（行政管理专业论文）深圳市社会保障基金监管特色与完善.pdf

， 、 、 、 上 一 r “q 一 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取 得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：算袭璺一邋 日期：也应：挫 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：蕴整基蠲 指导教师签名： 日 期：业应：辱枷 e t期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 0 册冷 -焉i 鸱酬 l ， 一 摘要 本文的内容主要是探讨深圳市社会保障基金监管制度的特色和优势之处，并且进一 步发现和研究存在于监管制度运行过程中的不足和问题，并提出具体解决对策和措施建 议，以优化和完善深圳市社会保障基金监管制度的运行机制。可以说，社会保障基金的 监管问题是社会保障制度的核心和关键，社保基金有效监管和实效运行的意义在于其直 接决定着我国社会保障制度整体效能的发挥。伴随着我国社会主义市场经济的完善和社 会全面的转型，深圳市社会保障基金运行和监管管理取得了很大的成就，并形成自己的 特色和优势，同时也暴露出一些问题和不足，这些监管问题主要表现为外部法制不健全、 监管力量较薄弱、监督的体制不顺、监管惩罚力度不够和基金监管信息透明度低等系列 问题，最后则针对以上问题和不足，本文提出了切合深圳市实际情况且具有可操作性的 优化和改革的对策与措施。 关键词：社会保障基金；基金监管；监管特色；完善对策 f ， 一 每0 p 7 t ， 目录 中文摘要”一”i 英文摘要0 0 0 0000tl0 0 0 i i 目录”“o i d o l d i dd 1 0 0 ”一”i i i 引言“一一“”l 一、深圳市社会保障基金监管现状和主要特色分析4 ( 一) 深圳市社会保障基金监管现状分析4 ( 二) 深圳市社会保障基金监管特色分析5 二、深圳市社会保障基金监管存在的问题n ( 一) 基金监管体制运行不畅，监管机构的权威性不强1 1 ( 二) 基金监管法规不够具体，操作性制度仍不健全1 1 ( 三) 基金监管方式更新不足，基金监管不能有效到位1 2 ( 四) 监管信息化披露程度低，公开性和透明性程度有待提高1 2 ( 五) 监管手段发展不平衡，基金违规问题仍有发生1 2 ( 六) 监管市场化程度略显不足，人员队伍专业素质有待提升1 3 三、化解深圳市社会保障基金监管问题的对策1 4 ( 一) 深圳社会保障基金投资监管体制的构建1 4 ( 二) 深圳社会保障基金监管模式的选择1 6 ( 三) 深圳社会保障基金监管的相关环境的构建与完善1 8 结 吾“q b ooo oo g o 2 0 参考文献n l l l d 2 2 后i 己“o e o g o q ”一一”2 3 u i ，j 1l 东北师范大学硕士学位论文 引言 通常一国的社会保障制度是围绕着社会保障基金的筹集、投资运营和合理分配全过 程来设计和制定的，如果不能依法及时足额地征集并合理有效地使用社会保障基金，社 会保障制度就难以正常实施。在当前我国总人口数量不断增加，人1 ：3 老龄化压力不断加 重，社会保障资金规模不断扩大的条件下，如何通过社会保障基金的监管保障基金的安 全运营是我们面临的重要问题。在资金的筹集、运作、使用过程中，安全是第一位的， 政府对此承担着主要责任人的职责，对基金负有监管职能。 自从十一届三中全会实施改革开放政策以来，中国社会整体结构全面转型，开始步 入一个前所未有的、波澜壮阔的变化时代，作为改革开放先行者的深圳市更是走在时代 的前列。但是，深圳市在经济迅速发展的同时，却出现了社会结构分层板结化、收入分 配日益差距化、社会人口老龄化、弱势群体规模日趋扩大化和社会保障待遇分配不公平 等诸多新问题和新情况。而这些问题之所以在深圳以及中国其他地区出现并日益矛盾 化、尖锐化和复杂化，其实质是因为在这样一个社会急剧变革阶段，体制转轨中的制度 衔接出现了断裂，即在没有构筑起改革所必须的保护机制社会保障制度的前提 下就推出了一系列的市场化改革举措。 社会保障制度是现代国家最重要的社会经济制度，被喻为社会的托底机制，是社会 的“安全网 ，关系到社会稳定、经济社会的协调健康发展与和谐社会的建设。2 0 0 2 年 1 1 月，中共十六大报告明确指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系， 是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职 工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障 制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。 【l 】，可以说，建立健全与经济发展水平相适应 的社会保障制度，这是经济与社会协调持续发展的一个必然性要求，更是社会稳定和国 家富强的重要保证，是社会全体成员幸福安康的根本需要。目前，中国已经建立起初步 的社会保障体系，而且中国不同地区的社会保障制度也各有特色。在2 0 1 0 年国务院所 作的政府工作报告中指出：“要加快完善社会保障体系。普遍建立养老保险省级统筹制 度，出台包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法。在3 2 0 个县开展 新型农村社会养老保险试点，推动我国社会保障制度建设迈出历史性步伐。中央财政安 排社会保障资金2 9 0 6 亿元，比上年增长1 6 6 。全国社会保障基金积累6 9 2 7 亿元，比 上年增长4 4 2 。社会保障体系得到加强。 【2 1 ，国家在着力改善民生，加快社会事业的 发展，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。 但是，在看到成绩的同时，我们也要直面现实中出现的问题。在我国社会保障事业 蓬勃发展的同时，“社会保障基金监管不力，监管不严，挤占、挪用甚至浪费现象比较 突出。据统计，在1 9 8 6 年至1 9 9 7 年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。1 9 9 8 东北师范大学硕士学位论文 年以来，全国清理回收挤占挪用基金1 6 0 多亿元，至2 0 0 5 年底，还有1 0 亿元没有回收 入账。截至“十五 期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件9 6 件。社保 基金罪案的频发，引发了人们对于社保基金监管问题的热议。 1 3 】，特别是2 0 0 6 年发生 震惊全国的“上海社保基金案”，成为国内外媒体关注的焦点。 目前从国内环境来看，社会保障基金以及其运行体系的问题集中体现在社会保障基 金的筹集、运营、管理和有效监督方面，尤其是社会保障资金的监管问题。如何建立和 完善社保基金监管体系和运行机制，加强对社保基金筹集、投资运营和基金给付流程的 监督，进而构建行之有效的监管模式和制度，切实发挥社会保障基金的社会救济和社会 福利性效能，是摆在中国社会保障事业面前的大问题。在这个方面深圳市的改革走在全 国的前列，无论是社会保障制度的构筑还是监管机制的建设均从整体上先进于其他省份 和地区，并且在社会保障基金监管实践工中逐渐形成了自己的特色，建立起了包括监管 的法律法规体系、监管的组织机构体系、监管的信息披露和风险预警体系以及监管的责 任和追究机制等一系列监管制度，确保了深圳市社会保障基金的安全运营和保值增值， 为深圳市经济发展和社会稳定奠定了坚实的基础。因此，本文从这一角度出发，研究并 总结深圳的社会保障基金监管特色，一方面为其他地区提供相关的制度和经验借鉴参 考；另一方面，也藉此梳理深圳市的基金监管内容，从中发现深圳市在社会保障基金监 管过程中的不足和缺漏，并提出相对可行的优化思路，来完善深圳市的社会保障监管制 度。 本文第一部分是引言，主要介绍本文所研究问题提出的背景，明确社会保障基金监 管在整个社会保障基金制度中的重要性和关键性。 第二部分是深圳市社会保障基金监管特色主要内容。主要对深圳市的社会保障基金 监管制度的特色予以总结和概括。对于深圳市社会保障基金监管主要内容，主要通过对 社会保障基金监管的政策原则、方式方法、法律体系、组织架构等方面加以阐述，特别 注意保障社保资金的现实效用，也包括监管理念、基金监管技术、服务特色、基金监管 的执行与运行机制。 第三部分是深圳市社会保障基金监管的现状和问题。主要是运营，管理和法制方面 存在着不足，具体而言，包括有社会保障基金监管的法律层次和法律地位偏低，监管手 段乏力和监管职能弱化；基金监管体制内部尚未理顺，监管主体间职能交叉和职责不清， 缺乏积极协调和有效监督；监管信息披露机制效用不足，信息公开的充分性和及时性有 待于加强；监管工作人员专业素质较低，专业技能不能胜任复杂的监管工作，基金有被 违法占用，违法挪用的可能。 第四部分是深圳市社会保障基金监管的优化和完善。主要围绕基金运营管理，基金 的法律保障等方面的问题提出相应的对策措施和模式选择，包括在社会保险基金征缴和 支出，运营，管理过程中的监管；养老保险基金，医疗保险基金，生育和工伤保险的监 管；监管信息披露制度；基金监管机构人员素质的提升；基金监管法制体系的健全和完 善等方面。 本文的主要创新是在通过分析深圳市社会保障基金的运行过程和社会保障基金的 2 j 东北师范大学硕士学位论文 监管问题来提出完善深圳社会保障基金监管的对策和建议；提出多层次性监管，实行动 态性监管，建立起长效的社会保障资金的监管信息的公开机制，定期将社会保障基金监 管信息的透明化，公众化和及时化，接受社会公众的监督；另外注重社会保障基金监管 的实效性评价，并提出实效的评价和标准应该书面化、公开化、参与化。 3 东北师范大学硕士学位论文 一、深圳市社会保障基金监管现状和主要特色分析 社会保障资金是根据国家的法律和法规，通过各种方式为实施社会保障制度而建立 起来的专款专用的资金，对于社会保障基金的监管必须依照法定程序和规定进行，并形 成监管报告和信息，任何社会保障基盒的征缴、发放、投资和管理单位在监管工作中都 应该予以配合。并且，社会保障基金的监管是一个多层次的监管，每一层要做好，才能 完成整个监管工作。例如，社会保险基金的监管，只注重社会保险基金投资管理，忽视 了社会保险基金征缴的监管，同样无法做好整个社会保障工作。因此，没有全面系统的 基金监管体系，就不能发挥社会保障基金的保持社会安定的作用。 ( 一) 深圳市社会保障基金监管现状分析 深圳市现行的社会保障基金监管体系是在原有的社会保障基金管理制度基础上发 展起来的，一方面保留了我国既有的社会保障基金管理制度，又融入了新时期、新形势 和新变化下的监管改革成果。从法律体系上看，深圳市社保基金监管不仅首先贯彻执行 了国家有关社会保障基金监管的重要性法律法规，如“1 9 9 9 年由财政部、劳动和社会保 障部颁布的社会保险基金财务制度、2 0 0 1 年由劳动和社会保障部颁布的社会保险 基金行政监督办法和社会保险基金监督举报工作管理办法、2 0 0 2 年由国家劳动和 社会保障部等七部委联合发布的关于加强社会保险基金监督管理工作的通知等规章， 明确了各部门的职责，并探索有关部门协同监督的体制，逐步建立社会保险基金全过程 监督的机制。 4 1 ，而且深圳市社会基金监管工作中根据社会保障基会现场监督规则 ( 劳社部发( 2 0 0 3 ) 5 号) ，对社会保障基金现场监督的范围、原则、程序、具体操作等 进行了明确规定。其次，深圳市还制定和颁布了有关社会保障基金监管法方面和社会保 障基金管理方面的地方性法规和政府规章，对深圳市社会保障基金监管中相关的具体程 序和条件、责任和义务、惩罚和奖励等都做出了相对明确的规定，这些因地制宜、切合 实际的法规条例在提高社会保障基金的监管有效性方面发挥着积极作用。除此之外，近 几年以来深圳市的劳动和社会保障部门、财政部门及税务部门又单独或者联合制定了一 系列的地方性政策和规章办法等来对社会保障基金进行监督和管理。这些条例和规定主 要有，2 0 0 2 年的 若干实施规定、深圳市 非从业居民参加社会医疗保险补充规定，2 0 0 6 年深圳市财政局、深圳市劳动和社会保 障局关于印发深圳市就业再就业资金管理办法的通知等。 从监管机构组织上看，深圳市也已建立了相对完善的社会保障基金监管机构，初步 形成了以劳动和社会保障部门行政监管为主，财政监管、审计监管、银行监管、内部控 制和社会监督等有机配合的社会保障基金监管体系，使得社会保障基金的征缴、投资运 4 东北师范大学硕士学位论文 营和基金发放的监管力度进一步加强。1 9 9 8 年国务院的劳动保障部设立基金监督司，其 他地区也相应的设置了符合自己实际的基金监管机构，明确了社会保障基金监督主体， 结束了基金监管中的不同行业和部门“多方共管 的不利局面。具体到深圳市社会保障 基金的监管机构，深圳根据社会保险管理体制应当实行行政管理与基金管理、执行机构 与监督机构分离的要求，按照统一、精简、高效的原则，建立和健全了社会保障管理机 构。主要由深圳市人力资源和社会保障局承担统筹管理人力资源和社会保险各项基金的 监管责任，具体监管工作则由市人力资源和社会保障局的直属机构市社会保险基金 管理局实施和执行。并且市财政委员会会同有关部门管理市级财政社会保障支出，执行 社会保障基金财务制度；市审计局负责市政府部门管理的和受市政府及其部门委托由社 会团体管理的社会保障资金和其他社会公共资金；市税务局负责对社会保险费的征缴情 况实施监督。可以说，这是一种以行政监管和内部控制为主的监管方式。经过几年的努 力，社会保险基金监督工作从无到有，从弱到强，逐步壮大，目前，社会保障基金的统 一规范筹资、管理、支付体系已经初具规模，并且相互制衡和协调的基金监管制度框架 基本形成，社会保险基金的行政监督体系和监督举报网络己初步建立。深圳市劳动保障 部门也开通社会保障基金监督的举报电话和网站。并己确立了社会保障基金监管的安全 性、公开性、独立性和审慎性的原则，初步建立起基金征缴、支付和营运的财务监管、 会计监管、审计监管制度，在基金监管中实行“收支两条线”和“专款专用”的基本操 作，进一步减少基金运营中基金被挪用和盗用贪污的可能性。 ( 二) 深圳市社会保障基金监管特色分析 深圳市在社会社会保障基金监管中逐渐形成的特色，可以从基金监管的理念、制度 体系、技术服务、执行与实施效果四个方面来评价和阐述。通过全面深入的了解深圳市 社会保障基金监管的特色和优势之处，可以为其他省市和全国的社会保障基金监管起到 借鉴和警示作用。 l - 深圳市社会保障基金监管所秉持的理念先进 社会保障基金是保障全体社会成员在基本生活需要，在年老、失业、患病、工伤、 生育或其他福利救济时所使用的专项基金，是为实施各项社会保障制度建立的专门用途 的经费。建立社会保障基金的目的，是为了保证社会保障制度的正常运行，为全体社会 成员克服无法预测的社会风险时所提供的物质帮助，是实现社会协调可持续发展的安全 屏障，是实现社会公平和分配公正的物质保证。因此，在基金监管工作中必须有明确的 信念和立场予以指导，否则如黑暗中夜航而没有航行的方向。正如黑格尔曾指出，“凡 生活中真实的伟大的神圣的事物，其所以真实、伟大、神圣，均由于理念”。p j ，因此， 理念在人类的生活世界显得格外重要，理念使得人类生活呈现出意义的属性。管理活动 是人类的一项基本活动，因此，管理理念，从本质上说可以看作人类对所开障的管理活 动所作的一种“自我理解”，它在最深刻的层面上决定着理论的建构与展开，应该说， 5 东北9 币范大学硕士学位论文 它是管理理论中的理论前提或逻辑支点。换句话说，管理理念决定着管理制度的价值取 向和功能定位，因此，我们在探讨深圳市社会保障基金监管制度问题时，逻辑起点应该 是基金监管的理念。 社会保障基金监管理念既是对以往基金监管经验的总结，又是建立和完善社会保障 基金监管制度的基础。社会保障基金监管具有极强的社会公共利益性质，是国家为了维 护参保劳动者的合法权益，确保基金的安全与完整，防止基金被挪用挤占，保证基金保 值增值、合理分配并及时支付，授权专门机构依法对基金的筹集、运营、支付等动态环 节进行全过程全方位的监督管理活动。 原则可以被视作理念的外在表征形式，“原则，来自拉丁语( p r i n c i p i u m ) ，其语义 是开始、起源、基础，原则是规则的基础或本源的结合性、稳定性原理和准则。 【6 】，在表述理念的同时，更应该以原则作为工作理念的指导。从总体上看，深圳市的社 会保障基金监管秉持着三大监管原则：即法制监管原则、效率监管原则和审慎监管原则。 其中法制监管原则主要指政府监管机构主要依据和利用法律、法规和规章的手段来管理 社会保险基金经和运营业务，保证基金监管工作的法定性、确定性和程序性。主要体现 在用法律和法规确定监管对象的权利、义务以及具体的行为规范标准；确定监管机构自 身的法律地位，监管权威和监管职责及其行为标准和管理办法；确定监管机构与其他政 府机构之间的关系，涉及到基金监管的政策制定的部门、基金中介机构等。正是由于法 制监管原则的确定，使得基金法律监管更具严肃性、强制性、权威性等特性，保证基金 法律监管的有效进行。效率性原则是指监管机构在履行监管职能时，应该保证基金监管 工作的质量和效能，综合运用先进的基金监管手段、方法和经验，对经办机构及有关机 构的违纪行为及时予以监督检查、纠正处罚。这是基金法律监管有效与否的一个评价因 素，监管机构应及时、便民、高效、严格的行使自己的监管职权。审慎性原则则是指监 管机构做到审慎和公正监管，包括审慎和公正的准入与退出，审慎和公j 下的调查与处理， 营造不偏不倚、公正透明的监督管理环境。提高监管执法的透明度和参与度，对监管主 体、对象、目的、手段和程度做出统一的规定，使监管者明确自己的权利和义务，自觉 尽到谨慎公正进行基金监管的工作职责。 具体而言，目前深圳市社会基金监管工作中，其所贯彻的基金监管理念主要有： ( 1 ) 基金监管部门统筹管理，通力合作，完善内部监管机制，实行目标管理。各 部门打破了部门之间的界限，统一基金监管的认识，齐心协力，密切配合，相互支持。 同时，深圳市采取分权式管理和制衡式监管，实行各监管部门相互监督、相互制约的机 制。并特别围绕如何扩大社会保险覆盖面方面，加大基金监管力度，制定目标管理责任 制，量化工作指标，责任到人，目标到人，定时考核。 ( 2 ) 基金监管工作专业化、制度化和公开化。组建一支懂业务、精法律、高素质的 社会保障基金监管队伍，聘请专业技术人员和专家学者，成立社会保险仲裁委员会，仲 裁社会保险业务运作中出现的问题。并建立一套规范的监督检查制度，采取定期监督检 查和不定期监督检查相结合，及时公开监管的政务信息。 ( 3 ) 基金监管以劳动和社会保障部门的监管为主导，财政监管和审计监管为两翼， 6 东北师范大学硕士学位论文 税务监管和社会监管为配合的多层次监管体系。发挥各个基金监管部门的比较优势，同 时各个监管部门遵循严格的监管程序和科学高效的监管方法，保证各司其职，避免政出 多门、职能重叠、相互推诿。 ( 4 ) 基金监管的责任与义务明确，监管力度大，采取以事前预防为主，事后惩罚 为辅的监管措施。以防止和避免截留、减免、挤占、挪用、贪污社会保险基金为监管主 要对象，加强对拖欠、拒缴、不按时、不足额发放社会保障基金的监管。目前已经形成 对社会保障基金征缴、运营和发放全过程的动态性监管。 ( 5 ) 基金监管以法律监管为中心，建立社会保障基金预警监督和过程长效评价机 制相互配合，以确保社会保障基金的保值和增值。社会保险基金审计监管绩效评价体系 对社会保障基金的主要内容是否达到预期目的、取得预期效果的程度，是否遵循有关的 法律法规进行评价，并对监管机构及其监管活动的效率性进行考核。 2 深圳市社会保障基金监管制度体系配置合理 深圳市通过深圳市国民经济和社会发展十一五规划纲要明确指出当前阶段的政 府重任：“健全社会保险体系，加快建立与和谐社会、安全稳定和人口发展相适应的社 会保障体制，完善养老、医疗、工伤、失业、生育等基本社会保险制度，不断扩大社会 保险覆盖面，健全多层次的社会保险体系。实施劳动保障卡工程和金保工程，提高劳动 保障工作的信息化建设水平。加强社保基层管理处( 站) 办公、服务场所建设，提高服 务水平和能力。”【7 1 实践中的深圳市社会保障基金监管制度按目标和运行过程可将基金监管体系分为 三个层次，分别是社保基金静态监管层次、社保基金运营动态监管层次和社保基金监管 法制体系层次三个部分。各组成部分之间相互联系，相互配合。三个层次的侧重点略有 不同，第一层次侧重于对社会保险基金收、支、管理的各个环节进行监督，目的是确保 社会保障基金依法及时足额缴纳和按时足额支付。第二层次侧重于对社保基金投资运营 的过程进行监管，按照适度收益原则和风险规避原则，防范和化解投资风险，审慎投资 运营社保基金，从而达到基金的保值增值。第三层次是前二者得以实现的依据，是具体 过程的制度规定。三者之间相互联系、相互分工、相互促进，共同构成了社会保障基金 监管体系，最大限度保证社会保障基金的良性发展和有效运行。 ( 1 ) 基金静态监督管理层次。社会保障基金的监督管理应该是经常性的和长效性 的，这是社会保障制度系统运作的关键所在。因而，基金的监督管理层次是社会保险基 金监督体系中最基本和最主要的组成部分，它由外部监管与内部监管构成，基金的外部 监管包括审计监督、财政监管和社会监管三个主要方面。内部监管则包括对基金被征缴 单位的稽查、偿付控制、会计监管、基金核算审计、基金预决算监管这几个主要方面。 整体上的职能可以归结为，及时发现和掌握基金在征集、偿付和结存三种资金形态过程 中存在的各中风险可能，及时处理所涉及到的各种基金监管过程中的违规和违法行为， 弥补基金监督管理中的漏洞和不足，确保基金管理的健康运行。 ( 2 ) 社保基金运营动态监管层次。社会保障基金运营目的是实现社保基金的保值 7 东北师范大学硕士学位论文 和增值，实现基金的效益性和经济性。基金的效益性是基金持续运转的基础，对基金运 营过程进行监管就是为确保这一目的实现而采取的措施。对其进行监管，主要在于发现 基金运营中存在的各类风险因素，建立科学规范的基金运营风险规避和防范机制，对可 能的危险及时预警。并及时处理基金运营过程中涉及的各种违法行为，纠正违规行为， 保证基金运营过程的稳定进行。 ( 3 ) 社保基金监管的法制保障层次。基金监管的法制保障层次是基金监督管理与 运营动态监管可以顺利进行的法律制度保证和基础。它包括基金征缴条例、基金险种监 管规定、行政监管办法、经办机构管理规则、基金审计规定等几个方面。这些法律法规 和条例的主要作用在于规范基金监管运行过程中的各种行为，明确基金监管运行过程中 的职责与权限，责任和义务，并从法律制度上为基金监管的各个环节确立制度规范，使 得社会保障基金的监管被纳入规范化和程序化轨道良性运行。 在社会保障基金监管的制度体系设置上，深圳市基金监管分为三个主要层次，贴近 和契合了目前基金监管的实际情况，遵循了现代行政法治的理念。深圳市监管制度体系 配置的合理性正是其能够取得公正的监管结果的前提条件。并且，深圳市的基金监管制 度体系按照基金安全性、流动性、收益性三大基本要求，合理设置有关监管制度，在不 同层面和维度上进行评价和预测，最大限度地控制和规避监管中的风险。 3 深圳市社会保障基金监管技术服务特色突出 随着现代信息技术的飞速发展和政府体制改革的深化，电子政务成为我国各级政府 建设的重点。“联合国经济社会理事会将电子政务定义为政府通过信息通信技术( i c t s ) 手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、 改善财政约束、改进公共政策的质量，增强决策的科学性，建立良好的政府之间、政府 与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与 度。”【8 】，当f j 世界处于高度数字化和信息化的变革之中，政府对社会的管理和服务的基 本途径就应该是通过广泛收集经济社会中复杂繁琐的各类信息，处理和整合后，向社会 公众发布有关政务信息，同时能够有效地收集到社会反馈的各类信息。无论是在公共服 务信息领域，还是在社会公共保障信息领域，最终的目的都是利用便利的信息资源，充 分发挥信息资源的价值，促进政府行政更加富有效率。社会保障基金监管过程中也应当 充分利用现代电子信息政务的有利优势，以信息化和电子化保障社会保障基金的监管有 序化、规范化和透明化，在这一方面建设上，深圳市社会保障基金的监管无疑拥有着自 己的电子信息技术服务特色和优势。 综前所述，深圳市在社会保障基金的监管方式上着力实行电子信息化和网络化的技 术管理和服务。对于当前的社会保障基金信息政务建设，深圳市社保基金监管工作贯彻 政府信息公开原则，并建立起专门的社会保障基金门户网站。作为社会保险基金管理的 政府信息网站，主要由深圳市社会保险基金管理局负责基金监管各种动态信息的公开、 收集和发布。包括开通社保基金监管的政策法规查询、网上社保基金征缴、公开社保基 金监管投诉电话、社保监管问题网上交流等一系列电子网络信息内容。同时，深圳市劳 8 东北师范大学硕士学位论文 动和社会保障局电子政务主页也有相关社会保障基金的监督管理信息予以发布和公开。 并且深圳市社保基金监管不断强化网络信息队伍建设，拓展原有政务信息网络，配备专 业技术信息员，定期开展内部监管信息工作经验交流，对信息工作实行目标管理，定期 统计通报各部门的监管信息撰写报送情况和采用情况，形成了一个较为稳定和常态的监 管信息工作网络。这是深圳市社会保障基金监管技术服务特色，也是深圳市社会保障基 金监管规范化、制度化和公开化的优势所在。 4 深圳市社会保障基金监管的执行与实施有力 “1 9 9 5 年，深圳根据社会保险管理休制应当实行行政管理与基金管理分开、执行 机构与监督机构分设的要求，按照“统一、精简、高效”的原则，对社会的保险管理体 制作了进一步改革，建立和健全了社会保障管理机构。一是成立了深圳市社会保险管理 监督委员会。二是成立社会保险管理局，统一管理全市机关、企事业单位职工养老、医 疗和工伤保险工作。三是建立和完善了社会保障服务体系，健全社区服务管理组织，大 力发展社区服务业。”【9 】，由于深圳市的先进经验，直接促使中国第一部社会保险基金 监督地方性法规广东省社会保险基金监督条例于2 0 0 4 年7 月颁布并实施，“明确要 求县级以上人民政府应当成立社会保险基金监督委员会，负责统筹、协调、指导本行政 区内社会保险基会监督工作。该条例还规定社会保险基金监督委员会由政府及其有关职 能部门代表、工会代表、缴费单位代表、被保险人代表和有关专家代表组成。该条例的 颁布实施，开创了基金监管工作的新局面，标志着社会保障基金监督工作进入了法制化 的快车道。”【l o 】，一般而言，社会保障基金的监管机构监管工作应当是独立和中立的， 如果基金监管具有过度的依附性，必将影响到监管活动的公正性和最终效果，鉴于此目 的，深圳市社会保障基金监管的执行与实施目前实行社会保险基金管理部门监管、审计 部门监管、财政部门监管、税务部门监管的立体监管模式。 ( 1 ) 深圳市社会保险基金管理局作为主要的基金监管机构，负责全市社会保障基 金的征收和管理，其主要职能是对社会保障基金的征收、待遇审核、支付、服务工作， 并负责推进社会保险社会化管理服务工作和社会保险基金的管理和运营，确保基金安全 和有效增值。深圳市的劳动和社会保障部门作为负责社会保险工作的主要行政部门，根 据法律和法规对社会保障基金的征收、投资运行和支付进行监管。制定社会保障基金监 管方面的相应规则和制度，制定社会保险基金监督管理制度和社会保险经办机构管理规 则，对社会保险经办机构和劳动者个人在基金缴纳和运营过程中予以监督。 ( 2 ) 深圳市审计局作为国家审计机构，对市政府部门管理的和受市政府及其部门 委托由社会团体管理的社会保障资金和其他社会的公共资金予以审计。“审计监管机关 对政府直接管理的和受政府部门委托由社会团体所管理的社会保障基的财务和收支状 况的真实、合法与效益进行审计监管。社会保险基金审计监管的内容包括各项社会保险 基金的收缴，支出，管理，运营等资金运动过程中的审计监管。审计部门依据审计法 和其他法律法规对社会保险基金进行监督，运用审计职能、权限、程序，对征缴、支付、 结余行为以及财政专户的管理情况进行审计监督，主要定期、不定期地对基金财务收支 0 东北师范大学硕士学位论文 进行审计。通过审计监督，及时查出社会保险基金运行中存在的问题，并提出整改建议， 限期整改，保护国家和广大劳动者的利益不受侵犯。”】 ( 3 ) 深圳市财政委员会负责落实社会保障基金财务管理的规定，按照社保基金财 务、会计制度和收支两条线管理的原则，对基金收支账户进行监督管理，确保社保基金 收入户收入按时足额上缴财政专户。同时完善社保基金预算和决算制度，年初单独申报 预算，年底按制度规定编报决算，与社保基金管理局及时做好社保基金清理和对账工作， 做到账实相符。完善社保基金的监管制度，落实管理部门职责，加强部门之间与存放银 行之间的定期对账，确保基金安全完整。 ( 4 ) 深圳市地方税务部门和行政监察部门对社会保障基金的征缴情况实施监督， 监督缴费单位是否及时全额缴纳社会保障基金，对社会保障基金运行各个过程中有针对 性地开展和进行专项检查和整治。同时，政府监察部门依据法律所赋予的职权，对社会 保障基金监管部门的工作人员行进行监督，通过履行监察的职责，纠正监管部门的工作 人员的违法行为，惩处贪污腐败和徇私无为的工作人员，将造成犯罪行为的人员送交司 法机关予以追究刑事责任，确保深圳市社会保障工作的健康和良性发展。 ( 5 ) 深圳市人民代表大会作为行政区域内的最高权力机关，其对社会保障基金的 监管属于最高层次的监管。其依照法律规定，人大代表可以对社会保障基金的运行情况 进行监督检查，特别是加强对各监管机构的管理工作实施的人大工作监督。相关社会保 障基金监管的政府工作部门应该认真听取人民代表的监督意见和建议，严肃和及时处理 发现的监管违规违法事件，绝不迁就和姑息。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 二、深圳市社会保障基金监管存在的问题 近几年，虽然深圳市社会保障基金的监管工作有了长足的进步，社会保障基金的监 管运行也伴随着深圳经济特区的发展而逐步完善起来，但是监管中尚有很多不足和缺漏 之处，亟待解决完善。深圳市社会保障基金监管体系目前存在的问题，主要体现在以下 几个方面：基金监管体制运行不畅，监管系统难以形成合力，监管机构权威性不强；基 金监管法规层次较低，制度不健全；基金监管方式效益性不足，难以做到监督到位；监 管的信息化程度和公开性程度有待提高；社会保险基金违规动用现象比较严重，一些挤 占挪用、占用、套用社会保障基金等问题时有发生，不能有效保证基金的安全与有效运 行。这种专门基于深圳市的监管所存在问题的分析和探讨，不仅有利于深圳市社会保障 制度以及基金监管体系的改革和完善，也应该能对其他省市的社会保障基金监管制度的 改革完善起到推波助澜的作用。 ( 一) 基金监管体制运行不畅，监管机构的权威性不强 当前，深圳市社会保障基金监管体制内部职能划分尚未理顺，监管主体间职能交叉 和职责不清，缺乏积极协调和有效监督。具体而言，深圳市基金监管机构内部依然存在 职能错位或重叠，无法明确清晰划清各个部门职责的现象。前文所述，在社会保障基金 监督方面深圳市各监督机构职能划分已经比较明确，但在实际运转中各部门依然不能统 一职责和设置划分，劳动和社会保障、审计、财政、税务等各个政府部门各自管理、各 自惩处，缺乏统一和协调的现象依然比较明显。深圳市目前的多部门协同监管制度和相 应监管职责划分虽然有助于各个机构相互监督，但是在分权监管体制下，要做好基金监 督工作，必须依靠部门问的沟通和协作而进行。深圳市虽然在基金监管制度上一直走在 全国前列，但在实际的基金监管中，在一定程度上依然存在着分散无序，地方利益倾向 明显，劳动与社会保障部门、财政部门、卫生部门、人事部门及民政部门体制关系未能 有效理顺，各个监管机构为了部门利益而相互进行利益争夺和职责推卸，基金监管的绩 效很难保证等一系列矛盾。 ( 二) 基金监管法规不够具体，操作性制度仍不健全 尽管深圳市的基金监管法制体系初具规模，但是在基会监管中发挥作用的主要是由 政府职能部f - j 锖u 定和颁布的规章。具体而言，深圳市社会保障基金监管工作所依据的法 律依据的相关内容都是散见于社会保险费征缴暂行条例、失业保险条例和工伤 保险条例中，基金监管法规不够具体，较为凌乱，法律效力相对较低，影响实际的监 管效果。“迄今为止，我国尚没有一部专门的法律法规，对社保基金的筹集、管理监督、 t i 东北师范大学硕士学位论文 分配使用、处理处罚、责任追究等做出明确的规定。 【1 2 1 ，随着社保基金违规违法事件 的增加，当前基金监管的法制现状不能完全消除和弥补监管中的漏洞，缺少专门的、细 致的和高效力层次的社会保障基金监管法规的问题日益突出，这一现象在深圳也不例 外。在可操作性的制度建设方面，深圳市社会保障基金的现场监督、基金投资运营管理 监督、基金投资运营机构认定等方面亦缺乏明确的程序性规定来进行规范，因此在实际 工作中制约着基金监管工作的开展，妨碍着监管的权威性和严肃性，影响着监管整体效 能的发挥。 ( 三) 基金监管方式更新不足，基金监管不能有效到位 深圳市劳动保障行政部门、审计、纪检监察、财政等部门对社会保障基金的监管也 属于以事后监督为主的个案查处方式，这种事后监督为主的监管方式不能适应社会保障 基金监管事业的发展需要，监管手段乏力，监管职能有弱化的倾向。实际监管中，即便 监管法律制度健全，但如果社保基金监管机构执法不力，处罚力度不够，反而会严重削 弱相应法律的约束力与威慑力。深圳市在基金监管不力方面的突出表现为财务管理薄 弱、随意提高征收比率、账目混乱、违规投资等，并且对财政、审计部门所查处的违法、 违规行为处罚力度不够，造成社会保障基金的重大损失。社会保障基金监督重点应该从 “看住 向“看好”转变，社会保障基金监管的方式和手段必须与时俱进，进行相应的 转变和完善，运用多种监管手段，确保基金监管的效益性。 ( 四) 监管信息化披露程度低，公开性和透明性程度有待提高 深圳市社保基金监管信息披露机制效用不足，信息公开的充分性和及时性有待于加 强。这主要是由于从意识层面，社会保障基金监管透明度，监管信息披露和申请信息公 开制度的构建就没有引起重视，更没有被提上日程。社会保障监管机构自身内部监控机 制薄弱，才会导致社保基金被挤占、挪用等违法违规现象时有发生，监管信息公开制度 作为基金监管的重要组成部分，可以起到公开的约束作用和具有监督防范效能。但是由 于深圳市目前基金监管信息公开度和透明度低，大量被挤占和挪用的基金才会不断被隐 瞒和秘密用于固定资产投资、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业。 这些行为将直接导致社会保障基金监管过程中资金的营运与投资管理常处在低效率状 态或效率损失，影响到基金的支付和收益率，削弱了社会保障基金的自身的风险抵御能 力，损害了政府的公共形象，影响着人们对社会保障基金运行的信心，及其不利于整个 社会保障制度的健康运行与持续发展。 ( 五) 监管手段发展不平衡，基金违规问题仍有发生 从现阶段的基金监管模式的设计思路和具体制度安排看，深圳市社会保险基会监管 制度过分偏重行政监管手段。随着社会保障制度事业的不断发展，社会保障基金监管体 1 2 东北师范大学硕士学位论文 系应该是多种手段的综合统一。社会保障基金的监管无论是在制度的严肃性、权威性， 还是在实施的有效性方面，行政监管手段显然都不具有综合性的监管效能，无法更有效 地发挥社会保障监管的职能。“在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属 性、经济人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效 率甚至负效率。0 3 1 ，行政监管是社会保障基金监管体系的重要组成部分，但是，如果 只偏重行政监管显然不符合权力制约的法治要义，也抑制和影响着其他监管手段作用的 发挥。 ( 六) 监管市场化程度略显不足，人员队伍专业素质有待提升 深圳市，乃至“我国尚缺乏具有独立权限和监管能力的中介机构和社会专业监管机 构承接政府部门的监管职能。随着社保基金管理方式及监管模式的变化，社保基金监管 的市场化也成为必然趋势。” 1 4 1 ，在西方先进国家，基金监管已经开始走市场化之路， 通过对基金监管机构的外部选拔和选任，由信誉较好、资金雄厚、投资规范的中介机构 来承担社保基金监管的职责，基金监管机构能够依据市场原则对社保基金的运行实施监 管。而这种市场化的运行方式，也有利于降低行政监管的成本，提高监管的效率，更好 的规避基金运行中的各种风险。同时，也由于社会保障基金的运行需要面临极其复杂的 各种不确定风险，如果依然秉承旧制度规范，依赖现有社会保障等相应监管机构的人员 进行监管，这些机构由于不具备专业化中介机构的优势，一部分监管工作人员知识技能 不能胜任复杂性和专业性极强的监管工作，客观上基金有被违法占用，违法挪用的可能 性。 1 3 东北师范大学硕士学位论文 三、化解深圳市社会保障基金监管问题的对策 ( 一) 深圳社会保障基金投资监管体制的构建 伴随着“人口出生率的下降、新增劳动力的减少、人类平均寿命的延长、老龄人口 ( 退休人员) 的增多、社会保障水平的不断提高等多方面的原因，社会保障资金陷入了 入不敷出、资金紧缺的困境。，【1 5 】，社会保障基金管理是社会保障体系运行的核心内容。 以政务院1 9 5 1 年颁布并实施的中华人民共和国劳动保险条例( 试行) 为标志，我国 的社会保障制度正式予以建立。改革开放之后，社会保障体制于1 9 9 3 年开始进行重大 改革和转变，经过数年的发展，已经基本形成与我国当前经济水平相适应的社会保障制 度。党的十七大报告中进一步指出并且明确了我国社会保障制度改革的基本方向，即加 快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民群众的基本生活。同时，采取多种有效 方式加强对我国社会保障基金的监管力度和强度，实现社会保障基金的保值与增值。具 体来说，实现保值增值唯一的、现实的选择就是将社保基金投资于资本市场、实行市场 化管理和投资获取经济效益。但是大规模的社保基金投资于资本市场也把社保基金置于 各种风险之中，因此，在2 0 0 0 年“月率先成立了全国社会保障基金理事会，对其基本 工作的要求就是在法律规定的范围内对社会保障基金进行直接的投资运营。 深圳市社会保障基金监管的根本目的当然也是将社会保障基金运行中的风险降低 到合理程度内，而决定社会保险基金总体风险程度的关键是基金在投资运营中的风险大 小。因此，如何有效的监管社会保障基金的投资运营这一环节成为整个社会保障基金监 管的中心环节和关键环节。深圳市社会保障基金按照国家相关法律的规定，在保障基金 满足和保证正常的支付需要以外，其余部分用于购买国家债券或者政府债券，并委托银 行金融机构进行基金投资的运营。委托的银行金融机构运营方式主要采取公开招投标方 式，并严格订立投资合同，确保基金的安全和增值。深圳市在这一投资运营过程中，非 常注意和关注对基金投资运营情况进行监督管理，委托审计机构进行定期的审计，以保 证社会保障基金的保值和增值。但是由于受到中国经济发展程度的影响，整个社会保障 基金投资运营的效率还是比较低下，监管体系也并不能尽善尽美，因此导致深圳市的社 会保保障基金投资的收益率比较差。当前，深圳市社保基金监管主要还是政府各个部门 分散式的管理，对于投资管理人的内部控制、道德j x l 险等方面亦缺少监督机制，防范不 足，这进一步增加了管理的难度，降低了管理的效率，增加了经营的成本，加大了投资 的风险。因此，如何构建深圳社会保障基金投资监管体制将直接影响到社会保障基金的 投资和增值。针对当前现状，基金投资监管体制的构建主要应侧重于以下几个方面： 1 社保基金的投资监管首先要解决委托代理问题。社保基金虽由政府的社会保 障机构进行管理，但是，社保基金是委托投资银行或者基金管理公司代理其投资业务， 1 4 东北师范大学硕士学位论文 这就存在着委托代理风险问题。因此，必须建立起公正、公开、高效的投资代理人 选择机制。由于目前尚不具备专门的社保基金管理公司，因此，通过公正的竞争招标形 式，利用资本市场中现有的投资经营机构，通过以公开招投标的方式，竞争和公正的选 择专业性的投资公司对社会保障金进行投资和运营。同时，由于它们作为投资管理人来 运作和投资社保基金，其意义就在于可以有效地避免监管的风险，降低监管的成本，增 加监管的透明度。 2 解决社会保障基金的运作绩效，建立和完善投资绩效评价制度。如2 0 0 2 年深圳证 券交易推出的“深证1 0 0 ”指数，选取1 0 0 只股票作为样本，并在一定时期更新其中的 样本股票。在股票市场的信息公开板上发布股市的同期回报率，就可以随时判断社保基 金投资和运营的好坏与否。政府基金监管部门能够有效的监管基金的投资运行。基金监 管机构可以专门设置一些基金投资运营的绩效评价机制，对各类专业机构从事基金投资 和运营业务的效果能力进行严格资格的认定，对其运营的绩效情况进行监管，及时查处 投资运营机构的违法犯罪行为。防范和避免挤占、挪用社保基金用于城市建设项目投资、 直接参股或购买地方债券、委托放贷或转移基金，对于一些地方发生的用社保基金对外 借贷和存入非银行金融机构，监管部门挤占挪用基金管理费等