（会计学专业论文）铁路事业费实行国库集中支付制度改革有关问题的研究.pdf

摘要 摘要 2 0 0 0 年我国开始了建立以国库单一账户体系为基础。资金缴拨以国库集中 收付为主要形式的社会主义市场经济公共财政体系改革，计划在“十五”期间 全面实施国库集中支付制度。铁路长期以来是国民经济发展的基础，国家对铁 路建设和运营均给予大量投入和大力扶持，改革开放以来，铁路运输企业逐步 走向市场，铁路各事业单位也逐步成为独立法人，筹资渠道愈加广泛，但财政 补助( 事业费) 仍然是各事业单位资金来源的主要渠道。随着社会主义市场经 济公共财政体系的建立。铁路事业费的管理也应顺应时代要求，按财政部的耍 求实施改革。 本文在系统总结国外国库集中支付制度的运行情况永l 目前我国国库集中 支付制度要求的基础上，分析了铁路事业费实行国库集中支付制度存在的问 题、难点，并结台实际提出了铁路事业费实行国库集中支付制度的具体改革 措腌。全文共分七部分，具体安排如下： 第一部分：研究背景。从政治、经济、财政三个方面介绍了我国实行国 库集中支付制度改革的必要性和可行性。 第二部分：国库集中支付制度的国际经验与借鉴。通过比较多数国家实 施国库集中支付制度的情况，以期对我国国库集中支付制度的实施起借鉴作 用。 第三部分：我国集中支付制度简述，阐述财政部对我国国库集中支付制 度的账户体系、收缴程序和拨付程序的规范。 第四部分：我国国库集中支付的试点情况。通过对我国国库集中支付试 点情况的分析，总结了我国国库集中支付的特点和试点成果。 第五部分：铁路事业费改革难点分析。通过对现行铁路事业费管理缺陷 的分析，提出了铁路事业费实行国库集中支付制度改革存在的难点和解决思 路。 第六部分：铁路事业费实行国库集中支付制度的改革措施。从宏观和铁 路行业两方面提出了铁路事业费实行国库集中支付的具体措施。 第七部分：总结是对全文的回顾，并提出文章的不足和需改进之处。 关键词： 国库 单一账户体系事业费 a b s t r a c t a b s t r a c t t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mh a sb e e nc o m m o n l ya d o p t e di na d v a n c e d e c o n o m i e st om a n a g ef i s c a lf u n d s i tm a k e st h ef u n d si nf l o wa n do u t f l o wm o r e t r a n s p a r e n ts ot h a tt h eg o v e r n m e n tc a nc o n t r o lt h ea m o u n ta n dd i r e c t i o no fe v e r y f u n d sf l o wo ft h et r e a s u r ya saw h o l e a l o n g w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n am a r k e te c o n o m ya n dt h ee s t a b l i s h m e n t o fp u b l i cf i n a n c ef r a m e w o r k t h ep r e v i o u st r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mc a n n o t m e e tt h ed e m a n do fn e ws i t u a t i o na n dm u s tb er e f o r m e d i nj u l yi ，2 0 0 1 ， g o v e r n m e n tc h o s es i xm i n i s t r i e st ot r yo u tt h er e f o r m r a i l r o a dd e p a r t m e n tw ii i r e f o r mf u n dm a n a g e m e n ts y s t e mt o o t h u s ，i ti sah i g hr e q u i s i t i o n t os e ta t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mo fr a i l r o a de n t e r p r i s ef u n d t h ea r t i c l ec o n t a i n ss e v e nc h a p t e r st o t a l l ya sf o i l o w s ： t h ef i r s tc h a p t e ra n a l y s e st h eb a c k g r o u n do fi m p l e m e n t i n gt r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e mi no u rc o u n t r yf r o mt h r e ed i f f e r e n ta n g l e s ，t h a ti s ，p o l i t i c a l ， e c o n o m i ca n df i s c a lb a c k g r o u n d t h es e c o n dc h a p t e rd e s c r i b e sh o wt h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mo p e r a t e s i no t h e rm a r k e te c o n o m yc o u n t r i e so nt h eb a s i so fa n a l y z i n ga n dc o m p a r i n gt h e f i v es e c t o r s ，w h i c ht h es y s 【e mi n v o l v e s ，i tc o n c l u d e st h a tt h es o u n do p e r a t i o no f t h es y s t e mn e e d sas e to fi n t e r n a la n de x t e r n a le n v i r o n m e n t t h et h i r dc h a p t e rd e s c r i e sh o wo u rc o u n t r yr e f o r mt r e a s u r ym a n a g e m e n t s y s t e mf r o mt h r e ed i f f e r e n ts i d e s ，w h i c hi sa c c o u n ts y s t e m ，i n c o m ea n dp a y p r o g r a m t h ef o r t hc h a p t e rp r o v i d e st h ep r o g r a mo fo u rt r e a s u r yr e f o r mi nd e t a i la n d v a l u e st h ep r o g r a mf r o md i f f e r e n ta s p e c t s i tb r i n g sf o r w a r ds o m eq u e s t i o n s w h i c hn e e dt or e s o l v e du r g e n t l y t h ef i f t ha n a l y s e st h ed i 确c u r i e so ft h es t u d y w h i c hi sm a n a g e m e n ts y s t e m r e f o r mo fe n t e r p r i s ef u n di nr a i l r o a dd e p a r t m e n t o nh o wt oc o n s u m m a t er a i l r o a de n t e r p r i s em a n a g e m e n ts y s t e m ，t h es i x t h c h a p t e r s u g g e s t st h a ti ts h o u l ds t r e n g t h e nt h et r e a s u r e i n s t i t u t i o n ，i m p r o v et h e t r e a s u r ef u n c t i o n ，b o o s to t h e ri n t e r r e l a t e dr e f o r ma n ds oo n t h es e v e n t ho n ei st h es u m m i n g - u pf o rt h ew h o l ep a p e ra n da l s oc o m eu p w i t hs o m es h o r t c o m i n g s k e yw o r d s ：t r e a s u r y ，s i n g l ea c c o u n ts y s t e m ，e n t e r p r i s ef u n d 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北方交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 本人签名： 日姐年王月旦日 研究背景 1 研究背景 党的十五届五中全会提出积极推进财政预算制度改革的要求，财政部自 1 9 9 9 年开始进行支出预算制度的改革，其目标是建立适应我国社会主义市场 经济的公共财政体系。以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是 建立公共财政体系的重要内容。 国库集中收付制度又称国库单一账户制度，它是目前市场经济国家普遍 采用的一种财政资金收付管理制度。其实质就是将政府所有的财政性资金集 中在国库或国库指定的代理行开设账户；同时，所有的财政收入均通过国库 单一账户收缴，所有的财政支出也均通过这一账户拨付。这种制度最大的优 点在于有效地提高了财政资金收缴、拨付及使用过程的透明度，使政府能够 从总体上掌握财政资金的流向及流量。 随着我国政治体制改革和经济体制改革的深入，在我国建立国库集中收 付制度成为历史的必然选择。国库集中支付制度是国库集中收付制度中的一 个方面。现阶段，我国国库集中收付制度的改革是从集中支付开始入手的。 1 1 国库集中支付制度改革的政治背景 治理腐败是国库集中支付制度改革的最大外在动力。腐败问题己成为我 国最大的社会污染之，它不仅造成经济损失，而且还对国家及其政府构成 严重挑战，引起党和国家领导人的极大关注和忧虑。近年来中央及有关部门 从我国实际出发，先后采取一系列重大措施，欲从源头上、机制上治理腐败。 国库集中收付制度就是在此背景下提出，中纪委五次全会将其列为从源头治 理腐败的重要措施之。 传统计划经济运行的巨大行政管理成本以及资源配置的低效率，使我国 自1 9 7 8 年以来的经济体制改革主导思想就是行政权下放；与此时相适应，财 权也分散到地方各部门，导致几乎每个部门都在行使政府财政职能，都在组 织收入和安排各类支出。政府内部形成了各种利益集团，其目标就是本部门 或地区利益最大化。就收入而言，各种利益集团利用征税权或收费权，以政 府名义或政府批准名义向消费者征收多如牛毛的费用，直接获得财政收入； 或随意行使税收减免权及财政补贴权，变相增加本集团利益。从支出上看， 利益集团为争夺更多的财政预算，大搞大而无当的标志性工程和向上欺骗的 北方交通大学硕士学位论文 形象工程，从国库中变相劫掠财富，但却以扩大“公共利益”的名义，阁于 小集团，形成“诸侯经济”模式，为腐败提供滋生的土壤。 在此过程中，传统的国库管理从制度上加剧了这种利益分化的趋势。一 方面，财政资金拨付采取多级多户层层下拨的方式，拨付环节中挤占、挪用、 侵吞现象时有发生：另一方面，财政资金拨付到预算单位的账户上以后，其 具体使用便脱离于财政部门的监管。支出无标准，财政资金活动的透明度不 高，财政部门难以对其实施有效管理和全面监督，只能依赖各支出部门的财 务报告进行事后的审查监督，客观上无法避免或减少财政资金使用中的违法、 违纪、腐败现象。 所以，我国的腐败问题在很大程序上是由现行政治体制和经济体制及其 相应管理制度的漏洞所造成。有效解决腐败问题的关键就是从制度入手，针 对腐败产生的环节，通过制度创新、制度建设抑制各类腐败的形成和发展。 就财政和国库管理制度而言，由于其制度自身还有许多不完善的地方，而且 缺少足够的财政管理法规和有效的制约机制，致使许多腐败问题产生于政府 收支管理及预算执行过程中。因而进行财政国库管理体制的制度建设，建立 透明的财政管理体系，用以监督财政资金的来源、使用和最终流向，监督财 政支出和维护政府账目的完整性，杜绝财政资金的不合理分配或违法侵占， 就显得尤为重要。 为此，我国政府领导人已经明确提出，财政国库管理制度改革是按照社 会主义市场经济条件下公共财政的要求，非进行不可的重大改革，这对广人 老百姓而言是一项“德政”，要争取在本届政府任期内完成。在我国实行国 库集中收付制度，用以提高财政资金使用的透明度也就成为应时之举。 1 2 国库集中支付制度改革的经济背景 建立适应社会主义市场经济体制的国库管理制度是经济发展的客观要 求。 首先，市场缺陷需要政府加强宏观调控能力。困市场机制的“不完全” 性、外在因素的影响和不能提供公共产品所造成的资源无效配置，需要政府 干预才能够实现帕雷托福利；垄断造成的价格失灵，消费倾向、流动偏好、 资本边际效茄的正向联动造成的供求总水平不平衡，也需要政府利用宏观经 济政策( 主要是财政政策和货币政策) 来调节经济运行，实现国民经济稳定 增长。进入九十年代以来，我国经济逐渐摆脱了短缺局面，初步形成了买方 市场，这是一个具有深刻意义的历史性转变，但同时，这一历史性的转变也 使我国经济发展越来越受到市场的约束。加上亚洲金融危机对我国外贸及山 研究背景 口的影响加剧，1 9 9 8 年上半年，我国经济曾出现一度下滑趋势。为了应对 洲金融危机和解决国内需求不足的矛盾。防止经济f 滑，从1 9 9 8 年下半年开 始，中央实施了以增发长期国债、扩大支出为主要内容的积极财政政策，使 国民经济保持了较高的增长幅度，在今后的一段时间内，我国仍将继续实施 积极的财政政策。由此可见，在社会主义市场经济初级阶段的我国政府要实 现资源高效配置、收入公平分配和经济稳定发展三大经济目标，都需要政府 以巨大的财力作保障。但由于我国传统的国库管理体制是将政府财政性资金 分散在各部门及行业管理，国库实行中央银行经理制度，实际上仅仅履行了 市场经济国家的国库资金账户职能，且仅限于对预算内资金的管理。各预算 单位包括预算外在内的其它各类财政性资金游离于国库系统的监管之外。政 府无法从整体利用财政资金对经济进行宏观调控。 其次，政府财政在实现上述三大经济目标时，应以社会经济福利最大化 为准则，即资源配置的效率与收入分配的公平为标准。只有当边际社会效益 等于边际社会成本时，资源配置的效率摄大；只有当接受者和给予者的边际 效用相等时，社会经济福利才是最大的即当接受者效用的增加超过给予者 效用的损失，就应当进行收入再分配。 从我国传统的国库管理制度看，由于政府财政性资金分散管理，国库不 能及时获碍预算单位所有账户的收支情况，财政收支总体信息反映迟缓，政 府很难获取足够信息编制有效的财政资金流动性计划，也难以及时编制、执 行分析预算和宏观经济调控提供准确的依据，从而导致预算拨款不能按支出 进度而只能定期划拨。一方面各预算单位存在大量闲置财政资金用不出去 另一方面国库资金紧缺，无法进行宏观调度，不得不增发国债。闲置财政资 金的边际社会成本远小于其边际社会效益，资源配置严重缺乏效率。同时， 由于财政资金的拨付采取多级多户层层下拨的方式，商业银行代理国库业务 采取的是“国库存款不计息，汇划业务不收费，无偿代理”的模式，有关各 部门在本位利益的驱动下，利用财政性资金为本部门牟取福利，财政资金拨 付各环节中截留、挤占、挪用、转移、延压，甚至漏缴、少缴财政性存款等 现象时有发生。财政目标给予者( 拨付上游环节) 的边际效用远小于目标接 受者( 拨付下游环节) 的边际效用，财政收支过程显失公平。所咀，传统国 库管理制度已成为社会经济福利最大化的阻碍。 综上所述，为实现财政经济目标和社会经济福利最大，改革国库管理制 度，在我国建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为土 要形式的国库管理制度成为必然。 3 北方交通大学硕士学位论文 1 3 国库集中支付制度改革的财政背景 在我国从传统计划经济向社会主义市场经济体制过渡的过程中，随着n i 场机制作用的不断增强，市场失效之处的明显暴露，国家宏观调控包括财政 宏观调控重要性的日渐凸现，财政管理贯穿财政工作的全过程，渗透到国民 经济的方方面面，影响、决定着财政活动的整体效应和最终成效。正是这种 贯穿性、渗透性和影响性，才使财政管理对国家财政工作的整体水平和宏观 财政效果的高低有着直接而重要的关联。 长期以来，我国财政工作中存在着“重收入轻支出，重开源轻节流，重 生财轻聚财和用财”，同时严重忽视财政管理和财政效果的倾向。1 9 9 4 年进 行的财税体制改革取得了巨大成功，基本理顺了国家、企业、个人之间的分 配关系，调动了中央与地方的积极性，建立了财政收入稳定增长的机制。“八 五”期问，完成财政收入2 2 万亿元，“九五”期间基本可以实现5 万亿元， 比“八五”翻一番。每年增量为1 3 5 0 亿元，近两年增量规模已经在1 5 0 0 亿 元以上。财政收入占g d p 的比重由1 9 9 5 年的l o 7 上升到1 9 9 9 年的1 39 ， 2 0 0 0 年超过1 4 5 。我国财政收入连续六年保持与g d p 同步增长态势。 但尽管如此，我国财政收支矛盾仍十分突出，其中一个重要原因就是财 政支出管理改革明显滞后，支出管理手段和方式依然沿袭过去计划经济时期 的传统做法。突出表现为管理不严、监督不力，资金使用分散，效益不高。 为保障“十五”各项改革计划的实现，早日建立与市场经济相适应的公共财 政框架，加紧财政支出管理方面的改革就成为财政工作的当务之急。 1 9 9 9 年以来，财政部先后推行了一系列加强预算管理制度改革的措施， 主要包括部门预算改革、收支两条线改革、政府采购制度改革、会计委派制 度改革、国库集中支付制度改革等。这些改革相符相成并相互促进，在整个 财政支出管理体制改革框架内，是不可分割的整体。目前，部门预算管理、 政府采购制度等改革已率先推行。财政部开始着手国库集中收付制度改革以 来，在深入研究和借鉴国外经验的基础上经过理论的反复探讨和可行性论证， 国库集中支付制度改革所需的外部条件和技术环境己初步成熟，在此基础上， 财政部协同有关部门制定了国库集中收付制度改革方案，并于2 0 0 1 年7 月1 日起在中央6 个部门进行试点，国库集中支付制度改革正式列入日群。 4 研究背景 1 4 本文的选题意义 长期以来，我国铁路事业费一直纳入铁路财务管理的内容，我国铁路目 前实行的是部门管理下的三级管理制度，即铁道部为一级预算单位，路局为 二级预算单位，各基层单位是三级预算管理单位。一级预算单位设在铁道部 财务司，单独开设银行账户，负责向财政部报送事业费预算、决算，负责向 各事业单位分配、划拨财政资金，并负有一定的监督管理责任。 在铁路局一级事业费单位，既负责本级事业费的核算与管理，又负责下 级单位事业费预算、决算的审核、汇总、上报及事业费款项的下拨。通常该 级单位财政资金( 事业费) 拄要求在商业银行开设账户。1 9 9 9 年以后，按财 政部要求，有预算外收入的单位还要开设预算外资金收入及预算外资金支出 过渡专户。 基层事业单位负责核算与管理本单位事业费及单位自有资金，按“统收 统支”及“大收入、大支出”管理要求。一般不单独开设事业费的专户。 从预算管理来看，目前铁路事业费预算管理仍实行的是传统管理模式， 即每年底根据财政部要求，铁道部按规定的预算收支科目、报表格式、编制 要求等部署二级预算单位编报下年度预算，二级预算单位向三级预算单位部 署。在规定的时间内，逐级将预算审核。汇总上报铁道部，铁道部将全路事 业费预算汇总、审核后报财政部。每年初财政部批复铁路事业费预算数，铁 道部根据批复的预算向各单位实际下达当年事业费预算，并按月将各单位事 业费直接拨付到其银行账户。 从会计核算看，铁道部、各预算单位负责本级事业费的核算，由丁各单 位性质不同( 如科研、教育、卫生等) ，相应执行本行业的会计制度。但年 终均按财政部要求编制决算报表，由基层单位逐级上报、汇总。 我国实行国库集中支付制度是适应社会主义市场经济发展要求，完善公 共财政体系的必由之路，是国家发展的需要。铁路事业费的管理也应顺应时 代发展，改革目前与国库集中支付制度要求不相适应之处，为财政资金用到 实处提供保证。而计划经济体制下形成的铁路事业费管理模式、会计核算办 法、预算管理等方面均存在与财政国库制度改革要求不相适应之处。如何在 国库集中支付制度下管好铁路事业费成为主要管理和基层单位亟需解决的问 题。 北方交通大学硕士学位论文 2 国库集中支付制度的国际经验与借鉴 大多数0 e c d ( 经台组织) 国家都将所有的政府现金收入集中于一家银行 账户，即国库单一账户，这一账户一般开在中央银行。将资金余额集中于国库 单一账户，使国库能够限制的现金余额缩小到最低水平，必要时能够及时举 债，从而有计划地实现政府现金的合理利用，加强国库对现金流动的控制。 国库集中支付制度虽然没有统的模式，各国依据不同国情而有所区 别。但是，国库集中支付制度设计及单一账户的运行过程中，基本都涉及四 个环节，即国库机构设置及其职能、财政资金账户设置、资金支付方式、资 金支付流程。本文集中对多数国家在实施国库集中支付制度的过程中所涉及 到的各环二节进行比较，并对国库集中支付制度有效运行所需要外部环境进行 分析，以期能够对我国国库集中支付制度的实施起借鉴作用。 2 1 国库集中支付制度的国际比较 2 1 1 国库机构设置及其职能 国库机构的设置大致可分为独立式和内置式两种类型。 独立式是指政府设有独立的国库部f ，英国、加拿大、意大利等国即为 此类。例如，意大利于1 9 8 6 年开始实行国库集中支付制度，在政府机构中单 独没立了国库部，作为与财政部平级的预算单位。财政部负责国家的税收征 管和监督检查等工作，国库部则由以前的预算与经济规划部和国库部台并而 成，主要负责收支规划、预算编n l n 审批、预算拨款、经济管理等事务。国 库部内设预算局、国库局、国家拨款局和一般事务局，其中，国家拨款局负 责按法律规定进行拨款，并对拨款的执行情况进行监督检查。 内置式是指国库部门隶属财政部门或者是财政部门的一部分，法国、巴 西属于此类。例如，法国的国库司设立在财政部内，其主要职责是在进行政 府现金管理的基础上，对政府预算外资金进行严格的控制，制定政府融资政 策，负责国债的发行和管理。再如。巴西为抵御金融风波，于1 9 8 6 年专门成 国库集中支付制度的国际经验借鉴 立了国库秘书处，作为财政部直属机构，主要负责制定年度、月度财政用款 计划，管理国库单一账户，控制公共开支，保持国库收支平衡，管理国有企 业资产控制和管理内外债务，制定国库会计核算制度，组织预算执行等事 务。 总体来看，无论是独立，还是在财政部内部设立国库部门，其目的不外 乎两点，一是权力分散与制街，二是风险防范。具体选择哪种模式，还受各 国经济体制，政治体制及更多历史文化因素的影响。但是，由于预算执行必 须考虑以预算安排和规定的优先次序为基础，因而国库部门同财政部之间不 存在隶属关系，可能更有利于权力制衡和风险防范，但同时也要求政府权力 相对集中，能够充分协调各部门之间的合作；对于转型中国家，在国库部门设 立之初，其运作及职能定位是个逐步规范的过程，国库部门同财政部门之间 的合作需要经过一定的磨合，因而应当也最好采用内置式机构设置，由财政 部作为国库业务的主管部门。 从国库机构所履行的职能来看，各国国库的组织安排和责任分配受财政 体制的影响差别较大。对于一些财政部权力比较集中的国家，例如美国、法 国等财政部内设司局的分工细化，其国库部门仅关注现金和债务管理，相 关职能分解到其他部门；但也有少数国家，国库部门权力较大一些，履行的 职责较多，除现金和债务管理外，还行使预算执行控制或会计核算职能，例 如巴西的国库秘书处。 一般来看，在财政职能既定的情况下，实行独立式的国库机构设置，同 内置式的国库机构设置相比，国库部门的职权要大一些。但是，各国国库都 十分强调对政府资金的管理，特别是强调对公共支出的监督、管理和政府融 资政策的制定。 国库制度可以概括如图2 1 所示( 虚线部分通常有单独的系统控制) 。 7 北方交通大学硕士学位论文 预算安排 预算执行 拨款 资金分配 承担义务 财务计划 收入支出预测 债务服务预测 现金管理 财务执行 流入国库单一账户 流出国厍单一账户 支出和收人 会计核算 账目表 会计规则 控制 图2 - 1 国库的主要职能 2 1 2 财政资金账户设置 国库集中支付制度的核心就是通过国库单一账户对财政资金的拨付、使 用及节余进行集中管理。各国或地区实际操作中，国库单一账户的设置可以 分为两种类型： 第一种类型称为绝对国库单一账户。在此类型中，国库部门设立的国库 l 引 黔一 国库集中支付制度的国际经验借鉴 单一账户是管理财政资金的唯一账户，国库单一账户f 设置分类账户，配合 国库单一账户进行管理。与财政资金相关的所有支付和交易凭证的会计核算 均由国库部门负责管理，由国库部门制定支付计划并由国库单一账户对外支 付。 法国属于这种类型。在法国，公共支出管理遵循管理决策者与支山办理 者绝对分离的原则。国库司是国库资金的管理部门，国库资金收支具体j i l j 由 公共会计司出纳署负责操作。通过经济财政部公共会计司在中央银行( 法兰 西银行) 开设的国库单一账户，对所有政府现金资源统一管理。同时，出纳 署为所有政府部门和其他公共机构设置国库分类账户，与国库单一账户配套 使用，用以记录政府资金变动和各政府支出部门资金运用情况。这些账户全 部与法兰西银行总行联网，由财政部派出的公共会计师负责管理。当实际涉 及付款时，则由国库部门签发支付指令，由出纳署通过国库单一账户内部转 账或通过商业银行电子清算系统支票转账实现。每日营业终了，经济财政部 公共会计司与法兰西银行通过计算机汇总各部门支付总额，并确定国库资金 余额。 第二种类型称为国库单一账户体系。在此类型中，国库部门设立国库单 一账户体系来管理财政资金。该账户体系由一个中心账户和一系列的子账户 构成。中心账户被称为国库单一账户，子账户包括行业部门在中央银行开设 的账户和支出部门在中央银行或由国库授权的商业银行公开设的零余额账户 或过渡性账户。实际支付时，在国库单一账户体系内中心账户和子账户间进 行资金划转和清算，由子账户对外支付。 例如，巴西的国库秘书处除在中央银行开设国库单一账户外，同时为各 预算支出部门、支出单位在巴西银行( 商业银行) 设立国库单一账户代理户 ( 即零余额账户) ，具体办理支出资金划拨与国库单一账户的资金清算。意 大利则将政府部门所有财政性资金，包括税收收入和其他预算内外收入，全 部集中到国库部在中央银行开设的国库单一账户；每一笔政府部门的实际支 出，均由中央银行通过国库单一账户体系直接划拨给商品或劳务供应商；除 此之外，国库收支代理行为二级以下预算单位开设过渡性账户，用丁财政资 金的支付和与国库单一账户的清算。这两个国家为各预算单位所开设的零余 额账户和过渡性账户就属于国库单一账户体系中的子账户类型。 以上两种类型的账户设置备有利弊。从现金管理和支出控制的角度讲， 采取第一种类型的账户设置，由国库部门集中进行账户管理、统一处理与国 库业务相关的交易事项和会计核算，效率可能会更高；但是对政府管理的水 平的要求也较高，否则可能会由于国库部门权力过分膨胀而导致低效甚至腐 败。采取第二种类型，通过设置国库单一账户体系对财政性资金进行管理， 在国库部门对财政性资金进行总体集中控制的同时，预算单位和支出部门也 北方交通大学硕士学位论文 要对资金进行内部管理，从而形成了国库部门和预算单位之间的相互牵制， 有利于提高财政资金使用的透明度。因此，多数国家的国库集中支付制度都 是通过设立国库单一账户体系进行的。 2 1 3 资金支付方式 在支出实际发生时，根据资金流出不同，财政资金的支付方式可以分为 二种：直接支付和授权支付。 直接支付方式下，支出单位向国库部门提出支付中请，连同支出实际发 生的凭证( 例如发票) 送交国库部门，国库部门审核后通过支票付款方式直 接将款项从国库单一账户支付给商品或劳务供应商，或采取转账方式，通过 银行清算系统将资金从国库单一账户支付给商品或劳务供应商( 如图2 2 所 示) 。 支 支票 图2 - 2 国库直接支付 法国采取的是直接支付方式，其支付过程可分为四个阶段：是由支山 部门签订购买合同：二是支出部门审核供应商的发票，计算国库实际应支付 的金额；三是由支出部门附上相关的凭证向国库提交支付申请，由国库审核 并签发支付命令；四是财政部派驻部门的公共会计师对支付指令审核后，公 共会计出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给商品或劳 务供应商。 授权支付方式下，国库部门通过预算执行计划制定限额，对财政资金进 行总量控制但不具体控制每一笔交易。当一项支付经核准做出，或支出部 门在国库批准的限额内要求付款时，则通过国库单一账户体系将资金从国库 转入支出部门的账户中，由支出单位自行支付( 如图2 3 所示) 。 国库集中支付制度的国际经验借鉴 图2 3 授权支付 英国、巴西等国家财政性资金的拨付采取的是授权支付方式。例如，英 国的财政资金账户由国库部管理，各部门年度支出预算给确定以后，国库部 按照用款计划的进度将资金从英格兰银行的国库的单一账户向各部门在总支 付办公室的账户上划转。各部门每天在这些账户上进行开支，其支付程序可 归为四个阶段：由支出部门签订购买商品或劳务的台同；支出部门审核供应 商出具的发票，计算国库实际应支付的金额；支出部门向负责办理支付业务 的总支付办公室签发支付令，并附上相关凭证：总支付办公室负责审核后， 从各部门账户上将款项实际支付给供应商。各国或地区在实际对财政性资金 进行拨付的过程中，并不一定要严格地全部采取直接支付或授权支付方式， 可以根据不同的资金类型或根据其他划分标准对不同的支出采取不同的支付 方式，即部分资金可由国库单一账户直接支付给商品或劳务供应商。例如， 意大利不同级别的预算支出单位，其支出方式就是不同的。作为一级预算单 位的政府各部门，用款时向国库部提出付款申请，国库部审核后，通过中央 银行办理支付，中央银行将资金直接划拨到商品或劳务供应商的银行账户； 二级以下预算单位用款时，向国库部提出支付申请，国库部审核后，通知国 库部收支代理银行支付资金，国库收支代理银行通过其为预算单位开立的过 渡性账户垫款，将资金划转到商品或劳务供应商的开户银行：第三天，代理 银行同中央银行进行资金结算，中央银行按市场利率支付代理银行垫付资金 的利息。 选择某类支付方式与各国或地区中央银行处理国库业务的能力由一定 关系。如果中央银行与其地区分支机构之间不具备完善的网络系统，或者中 央银行没有足够能力处理大量与政府收入和支出相关的国库业务，通常会考 虑授权商业银行代理，由支出部门及其授权开户的商业银行代理国库进行支 付，或者由政府部门直接负责授权支付。 北方交通大学硕士学位论文 2 1 4 资金支付流程 国库集中支付制度下，政府财政资金的拨付需要通过银行清算系统进 行，具体的资金支付流程可以归纳为两种：先清算后支付和先支付后清算。 英国和巴西的资金支付流程是先清算后支付。代理银行先与国库单一账 户进行清算，由中央银行将国库资金拨入预算单位或支出部门在代理银行开 设的账户上，再由代理银行将资金支付给商品或劳务供应商。为维持支山部 门的账户余额为零，资金最大限度地留存国库，两国又采取了不同方式。在 英国，每日终了，各部门账户上的余额自动划回国库单一账户，保持零余额： 次日早晨，再将各部门账户资金余额从国库单一账户划回各部门账户。巴两 采取控制实际支出金额的方式，以保证各支出部门账户余额为零。当预算支 出单位向商品或劳务供应商支付资金时，首先向巴西银行签发政府支付专用 的银行支付票据；巴西银行通过政府财务信息系统收到政府支付的命令信息 以及支出单位签发的银行支付票据后，进行审核；一天后，巴西银行将应支 付资金与中央银行的国库单一账户进行清算，中央银行将清算资金与其从政 府财务信息系统收到的政府支付数额核对无误后，将资金转账给巴西银行； 巴西银行收到资金后的第二天，将资金划转到商品或劳务供应商的银行账户。 意大利采取的是先支付后清算的资金支付流程。在意大利，二级以r 预 算单位刚款时，先由国库收支代理银行通过其为预算单位开立的过渡性账户 垫款，将资金划转到商品或劳务供应商的开户银行，再由代理银行同中央银 行进行资金结算以补回垫款。 实践中资金支付流程采取哪一种方式，如何最大限度地将资金留存国 库，主要取决于银行清算系统以及电子化网络支付系统的完善程度，只能由 各国或地区依据国情确定。 2 2 国库集中支付制度的国际经验 通过以上对国库集中支付制度各环节的比较和分析可以看出，这一制度 的实施受不同财政体制、政府机构设置、中央国库制度、银行清算体系以及 电子化程度等多种因素影响，很难说哪种模式更好。不过，可以肯定的是， 国库集中支付制度的高效运行必须依赖于完善的外部环境，包括制度环境、 技术环境、人文环境以及其他配套改革的同步进行。 国库集中支付制度的国际经验借鉴 2 2 1 制度体系 一种新制度的出台，往往会对原有制度体系产生一定的冲击。为使新旧 制度能够逐步顺畅过渡、协调和磨合，这就需要政府发挥导向作用，不断对 原有制度进行修正和完善，逐步向新制度靠拢，或为新制度的实施奠定基础， 从而使整个制度体系不断升级。 在引入国库支付制度的过程中，各国或地区都十分重视制度建设。以法 律、法规的形式，明确规定了与国库工作相关的各部门责权分工，并通过各 种形式建立规范的监督和责任机制。比如，英国国家审计署的职责中就有一 项是负责审计国库账户、政府部门及公共机构的账户，并将年度审计报告上 报议会账户管理委员会审议：国库部的每一笔支付首先要送审计署审批，向 审计署说明批准支出的法律文本或议会表决案；审计署审查之后以统一编号 的印章确认同意支付；国库部根据审计署的批文，才可以指令英格兰银行进 行付款；为避免在公共支出方面发生营私舞弊的行为，提高公共资金的使用 效率，英国在公共支出管理方面也严格遵循支出管理和决策者必须与支出办 理者绝对分离的原则进行。 所以说，注重制度建设、创造完善的制度环境是大多数国家改革成功的 经验之一。 2 2 2 预算管理水平 预算编制、预算执行以及预算评价构成了预算管理的全过程。预算执行 过程处于中间阶段，预算执行是否到位，不仅依赖于执行过程本身的完善程 度，而且与预算编制、评价体系的健全与否密切相关。国库集中支付制度是 针对预算的执行和监督过程而设计的；这项制度能否有效实施、改革能否达 到预期效果，不仅需要国库集中支付制度自身在设计上尽量科学、完善，而 且需要在预算编制阶段，预算的科目设置和预算的收支分类尽量做到规范化 和细化：在预算评价阶段，系统能够及时、全面的反映预算执行的结果，提 供反馈信息，以利于对下一个预算过程不断进行修正，维护其持续、健康运 行。 所以说，预算管理同国库集中支付是一个相互完善和促进的过程，只有 预算管理水平不断提高，国库集中支付制度才有可能逐步完善：也只有实行 国库集中支付制度的改革，才能使政府真正从宏观上进行预算管理，掌握全 面的收支信息，更加合理地编制预算，科学地对预算过程做出正确评价。国 北方交通大学硕士学位论文 库集中支付制度能够被经合组织大部分国家普遍采用，并且高效运行，其中 很重要的一点归因于8 0 年代以来经合组织国家在预算管理方面所进行的一 系列改革。例如，对于预算编制程序进行具体规范，普遍实行部r j 预算制度， 发展和完善“产出预算法等”。这些改革为国库集中支付制度奠定了良好的 基础。 同样，会计系统也是国家财政信息管理系统的重要组成部分，对财政资 金管理起着基础性作用，是联结宏观和微观经济运行的纽带，也是宏观雨i 微 观经济信息相互传输的通道。会计系统的完全程度和管理水平的高低，直接 影响到国库集中支付制度监督作用的发挥。因而改革国库管理体制的同时， 加强会计体系建殴也是非常重要的。 2 2 3 技术环境支持 国库集中支付是一种现代化的财政资金管理方式，它需要以电子信息系 统和政府支付系统为载体，以准确、及时、便捷的银行清算系统为依托才能 够进行。因此，发达的技术环境支持是国库集中支付制度的保障。 大部分采用国库集中支付制度的国家，均建立了比较完备的电子化信息 管理系统。即利用先进的计算机网络信息技术，提高财政信息管理系统的信 息收集和处理能力；将所有政府财政性资金纳入该系统进行综合管理，并且 将所有与政府财政资金有关的部门的财务管理系统纳入政府财政信息管理系 统之中，以便加强对政府财政资金使用的监督和管理；利用财政管理信息系 统提供全面详细的信息，将宏观经济政策、财政中长期发展计划和年度预算 紧密结合起来，从而改进预算的编制和审批制度，提高预算的准确性和合理 性。 与国库单一账户对应的是联系国库管理部门、支付执行机构、国库业务 代理银行以及预算单位的政府支付系统，该系统控制着每一笔财政资金的实 际支出。预算单位通过该支付系统向国库管理部门提出支付中请，国库管理 部门审核批准后向国库业务代理银行付出电子支付指令，国库代理银行审查 这些指令符合该系统规定的标准后，支付财政资金并将信息反馈给各有关部 门。在电子化程度较高的国家，可以通过国库单一账户将每笔财政资金实行 直接支付，并通过全国联网的银行清算系统进行实时清算名，从而保证国库 资金持有成本的最小化。例如，美国、英国、法国财政部的政府信息管理系 统已运行了近2 0 年，是政府进行经济预测和宏观经济管理的核一心。美国财政 部联邦政府的国库支付系统2 0 0 0 年出口返还的全部9 亿笔政府开支( 包括社 会保障基金和退税) 总值1 2 万亿美元，都是由计算机系统通过国库单一账 户支付的，其中7 0 都是以电子方式支付的。 l4 国库集中支付制度的国际经验借鉴 少数国家的国库集中支付制度实施力度不大，其中一个关键的技术因素 就在于这些国家的电子化程度较低，与国库业务相关的支付申请、支付指令 等信息的传输以手工方式操作，以实物形式流转，难以满足国库单一账户体 系对财政信息大规模处理的要求。 2 2 4 管理理念 国库集中支付制度是市场经济条件下公共财政框架的基本构成要素之 一，其建立和实施对旧有的管理理念，更多是对权力观念造成巨大冲击，需 要人们自身做出思想观念上的调整。 其一是国库集中支付制度在一定程度上打破了原有的“中央代理金库 制”模式。大多数市场经济国家的国库管理职能已经不再仅仅局限于传统意 义上的“库藏管理”。国库执行财政管理职能是历史的必然。集权化的政府 支出模式、国库单一账户体系、相对独立的监督体系以及电子计算机网络系 统共同构成了现代国库管理系统。因而，必须以现代管理的理念赋予国库更 多的管理职能，以系统控制的观点对国库管理体制进行制度创新和升级，才 能使国库管理制度适应市场经济的发展。 其二是国库对财政资金实行集中支付打破了传统体制所赋予的预算单 位“封闭运行”资金的特征。公共财政的灵魂是以众人之钱，办众人之事， 受众人监督。财政收入和支出过程不再是“暗箱操作”，而是以公开透明为 基本原则。因此，预算单位必须纠正传统体制影响下形成的“资金运削是本 部门的事情，排斥外单位介入”的错误认识，调整思想观念，才能使国库集 中支付制度向纵深方向发展。 北方交通大学硕士学位论文 3 我国国库集中支付制度简述 出于财政与国库部门更好协调的考虑，我国国库部门采取了内置式机构 设置，这在改革初期是比较适合我国国情的，既有利于部门间合作又有利 于减少改革成本。 我国国库集中支付制度是以国库单一账户为基础，从预算分配到资金拨 付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监 控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各 单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理：预算资金不再 拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算 项目和额度内自行决定其用途，但款项的支付要由财政部门来进行；除特殊 用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。 3 1 建立国库单一账户体系 建立国库单一账户体系，即财政部在中国人民银行开设国库单一账户， 所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库单一账户， 支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。 目前，由了= 我国财政国库管理各项改革还难以完全配套进行，很难立即 做到将所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，并直接支付到商品或劳务 供应者。因此，财政部规定，现阶段我国国库单一账户体系设置为五类账户。 3 1 1 国库单一账户 国库单账户由财政部在中国人民银行开设，用于记录、核算和反映纳 入预算管理的财政收入和支出。收入账按预算科目进行明细核算，支出账按 资金使用性质设立分账册。代理银行按日将支付的财政预算内资金 u f f , j 入预 算管理的政府性基金与国库单一账户进行清算。 3 1 2 零余额账户 零余额账户由财政部在商业银行开设零余额账户，并同时为预算单位开 设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算。财政部零 余额账户用于财政直接支付，该