（工商管理专业论文）股权多元化条件下国有资产监督问题研究.pdf

摘要 国务院国资委成立以来，积极推进和指导中央企业及地方国有企业的股权多 元化改革。据统计，截止到2 0 0 7 年底，全国共有三级以上国有企业户数1 1 5 0 8 7 户，资产总额3 5 4 8 1 3 6 亿元。其中，公司制企业7 0 9 3 1 户，资产总额2 9 3 5 6 1 。3 亿元。公司制企业中，股权多元化企业( 全部为国有控股企业) 2 8 7 5 9 户，资产 总额9 1 9 0 0 8 亿元，分别占公司制企业的4 0 5 5 和3 1 3 1 ，占全部国有企业的 2 4 9 9 矛i2 5 9 0 。 国有企业实行股权多元化改革后，如何履行国有资产监督职责，保证监督形 式的有效性，是出资人极其关注的问题。 作者本人在国有重点大型企业监事会工作。本文站在国有重点大型企业监事 会角度，梳理了股权多元化条件下国有资产监督的现实情况，将企业国有资产 监督管理暂行条例与公司法和将于2 0 0 9 年5 月1 日施行的国资法等 法律进行了对比分析，指出了国有重点大型企业监事会在履行监督职责方面面临 的法律环境。分析总结了发达国家出资人监督的理论与实践，找到了可以借鉴的 方面。分析总结了我国部分省市国资委和金融企业在股权多元化条件下，出资人 监督面临的问题和加强监督的探索。结合国务院国资委、国有重点大型企业监事 会及中央企业的实际情况，第一次系统地从建立规范有效的公司治理结构、完善 监督的形式、进一步强化监督的独立性、用派出监事“穿透式任职”实现延伸监 督、完善派出( 推荐) 监事的管理五个方面提出了在股权多元化条件下加强国有 资产监督的对策。 关键词：股权多元化、固有资产、监督 a b s t r a c t s i n c ei t sf o u n d a t i o n ，t h e s t a t e o w n e da s s e ss u p e r v i s i o n a n da d m l n l s t r a t l o n c o m m i s s i o no ft h es t a t ec o u n c i l ( s a s a c ) h a sa c t i v e l yb o o s t e da n d d i r e c t e dt h e s t o c k o w n e r s h i pd i v e r s i f i c a t i o nr e f o r mo ft h ec e n t r a le n t e r p r i s e sa n d l o c a ls t a t e o w n e d e n t e m r i s e s a c c o r d i n gt ot h es t a t i s t i c s ，t h e r e w e r et o t a l l y1t5 ，0 8 7 s t a t e o w n e d e n t e m r i s e sa b o v et h i r dl e v e l si nc h i n ab yt h ee n do f2 0 0 7 ，w i t ht o t a l a s s e t sv a l u e d r m b3 5 4 81 3 6b i l l i o n a m o n gt h e m ，t h e r ew e r e7 0 ，9 3 1c o r p o r a t i o ne n t e r p n s e s ，w l t h t o t a la s s e t sv a l u e dr m b2 9 ，3 5 6 13b i l l i o n t h ec o r p o r a t i o ne n t e r p n s e s i n c l u d e d 2 8 7 5 9e n t e r p r i s e so fs t o c k o w n e r s h i pd i v e r s i f i c a t i o n ( a l lw e r es t a t e ：- o w n e d ) w 1 h o a l a s s e t sv a l u e dr m b9 ，19 0 0 8b i l l i o n t h en u m b e ra n d t h et o t a la s s e tv a l u eo l s t o c k o w n e r s h i pd i v e r s i f i c a t i o ne n t e r p r i s e s a c c o u n t e df o r4 0 5 5 a n d31 31 r e s p e c t i v e l yo ft h o s eo f a l lc o r p o r a t i o ne n t e r p r i s e s ，2 4 9 9 a n d2 5 9 0 r e s p e c t i v e l yo f t h o s eo fa l ls t a t e o w n e de n t e r p r i s e s h o wt oi m p l e m e n t t h e s u p e r v i s i o n o fs t a t e o w n e d a s s e t sa n dg u 甜a n t e et n e e f f e c t i v e n e s so fs u p e r v i s i o nf o r m s a r et h ep r o b l e m st h a tt h ei n v e s t o r sa r eh l g h l y c o n c e m e da b o u ts i n c et h es t o c k o w n e r s h i pd i v e r s i f i c a t i o nr e f o r mb yt h es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s t h ea u t h o ra r ew o r k i n ga ts u p e r v i s o r yp a n e l s o fl a r g es t a t e o w n e de n t e 叩n s e s ( s p l s e ) s t a n d i n go nt h ep o i n to fs p l s e ，t h i st h e s i s i l l u s t r a t e sc l e a r t yt h ea c u a l s i t u a t i o no fs u p e r v i s i n gt h es t a t e o w n e da s s e t su n d e rs t o c k o w n e r s h i pd 1 v e r s l t l c a t l o n ， a n dd 。i n t s0 u t t h el e g a le n v i r o n m e n tt h a t s p l s ef a c e sr e g a r d i n gs u p e 1 s l o n r e s p o n s i b i l i t i e s b ym a k i n g c o n t r a s t i v ea n a l y s i s o ft e n t a t i v er e 舻, t t 1 2 1 0 n sf o r s t | p e w i s 泐n n da d m i n i s t r a t i o no fs t a t e o w n e da s s e t so fe n t e r p r i s e s ，c o n l p 哪踟w a n d 订f p d 1 1 ，2 p f ，a s s e t sl a ww h i c hw i l lb ei m p l e m e n t e df r o mm a y 1 ，2 0 0 9 ；t h i st h e s i s a n a l y z e sa n ds l l m m a r i z e st h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e so fs t o c k h o l d e r ss u p e r v l s l o n 1 d e v e l o p e dc o u n t r i e s ， a n df i l l d st h ee x p e r i e n c e st h a t w ec a nu s et o rr e f e r e n c e ；m a d d i t i o n ，t h et h e s i sa n a l y z e sa n ds u m m a r i z e st h ep r o b l e m sf a c e db yt h es t a t e - o w n e d a s s e t ss u p e r v i s i o n & a d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o n sa n df i n a n c i a le n t e r p n s e s o fs o m e d r o v i n c e sa n dc i t i e sa ts u p e r v i s i o nu n d e rs t o c k o w n e r s h i pd i v e r s i f i c a t i o n a n di 矾h e r r e s e a r c ho ns t r e n 垂h e n i n gs u p e r v i s i o n f i n a l l y , i nc o m b i n a t i o nw i t ht h e a c t u a ls i t u a t i o n o fs p l s ea n dc e n t r a le n t e r p r i s e s ，t h et h e s i ss y s t e m a t i c a l l yp u t sf o r w a r dt h em e a s u r e s o nh o wt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no ft h es t a t e o w n e da s s e t su n d e rs t o c k - - o w n e r s h i p d i v e r s i f i c a t i o nt h r o u g hf i v ea s p e c t si n c l u d i n ge s t a b l i s h i n gs t a n d a r da n de f f e c t i v e c o m p a n yg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，p e r f e c t i n gs u p e r v i s i o nf o r m s ，f u r t h e re n h a n c i n g s u p e r v i s i o ni n d e p e n d e n c e ，r e a l i z i n ge x t e n s i v es u p e r v i s i o nb ya s s i g n i n go u ts u p e r v i s o r s 一“t r a n s m i s s i v ep o s th o l d i n g a n dp e r f e c t i n gm a n a g e m e n to fa s s i g n e d ( r e c o m m e n d e d ) s u p e r v i s o r s k e yw o r d s ： s t o c k o w n e r s h i pd i v e r s if i c a t i o n ，s t a t e o w n e da s s e t s ，s u p e r v i s i o n 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的 作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律责任由本人承担。 特此声明 学位论文作者签名：，确沙了钉月1 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学 位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论 文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文； 学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅 览服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交 论文；在以不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文 的部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵 守此规定。 茎篇姜妻? 者签名颧 导师签名： 掌握了企业实际控制权，在公司战略决策中充分体现自身利益，从而架空所有者 的控- ；- t ；r j 不u 监督，使所有者的权益受到侵害。极端地讲，出资人作为外部人想完全 3 荚困的机构投资暂住一战后发j 陡极为迅速，持股比匝小断t ：y l ：1 9 ，1 9 年为1 4 5 ，1 9 6 0 年为1 8 7 ，1 9 7 0 r g - y i2 7 6 ，1 9 8 9 年为3 5 3 ，1 9 9 6 年达4 3 。| f 奉1 9 4 9 年法人股东的持股比率仅为1 5 5 ，此后即 i 断i ： 丁| ，到1 9 9 0 年达到6 6 8 。欧洲人陆企业的挖股股东多为企业法人和家族。 1 2 监督内部人是不可能的，出资人永远无法达到经理人员对企业信息的掌握程度。 只要存在委托代理关系和信息不对称问题，企业就必然存在内部人控制的倾向。 如果出资人对企业放任，则很难保证自身的利益。 因此，为了解决由委托代理关系产生的各种问题，委托人必须建立一套规范 的机制来约束和激励代理人的行为，使代理人的目标与委托人的目标接近一致， 从而减少风险，提高企业经营效率和投资回报。 4 1 2 公司治理理论 公司治理理论的核心是公司治理结构问题。而公司治理结构的概念则没有统 一的界定。斯坦福大学教授钱颖一认为公司治理结构是“一种制度安排，用于支 配若干在企业中有重大利害关系的团体投资者、经理人员、职工之间的关系， 并从这种联盟中实现经济利益”m 。奥利弗哈特认为公司治理结构是“一个决 策机制，而这些决策在初始合约中没有明确地设定。更确切地说，治理结构分配 公司非人力资本的剩余控制权，即资产使用权如果在初始合约中没有详细设定的 话，治理结构将决定其将如何使用。”嵋在谁是公司治理的主体上，存在着股东 治理模式与利益相关者治理模式的争论。按照股东治理模式，作为股东代理人的 总经理( 或董事会) ，必须以股东价值最大化作为企业经营的唯一目标和行为准 则：而按照利益相关者治理模式，现代公司不仅归股东所有，其他利益相关者实 际上也为公司进行了投资( 如员工进行了人力资本投资) 。在考虑了相关者的利 益以后，企业就形成了一个不可分割的整体。企业的经营目标就应该是企业整体 价值最大化的多重经济目标和社会目标，而不应该只是以股东利益至上的单一目 标。 4 1 3 分权制衡理论 分权与制衡爿琶沦最早是 ：l 英刚的洛克平【i 法豳的溢德嘶鸠提；“的一种政治学 说，是资产阶级宪法的项基本原则。两方国家公司法学家视公司如困家，他们 以为除公司不是- i 三卡义国家而唯有资格限制外，公叫与囡家无其他差别。凶此， 公司必须服从些支配政府机构本身的法律原则。荚固学者阿道失贝利在公司 4 饯颖一：中国的公d 治理结构改革和融资改革转轨经济中的公，d 治上坐乡占构，中国绛济j i ：版十i ：，1 9 9 5 年。 5 舆利弗哈特：公- d 治理理论j 启力，绛济学动态，1 9 9 6 年。 制度的现代职能中指出：“大公司是不静止的政治制度的一个别种，就公司内 部制衡机制的建立和完善而言，必须遵循以权力制约权力之理念，使决策权、执 行权、监督权得以科学划分并平衡、协调不同利益主体的利益。”m 正是这一理论， 为出资人对企业进行监管的模式提供了一个大体的界限监管要保证企业运 转的效率，要平衡地分配各种权力。监督权力过小，容易造成内部人控制，产生 代理人道德风险；监督权力过大，则可能窒息决策和执行的效率，抑制企业发展。 形成规范有效的公司治理的关键是在各种权力和利益之间寻找最佳的平衡点。 4 2 出资人监督的主要模式 4 2 1 独立董事模式 陔模式以美国、英国为代表，在股东大会下只设董事会，不发监事会，实行 “单委员会”制盯。资产监督职能由董事会中的独立董事行使。董事会下设的审 计、提名、薪酬等委员会主要由独立董事领导，一方面从结构上对董事会中的执 行董事形成制衡，另一方面通过专业委员会对经理层进行监督。独立董事的比例 各国有所不同，美国法律规定独立董事要占董事会成员的5 0 以上；英国规定独 立董事与执行董事应保持平衡，以确保董事会不被哪一类人所控制；澳大利亚要 求董事会中至少要有i 3 的独立董事。独立董事除享有般董事职权外，还拥有 特别职权。美国公司中的独立董事捌有下列特别职权：( 1 ) 提议权。有权提议召 开临时股东大会、董事会。( 2 ) 聘请权。有权聘请公司的服务机构，如公司的会 计服务机构、外部审计机构、独立财务顾问等。( 3 ) 否决权。独立董事在一些重 大决策中具有否决权。对公司重大的关联交易、聘任或解任高级管理人员以及确 定高级管理人员的薪酬等重大事项，进行审查并发表独立意见。( 4 ) 报告杖。独 立踅：簪有权直接向股东火会、证监会报告情况。 美国独立董零模式的实质是对“单委员会”制条件一f i l l e t 决f l 益y 重的内部人 控制问题f f ，j 创造性措旌。起源j 二1 9 c j o 年茭固投资公司法，f j 鼍随到2 0 世纪7 0 年代j 引起重视。1 9 7 8 年，美园证监会迫。二投资者的巨大压力，批准纽约证券交 易所引入项新条例，洲要求本国的每家一卜市公司“在不迟f 】9 7 8 f6 月3 0f = i m 梅慎实：现代公机关权力构造论，中闺政法人学j f ：版社，1 9 9 6 年。 ”“单委员会”刎足指力；股东( 人) 会下只淡黄事会、4 i 设监事会的模炎；“双委员会”制足指4 ；股东( 人) 会f 蚍故芾事会又砹j 氍事会的模j 。 j 4 以前设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会，这些独立董事不得与管 理层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系”，从此，独立董事制度 才从广泛意义上在美国得以确立。“安然事件”后，美国制定颁布了萨班斯法 案，对独立董事制度加以强化，规定董事会中独立董事必须占多数，董事会薪 酬委员会必须由独立董事构成。由此可以看出，美国独立董事模式的形成与其公 司治理历史上出现的问题密切相关，适合了在企业股权比较分散情况下各个小股 东无力承担监督成本而又希望“搭便车”1 8 的实际情况，对美国公司治理的发展 起到了积极作用。 4 2 2 监事会模式 该模式以德国为代表，在股东大会下设监事会9 、董事会，实行“双委员会” 制，监事会权力高于董事会。根据德国1 9 7 8 年修订的股份公司法第9 5 条的 规定，监事会般由3 名成员组成，公司章程可以规定更多的人数，人数必须能 够被3 整除。监事会成员的最多人数限定为：公司股本在1 5 0 万欧元以下的为9 人；1 5 0 万欧元以上的为1 5 人；1 0 0 0 万欧元以上的为2 1 人2 0 。根据股份公司 法规定，监事会捌有以下职权：( 1 ) 任免权。监事会有权任命董事会成员，同 时任命一名董事为董事会主席。如果董事粗暴地违反董事义务，没有能力执行职 务，或股东大会丧失了对他的信任时，监事会有权撤销任命和更换董事会主席。 此外，董事的薪酬由监事会决定。( 2 ) 监督权。监事会有权检查公司财务状况， 可以随时要求董事会报告公司的重要业务执行情况。( 3 ) 公司代表权。公司的代 表权原则上属于董事会，但在特殊情况下，例如董事与公司之间产生诉讼时，监 事会可以代表公司。( 4 ) 股东大会的临时召集权。如果公司利益需要，监事会有 权临时召集股东大会。 德国监事会模式的实质是在德圈企业股权比较集中的条件f ，大股东为维护 自己的资产安个不得1 ：担负起船督成本的必然结果。德国监习i 会起源九b 火股尔 组成的“经营管理会”，又称“大股为i 会”。“夫股东会”任免董事会的董事，j 1 s “搭便下”理沦首先足由炎田绛济学缘曼柯奥尔逊r1 9 6 5 年发丧的集体行动的逻筘 ：公共利益和团 体耻论一- f l - i e i1 ，i 的。j e - 坫本禽义罡指1 ：付成本坐享他人之利。 m 从职权十牛质石德瑚i h $ 会类似十天英等同的萤事会e 芾事会类f l = i 十戈英等图的经营垅。所以，德田牦 事会模实质f ：i 爻英等闭由1 1 1 ；：事会行使怖督仪的模式并圯- 二敛。 ：o ：景林、卢湛译：德罔何限责任公州法、德困公；d 改组汜：、德固参j 决定法，中国政泫人学f | j 版礼2 0 0 0 年版。 督其业务执行。1 8 6 1 年的德国商法首次确立了这种“双层制度”，但属任意 规定。1 8 7 0 年股份公司法修改，废除了“大股东会”直接对股份公司的业务 监督，而由“监事会”这样的专门机构取而代之。此外，为了改善监事会的成 员结构，1 9 5 1 年的煤钢企业共同决定法、1 9 5 6 年的共同决定修正法以及 1 9 7 6 年的共同决定法，都对职工参与监事会作了特别规定，要求监事会中必 须有1 3 1 2 的工会和职工代表。可以看出，德国监事会模式的形成有其特定 的历史渊源，符合德国企业股权比较集中条件下的实际要求，为维护大股东在股 份公司中的资产安全起到了积极作用。 4 2 3 任意选择制 该制度以同本、韩国为代表，是指股份公司可在监事会模式和独立董事模式 之中任选一种。日本的公司监事称为“监察人 ，监事会称为“监察人会”，机构 与董事会平行。根据r 本商法规定，日本公司监察人主要拥有下列职权：( 1 ) 财 务和业务监督权。不沦何时，监察人可以要求董事提供营业报告，并可调查公司 的业务及财产状况；董事发现对公司有显著损害的事实时，需立即报告监察人。 ( 2 ) 对董事会报告及相关文件的审核权。监察人对于董事提交给股东大会的议 案及报表，应予调查，认为违反法律章程，或有显著不当的事项时，应加具意见， 报告于股东会。董事应于每个决算期，制作资产负债表、损益计算书、营业报告 书等文件及其附属明细表，并取得董事会的承认。所有这些文件必须取得监察人 的检查。( 3 ) 对控胶子公司的垂直调查权。持有相当于子公司已发行股份总数 过半数的股份或相当于子公司资本过半数的出资额的公司( 即母公司) ，其监察人 于执行职务有必要时，可以要求其子公司提出营业报告；子公司持有相当于股 份有限公司已发行胶份总数过半数的股f ! 分时，该股份有限公司( 孙公司) 办观为其 母公司的子公司；f 4 公f d 监察人要求提 【j 营业报告，而子公司不立渺作m 报告 或查明其报告是否真其，母公司：沲察人在必要时可以就有关报告事项直接涮夼f 公司的、【k 务发财产情；圮；子公司育萨当硎d 时，可以拒绝提供“订述报告三霓调夼。 ( 4 ) 对董事行为的纠i f 权。董事因超出公司t - - f l ；| 勺范嘲而行为或造反其他法令或 章程，致使公叫有发t i - 业i - i 著嵌害的危险时，监察人可以要求董萼 睁止其行为。( 5 ) 对于会计峪察人! 的选任和解住权。会计监察人直接山股东大会选任，礁! 公司监 ! 类似十我网的中介审k r 彬l 构。如会计师事务所的注册会计师等。 1 6 察人如果有半数以上同意，可以提请董事会将会计监察人的选任和解任事项列入 股东大会议程。( 6 ) 特殊情况下的公司代表权。公司对于董事或董事对于公司提 起诉讼时，在诉讼上，由监察人代表公司。( 7 ) 陈述意见权。监察人在股东大会 上，可以就监察人的选任或解任陈述意见。 日本的监察人依法享有一定的独立性，主要表现在四个方面。一是监察人可 以独立行使监察权，监察人会只是协调性机构，不影响监察人的独立性。二是监 察人不得兼任公司或子公司的董事、经理人或其他职员。三是于1 9 9 3 年建立了 外部监察人制度。2 0 0 1 年1 2 月，同本国会通过了有关公司治理结构的商法等 修改案要纲，规定大公司中监察人的半数以上( 至少2 人) 须为外部监察人， 其条件是未曾担任过公司或子公司的董事、经理人员或其他职员。四是监察人的 报酬由公司章程规定或股东大会决议确定。 日本引入独立董事制度较晚，2 0 0 2 年5 月2 9 日修订后的商法、公司法对此 明确做了规定，并且主要针对大公司。由于各界意见不尽一致，日本在修订有关 法律时采用了“任意选择制”，即是保留传统的监事会制度还是建立独立董事会 制度，公司有自由选择的空间。 韩国的监事制度与日本的监察人制度大体相同，独立董事制度的引入比日本 稍早，于】9 9 8 年丌始引入并实行。韩国公司也可以在独立董事制度和监事制度 之间任选其一，所不同于日本的做法在于，根据1 9 9 9 年修订后的商法第4 1 5 条第2 款的规定，不采用监事制度的公司，要在公司董事会下设“监事委员会 ， 成员由董事会选任。 日本任意选择制的形成决定于大股东治理的现实及同时受德国和美国公司 治理文化的影响。同本的股权多元化企业很类似于德国，也主要由银行持股或公 司法人相互持股，股权相对集中，大股东为维护资产安全，不可能缘小股东一样 采取“搭便车”的方式，不得不承担起监督的主要成本。另外，一本商法自1 8 9 9 年制定时就受德删法律的影响，经过1 9 li f 和1 9 3 8 年两次修改，奠定了现行企 业会融制度的旗础。战后以来，f f 本商法又经历了】9 4 8 年、1 9 5 0 年、l9 t i f f 年、 j 9 6 2 年、1 9 6 6 年、1 9 7 ，1 年、1 9 8 1 年、1 9 9 ( j ) 年、1 9 9 3 年及2 0 0 2 年等多次修改， 陆续借鉴了美嘲法律t 公司治理的一些内容，形成了一种以大陆法系为占f i f f 同时 吸收英美法系兰特点的立法体系。：与然 l j 予f l 本和韩国都采用了“任意选择制”， ! ：人陆法系又称罗马法系、民法法系、法典法。一j 1 、，t u l l - 刁1 | 尔蔓法系，足承袭古罗马泫的传统，仿照法周民 法典和德囡民法典的样代i n j 建、：r = 起米的再因法律制度的总称。英英法系又称英罔法系、普通法系或判 伽j 法系，足承袭英困中吐纯的法律传统嘶发腱起来的箨圈法律制度的总秘：。 1 7 且只能选取其中一种模式，因而，具体到每一家公司而言，仍然只是监事会模式 或独立董事模式。 4 3 出资人对公司的外部治理 个完整的治理逻辑必然是内外结合的立体治理。内部治理结构是以产权为 主线，为实行过程监督而设计的内在制度安排，主要研究公司内部股东大会、董 事会、监事会和经理层的权力和责任及其相互制衡关系；外部治理结构是以竞争 为主线的外在制度安排，主要研究公平的竞争环境、充分的信息机制、客观的市 场评价以及优胜劣汰机制，还包括政府和其他相关机构对公司所进行的治理。企 业存在子市场中，存在于政府、股东、利益相关者的监管下，法律、市场发育、 股东意志、利益相关者的影响都会构成公司治理的重要条件。独立董事模式和监 事会模式是股东“用手投票”! 。的治理方式，体现的是公司内部治理；而资本市 场上股东的“用脚投票”纠、经理人市场上经理人声誉价值的涨跌、国家法律政 策对市场、企业的规范，等等，则属于公司的外部治理。其中，出资人外部治理 的形式主要有：( 1 ) 在资本市场上“用脚投票”；( 2 ) 聘请会计师事务所或指定 专门机构对公司进行检查。 “用脚投票”的一般是小股东，他们无力也不愿意负担监督成本，往往通过 这利，方式对企业施加间接影响，达到监督的目的。单纯从资产监督的角度来看， “用手投票”着重于在公司治理架构内就近全程监督，“用脚投票”则以外部资 本市场上的无形压力对经营者起到约束作用。由于发达国家的资本市场和经理人 市场都比较发达，“用脚投票”的结果往往会对经营者的经营资格及身价形成巨 大影响力，因而，“用脚投票”对“用手投票”具有积极的补充作用。 股东聘请会计师事务所埘汁：资公司进行审计检查在发达困家已形成定例。如 果公司c f j 有国有股东，家f 1 ：为 i 资人往往还会委派专门机构对企业圈：仃资产进 行豁督检查。这方面的情况以法幽旧家监察罾制度最为觑型。根据1 9 5 5 年5 月6 f f f 法图政府颁前i 的法令，酬家对钏有5 0 以上股汾的冈育企业总公司和旧家控股 j 乞公司等实行斟家则政监督。为此，法圈在经济、9 1 = j + 政与工业部内设立旧家监察 ：3 “用丁投票”星指n ! j l 冀份公叫中，资人以j l 投入资木的比重参j 公：d 的利润分配享f jj 撕仃占权益； 以j e 股权比重，通过公i d 股东代表人会、帮务会，参i j 公- ，j 的重要决策，j l 中包括选择经胖层：通过躲事会 歧弛、，帮事骼督节事会或执行革事咀埂给州! 层。 4 “用脚投票”足指；l ；资人直接杓：资奎市场1 ：通过股杂买炎、企业兼并重绁等方j 对该公，d 纶? 状况进行 评价，对经f i 者施加间接影响。 署，向国有企业派出监察员。监察员的人选由经济、财政与工业部部长提名，交 由总理主持的内阁会议通过，由总理任命。监察员的主要职责一方面是揭示监督 对象的主要经济与财务风险，另一方面是对监督对象的绩效进行评估。根据法律 规定，监察员有权出席企业董事会，如决策机构违背国家利益时，经经济、财政 与工业部部长同意可以行使否决权；企业做出重大决定如制定预算、重大投资、 大额开支等，必须有国家监察员的签字同意方可实施；监察员拥有广泛的调查权， 有权要求企业提供所有会计资料和有关的一切文件，可进入企业的任何场所。此 外，监察员还有权列席股东大会、参加董事会下设的企业审计委员会，以及监督 企业工资奖金的增长、垄断性国有企业的服务价格等。监察员每年要向经济、财 政与工业部提交一份监察报告，提供企业信息，报告企业的投资、赢利、国有资 产保值增值等情况，并以秘密方式及时向财政部长提交企业重大问题的情况通 报。为避免监督职能的重复，法国国有企业未设内部监事会。为了解决外部监督 时效性不足的问题，法国国家监察员常驻企业，其办公室与被监督企业领导人办 公室紧邻而设。监察员一般被派往其比较熟悉的企业，任期一股是5 年。通过这 种“外派”与“常驻”相结合的形式，并赋予监察员“否决权”和重大事项的“签 字权”，在坚持权威性的同时增强了实时性。应当说，法国监察署制度运行五十 年，且现在仍在实行，这本身就表明了它的成效。 4 4 可借鉴的方面 近年来，随着经济全球化进程的加快，世界各国经济活动越来约超出一国和 地区的范围而紧密地联系在一起，不同法系国家的公司治理结构【乜出现了趋同态 势。采用监事会模式的国家逐渐注重外部社会环境的重要性，而采取独立董事模 式的凼家也，r 始着手加镁公司自身结构的完善，力) r 最大限度地避免公司- + u i - ，1 恨1 1 ：1 、 公刊h 闻的出现。形成这种趋同态势的重要原吲之，就足要保证实现有效j 氍督， 更好地维护出资人的权益。 从f ：界各国对舱督机制的设计看，不管是独立蓬马f 模式的i 玛家，还是临i i i 可 r l r ，会 模式的凼家，都在移：极探索适合本国国情和法律制度的对企业囤有资产的外部监 督机制，并不断发展完善。如英国、意大利等国政府在基础产业、关键性行业、 涉及人民生活领域的公用事j 比中实行“金股制度”的做法，国家设置“金股”， 1 9 沿股权途径加强对企业的调控和监管，有权任命董事会中的1 至2 名董事。该董 事根据政府部门的指令可以行使“金股”权力，拥有一票否决权，有权阻止外国 投资者的恶意收购和董事会的重大不当行为。 2 0 索 第5 章部分省市和金融企业对国有资产监督形式的探 在国家统一所有、国务院与地方人民政府分别代表国家履行企业国有资产出 资人职责的体制下，我国省市国资委对股权多元化条件下国有资产监督中面临的 问题和有效监督形式的探索，对国务院国资委做好中央企业国有资产监督工作具 有现实的参考意义。另外，我国部分金融企业已经实现了股权多元化，在国有资 产监督方面也有相关的经验可以借鉴。 5 1 股权多元化改革的基本情况 省市国资委在推进国有企业改革改制方面力度较大。各地以产权改革为突破 口，积极引进战略投资者，通过增资扩股、并购重组等多种方式，加大了改制力 度，大多数国有企业实行了股份制改革。北京市二、三级企业9 5 实行了股份制 改革。河南省9 7 的国有工业企业实现了股权多元化。湖：j 匕省有5 0 户大型固有企 业都已改制为混合所有制企业拍。浙江省2 0 0 3 年底三级以上子企业中产权多元化 的为2 9 1 户，到2 0 0 5 年底为4 4 8 户，占总户数的4 7 3 1 拍。截至2 0 0 6 年7 月， 吉林省国资委以出资人身份直接控股的企业有1 9 9 户，约占省管企：l k a , j5 0 6 ， 参股的企业有2 4 户，约占6 1 。河北省国资委加大国有企业改革力度，除重点 抓好8 户省属重点企业改制外，截止到2 0 0 5 年8 月，共有8 3 户地( 市) 、县属 国有企业完成初次改制，3 1 户国有独资企业完成二次改制。 截止到2 0 0 5 年底，上海市困资委履行出资人监管职责的企业4 7 户，其中独 资企业3 4 户( 大多数为独资公司，个别为未转制的科研院所) ，股权多元公；d13 户( ：其r f i 的上港集团、光明集陵1 是上海, l i 圈资委直接持股的卜市公i 爿) ，股十义多 元公予d 资产总额2 9 6 8 亿元，占令部监管氽业资产总额的3 0 8 。深圳市陶资委履 行出资人耳l ：责的企业2 4 家，其r 1 1 独资公词1l 家，股权多元化公司9 筠i ，j 乓f 也类 型4 家。2 l 家允业的资产总额为】6 5 0 亿北，其中独资公司为9 4 0 亿元，i 比5 7 ： 股权多元化公司为5 “亿元，占比3 1 ；其他公司为1 9 8 亿元，占比1 2 。 ：5 李荣融：以科学发碰观为统领加快推进中央企业改革和发键2 0 0 7 年1 门5 。 二6 国资委宣传一r 作局：浙江省田资委丁作情况，国资委h 站，2 0 0 7 年1 月2 5n 。 近年来，我国金融企业股份制改造发展迅速。截至2 0 0 5 年1 0 月术，我国已 有1 7 家境内商业银行本着自愿和商业的原则引入了合格的境外战略投资者。1 3 家股份制商业银行中，已有5 家银行引进了境外战略投资者。城市商业银行中， 已有北京、上海、南京、西安、济南、杭州、南充7 家城市商业银行引进了境外 战略投资者2 7 o2 0 0 5 年1 0 月2 7 日，中国建设银行在香港联交所挂牌；2 0 0 6 年6 月1 日，中国银行在香港成功上市；2 0 0 6 年l o 月1 6 日，中国工商银行a 十h 股 发行开始在香港和上海两地同时启动h 股和a 股的申购。三家国有商业银行在引 进境外战略投资者后又成功上市，除境外战略投资者持股外还有社会公众持股。 5 2 出资人监督面临的问题 5 2 1 监管模式 有的省市企业在引进战略投资者、整体上市、债转股后，按照公司法的 规定组建了新的监事会，国资委原派出的监事会如何开展工作，才能不弱化对企 业的监管，又不与公司法相勃。 5 2 2 对子公司的监督 股权多元化后，企业集团的一级核心业务核心资产逐年下降至下级公司，丽 通常情况下，子公司的董事、监事等出资人代表由集团母公司董事会派出，集团 母公司董事会掌控公司所投资的二级及以下公司的监督管理权。但根据近几年监 事会的工作实践看，发现问题最多的恰恰是下级特别是二、三级公司的改制、投 资、担保和重大项目工程t l ，的违纪违规事项。 5 2 3 对参控股公司推荐监事的管理 股权多元化是大势所趋，在国资委参控股公司，国资委作为股东，向公舌j 推 荐董事、监事等股权代表。面临的| 、u j 题是如何实现对派出股东监事有效管理，此 问题涉及到管理体制、工作机制、人员身份制度等一系列问题。 2 7 中困银行业振督管理委员会：中固银行业改革开放j 般管的新进腱，2 0 0 5 年1 2 门5 i 。 5 3 上海市：“外派 与“内设 相结合，并建立“监督联席会议 制度 第一，“外派”与“内设结合起来。按照公司法的规定，上海市国资 委向所出资企业推荐董事或监事，经公司股东大会选举进入公司董事会和监事 会，在程序上依法行事。上海市国资委一般向每个控股企业派出1 名监事，通过 股东大会被选举为监事会主席；如果情况需要再增派专职监事。监事会其他成员 由职工代表和其他股东代表组成。“外派”监事的身份具有双重性，即“双重负 责，双向报告”。一方面要向其委托股东负责并报告，另一方面要向全体股东负 责并报告。监事会是公司法人治理结构的组成部分，与董事会和经理层形成制衡， 按照公司法行使职权，进行过程监督。外派监事的薪酬由市国资委从国有资 本收益中统一支付，其履职情况由市国资委统一考核，考核与薪酬挂钩。在依法 监督的前提下，增强监督职能的独立性。 第二，建立“监督联席会议制度”。在企业董事会的支持下，由监事会牵头 建立监督联席会议制度。通过陔制度，监事会加强了与审计、监察、法律、财务、 投资和风险管理等部f - j 的日常工作沟通；在安排年度工作计划时，与有关各方互 通情况，加强工作协调，把握不同的监督内容和重点；在监事会丌展专项检查时， 叻、调各有关部门根据监事会的实施方案进行分工合作，以监事会为主导共同参与 专项检查。在企业内部形成监督合力。 另外，2 0 0 4 年下半年上海市委制定出台了关于进一步完善市管国有企业法 人治理结构和加强企业党建督察的意见( 试行) 和实施细则，要求由符合条 件的监事会主席负责党建督察，实行“党建督察员制度”。这样的做法是：在国 有企j l 眨中形成“两个双肩挑”，即一是企业的党委书记、董事长双肩挑，对其高 度信任、委以重任；二：是监事会壬席、党建督察员双肩挑，对其高度爱护，使其 就近监督。党建督察员由市委旺命，不隶属于企业党委。通过这制度，上海市 圈资委试图从体制上角乍决临事会7 - i - j , ：1 7 尤法参加企业党政i 陕席会或党委会的i q 题， 较幻：地处理了监事会盟督与党内监错的关系。 5 4 深圳市：以股东身份向所出资企业委派监事 第一，由市国资委。2 0 0 5 年4 月，深圳市国资委出台了深圳市国有企、, l l s i l t c 事管理暂行规定。根据规定，外派监事是由深圳市国资委统一聘任并按照法定 程序委派或推荐进入企业监事会的专、兼职监督人员，监事会主席是由市国资委 依法向企业委派或推荐、并由企业监事会选举产生、担任企业监事会召集人的高 级监督人员。外派监事的薪酬、福利和社会保障由市国资委统一管理，企业只须 依法为监事履行职责提供必要的工作条件。市国资委委派或推荐的监事须遵守 “六要六不”的相关规定，切断与企业的个人经济利益关系。 第二，依法双重负责，双向报告。推荐到股权多元化企业的监事依照公司 法、国有企业监事会暂行条例及公司章程履行职责，既向国资委负责并报告 工作，同时也向股东大会负责并报告工作。监事所在企业是上市公司的，还要遵 守证券法和上市公司治理准则的有关要求。 5 5 吉林省：分类监督，契约管理 为了适应股权多元化企业国有资产监督工作新形势，吉林省圉资委对原监事 会工作体制进行了调整，实行“分类监督，契约管理”。一是继续对国有独资公 司派出监事会，并在监事会成员中指定一名监事会主席；对国有控股公司按国有 股权比例推荐监事会主席、监事，经股东( 大) 会选举法定程序进入企业监事会； 对国有参股公司按股权比例推荐监事，经法定程序进入企业监事会。二是调整监 事会工作方式，由过去一个监事会监督检查2 3 户企业调整为“一对一”方式， 体现“实时监督、过程监督”。三是省国资委与委派或推荐的监事会主席、监事 签订年度和任期工作目标责任书，明确其责任及承担责任的具体方式，依据年度 和任期工作目标责任书对监事会主席、监事进行管理和考核，重点考核其工作实 绩和履职情况。省国资委根据考核结果兑现监事人员薪酬，并作为续聘或解i 聘的 依据。监事薪酬赞用列入国有资本经营预算。 5 6 浙江省：严格监事会成员选拔的专业性要求 根据2 0 0 7 年2 月省委、省政府 j 台的规定，骼i l l - j - p h 会主席、剐_ ：i - 霄可从党政 机关厅局级、县处级于部和省属国有企业领导人员f l 一按二f - f h ：理议限和组织程序 选凋，由省政府任命。监事会主席不仪要具有较高的政治素质，啭持原则，办事 公道，廉洁自律；还要具有较高的政策水平，熟悉经济工作。：譬职监事面向社会 公开招聘，由省国资委聘任委派。规定中对专职监事的选拔提出了严格的专业性 要求，须符合下列条件之一：( 1 ) 在行政事业单位任副处级以上职务，并从事财 务会计、审计等经济管理工作5 年以上，或担任大中型