（公共管理专业论文）论旧城改造中的利益冲突及解决对策——以南昌市为例.pdf

摘要 i 摘摘 要要 自改革开放以来，随着城市化进程加快和城市建设向纵深推进，旧城改造 引发的冲突在中国当前社会表现得越来越突出。该项工作是一项政策性和操作 性很强的实务工作，牵涉面广，不仅关乎千家万户人民群众的切身利益，也牵 涉到政府各部门、社会、经济和公众等方方面面，是城市建设中最复杂、涉及 面最广的一项社会工程。城市旧城区作为城市旧有社会运行体制在城市空间上 的投影，随着改造进程，之前形成的利益格局也面临着前所未有的冲击。利益 各方都试图谋求自身利益最大化，利益冲突由此产生，并愈演愈烈。旧城改造 中的矛盾往往在拆迁中爆发，成为当前最为热点的社会公共问题，并引发了非 常严重的利益冲突和社会矛盾，极大地影响到社会政治稳定。 本文以南昌市旧城改造为研究对象，探讨解决旧城改造中利益冲突的对策， 对具有类似情况的中部城市都将具有借鉴意义。 关键词：关键词：旧城改造；利益冲突；解决对策 abstract ii abstract after our countrys reform and opening, the contradiction in our countrys old city reconstruction becomes more and more outstanding, with the quicken urbanization process and further urbanization construction as well. moreover, the reconstruction concerns very widely, from vital interests of numerous households, to many aspects of different sectors of our government, and diverse parts of our society, etc. its the most complex social project in uban construction which involves most fields. as the projections of running system of old city society on city space, with the old citys reconstruction, the interest pattern of old uban areas face the heavest impaction. all parties which has the interest intend to maximizing their benefit, thus, produces their confliction, and becomes more fiercely. the cofliction often from uban house removal, become the heatest social public issues, and causes very serious problem and confliction of our society, does great harm to political stabiliy of our society. this paper bases on the old city reconstruction of nanchang, research the solution schemes on the confliction of interest in old city reconstuction, has some reference significance in some middle city in china which has the similar problem. key words: old city reconstruction, conflict of interest, solutions 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 南昌大学 或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 （手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 南昌大学 有关保留、使用学位论文的规定， 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近几年，中部地区的城市建设还主要在城市形象和城市基础设施方面，在 城市经济功能建设方面刚刚起步，迫切需要丰富、提升城市功能，增强城市竞 争力。南昌作为唯一一个长江三角洲、珠江三角洲和闽东南三角区内陆辐射交 汇点上的中部省会城市，具有承东启西、沟通南北的独特条件。本文以南昌市 第 1 章 绪论 2 旧城改造为研究对象，探讨解决旧城改造中利益冲突的对策，对具有类似情况 的中部城市都将具有借鉴意义。 1.2 研究目的和意义研究目的和意义 旧城改造项目蕴含着许多商机，不仅可激活和带动周边的商业发展，而且 可进一步拓展城市的房地产市场空间，同时也可带动了其它相关行业的发展， 加快城市经济的发展和城市区域竞争力的提高。旧城改造是城市发展的必然要 求，但旧城改造中的利益冲突仍没有得到有效解决，问题一旦暴露，往往以极 端形式爆发出来，让人们不禁怀疑，旧城改造本应是“利民”工程，何以变成 “扰民”工程，到底是决策错误，还是执行问题。本文主要针对国内旧城改造 中出现的问题，从公共政策角度进行研究，提出系统化的解决方案，其研究意 义和应用价值具体在于以下两个方面： 一方面，城市的旧城改造在很大程度上促进了城市形象进一步提升和城市 功能进一步完善，但工作实践中，旧城改造问题和矛盾十分突出。如何平衡各 方利益，解决利益矛盾，对下一步旧城改造的实施和城市功能的完善乃至今后 的城市发展将产生深远的影响。 另一方面，通过对旧城改造中利益冲突的研究分析，对政府在公共政策方 面出现的价值偏差和社会公平正义的缺失进行反思，呼吁公共政策价值向其代 表的公共利益回归，并正视公众尤其是弱势群体的利益表达和保障。 1.3 理论综述理论综述 1.3.1 国外理论研究国外理论研究 国外许多国家实行土地私有制，土地的所有权和使用权系同一法人。他们 将土地和房屋统统视为不动产，并以土地为主来设计不动产关系，房屋被看成 是土地附着物。国外大多只存在土地征用制度及土地流转制度，并不单独存在 房屋拆迁制度。而国外拆迁中开发商和土地房屋所有权人是平等的民事主体关 系，双方直接进行民事谈判签订民事合同来完成土地私有权的转让并进行土地 的商业性开发，政府无权进行行政上的强制干预。政府的主要职能是规定严格 的土地征收制度和土地流转制度，建立相应的比较完善的审查机制，对其进行 监督。另外，由于国外旧城改造比较注重吸收公众参与，各个利益阶层都有自 第 1 章 绪论 3 身利益表达渠道，能够自由表达利益诉求。 因此，国外旧城改造中的利益冲突不像国内这么明显，因而这方面的研究 也很少，旧城改造研究基本上都集中在城市形态规划方面。这部分理论以简.雅 各布为代表，她在代表作美国大城市的死与生中指出，大规模计划只能使 建筑师们血液澎湃，使政客、地产商们血液澎湃，而广大普通居民则总是成为 牺牲品 。她主张从追求洪水般的剧烈变化到追求连续的、逐渐的、复杂的和 精致的变化 【1】 1.3.2 国内研究概述国内研究概述 （1）关于公共利益 朱东恺等在城市建设征地和拆迁中的利益关系分析中认为，旧城改造 中政府与被拆迁人之间存在问题的根源是利益冲突，主要表现在拆迁补偿、城 市扩张与失业、宏观目标与微观目标、长远利益与当前利益等方面，并提出了 诸多政策建议和解决对策，为展示和认识城市拆迁中的利益冲突提供了前提。 李钟书的论城市拆迁中社会利益和经济利益的博弈全面分析了拆迁纠 纷产生的根源和拆迁作过程中的主要弊端，并以利益平衡的观点、运用博弈论 的方法解决拆迁中的纠纷。在此基础上，对规范拆迁行为提出建设性的意见， 以期在拆迁人和被拆迁人之间找到利益的平衡点，实现拆迁人的经济利益，又 维护被拆迁人的合法权益，保证城市建设的顺利进行。 王淑华，朱宝丽在城市房屋拆迁中之公共利益判定中对公共利益做出 了更冷静的分析，认为城市房屋拆迁的发动必须以公共利益的需要为前提，但 公共利益的判定却有着诸多困惑和难点。因此需要多层面解析“公共利益” ，明 确公共利益的判定标准，以防止政府滥用土地征收权，打着“公共利益”的幌 子，肆意拆迁而侵犯集体的土地所有权和公民的合法财产权，以协调城市房屋 拆迁中的诸种利益冲突。 （2）关于政府职能定位 李广彬、李婷关于城市拆迁中的政府职能定位研究表明，在城市扩张 和旧城改造的过程中，城市拆迁是不可避免的.城市拆迁在加快城市建设速度、 满足公众利益需要的同时，也面临着不容回避的矛盾冲突，制定相对公平合理 的政策协调各方利益关系，妥善解决拆迁工作中的矛盾冲突，要求政府重新界 【1】美 简 雅各布斯.美国大城市的死与生.m.南京.译林出版社.2006 年 第 1 章 绪论 4 定在城市房屋拆迁中的管理职能，加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变。 曾国平、许峻桦政府在城市拆迁中的角色定位从公共行政学的视角对 城市拆迁中存在的一些问题进行分析，发现妥善解决拆迁问题的一个重要前提 就是政府在拆迁中的角色必须正确定位，对此，作者提出政府在拆迁中的五个 具体角色定位的观点，并就角色存在的两个雷区进行了阐述。后来，曾国平等 在另一篇论文中从政府自利性的角度对政府的行为方式进行了进一步透视，认 为政府自利性是政府追求自身利益最大化的属性，政府自利性的膨胀必然带来 政府权力的扩张并危害公共利益.因而， 应通过法律制度的控制， 行政伦理控制、 社会力量控制等方式来减少政府自利性行为发生。 1.3.3 概念辨析概念辨析 （1）旧城改造 1958 年 8 月在荷兰海牙召开了第一届关于旧城改造问题的国际研讨会，对 旧城改造的概念做出了比较完整的理论概括。 【1】所谓旧城改造，指的是，根据城 市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、 修复、保护三个方面。再开发是根据城市总体规划，彻底改变地区面貌的大规 模城市改造建设；修复是根据城市总体规划，部分改变原有城区面貌的中等规 模的城市改造建设；保护是根据城市规划，对原有城市面貌小规模的改造建设。 我国的城市化发展处于较低的水平，在工业化的同时还必须要接受全球化、 信息化的挑战，并且要极度重视生态环境的保护，这就决定了我国旧城改造的 内涵要比西方发达国家的旧城改造复杂、难度更大，主要表现在： 第一、西方的城市更新开始时，郊区社区和商业街区已经取得极大成功而 城市中心区迅速衰败。而我国进行旧城改造时，由于长期经济落后而城市和城 郊基础设施严重匮乏，绝大多数城市的中心区仍需要担负城市政治、经济和文 化中心的功能，市民普遍存有“恋城”情结，不愿迁出市区。 第二、西方的城市更新开始时，城市中心存在大量废弃建筑和土地，为城 市更新提供启动和周转空间。而我国城市土地的利用已经到了见缝插针的地步， 面临着急速现代化、城市化和功能转化带来的城市空间和道路增容的巨大压力， 由于人均土地资源十分紧张，又不能无限制地吞噬有限农田，因此旧城改造过 【1】陈秉钊.旧城更新的辨证观和系统观j城市规划汇刊，1996， （4） ：1-4 第 1 章 绪论 5 程中的周转空间小。 第三、西方的城市更新开始时，富人和穷人相对集中生活在郊区和中心城 区的格局使贫富差距虽然悬殊，空间距离却较大。而我国城市人口密度极大， 存在着贫富两极近距离强烈对比的社会矛盾。 “旧城改造本质上是地方政府等权力机关为了城市发展的目标而对旧城资 源的权威分配” 【1】因此， 我国的旧城改造在注重物质形态塑造的同时还必须在旧 城改造过程中妥善处理社会各团体、各阶层的诸多利益。 本文认为，旧改改造涉及城市定位、经济发展、资源配置、环境生态、历 史风貌保护、拆迁安置、资金筹措、房地产开发、配套政策等一系列问题，既 是关系城市经济和社会发展的全局性问题，又是一项庞大的系统工程。只要立 足长远，科学规划，不仅可以成为改善城市人居环境，提升城市竞争力的重要 途径，还可以成为融合各方利益，实现多方共赢的平台。 （2）公共利益 公共利益是一个古老的词汇，但人们对其内涵的理解依然充满了歧见。黛 博拉斯通甚至认为“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的 共识。公共利益犹如一个空盒每个人都可以往其中注入自身的理解。” 【2】什么 是“公共”?公共利益是多数人的利益、所有人的利益、公共机构的利益，还是 各方利益妥协的结果?今天作为规范的范畴，公共利益依然是“可以用于政治事 务的最高道德标准”。旧城改造中公共利益的界定，历来是争论焦点。 在旧城改造中，公共利益作为判定房屋拆迁合法性的正当根据,既是对公民 财产权的内在限制,也是国家依法行政行使财产征收权的界限。但是在实践中,由 于法律缺位,公共利益基本由政府认定,变成了地方政府的政绩、开发商的私益以 及权力寻租的保护伞,不仅损害了公民利益,也损害了社会利益和国家利益。 因此, 明确界定公共利益十分必要,虽然公共利益作为一个抽象概念,明确界定其概念 虽有难度，但界定原则大致可以明确，即： （1）政府实施拆迁行为时以国家任务判断拆迁行为的公益性,即与国家任务 保持一致。除了法律的具体规定外,行政机关会根据法律的规定或基于法律的兜 底条款,在实践中具体判断拆迁行为的公共利益,这种判定公共利益的自由裁量 权的行使应当遵循与国家任务保持一致的规则。 【1】冯伟林. 浅析旧城改造政策的利益与代价分布j特区经济, 2008,(4):7 【2】美斯通.政策悖论-政治决策中的艺术m.北京：中国人民大学出版社.2006 年 第 1 章 绪论 6 （2）旧城改造中公共利益的判定符合主体标准。公共利益应当是由包括政 府组织和非政府组织提供的供公众享用的公共服务。这些主体在城市房屋拆迁 过程中应当是基于公共利益的需要,在支付补偿费用后占有土地,然后提供公共 服务,如旧城改造等。以营利性为目的的主体进行的盈利性拆迁,即使在客观上起 到促进公共利益的效果,也不能定性为公益活动。同时,公共利益的享用主体是开 放性的,无需特别条件的限制。如城市环境的美化、公益设施的建造。 本文认为，明确哪些事项属于公共利益，关键在于完善公共决策机制。如 果政府在做出一项决策时，能够坚持以人为本，按照构建社会主义和谐社会的 总要求，认真研究解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，能够将有关 的信息完整、准确地告诉群众，能够真正地征询群众的意见，真正得到了多数 群众的同意，就一定能促进公共利益的实现。 1.4 理论依据理论依据 1.4.1 公共选择理论公共选择理论 公共选择理论是美国经济学家詹姆斯布坎南提出的，该理论的一个基本 出发点就是把经济学中的“经济人”假设引进到对人们政治行为的分析中。经 济学中的“经济人”假设是指当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会 时，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会。公共选择学派认 为，人们在需要做出经济决策和政治决策时的反应，在本质上是一致的，总是 趋利避害的。公共选择学派认为，政府是由人组成的，政府的行为规则也是由 人来制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有“经济 人”的特征。因此，没有理由把政府看作是超凡脱俗的超级机器，也没有理由 认为政府总是集体利益的代表和反映。政府同样也会犯错误，也会不顾公众利 益，追求由政府成员所组成的集团的自身利益。因此，那种一旦发现市场有缺 陷就认为任何国家干预都是合理的观点是片面的。 1.4.2 博弈论博弈论 冯 诺依曼和摩根斯坦奠定了博弈论的基础和理论体系，约翰 福布斯 纳什 开创性的提出了纳什均衡的概念和均衡存在定理，塞尔顿、哈桑尼塞尔顿、哈 第 1 章 绪论 7 桑尼的研究也对博弈论发展起到推动作用。 博弈论(game theory)使用严谨的数学模型研究冲突对抗条件下最优决策问 题,即人们在利益相互影响的局势中如何选择策略使得自己的收益最大,以及不 同决策主体之间利益均衡的策略选择问题,强调个人理性。 博弈论所要达到的是纳什均衡，也叫非合作均衡。“纳什均衡”的结论是： 从利己目的出发、追求个人利益最大化的行为，产生的结果是损人不利己的； 而替他人着想，愿意损失自己的部分利益以保全他人利益的行为却会使结果最 优，双方都能最大程度的实现自己的利益。 第 2 章 我国旧城改造中的利益格局 8 第 2 章 我国旧城改造中的利益格局 第 2 章 我国旧城改造中的利益格局 2.1 利益主体划分利益主体划分 我国的旧城改造模式主要有“政府主导自上而下”和“政府引导市场参与” 两种模式，形成了以公共利益为主，商业、个人多种利益主体并存的利益格局， 协调推动城市发展。依据在社会行为中的地位，利益主体主要分为三类： （1）地方政府 代表地方利益和公共利益，是城市中为满足不同个体的公共需求的工具， 行使着国家赋予的管理地方的权力，通过行政权力对资源和物质资料进行重组 和再分配，具有着发展管辖区域内的政治、经济和文化事业的特权，协调社会 平衡发展的独立的利益主张和利益追求。其既代表所辖区域内的利益主体的利 益取向，又代表自身利益个体的利益取向。 （2）开发商 代表商业利益或利益集团，是具有着相同或相似的个体利益的集合体，以 利润最大化为目标。组织性和凝聚力较强，突出的利益关系，明晰的利益目标， 完整的组织系统，周密的行动计划，明显影响地方政府的政策，对于社会的各 方面的影响范围大，且有一定的深度。既代表着利益集团的共同利益，又代表 着作为独立个体的个体利益。 （3）居民 代表个体利益，属城市中的弱势群体，根据其自身所持有的物质资料及认 知水平的差异，分为若干个层次。居民由于集体行动的困境，无法形成与开发 商对等抗衡的力量，在与开发商的利益博弈中处于劣势地位。 2.2 利益主体诉求利益主体诉求 2.2.1 地方政府的利益诉求地方政府的利益诉求 一方面，政府作为公共利益的天然代表，保障居民的基本生存权利，实现 公共需求，是地方政府的职能所在，对于旧城改造自然责无旁贷。旧城区内， 普遍存在居住环境差、功能不完善、安全隐患多等问题。这些问题，不仅影响 城市面貌，还对居民的生产、生活，甚至对群众的生命、财产安全构成了威胁。 近年来，随着我国城市建设的不断加快、人民群众对生活质量要求的不断提高， 第 2 章 我国旧城改造中的利益格局 9 群众对实行旧城改造的愿望日益强烈。在这一背景下，旧城改造成为一项重要 的民心工程、惠民工程。地方政府通过发挥政策导向功能，管理、配置城市的 公共资源，引导社会力量积极参与旧城改造，以达到改善城市形象、提升城市 品位，改善投资环境、促进经济社会发展的目标。 另一方面，地方政府又会追求自身利益。这主要表现在两个层面:一是政府 的利益，如通过旧城改造实现公众支持率、经济增长率、就业率的提升，获得 高额土地出让金等;二是政府工作人员的利益，如将旧城改造作为自身政绩，通 过任期内的形象工程而为自身的“价值”得以彰显，一味强调政绩，不顾旧城 改造的科学性、重要性和深远影响，盲目追求。 2.2.2 开发商的利益诉求开发商的利益诉求 众所周知，开发商作为企业，必然会追求利润最大化。从增加利润的途径 看，无非是提高售价和降低成本两条.就提高售价而言，无论其他条件如何变化， 开发商总是力求将房价提高到市场所能接受的最高水平.这一点与拆迁无关，与 土地、其他原料和建造成本无关，所受的是市场承受能力、政府宏观调控等因 素制约。房价过高，恐影响销售，有砸在手里之忧，而且房价过高，还将面临 民怨最终引来政府出面干预，承受的政治成本过高。因此提高售价，效果有限。 而从减少投入途径看，土地成本较为刚性，建造成本也较为透明，剩下的 方法便是减少对居民的拆迁补偿，以达到降低拆迁成本的目的。而在降低拆迁 成本方面，无论是从我国法律法规方面，地方政府的政策执行层面，还是拆迁 居民的谈判能力方面，都对开发商较为有利。因此，降低拆迁成本，成为开发 商实现利益最大化的行之有效的途径。 2.2.3 居民的利益诉求居民的利益诉求 居民作为旧城改造中的利益主体，其利益和意愿应得到平等尊重，其对机 会均等的渴望及谋求自身利益的权力不容忽视。在现今法制化的社会中，公众 民主素质的提高，民主意识和参与意识的与日俱增，居民希望能够通过政策及 法律的保障在旧城改造中享有话语权，谋求自身的利益，享有自身的地位。如 居民要求参与城市规划的工作过程，对于自身物质环境的建设行为起到参与与 监督的作用，又如，居民的法制意识强化，对于物权的重视，通过法律、法规 第 2 章 我国旧城改造中的利益格局 10 对自身利益进行维护等。由于居民的组成多元，其有着不同的文化、社会、经 济背景，需求多元，利益的诉求也呈多元化。 2.3 利益博弈利益博弈 图 2.3 利益博弈图 对拆迁人而言，其拆迁补偿金额的最低点是期望的补偿水平 p1，最高点是 其所能接受的补偿水平 p2，故其补偿价格的博弈区间为p1，p2；对居民（被 拆迁人）而言，其拆迁补偿金额的最高点是其期望的补偿水平 q1，最低点是其 所能接受的补偿水平 q2，故其补偿价格的博弈区间为q1,q2。理性的博弈中， 开发商（拆迁人）的策略是先提出期望的补偿水平 p1，然后与被拆迁人讨价还 价逐步提高，当提高至 p2 时是开发商（拆迁人）所能承担的最高价格；反之， 居民（被拆迁人）的策略也是类似情形，只是叫价的方向相反罢了。一般情形 下，博弈的结果通常无法在 p1 或 q1 水平上成交，显然当 p2q2 时，拆迁补 偿协商才可能达成协议。 （见图） 因此拆迁利益冲突的焦点就归结为 p2、q2 价格水平的确定。在当前的现实 情形下，居民（被拆迁人）最低能接受的补偿价格水平 q2 是被拆迁房地产的市 场价格水平，即：补偿给居民（被拆迁人）的补偿金额，应该至少能让居民（被 拆迁人）在市场上买到与被拆迁房屋一样的物业。由于一般达成拆迁补偿协议 需要 p2q2，因而开发商（拆迁人）给出的拆迁补偿标准应高于或至少等于被 拆迁房地产的市场价格水平（从拆迁人角度看，高于市场价格水平意味着拆迁 人支付了超出被拆迁房屋价值的补偿） 。显然拆迁补偿标准低，居民（被拆迁人） 利益就会受损，拆迁中的矛盾纠纷和利益冲突将趋于激化；拆迁补偿标准高， q1 价格水平 q2 22 p2 p1 市场价格水平 博弈者（局中人） 第 2 章 我国旧城改造中的利益格局 11 又导致拆迁成本升高，开发商（拆迁人）难于承受而影响城市建设与开发水平。 实际中的拆迁矛盾主要的是因拆迁补偿标准争议而形成的。 改造项目拆迁能否顺利实施，对于地方政府而言，不仅这关系到土地出让 金能否兑现，还有政绩能否能在任期内实现等等，同时，在城市建设市政拆迁 项目和储备土地出让情形下，地方政府又具有拆迁人行为特征，无论是作为拆 迁行为人或是作为拆迁行为仲裁人，地方政府都不希望拆迁补偿标准走高。因 此，地方政府的利益天平不可避免的会倾向开发商。 居民不管是愿意还是不愿意拆迁，在现行体制下，只能选择接受拆迁，否 则，面临的是强行拆迁，所以选择拆迁协商获得较高赔偿是唯一的选择。由于 集体行动的困境，居民很难组织起来，与开发商讨价还价，往往是开发商制定 拆迁方案和补偿标准，居民被动接受。所谓的协商不过是徒有虚名。尽管居民 可以通过上访等方式向政府施加压力，要求政府协调，但能取得的效果非常有 限，因为在旧城改造中，政府与居民的共同利益显然不如政府与开发商的共同 利益大。在现有利益格局中，牺牲居民利益往往成为利益博弈的最后结局。 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 12 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 3.1 南昌市旧城改造历程南昌市旧城改造历程 南昌市大规模旧城改造的发展历程，大致可分为二个阶段。 第一个阶段，是从上个世纪 80 年代末、90 年代初开始到 2000 年。这一阶 段南昌市通过房地产开发、单位集资建房、合作建房等形式，以及市政基础设 施建设的房屋拆迁，对那些低矮、潮湿、拥挤、破旧、危险程度较高的危旧房 进行了大规模的成片改造，先后对中山路、胜利路、叠山路、沿江路、象山北 路、南京西路、北京路、阳明路、孺子路、前进路等路段的危旧房进行改造， 拆迁危旧房 116.67 万平方,按照当时“拆一还一”就地安置的原则，先后新建 安置房 220 万平方,安置拆迁户 2.9 万户。仅沿江路 1.8 公里的危旧房改造，就 拆除各类危旧房 50 多万平方， 新建还建房近百万平方米， 安置拆迁户 1.3 万户。 使这些路段的面貌大为改观，不仅改变了南昌旧城市面貌，而且大大改善了居 民的居住条件和环境，昔日低矮、潮湿、破旧的危旧房已难见综影，代之而起 的是一栋栋高楼大厦，一片片环境较好、配套较为完善的住宅区。户均面积从 改造前的 25 平方,增加到 35.8 平方,人均居住面积从改造前的 6.33 平方增加到 10.4 平方。 第二个阶段，主要是“十五”期间，即 2001-2005 年。这一阶段，主要是 围绕拉开城市框架，打通城市通道，按照南昌市“一江两岸、南北两城” ，创建 花园城市的规划布署，采取路堤结合、以路带房的方针，先后对南隔堤、富大 有堤、城南排渍道、阳明东路、滨江路、朝阳地区、昌北地区的危旧房改造， 拆除危旧房屋 200 余万平方，新建环境优美、配套完善、功能齐全的京东小区、 丰和小区等安置小区，安置拆迁户 0.8 万户,人均居住面积从 2000 年的 10.4 平 方提高到 2005 年的 20.8 平方。使我市的城区面积由 2000 年的 85 平方公里增 加到 2005 年的 206 平方公里。城市防洪能力由过去的 50 年一遇增加到 100 年 一遇。昔日污水横流、臭气难闻的城南排渍道，而今已变成了小桥流水、绿树 成阴、水渍见底、鱼儿跳跃、市民垂钓、休闲游玩的好场所。南昌安义、南 昌进贤高速公路的建成、生米大桥的建成通车，西外环高速公路的通车，打 造了半小时经济圈。 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 13 3.2 南昌市旧城改造现状南昌市旧城改造现状 3.2.1 当前基本情况当前基本情况 南昌市旧城区，基础设施薄弱,道路未形成网络且布局不合理，路面狭窄、 破旧，危旧房众多,引发了诸多安全、消防、卫生、治安等问题，已经成为制约 城市发展的瓶颈。据初步摸底，南昌市旧城区现有亟待改造的低洼危旧房总面 积 457.5 万平方米，涉及户数 4.6 万户，人数 17.3 万人。其中，老城区 68 块 占地 5 亩以上地块危旧房总面积 223.8 万平方米， 涉及户数 2.8 万户， 人口 10.4 万人。郊区(县)危旧房总面积 233.7 万平方米，涉及户数 1.8 万户，人口 6.9 万人。 3.2.2 近年改造工作近年改造工作 06 年以来，南昌市结合市政基础设施建设，陆续投入二十多亿元资金，改 造完成了硝皮厂、豆芽巷、章江路、绳金塔景区、永外正街、船山路等沿线地 块，改造总面积 70 万平方米。2008 年南昌市制定了分期实施“城中村”和万寿宫 街区等低洼危旧房改造建设规划，完成了象山南路地块的危旧房改造，基本完 成了 5.3 万平方米的拆迁，涉及拆迁数 870 户。同年，启动了七里村、利字街 片区、十字街、保温瓶厂地块、下尧村，青山湖区工人新村、永红村改造的前 期工作。2009 年，南昌市编制了朝阳洲片区改造规划，启动了彭子江地块和朝 阳洲危旧房(棚户区)改造工程， 朝阳洲片区“两纵两横”的 4 条主干道已经开工建 设，完成拆迁 54 万平方米，168 万平方米的安置房建设已全面展开。 3.3 南昌市旧城改造存在的问题南昌市旧城改造存在的问题 为推动危改工作，南昌市政府制发了南昌市低洼地、危旧房改造项目审 批所涉有关问题的通知 、 关于我市老城区 d 级危房改造实施意见的通知等 文件，对危改工作审批程序、责任分工、改造原则等进行了规定，确定了我市 危改工作以市场化运作为主，危改项目的组织实施、招商工作以各城区政府为 主。南昌市的旧城改造，虽然取得了一些成绩，但面临的挑战依然严峻，相比 庞大的亟待改造面积，旧城改造工作进展仍然缓慢。利益格局中的利益主体- 地方政府、开发商和居民，三方利益盘根错节，相互纠缠，三者间的利益冲突 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 14 伴随着旧城改造的始终，谋求自身权利及利益的最大化成为各利益主体永恒的 基点。改造进展不畅的背后，有着怎样的利益冲突和博弈。 3.3.1 公共利益与政府利益的角色冲突公共利益与政府利益的角色冲突 政府应当以保障人民的权利和自由,促进社会福利,实现社会公共利益作为 根本目标。然而,公共选择理论指出,政府在很大程度上是理性的“经济人”,具 有追求自身利益最大化的倾向。这就决定了政府在利益追求方面的双重性，既 有公共利益的追求，又不可避免会追求政府自身利益。 （1）公共利益 政府是公共利益的天然代表，这一职责注定政府要以公共利益为重。以南 昌市为例： 南昌市西湖区政府为提升城区品味，加强基础设施建设，以三个结合推进 改造开发战略：一结合路改。完善路网格局，启动实施高专路等道路改造工程， 推进利字街等低洼地危旧房改造项目。二结合城市绿化。做到精心布局、展现 特色，大力实施亮化、绿化工程，继续推进公共绿地广场、社区休闲小广场建 设。三结合古迹开发、保护。重点抓好万寿宫历史文化街区、豫章驿道仿古街 区、铁军广场、新风楼等精品文化建设项目，彰显文化大区风韵。07 年投入 330 余万元，兴建了三眼井文化广场及 17 座社区休闲小广场，08 年投入 6.6 亿元， 抚生路、云飞路等一批朝阳新区路网改造工程全面实施，二七南路北段综合改 造以及东坛巷等 32 条“连心路”工程顺利竣工。全年完成拆迁面积 41 万平方 米。 （2）政府利益 政府利益是指违背公共利益而追求自身的那部分利益，如从开发商处获得 高额的土地使用权出让金，税收，显示政绩以及其他的潜在利益。以南昌市为 例： 在中部六个省会城市中，南昌市 2008 年 gdp 远远落后于武汉，甚至在合肥 之后，倒数第一；人均可支配收入倒数第一，房价却仅次于武汉。高房价的背 后是高地价，是政府的巨额土地收益。南昌市 03 年全年拍卖挂牌出让土地 29 宗，计 3715.07 亩，市本级实现土地经营收入 21.22 亿元，通过土地储备，新 增融资 29 亿元，04 年-06 年，南昌市共计出让土地 1.6 万亩，07 年、08 年分 别实现土地收入 21.57 亿和 21.07 亿元。 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 15 3.3.2 公共利益与个人利益的冲突公共利益与个人利益的冲突 案例：09 年 6 月，南昌市象山南路铁军广场建设工地，最后一栋待拆除的 居民楼上出现了两块横幅进行对质的场面。户主邓某要求政府按临街店面的标 准，补偿自己二楼房屋，而拆迁办只同意邓某在能提供房屋连续经营证据的前 提下，可以按非住宅标准来补偿，但绝不可能是临街店面的标准。因为双方认 识的差距，所以导致拆迁停顿。据了解，南昌铁军广场建设工程的补偿标准为： 住宅补偿标准是 5000 元/平方米、非住宅补偿标准为 5970 元/平方米、临街店 面为 24000 元/平方米。因为这个价格可以让广大市民接受，所以 800 余户居民 在一个月内陆续迁走。 物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限 和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。建设铁军 广场，明显是出于公共利益的需要。个体利益理应服从公共利益，居民对个体 利益的追求应置于社会公共利益的框架之下，这符合社会发展的要求。被拆迁 人在这种情况下应当顾全大局，看到个人利益是在社会利益中获得的，在不显 失公平、能维持基本生活的前提下应当支持拆迁工作的进行。 居民罔顾公共利益，一味追求个人利益最大化，成为旧城改造中较为主要 的利益冲突。 3.3.3 公共利益与商业利益密切结合，难以区分公共利益与商业利益密切结合，难以区分 案例：南昌市庐山南大道 217 号原南昌裕丰制药厂房改房位于红谷滩区凤 凰州片区 a12 地块， 该房改房 06 年批准作为南昌市土地储备项目列入拆迁范围， 09 年启动拆迁工作。该项目激起业主对政府不满，多次上访，其中重要理由就 是该项目并非出于公共利益，而是用于建香港铜锣湾广场超市，属于纯粹的商 业开发。对此，有关部门解释称，储备不是目的，储备的土地终将用于城市开 发建设，而建设商业项目同样是出于城市建设、服务市民的需要。 在旧城改造项目中，公益性因素与商业性因素往往密切结合在一起，许多 情况下的公共利益与开发商的商业利益纠缠在一起，让人难以区分。如公共利 益并不绝对排除商业因素。政府利用商业机构来实现某种公益目的，或者是在 特定时属于为公共利益而使用，一个阶段后即进行商业利用的，还有可能是项 目整体属于为公共利益而使用，部分必需的临时建筑拆除后，该地块即被进行 商业利用。考虑到这些复杂状况，所以不能简单地以保护合法的财产权利为理 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 16 由，绝对排除商业因素。 但这更增加了辨别公共利益与商业利益的难度，成为某些旧城改造项目假 借“公共利益”进行商业开发的理由。市场经济体制下，作为拆迁人的开发商 与被拆迁户完全是一种平等主体之间的交易关系。而由于政府以“公共利益” 名义的介入，二者之间的关系发生了重大变化。在拆迁补偿价格等这些交易的 基本要素并不公平的情况下，交易都被政府以强制力促成。如果出现个别拒绝 与发展商签订不平等协议“钉子户” ，面临的将是政府部门组织的强制拆迁。政 府不恰当地介入，并且在这一过程中执行某种显失公平的政策，成为旧城改造 过程中种种问题的源头，如高价低估、野蛮拆迁、强行拆迁等等。 3.3.4 政府利益与个人利益的冲突政府利益与个人利益的冲突 案例：2004 年，南昌市东湖区拆迁办与胜利路出新巷 42 号的拆迁户发生纠 纷，拆迁户把“执行国务院通知抵制非法拆迁”的横幅挂在临街房屋外，抵制 拆迁。据出新巷 42 号的住户反映，政府要把他们安置在庐山南大道、京东两地。 那里的环境根本比不上现在住的地方，他们不愿搬迁。胜利路属于黄金地段， 而京东和庐山南大道在当时还属于非常偏远的地段。 政府热衷于经营城市，追求土地级差地租，往往采取腾空老城区地段却把 居民安置在偏远地段的方法。政府此时明显错位，追求自身利益，在旧城改造 的利益分配中与开发商结成利益同盟，居民的个人利益成为牺牲对象。 3.4 冲突形成的原因冲突形成的原因 针对上述情况，作者试图从利益冲突角度分析南昌市旧城改造冲突形成的 原因，主要有下面一些。 3.4.1 制度不尽公平制度不尽公平 目前，南昌市无论是商业拆迁还是为公益拆迁，基本由区拆迁办成立的拆 迁公司负责实施。由于拆迁补偿政策存在一些制度性不公，加上拆迁公司具有 政府背景，面对居民非常强势，导致拆迁过程成为矛盾爆发的导火索。这种不 公平表现在： （1）土地使用权的损失。房屋总是建筑在一定的土地之上，但根据国务院 城市房屋拆迁管理条例 ，被拆迁公民享有的土地使用权取消(被征收)却无法 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 17 得到土地使用权补偿，而只就其房屋拆迁获得补偿，这在法理上极不妥当。 城 市房地产管理法 第 19 条仅仅保护了一级土地出让市场之商业开发商的补偿权， 对再转让后土地使用权人之保护却是空白的。根据城镇土地使用权出让和暂 行条例第 42 条之规定，以出让方式取得土地使用权的。转让房地产后，其土 地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用 者己经使用年限后的剩余年限。如果是住宅用房，购房者从开发商处购买的房 产，其土地使用权一般应为 65 年以上，而这一土地使用权是购买者完全承担了 开发商摊入购房款中的土地出让金及各项费用后取得的，当其因政府决定被强 制收回时，理应得到合理的补偿。但在实践中，开发商对被拆迁户的补偿缺省 和在计列开发成本时的高估，就形成一大块高估低赔的差额利益，而被其无偿 取得。 （2）土地增值收益的损失。 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第 42 条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情 况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土 地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。由此可 以看出，法律法规对土地的补偿只考虑其已使用的年限和已开发程度给予适当 补偿，而未考虑土地使用权当前的价值和未来的收益。一直以来，在拆迁过程 中对土地的补偿均注重对过去的收入，采用成本法进行估价。而忽视了在市场 经济条件下土地的市场价值和未来权益。众所周知，开发商看中的并不是被拆 除的房屋，而是其房屋所占有的土地。土地资源作为一种自然资源，具有不可 再生性和稀缺性。据有关资料统计，土地增值收益占房地产开发商征用成本的 5193% 【1】 。 作为被拆迁户， 为公共利益和城市经济发展而放弃了对土地的应有 使用，本身已做出了巨大贡献，土地增值部分却未分享到。 （3）补偿标准偏低。根据国务院城市房屋拆迁管理条例的有关规定， 被拆迁人可得补偿项目包括:被拆迁房屋的价值补偿、搬迁补助费、临时安置补 助费、因被拆迁造成停产停业的适当补偿。具体的补偿标准往往是由地方政府 以规范性文件硬性规定，且都是偏低的限制性补偿。以南昌市为例， 南昌市城 市房屋拆迁补偿基准参照价格规定，框架结构的重置价格为 800 元/平方米， 砖混结构的重置价格为 600 元/平方米，砖木结构为 500 元/平方米，简易结构 【1】刘燕萍.征地制度创新与合理补偿标准的确定j中国土地 2002.(2）:45-46 第 3 章 南昌市旧城改造现状、问题和原因分析 18 为 200 元/平方米。 3.4.2 政府职能错位和缺位政府职能错位和缺位 在市场经济条件下的旧城改造，政府职能错位和缺位，不仅令市场机制难 以完善，而且也容易引发诸多非正常的利益冲突，令利益冲突得不到有效的整 合，并由此而加剧了社会利益冲突的量变和质变。 3.4.2.1 政府职能错位3.4.2.1 政府职能错位 这主要表现在： （1） “经营城市，以地生财”理念的盛行。政府的主要任务是为市场主体 服务和创造良好的发展环境，是当好“裁判” ，而不是当“运动员” ，是 “掌舵” 而不是“划桨” 。 地方政府把自己当做经济实体，忽略了保障公共利益、维护 社会公平公正的使命职责。 （2）担当拆迁人的角色。根据国务院城市房屋拆迁管理条例和南昌 市城市房屋拆迁管理办法 ，政府负责拆迁管理工作，但南昌市的拆迁公司基本 都隶属于区拆迁办，甚至可以说是两块牌子，一套人马。无论是商业项目拆迁， 还是公益项目拆迁，政府都全部承担，这就造成政府即当裁判员又当运动员。 政府不恰当地介