（会计学专业论文）高校领导干部任期经济责任审计研究.pdf

人b s t r a c t ab s t r a c t a s a n i m p o r ta n t p a r t o f t h e e c o n o m i c r e s p o n s i b i l it i e s a u d it i n g o f t h e l e a d e r s in t h e ir t e r m s , t h is a u d it in g o f t h e c o l le g e le a d e r s in t h e ir t e r m s h a s g e n e r a t e d b o t h h e a t e d d i s c u s s io n in a u d i t in g t h e o r e ti c a l c i r c le a n d p r a c t ic e e x p lo r a t io n n o w a d a y s . y e t a lo t o f p r o b le m s s t i l l h a v e to b e d e e p ly s t u d ie d a n d t t h e s o l u t io n t o s u c h p r o b le m s h a v e t o b e s o u g h t in p r a c t ic e , in o r d e r t o a c c e l e r a t e 街. c o u r s e o f a n d s t a n d a r d i z a t i o n o f t h e e c o n o mi c r e s p o n s i b i l i t ie s a u d i t i n g o f t h e c o l l e g e l e a d e r s i n t h e ir t e r m s . s in c e t h e m i d - 1 9 8 0 s , a s a s p e c ia l a u d it in g in s t it u t io n , t h e e c o n o m ic re s p o n s ib i l it i e s a u d i t i n g o f t h e l e a d e rs i n t h e i r t e r m s d e v e l o p s g r a d u a l ly fr o m a u d i t i n g o n e n t e r p r i s e s l e a d e rs o n ly t o l e a d in g p a r ty a n d g o v e rn m e n t c a d r e s . t h e p r a c t ic e p ro v e d t h a t t h e e c o n o m ic r e s p o n s ib i l it ie s a u d it in g o f t h e le a d e r s i n t h e ir t e r m s h a s gr e a t s i g n if ic a n c e o n s tr e n g t h e n in g a u d it i n g s u p e r v is i o n o n l e a d e r s ， p ro m o t in g t h e m to p e r f o r m t h e ir e c o n o m ic re s p o n s i b i l i t ie s le g a l ly , s tr e n g th e n in g i n t e r n a l m a n a g e m e n t a n d c l e a n - f in g e r e d g o v e rn m e n t e s t a b l i s h m e n t ， s a f e g u a r d i n g s t a t e a s s e t s s e c u r it y , i n t e g r it y a n d e n h a n c in g t h e f u n d u s e b e n e f it . wit h h i g h e r e d u c a t i o n e n t e r p r i s e r a p id d e v e lo p m e n t , e s p e c ia l ly i t s o r g a n iz a t i o n a l r e f o r m gr a d u a lly d e e p e n i n g a n d in v e s t m e n t fr o m c o u n tr y e n la r g in g , i t e m s o f c o l l e g e le a d e r s e c o n o m i c re s p o n s i b i l i t i e s b e c o m e m o re a n d m o re a n d t h e i r re s p o n s i b i l i t i e s w i l l b e m o re a n d m o re m a j o r a n d c le a r . a s a re s u lt , t h e c o n s t a n t a n d n o r m a t i v e e c o n o m i c re s p o n s i b i l it i e s in t e r m a u d i t i n g o n c o l l e g e l e a d e r s i s i m p e r a t i v e u n d e r s i t u a t i o n . b e c a u s e t h e e c o n o m i c re s p o n s i b i l i t i e s a u d i t i n g o f t h e c o l l e g e l e a d e r s i n t h e ir t e r m s a p p e a r s re l a t i v e ly la t e , t h e r e is le s s p r a c t ic a l e x p e r ie n c e in t h i s c o m p a r e d w it h a u d it in g in o t h e r f i e l d s . a n d t h e t h e o r e t i c a l re s e a r c h i s a l s o b e h i n d h a n 氏s o t h e u n d e r s ta n d i n g o f t h e r u le o f t h e e c o n o m i c r e s p o n s ib i li t ie s a u d it in g o f t h e c o ll e g e le a d e r s i n t h e ir t e r m s i s s t i ll n o t c o m p le t e a n d t h o ro u g h . in p r a c t ic e , t h e a u d it in g o b j e c t iv e i s n o t c l e a r e n o u g h , t h e c o n t e n ts o f a u d it i n g i s n o t c o m p l e t e , t h e a u d it in g m e t h o d s a n d t e c h n i q u e s a r e s t i l l s in g l e a n d la g g a r d , t h e a p p r a i s a l s y s t e m o f a u d i t in g is d i s t e m p e r e d , a n d it i s d if fi c u l t t o r e c o g n iz e t h e e c o n o m ic re s p o n s i b il it ie s o f t h e c o l le g e le a d e rs in t h e ir t e m rs e x a c t ly . s u c h d i ff i c u lt i e s s e v e r e ly re s t r ic t t h e f u r th e r d e v e lo p m e n t o f e c o n o m ic re s p o n s i b i l it ie s a u d it in g o f t h e c o l le g e le a d e r s in t h e ir te r m s a n d c o n d it io n t h e a u d it i n g p r a c t i c e t o s u c h a d e g r e e t h a t it c a n n o t b e p e r f o r m e d e ff e c t i v e l y . t h i s p a p e r s tu d i e s t h e c o n c e p t o f t h e e c o n o m ic re s p o n s ib i li t ie s a u d it in g o f t h e c o l l e g e le a d e r s i n t h e i r t e rm s a n d e x p o s e s t h e t a r g e t s a n d t r a it s o f t h e e c o n o m ic re s p o n s ib i l it i e s a u d it i n g o f th e c o l l e g e le a d e rs示th e ir t e r m s . u p o n t h e b a s i c , a c c o r d in g to th e s i t u a ti o n o f a u d it in g p r a c t ice a n d in v e s t i g a t i o n f a c t ,t h e w r it e r s y s t e m a t i c a l ly c la r it i e s t h e c o n te n t s , p o i n t s a n d t e c h n o lo gy m e t h o d s o f e c o n o m ic re s p o n s ib i lit ie s a u d i t in g o f t h e c o lle g e le a d e rs in t h e i r t e r m s , r e c o g n i z e s e c o n o m i c re s p o n s i b i l it i e s o f t h e c o l l e g e l e a d e r s ， a n d a n a ly z e s a u d it in g c a s e s 妙s y s te m m e t h o d . a t t h e s a m e t im e , a c c o r d in g t o t h e p ro b le m s in t h e p re s e n t a u d i t i n g p r a c t ice , s u c h a s t h e u n s o u n d a p p r a is a l t a r g e t s y s t e m o f t h e e c o n o m ic re s p o n s i b i l it i e s a u d i t in g o f t h e c o l le g e le a d e rs in th e i r t e r m s , t h e w r it e r i s s u e s t h e a p p r a i s a l t a r g e t s y s t e m o f t h e e c o n o m i c re s p o n s i b i l i t i e s a u d i t i n g o f t h e c o l l e g e l e a d e r s i n t h e i r t e r m s a n d t r i e s t o s e e k a r o a d o f t h e e c o n o m ic r e s p o n s i b i l it ie s a u d i ti n g o f t h e c o ll e g e le a d e r s i n th e i r t e r m s t h a t f i ts o u r c o u n 奴 y . k e y w o r d s : c o l l e g e l e a d e r e c o n o m ic r e s p o n s i b il it ie s a u d it i n g 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了 解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的 规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印 刷本和电 子版，并采用影印、 缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印 件和电子版; 在不以 赢利为目 的的前 提下，学校可以 适当复制论文的 部分或全部内容用于学术活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : jt蜘 z ob 年 ，月试 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解 密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 嵘黔 馆嗯经 撇 皆 限 织 ， 州 ， 叫 ， 帐啼 帐哟 ， 丹竹 职 淤 呐 切灯 饮忽烈黔锹钾 塑 护憋 班冷目愿催智 舒 丫 比始少 押搜烤 舰依界 醉攀 黔 吧气吮脚 肠卞与护 哩吧兴粉 兴 穷红 嗽 照 广 竹 渐羹携，j拐谬灌j麒 ha 蒙 内 部 5 年 最 长5 年， 可 少 于5 年) 秘密 1 0 年( 最 长1 0 年， 可 少 于1 0 年) 轰 机 密 * 2 0 年( 最 长 2 0 年 ， 可 少 于2 0 年 ) 暴 毓撅 被 奋 姗 谧 拢 父 冶 塞二 咖 未 桑 。 韶 舔 余 淤 份、 、 豁 稿 三 蕊 乙 念 血 ，决 。 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的 学位论文， 是 本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的 成果。 除文中已 经注明引 用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已 公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出 贡献的其他个人和集 体， 均己 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由 本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 : a t i t 改 z a b 年 ”月 9 日 第一章绪论 第一章绪论 第一节 本文的研究背景和意义 当前，领导干部任期经济责任审计越来越受到各级政府和社会各界的重视 和广泛关注，领导干部经济责任审计也逐渐成为各级审计机关和部门、单位内 部审计一项主要的 工作职责。 但此项工作开展的时间毕竟不长，在审计的内 容、 技术方法、经济责任的划定及评价等方面还存在一些需要在理论上研究，在实 践中探索的问题。 从审计实践考察， 领导干部经济责任审计作为我国特有的一 项经济监督制度，自 上世纪8 0 年代中期开始，主要是对企业领导干部的任期经 济责任进行审计和评价，此后逐渐演变为对党政领导干部、国有企业和金融机 构领导干部经济责任的审计。 据统计， 2 0 0 4 年各级审计机关共完成了 对2 . 3 万 多名领导干部的经济责任审计，其中 党政领导干部 2 . 2万人，国有及国有控股 企业领导人员1 4 9 4 人。 上述党政领导干部主要是地方政府或政府各部门的领导 千部，对事业单位包括高校领导干部经济责任的审计则相对较少。 随着高等教育事业的快速发展和高校办学规模、财政财务收支规模的不断 扩大，高校的经济活动愈益增多和复杂，高校领导干部的经济责任事项亦日 益 增多，责任越来越明确和重大，对高校领导千部开展经常性、规范性的经济责 任审计非常必要和迫切，同时也堕需理论的研究和指导。本文拟通过与党政和 企业领导干部经济责任审计相关问题的对比 研究和分析，从理论上对高校领导 干部经济责任审计进行初步探讨， 研究高校领导干部经济责任审计的相关问 题， 揭示其主要特点、内容和审计中存在的一些问题，并提出相应对策，以期对高 校领导干部经济责任审计研究和审计实践提供一些思路和参考。 第二节文献回顾 我国经济责任审计工作从1 9 8 5 年开始试点，主要是企业法人代表任期经济 责任审计。此后，随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的建立发 展，在干部监督管理工作中遇到了不少新情况、新问题。为全面加强干部监督 管理，考察 领导 干部的经济责任，促进领导干部廉洁勤政， 从1 9 9 5 年开始，部 分地区对县以下党政机关领导班子主要负责人进行了任期经济责任审计试点工 作，并逐渐形成制度， 把经济责任审计作为领导 干部离任、奖惩兑现、选拔任 第一章绪论 用的必经程序，纳入经常性干部监督管理之中。 基于上述情况，目前有关文献，主要论述的是企业和政府及其各部门党政 领导经济责任的审计。近年来， 涉及高校领导千部经济责任审计的有关文献逐 渐增多，主要集中 在如下几个方面: 一是有关高校领导 干部经济责任的审计评 价探讨。 其 观点 认为， 川当 前高 校 领导 干 部 经济责 任审计的 评价内 容不明 确， 有 的评价范围 过窄， 对有些问 题避重就轻，不能很好落实 领导干部的 经济责任， 同时也带来了 较大的审计风险: 有的 评价则偏宽， 对不属于审计范围的有关事 项也过多地进行了评价，超出了审计职能范围。 针对这一问 题，作者提出了规 范审计评价的范围和要求，对领导干部的评价主要是界定和确认其经济方面应 负的主管责任和直接责任，并区别不同 对象， 确定审计评价内 容。 二是有关高 校审计监 督 模式及审 计 质量的 研究。 其主 要 观点 是， fl i p” 当 前对高 等院 校的 约 束 和管理机制尚未完全建立和健全，审计工作的主体缺陷，审计领域较窄，审计 技术方法单一，高等教育组成规模及成果评价体系的庞杂，以及违反审计程序 如 “ 先离后审” 、 “ 先任后审”等，既影响了审计质量，也严重影响了审计配合 和成果的应用。 针对上述问题，作者提出了健全高校领导干部经济责任审计规 章制度、健全审计机构、严格审计权限、改进审计方法等措施。三是有关高校 资产、投资管理等审计的内容与方法。这部分文献着重探讨的是对高校资产、 投资等个体经济事项的审计内 容和主要方法， 9 4 3 5 1 如定性分析、 定量分析、 风险 分析等。 四 是有关 经济责 任审 计 对象的 论 述。 其观点认为， “ 当 前对经济责 任审 计对象的属性认识较为模糊，存在 “ 对事不对人”的倾向，重于揭露财政财务 收支问 题，而忽视了 领导干部所应承担的 经济责任。作者提出， 经济责任审计 对象不仅包括审计范围内法人所有的财政财务收支活动、经济活动及其经济效 益，而且还应当涉及上述范围内承担经济责任的领导人员。五是关于经济责任 若干 基本 理论问 题的 研究。 其主 要 观点 是， ” 对经济责 任审 计的 概 念需要 进一步 廓清。 经济责任是一种“ 受托公共经济责任” 。 经济责任审计具有特殊的审计目 的、范围、内 容、 组织方式和审计路径， 它是一种具有中国 特色的经济监督制 度， 表现为其产生具有特殊的制度背景、是经济监督和行政监督的融合、具有 特殊的审计风险特征。在充分认识经济责任审计重要性及其作用的同时，也必 须理性地看到经济责任审计的局限性.它不能替代或者免除经济责任。为了 完 善经济责 任审计制度，必须为其创造更好的 制度环境。 笔者认为， 上述文献基本是对高校领导干部经济责任审计某个方面的理论 探讨和认识的新近成果，是审计实践中产生的思想火花，对于加深对高校领导 第一章绪论 干部经济责任审计规律的认识， 更好地开展此项工作具有积极的作用。 笔者同 时认为，上述各文献的内容因其只涉及高校领导干部经济责任审计的某个具体 方面，对于高校领导干部经济责任审计的整体认识， 包括其内 涵及特点、审计 的主要内容和重点、审计方法、评价体系等缺乏较为系统的阐述，对当前高校 领导干部经济责任审计中存在的问题的研究还不够深入，也不够系统，因此笔 者在参阅上述文献，收集和分析有关资料，以及参与有关领导干部经济责任审 计和组织、参与高校财务收支审计实践的基础上， 试图从宏观、系统和实际操 作等多层面，对高校领导干部经济责任审计有关问 题进行较为系统地探讨和阐 发个人管见。 第三节 本文的基本结构和创新 本文拟从高校领导干部任期经济责任审计的概念等基本理论问题入手，重 点 研究和阐述高校领导干部经济责任审计的特点、内 容、 重点和主要方法，高 校领导千部经济责任的划定及评价，并通过审计案例的分析，研究当前高校领 导干部经济责任审计的现状及遇到的主要问题，并提出相应对策。 本文共分六章，第一章为绪论，主要介绍本文的意义、结构和创新;第二 章论述高校领导干部经济责任的变迁及高校领导经济责任审计的概念及其主要 特点:第三章重点论述高校领导干部经济责任审计的内容、重点和主要方法: 第四章通过案例进行论述和实证分析;第五章研究当前高校领导干部经济责任 审计中存在的问题及相应对策:第六章对本文进行观点提炼和小结。 总体而言，有关经济责任审计的理论研究相对滞后于审计实践的发展，而 高校领导干部经济责任的审计又滞后于党政领导干部和企业领导干部经济责任 的审计，因此与对其它领导干部的经济责任审计比 较而言，对高校领导干部经 济责任审计的理论研究就显得更为薄弱. 近年来，有关高校领导干部经济责任 审计的文献逐渐增多，研究也逐步深入，但总体看，仍缺乏系统性和针对性， 尤其是对高校领导干部经济责任审计的概念及主要特点，审计的内容及重点， 如何做好审计评价，以及审计存在的主要问题及对策等缺乏系统论述。 本文的 创新主要体现在如下三个方面: ( 1 ) 系统性。 本文从高 校领导干部经济责任的 变迁及高校领导 干部经济责 任审计的概念等基本理论问 题入手，重点阐述高校领导干部经济责任审计的评 价内 容，以 及由 此决定的审计内 容及重点， 力求形成总体的 概念和清晰的轮廓。 高校领导干部经济责任审计作为经济责任审计的一个类别，既有经济责任审计 第一章绪论 所具有的共性和规律，同时也其具有自 身的特点和要求，因 此本文在论述高校 领导干部经济责任及经济责任审计的基本理论问题时，既考虑了 领导干部经济 责任审计共性问 题，同时也结合高等教育的改革和发展实际， 将高校领导 干部 与党政领导干部、企业领导干部经济责任审计进行对比分析，揭示其自 身特点 和审计评价等内容，使系统性与针对性有机结合。 ( 2 )审计内容的扩展。 在审计内 容上，针对当前理论研究和审计实践中有 关高校领导干部经济责任审计内 容过于 狭窄的问 题， 在研究提出高校领导干部 经济责任审计以财务收支审计为基础，以重大经济事项为重点，以落实领导千 部经济责任为主线， 应将财务收支审计与绩效审计相结合的基础上， 进而提出 了较为完善的高校领导干部经济责任审计的内容和重点。 ( 3 ) 提出了高校领导 干部任期经济责任审计的评价指标体系。本文在对高 校领导干部经济责任审计的基本概念和有关理论进行研究的同时，通过案例进 行实证分析，进一步阐述当前高校领导 干部经济责任审计中存在的问 题。 尤其 是针对当前领导干部经济责任审计评价指标体系不够健全的实际，结合高校领 导干部经济责任审计的特点，从理论上提出了一整套关于高校领导干部经济责 任审计的评价指标体系，对于开展审计实践具有一定的借鉴作用。 第二章 高校领导干部经济责任与领导千部经济责任审计 第二章高校领导干部经济责任与领导干部经济责任审计 第一节 高校及高校领导干部经济贵任的演变 2 . 1 . 1 高等教育体制及离校财务曹理体制沿革 我国审计工作是随着经济体制改革的逐步深入而产生和发展的，同样，经 济责任审计也是经济体制改革发展到一定阶段的产物，是随着改革的产生而产 生，随着改革的深入而发展的。在传统的计划经济体制下，权力高度集中，政 企、 政事职责不分，经济责任观念较为淡漠，也就谈不上经济责任审计。 但随 着有计划的商品经济体制的建立和发展，政企、政事职能逐步分离，尤其是企 业的经营权、自主权逐步扩大， 在对企业的经营管理体制上，推行了厂长经理 承包经营责任制， 并制定了 一系列的考核指标和奖惩措施。 但企业各项经济指 标完成情况究竟如何，企业提供的各项财务信息和所完成的考核指标是否真实， 需要独立的部门进行专项的监督检查，做出鉴证和评价，以 便为有关部门实施 奖惩提供依据， 在此情况下， 经济责任审计应运而生。 a ) 高等院校作为事业单位，在传统计划经济体制下，其人、财、物等各方面 的管理和支配都基本集中在教育行政主管部门，高校自 身权限 较小，其经济责 任也相应较小。此后，随着高等教育体制改革的深化发展，我国高等教育事业 发展及领导干部的经济责任呈现一些新的特点。 ( 1 )以 高 等教育法的颁布实施为标志， 使高等学校独立的法人资格得 到了 确立和加强。1 9 9 8年第九 届全国 人民代表大会常务委员会第四次会议审议 通过了 中华人民 共和国高 等教育法 。 高等教 育法规定，高等学校自 批准 之日 起取得法人资格， 在民 事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。 高等 教育法还规定高等学校根据自 身条件，自 主开展科学研究、技术开发和社会 服务;根据实际需要和精简、效能的原则，自 主确定教学、科学研究、行政职 能部门等内部组织机构的设置和人员配备;对举办者提供的 财产、国家财政性 资助、受捐赠财产依法自 主管理和使用。 高等教育法的颁布实施，进一步转 变了高等教育事业政事不分的 格局，明 确了 高 等学校自 主办学的法人实体地位， 使高校自主权得到扩大。 ( 2 )高校财务管理体制改革迈出 较大步伐。以 高等学校财务制度( 以 下简称 制度) 的出台为标志，高等学校在财务管理体制、预算管理、收入和 第二章高校领导千部经济责任与领导干部经济责任审计 支出管理等方面都发生了 重大变化。 在财务管理体制方面，一是明确了学校法人代表是财务管理和经济运行的 总负责人。二是规定了高校财务管理体制实行 “ 统一领导、集中管理”的模式; 规模较大的学校实行“ 统一领导、 分级管理” 的体制。 三是明确学校财务处( 室) 作为学校的一级财务机构， 在校长和总会计师的 领导下，统一管理学校的各项 财务工作，不得在财务处 ( 室) 之外设置同级财务机构，即学校内部的后勤、 科技开发、校办产业及基本建设等部门的财务机构只是学校的二级财务机构， 其财会业务接受财务处 ( 室)的统一领导。 在预算管理方面，突破了原有的学校一级可自 主安排的预算内外经费分列、 以财政拨款为主要对象，即所谓的 “ 校级预算”概念，进一步打破预算内外界 限，把整个高校的所有收入和支出，全部纳入学校预算管理，由此形成高校财 务收支和预算管理的新格局. 在收入和支出管理方面，将财政拨款、事业收入及其他收入，以及所有相 关支出包括经营支出、自筹基本建设支出等一并纳入综合预算，统一计划，统 一核算，统一管理，确立了大收大支、全收全支的收支管理新模式。 同时， 制度还引入了资产与负债的概念，其目 的是促进高等学校进一步 加强国有资产的管理，按照各类资产的不同特点， 分别采取管理措施， 保证资 产安全和提高使用效益. “ 负债” 概念的提出，主要是为了促进高等学校提高风 险管理意识，实现持续、健康发展。 此外，高校后勤社会化改革也逐步推进，面对学生的后勤服务，初步形成 了政府主导统筹，高校及社会各方面积极参与的相对对立的经营管理体系。 ” ( 3 )高校投资体制改革逐步改变单一依靠财政拨款的旧体制，资金筹措渠 道和结构发生重大转变，初步形成了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育 经费为辅的新体制。高等教育资金筹措体制改革以及由 此引起的资金来源结构 的 变化， 主要体现在非义务教育阶段收费政策的实施和高等教育成本分担机制 的形成。教育收费是改革开放的产物，在传统计划经济体制和改革开放的头 1 0 年， 上大学由国家统包， 基本免费。1 9 8 9年高等学校开始收取学杂费，同时对 计划外自 费生实行高收费 政策， 收费标准由 省级教育部门商物价、财政部门制 定， 各地标准不一。1 9 9 3年出台的 中国 教育改革和发展纲要明确提出，对 非义务教育阶段的学生收取学杂费。 据 中国统计年鉴 ， 1 9 9 8 年全国高等学校 教育经费投入共计5 9 8 . 1 2 亿元， 其中国 家财政性教育经费占6 4 . 2 % ， 学生交纳 的学杂费占1 4 . 3 % ， 其他教育经费占2 1 . 5 % 。到2 0 0 2 年， 全国高等学校教育经 第二章 高校领导干部经济责任与领导干部经济责任审计 费投入共计1 5 8 3 . 2 1 亿元， 其中国家财政性教育经费占4 9 . 7 % ， 下降了1 4 . 5 个 百分点;学生交纳的学杂费占2 6 . 9 % ，上升了1 2 . 6 个百分点;其他教育经费占 2 3 . 4 % ，上升了1 . 9 个百分点。 2 . 1 . 2 高校领导千 部任期经济贵任的 含义及内 容演 进 高校领导干部的 经济责任，取决于高 校所应承担的 经济责任，而高校的经 济责任具有逐步演进的过程。本小节从高校领导干部经济责任概念的内涵研究 入手，结合高校体制改革所带来的高校经济责任的 演变，阐述高校及高 校领导 干部经济责任的具体内容及相互关系， 进而为高校领导干部经济责任审计概念 的引出和特点分析奠定基础。 2 . 1 . 2 . 1 高校领导干部任期经济责任的含义 按照当前党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计理论 研究和实践的通行做法，经济责任审计的对象主要指政府及其各部门的正职领 导、国有及国有控股企业的法定代表人，因此本文所称的高校领导干部，主要 指公办 ( 国 家举办)高校的 法定代表人，即校长。高校领导千部 ( 校长)所承 担的责任事项较多，全面负责本学校的教学、科研、财务和其他行政管理工作， 这种包括权力和义务双方内 容在内的责任实际上是高校领导干部受托的一种公 共责任。 i 1u 1 “ 经济” 一词， 具有广泛的含义， 从一般意义上讲， 主要指人类社会 生产和再生产及其产品的交换、分配和消费活动。在商品经济社会，这一活动 主 要包括资 金和物资的 双向 流动，即资 本和商品的 相互 循环。 u l， 虽然高校并不 直接从事商品生产活动， 但就 “ 经济”一词的含义，可衍伸理解为资金、物资 及相关活动，就是通常所说的 财政财务收支及与 此相关的经济活动。 “ 责任”则 指职责和负责， 1 2 1 即履行职责情况，包括过程及其后果。因此， 所谓高校领导 干部任期经济责任， 就是高 校校长受政府和社会公众委托， 在其担任校长的 任 期期间， 行使对本校财政财务收支及相关经济活动的领导权力， 履行法定职责 和义务，同时对其履行上述经济职责情况和结果所应承担相应的责任。 2 . 1 . 2 . 2 高校经济责任的演进及具体内容 高校领导干部的 经济责 任， 决定于高 校所肩负的主要任务和高校所承担的 经济责任。高校领导干部经济责任作为一个特定的 概念， 其内 涵及外延随着高 等教育事业改革的深化而变迁。 正如前文所述， 在传统计划经济体制下，高等 院校作为政府行政部门的附属单位， 其经济活动受到来自 教育主管部门、财政 第二章高校领导干部经济责任与领导干部经济责任审计 部门、国有资产管理部门、银行等部门的严格控制和限制，在这种体制下，高 校实际上是一个政府指令的执行单位，因此至少在决策和宏观管理的层次上， 高校领导因缺乏相应的权力，也就不应或者无法承担相应的经济责任。 但高等 教育体制改革后，高校作为独立的事业法人，其经济自 主权得到空前的增强， 在财政财务收支、 收费、对外投资、融资及资产的 使用管理等诸多方面， 其决 策、管理、监督及执行的权限莫不得到大大增强，从而为高校领导干部更为自 主、 有效地行使经济权力、 履行经济责任，同时承担相应的经济责任奠定了 体 制基础。 结合前文所论述的高校所承担的任务、体制改革的进程，笔者认为现阶段 高校的经济责任事项主要包括如下五大方面: ( 1 )资金的筹集和收支管理。 高校作为事业法人实体， 其运行和发展的首 要前提就是各项资金的筹集和投入， 而资金的运作是日 常经济活动中最为集中、 最为频繁、最为直观的手段和体现，因此高校的经济责任首先体现在各类资金 的筹集、分配和使用管理等方面，即要保证各类资金收支的安全、合规和有效。 从收入及资金来源构成情况看，包括财政性补助资金如财政拨款、科技等主管 部门的专项拨款、其他经费如住房补贴拨款等，科教事业收入如教育收费、横 向课题经费收入等，高校的经营收入，附属单位上缴收入及其他收入等。从支 出角度看，包括事业支出、经营支出、自 筹基本建设支出、对附属单位的补助 支出等。上述资金筹集、收支事项及各环节，均体现了高校的经济责任。 ( 2 )资产的管理。这里的资产是狭义的概念，主要指实物性资产和无形资 产， 包括教学及师生员工生活用房、各类教学科研仪器设备、 各项专利技术等。 高校的资产是高校发展的物质基础。从审计实践看，对高校资产的管理普遍不 够重视，管理较为薄弱，也往往是经济案件的高发区，因此管好用好资产，也 是高校的一项重要经济责任。 3 ) 对外投资的 管理。 从财务的 角度讲， 对外投资也属于资产管理的范畴， 但从经济活动或经济责任的角度讲，又与一般性资产存在较大的区别。对外投 资实质上是一种以资产投入方式来获取收益为主要目的资本性投入，团此在性 质上和所承担的经济责任上，与其他的资产存在本质区别。一般性资产或称非 经营性资产主要用于教学科研目的，是一种纯消耗的资产，而对外投资则是经 营性资产，在管理上和运作方式上都有着独特的要求，如投资资金 ( 资产)来 源的限制、投资的审批、投资活动及收益管理等，在获取收益即资产增值的同 时，也存在损失的风险。随着高等教育事业的发展，高校对外投资活动也越来 第二章 高校领导干部经济责 任与领导干部经济责任审计 越多， 投资规模也越来越大， 不少高校的 对外投资己 经高达上亿元甚至数亿元。 但对外投资的经济责任往往得不到落实，对外投资因管理不善造成重大经济损 失或国 有资产流失的问 题也越来越严重，因 此对外投资已 成为高校一项重要的 经济活动内容，应当而且必须作为高校经济责任的一项重要考核内 容。 ( 4 ) 债务的管理。 在高校招生 和办学规模不断 扩大， 高等教育事业快速发 展，而国家投入又相对不足的情况下，各高校普遍面临资金和办学条件紧张的 问题， 如适度负债有利于缓解学生上学与经费不足的矛盾，有利于改善办学条 件。高校债务在短期内 会形成一种高校可支配的资源， 但这种资 源的获得和使 用，到一定时期需要全额偿还并付出 利息或租金的代价。因此高校债务应与学 校的整体实力和财务状况相匹配，如超出学校财力包括未来潜在财力许可范围， 则会给学校的后续发展造成沉重负担。从经济责任的角度讲，上一任高校领导 或领导班子所举债务而形成的资源，在债务还未到期的情况下，大家更多关注 的是债务形成的资源及其积极作用， 此时债务往往与业绩关联在一起，而等到 下一届领导上任及债务到期之时，债务又往往与责任关联在一起。从笔者组织 的有关高校审计情况看，高校债务已经成为高校经济活动中一项突出的问题， 有的高校债务总规模己达数十亿元，相当于年收入的 2倍多，每年需要支付的 利息就近亿元，已经严重响应和制约了高校的进一步发展。因此高校债务情况 也日 益成为高校的重要经济责任事项之一。 ( 5 )贯彻国家的有关经济政策和产业政策情况。高校虽不是经营性单位， 但却有着频繁的经济活动，因此同样有责任贯彻落实有关的经济政策和产业政 策。如国家有关教育收费政策，即收费的 项目 和标准;国家有关科技和高校投 资的产业政策，如促进科技成果转化及科技产业孵化器等政策;有关固定资产 投资建设的政策等等。 2 . 1 . 2 . 3 高 校领导干部经济责任的内 容 高校具有以上的经济责任，那么通常情况下高校领导又要承担哪些责任 呢?高校作为事业单位法人，理应对高校所有的财政财务收支及相关经济活动 承担全部责任， 但高校领导作为高 校的法定代表人， 其责任范围 应小于高校本 身。高校法人作为法律意义上的 权利和责任主体，在具体行为过程中，需要法 人代表即高校领导及法人机关即有关部门、院系来具体实施并承担相应的责任， 尽管这种行为后果在法人授权情况下由 法人来承担， 但并不能因 此而混淆法人 与法人代表、 法人机关所承担责任的界限。 亦即说，高校法人的责任在具体行 为过程中又划分为高校法人代表、法人机关及具体行为人等三个层次的责任。 第二章 高校领导干部经济责任与领导干部经济责任审计 高校领导对高校法人经济事项所承担的经济责任，笔者认为主要体现在两个方 面，一是日 常的管理和监督职责，这种职责往往通过授权或在法人内部各机关 间通过划分具体的权责范围和工作任务予以分担和体现，而不是由高校领导事 无巨细地包揽代办， 这就是经济责任中通常意义上的领导责任。二是重大经济 事项决策的职责。 对于日 常经济活动，通常由 法人机关在各自 职责范围内 进行， 但对于重大的 经济事项，因 其对于高校的财政财务收支状况和发展具有较大的 影响，其决策的正确与否，直接关系到目 标的实现和由 此产生的后果。从行政 学和管理学的角度讲，领导干部的一项重要职责就是组织和决策，高校领导也 不例外。这种决策行为，往往需要领导干部在听取各方面的意见基础上亲自 实 施，因此也与其有着更加密切的责任关系，这就是经济责任中所指的直接责任。 此外，高校领导千部所应承担的直接责任，还决定于高校领导的授权情况及其 本人的管理行为模式，即对于日 常经济管理活动和具体的 财政财务收支行为， 如果高校领导进行行政干预或直接决定，则应对此承担直接责任. 第二节 高校领导干部经济贵任审计的含义及特点 2 . 2 . 1 基本概念 从有关文献考察，当前对领导干部经济责任审计尚 未形成规范一致的概念， 这主要是缘于两方面原因: 一是领导千部经济责任审计的实践超前于理论研究， 且审计实践尚处于探索之中，因此大部分文献集中在对经济责任审计的内容、 重点和方法等方面的论述，以 探索和解决现实问题。二是因经济责任审计不同 对象的不同特点，导致其审计的内容、重点和审计方法存在较大的个性差异， 在共性的归纳和表述方面存在一定难度。 现行的领导千部经济责任审计实践， 主要在企业和党政机关两大领域，高校属于事业单位的范畴，因此既具有共性 的方面，也具有自 身的特点。 对高校领导干部经济责任审计作出恰当的定义， 既有助于理论研究，也有利于审计实践。笔者认为，高校领导干部经济责任审 计，就是审计组织受高校上级主管部门或干部人事部门的委托，通过对高校领 导干部任职期间高校的财政财务收支及有关经济活动的 真实、合法、效益情况 的审计，对高校领导干部履行经济职责情况进行鉴定和总体评价，并分清其对 本校财政财务收支及有关经济活动中 存在的 不真实、 不合法，资金使用效益差， 以 及违法国家财经法规等问 题应当 承担的责任的 监督活动。实际是对领导干部 履行公 共资 金、国 有资 产管理 职 责 进行追寻的 一 种 制度。 9 13 1 第二章高校领导干部经济责任与领导干部经济责任审计 这一概念包含了高校领导干部经济责任的审计主体、审计依据、审计对象、 审计范围、审计内容，以及审计的任务和目 标等因素，同时也明确了经济责任 审计所具有的经济监督的共同属性。需要注意的是，高校领导干部经济责任的 审计主体既包括审计机关、社会审计组织，也包括主管部门内审机构， 还包括 与本高校不存在隶属关系的其他高校内部审计机构;在审计对象方面，主要指 高校领导干部及其履行经济职责的情况，既对事，也对人:在审计范围和内容 上，主要是领导干部任职期间 ( 时间跨度)的财政财务收支及有关经济活动; 在审计的任务和目 标上，就是对高校领导干部履行经济职责情况进行鉴定和作 出总体评价，并分清其对本校财政财务收支不真实、 不合法，资金使用效益差， 以及违法国家财经法规问题所应当承担的责任。 2 . 2 . 2 主要特点 高校领导千部经济责任审计的特点或者属性主要体现在两个方面，一是高 校领导干部经济责任审计与其他审计如财政财务收支审计、专项审计的区别， 二是高校领导干部经济责任审计与企业及党政领导干部经济责任审计的区别， 这是体现高校领导千部任期经济责任审计特点的主要方面。 2 . 2 . 2 . 1 与财政财务收支审计的区别 从审计分类进行分析，财务收支审计的主要目 标在于检查高校财政财务收 支活动中存在的账务处理不当、会计核算不真实、收支不合法不合规等违法违 规问题，目 的在于查错纠弊，发挥的是审计的监督