及特征 年财政给供水企业补贴总额就达2 8 1 2 4 亿元。在企业得到政府财政补贴情况下， 1 9 9 0 年至1 9 9 7 年利润总额由盈利3 8 5 8 亿元，降至亏损4 7 1 3 亿元，利润总额 平均每年减少0 9 亿元左右。如将政府补贴剔除在外，1 9 9 7 年全国城市供水企 业总亏损1 2 2 8 亿元。 表2 2 ：2 0 0 1 年度供水企业利润总额排行榜 序号城市利润总额( 万序号城市利润总额( 万元) 兀) 1深圳9 6 3 41 l石家庄1 2 9 4 2 4 2北京5 5 0 1 8 11 2郑州1 2 4 3 4 3上海( 市4 4 9 21 3营口1 0 4 2 9 南、市北) 4 太原 3 5 1 4 9 41 4合肥8 2 4 1 5珠海3 5 0 51 5乐山7 5 1 6佛山3 1 3 5 1 81 6义乌7 2 3 7南昌2 9 6 1 0 91 7抚顺6 8 2 8 广州 2 9 6 01 8恒源6 2 5 4 9 9 福州 2 2 2 3 1 91 9 锦卅5 3 9 1 0南宁2 0 0 62 0绵阳5 3 1 资料来源：中国水星网 表2 2 提供了2 0 0 1 年度全国部分供水企业盈利情况，全国共有6 5 4 个城市， 即使盈利排全国第2 0 名的供水企业绵阳水司，利润总额也才5 3 1 万。另外6 3 0 余座城市的供水企业的盈利状况我们可想而知。 不难看出我国现行水务经营状况普遍不佳，究其原因，可以概括如下： 第一，亏损经营，财政补贴沉重。由于受公用事业指令性价格形成机制及宏 观经济调控和居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快 和经营管理不善的影响，我国公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。自来水由 于本身具有一定福利性和公益性，为了保证社会安定，国家财政无可奈何地背负 起补贴亏损的沉重包袱。1 9 9 6 年，3 5 的自来水公司处于亏损状态。试点城市自 来水公司的净资产利润率平均一4 3 ，而整个行业的平均水平为o 1 。为解决低 利润和现金流量短缺问题，自来水公司不得不依赖短期借款、贷款、补贴和拖延 维修等，但这些都不能解决根本问题。尤其是长期形成的“城市自来水是社会公 益福利性事业”的观念，未能把供水行业当成工业，未视自来水为商品，使市场 经济的机制无法在供水行业推行，造成不少城市供水行业一直处于亏损状态，靠 天津大学硕士学位论文 第二章水务市场化的概念及特征 国家财政补贴运营。只有进行实质性的改革，才能保证自来水公司的运行。改革 必须有国家政策的明确指引，国家的水价管理办法应尽快出台。 第二，企业缺乏自主权和积极性。由于政企不分，政府对城市供水企业干预 过多，企业不能完全行使企业的法人财产权和经营权，适应社会主义市场经济的 约束及监管机制没有形成；加上政资不分，产权不清，产权出让不规范，产权 结构单一，政策性亏损掩盖经营性亏损问题比较突出；公用企业的生产经营活动， 特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑 到公用企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府尽量控 制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的 生产能力闲置。 第三，生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定的地区范围内具 有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业 的实际成本就成为“社会成本”。以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易 转嫁出去，而政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善，这样就不 可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄断 经营，公用企业服务意识较淡漠。 近几年来，虽然我国各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但 仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比 较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得公用事业企业经营更加 困难。拓宽城市基础设施融资渠道，吸引民间投资成为当务之急。而且，还出现 了越来越多的公用企业凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的问题。据国 家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为2 0 0 1 年消费者申 诉举报的十六大热点问题之一。供水、煤气等服务领域投诉全年达1 0 6 7 0 件，在 国家计委划分的1 9 个服务行业的3 7 个小类中占第三位。正是由于我国现行公用 事业体制存在如此种种的弊端，对其进行市场化改革己提到日程上来了。 天津大学硕士学位论文 第三章国内外水务市场化发展状况 第三章国内外水务市场化发展状况 3 1 国外市场化、民营化发展进程 国外水务市场化、民营化经历三个阶段。第一阶段：1 7 世纪末1 8 世纪初， 城市化首先在西方主要发达国家兴起。城市化刚启动初期，西方政府头脑的主要 思想武器是亚当- 斯密的“市场万能论”。认为市场是万能的，政府不要去干预， 最好的政府就是“守夜人”的政府，对市场干预最少的政府就是好政府。这一时 期的城市基础设施基本上是私人投资经营。在城市规划没有调控到位和法治不健 全的情况下，多数私人经营的基础设施都是与当地权力相结合的，基础设施分布 不公平，穷富悬殊，贫民区没有任何基础设施，城市污水、垃圾排放放任自流。 而富人区的配套设旅奢侈浪费，整个社会处在一个非常不均衡的状态，没有形成 完整的城市基础设施规划、建设和管理的良性循环体系，这种状态一直延续到 2 0 世纪3 0 年代。 第二阶段：在2 0 世纪3 0 年代，放纵市场调节导致了世界经济大危机的发生， 亚当- 斯密的“市场万能论”受到了严厉质疑，这一场经济大危机，使得世界 6 d p 总量下滑了3 0 ，发达资本主义国家4 0 的人面临了失业。延用了两个世纪 的“市场万能论”此时被全面否定，凯恩斯的“全能政府论”应运而生，西方国 家相继强化了政府对经济的全面干预，认为只有政府的有效干预，才能达到就业 和经济增长的两全齐美。城市基础设施全盘国有化也由此开始，政府逐步收购私 人手里的资产，城市所有的基础设施几乎全部以国有的名义投资，再加上以美国 为代表的一些国家，通过大量地建设基础设施来刺激内需，此时西方国家基础设 施的国有化达到了极点。加上不少西方国家尤其是欧洲些老牌的资本主义国 家，走的是一条高福利、高税收之路，公共事业更是理所当然的“公益事业”， 西方国家以国有为主的城市基础建设，基本上是高福利政策的一种延伸和补充。 在随后的几十年间，不仅仅是社会主义搞经济国有化，资本主义的经济国有化也 是空前绝后的，如那时法国经济的国有化程度达8 5 ，英国达到7 5 ，比我国现 在的水平还要高，基础设施领域的国有化就更高了。在这种高福利政策下，人 们工作的积极性大受影响，这些国家由此也陷入了高福利的陷阱，导致社会运行 成本很高、经济发展滞缓。 第三阶段：到了2 0 世纪6 0 年代，许多经济学家重新认识到，3 0 多年来国 天津大学硕士学位论文第三章国内外水务市场化发展状况 有化的扩张，带来了经济效益的下滑、管理机构的膨张和政府运行效益的日益低 下，“全能政府论”遭遇到前所未有的抨击。最有代表性的人物是奥地利经济学 家哈耶克，他与凯恩斯就政府和市场在经济发展过程中的作为这一问题持续论战 了4 0 年。到了2 0 世纪7 0 年代，随着西方经济全面陷入“滞胀”而难以自拔， 大家才逐步认识到政府调控市场实在是乏力，难以为继了，“政府万能论”已捉 襟见肘，日趋没落。哈耶克是新一代的自由主义代表人，他和美国经济学家布坎 南、弗里德曼等人认为，政府不能做市场有能力做的事情，只能做市场做不了、 做起来不合算的、反复证明做不了的事。1 9 7 4 年，前后经过4 0 年的论战且屡战 屡败的哈耶克，以其新古典自由主义的经济理论而获得诺贝尔奖。他推崇的是政 府失效论，认为政府往往是低效率的代名词。有的领域之所以采取国有的方式， 实行政府调控，这是迫不得已的事情，应尽量避免采取这样的方式。英国的撒切 尔、美国的里根全盘接受了哈耶克等经济学家的理论，从7 0 年代开始把大量的 国有企业转为民营或私有。这种放松政府管制的浪潮确实挽救了英国这一老牌资 本主义国家，也使得美国持续1 2 年保持经济快速增长。通过这样的改革，政府 卸掉了大批不该背的包袱，减少了大批不合理的开支。不到十年时间，美国因此 项改革获得了4 0 0 亿美元的巨大收益。 3 2 国外市场化运营的典型模式 传统上，全世界的公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营的。二十世纪 八十年代以来，一些国家开始了公用事业民营化进程。总体上，在欧美国家，水 市场基本上是在竞争的基础上，通过兼并与收购进入了若干个巨头企业相对垄断 又相对竞争的局面。英国的威尔士、英格兰在上世纪5 0 年代曾存在1 0 0 0 多家供 水企业，到7 0 年代并为1 9 8 家，水行业私有化之前一2 9 家水公司。通过市场调 节与竞争最后形成了1 0 家主要供水企业。 法国的特许权经营模式：政府宏观管理，出租给企业具体实施市场化运作。 由国家政府总理直接签署政府公报公布饮用水公共供水部门出租经营合同样 本，详细规范承租企业的责、权、利。其水务运营较特殊，由市长、镇长来监 管，以租赁或特许权经营方式选专业公司经营。这种特许经营制度，虽然存在较 深的与政府钱权交易之嫌，从某种程度上来说是有利于法国的水行业发展的。 英国的非国有化进程：英国公用事业原来是皇家经营的，管理粗放，非常的 官僚、浪费，不顾成本和效益。自上个世纪8 0 年代撤切尔夫人上台后，为了提 高公用事业的效率和解决政府的财政需求，在改革过程中拿公共事业民营化开 刀。电信，煤气，电力，水务纷纷民营化。政府售出股份，内部职工允许持股， 天津大学硕士学位论文第三章国内外水务市场化发展状况 大部分股票向社会发售。由于股民购买踊跃，结果不得不抽签式地配售。一度曾 达到即使是幸运的投资人亦只能得到拟购买的1 0 的股票。投资原始股票者，在 上市之初，即得到至少1 0 的溢价。 民营化的结果，政府尝到了甜头，因为原本补贴的企业转亏为盈，资产变现， 溢价售出，税收大增，股市被注入了兴奋剂，消费者得到了服务改善的实惠。不 但取得了举世公认的成绩，而且一度作为英国最显著的出口项目公用事业民 营化经验。目前，世界银行、亚洲开发银行大力提倡民营化。民营化提供了不断 增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法。民营化 的结果称为三满意：政府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长；通过竞 争，电费，水价不升反降；服务水平不断提高。 美国模式：美国多年来，也是政府经营公用事业，市长苦不堪言。水质下降， 水压不足，都导致选票不保，民心转向。这种直接由企业经营，完全的市场化运 作，自亚特兰大市开始，已有许多州市实行特许化经营，外国公司也相继涌入。 政府只是从法律、法规上规范企业行为。近年来，水务市场化运作在东南亚、东 欧亦纷纷效尤。 3 3 世界几大水务巨头在中国跑马圈地 国内水务企业一向认为是“赔钱货”的自来水厂，却是外资在华投资最有利 可图的产业，其利润和成本的比率超过2 4 ，成为外资在中国投资项目中获利最 多的行当。随着水务行业对外开放政策的逐步到位，以威利雅( 原威望迪) 、苏 伊士( 包括旗下昂帝欧) 和r w e ( 包括旗下泰晤士) 为代表的国际三大水务集团 均己不同程度地投资中国水业，这些水务巨头纷纷与国内水厂进行合资，它们从 9 0 年代中后期开始以特许经营的投资方式进入中国市场，经过不到十年的发展， 截止2 0 0 2 年1 2 月，三大公司在中国的服务人口分别为7 5 0 多万，1 2 9 0 万和5 6 0 万，分别占他们全球服务人口总数比例的8 ，1 3 和8 。 英国安格利安水务公司、国泰国际集团、汇津中国水务有限公司、麦克唐纳 水与环境公司以及长江基建等也相当活跃。目前，洋水务在华投资可是马不停蹄， 仅水行业就入股、参股3 0 0 余企业。 1 9 9 2 年，法国苏伊土水务投资广东中山市坦洲自来水公司，成为“洋水务” 进军中国的开始，此后，其对中国水务市场的投资，主要是通过其旗下子公司与 香港新世界基建投资有限公司共同出资成立的中法水务投资有限公司具体运作 的。仅苏伊士里昂集团就参与了我国1 0 0 多个水厂的建设，直接经营的水厂有 天津大学硕士学位论文第三章国内外水务市场化发展状况 1 3 个，投资额达2 1 亿美元；威望迪在上海签订2 4 5 亿美元、为期 5 0 年的合同，在北京与首创股份设立首创威水投资有限公司；北京 第十水厂将全部由外资投资建设与运营。2 0 0 3 年9 月，英国环境部 长艾利特莫力率领着l l 家水务公司访华寻求合作；与此同时，德 国最大的水务公司柏林水务在北京与山东省济南市政府签署了战略 合作框架协议，迈出了该公司进军中国水务市场的关键性一步。外资 进入我国水务之迅猛，大有后来居上之势。 “十五”期间，水务业是我国政府提出的国有资产要撤出的1 0 0 多个行业之一，鼓励非国有资金进入水务业，这样就给水务业及相关 配套行业带来了巨大的商机，外资进人开始提速。去年中国加入世贸 组织后，水务业开放又翻开了新的页。国家计委2 0 0 2 年3 月4 日 公布的新