（公共管理专业论文）试论资源型城市大庆的财政可持续发展.pdf

中文摘要 随着经济的发展和全球经济一体化进程加速，一些资源型城市因为资源枯竭 和产品竞争力减弱，出现了产品市场需求下降、经济增长乏力、居民收入下降、 城市失业率增加等区域性衰退现象；有一些资源型城市出现资源枯竭而无法继续 发展的问题。大庆市目前的财政状况较好，但从未来的发展趋势来看，形势非常 严峻，因此，研究大庆财政的可持续发展有重要意义。 本文运用可持续发展的相关理论，对大庆市的财政状况及发展进程中的困难 进行了实证研究，分析了影响财政收入、制约财政支出的因素，阐述了地方财政 体制和财源建设中存在的问题，提出了实现大庆市财政可持续发展的几种途径， 并得出了如下结论： 1 、大庆市面临发展困难。如石油勘探难度增大，后备资源不足：产业结构 单一，接续产业弱小；生态破坏严重，恢复治理任务艰巨；城市布局分散，城市 功能不够完善；生产设施老化，安全隐患较大；企业负担沉重，就业矛盾突出等。 2 、大庆市财政形势非常严峻。从收入方面看，由于大庆油田原油产量每年 以1 5 0 - 2 0 0 万吨递减，使市级财政收入也相应以每年4 0 0 0 万元左右的速度递减； 从支出方面来看，由于人员经费、社会保障等刚性支出逐年增加，以及由于企业 办社会移交政府带来了庞大支出，财政压力巨大。 3 、大庆能够实现财政的可持续发展。通过保证石油石化等大企业的可持续 发展，调整财政体制发展接续产业，优化支出结构、合理界定财政支出范围，建 立大庆财政可持续发展基金等方面入手，完全可以实现大庆市财政的可持续发 展。 4 、提出了建立大庆市财政可持续发展基金的建议。该建议具有一定的可行 性，有利于大庆的可持续发展，有利于保持大庆的长久繁荣和稳定。 关键词：可持续发展基金财政体制财源建设优化支出 a b s t r a c t w i t ht h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n da c c e l e r a t i o no fg l o b a le c o n o m y ，i ns o m e r e s o u r c e b a s e dc i t i e s ，t h e r eo c c u r r e ds o m ep h e n o m e n ao fr e g i o n a ld e c l i n e ，s u c ha sa f a no fm a r k e td e m a n d sf o rc e r t a i np r o d u c t s ，t h ew e a k n e s so fe c o n o m i cg r o w t h ，ad r o p o fi n c o m ea n dr i s eo fu n e m p l o y m e n t b e c a u s et h er e s o u r c e sa r ee x h a u s t i n ga n d c o m p e t i t i v ep o w e ri sd e c r e a s i n g s o m ec i t i e sa r eu n a b l et oc o n t i n u ed e v e l o p i n g a s f o rt h ec i t yo fd a q i n g ，t h ep r e s e n tf i n a n c i a ls i t u a t i o ni sf a i r l yg o o d , b u tc o n s i d e r i n g i t sf u t u r ed e v e l o p m e n t ，i t sr i g o r o u s ，s ot os t u d yt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f d a q i n gf i n a n c ei sv e r yi m p o r t a n t t h i sp a p e rd o e sad e m o n s t r a t i o nr e s e a r c ho nt h ef i n a n c i a ls i t u a t i o no fd a q i n g a n di t sp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fd e v e l o p i n gb ya p p l y i n gt h er e l a t e dt h e o r i e so f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i ta n a l y s e st h ee l e m e n t st h a ti n f l u e n c ef i n a n c i a li n c o m ea n d r e s t r i c tf m a n c i a le x p e n d i t u r e ；i te x p l a i n st h ep r o b l e m sw i t hl o c a lf i n a n c i a ls y s t e ma n d c o n s t r u c t i n g f i n a n c i a lr e s o u r c e s ；i tp u t sf o r w a r ds o m ew a y so fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ti nd a q i n g ，t h ec o n c l u s i o ni sa sf o l l o w s ： 1 d a q i n gf a c e sd e v e l o p i n gd i f f i c u l t y f o re x a m p l e ，t h eo i lp r o s p e c t i n gb e c o m e s m o r ea n dm o r ed i f f i c u l t , t h ec i t yl a c k sr e s o u r c er e s e r v e ，i t si n d u s t r ys t r u c t u r ei s u n i t a r y ，a tt h es a m et i m et h ee c o l o g yi sb e i n gd e s t r o y e da n dt h ee n t e r p r i s e s a r e h e a v i l yb u r d e n e d a l s o t h e r ei sas h a r pc o n t r a d i c t i o ni ne m p l o y m e n t 2 t h ef i n a n c i a ls i t u a t i o no fd a q i n gi sr i g o r o u s i nt e r m so fi n c o m e ，t h em u n i c i p a l f i n a n c i a li n c o m ed e c r e a s e sb y4 0m i l l i o ny u a ny e a r l y ，a st h er e s u ro fad r o pi nc r u d e o i lp r o d u c t i o n ( 1 5 - 2m i l l i o nt o n sy e a r l y ) w h i l ei nt e r m so fe x p e n d i t u r e ，t h ef i n a n c e s u f f e r sg r e a tp r e s s u r e , b e c a u s et h e r ei say e a r l yi n c r e a s ei nt h er i g i do u t l a yi n c l u d i n g s t a f ff u n d s ，s o c i a la s s u r a n c ea n dt h eg r e a te x p e n d i t u r eo fe n t e r p r i s e s 3 d a q i n gi sa b l et or e a l i z et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti ns e v e r a lw a y s m a k e s u r eo ft h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fb i ge n t e r p r i s e s o f p e t r o l a n d p e t r o c h e m i s t r y a d j u s t t h ec o n t i n u i n gi n d u s t r y i m p r o v e t h e e x p e n d i t u r e s t r u c t u r e l i m i tt h ef i n a n c i a lr a t i o n a l l y ，e s t a b l i s hs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf u n d s 4 t h ep a p e rg i v e ss o m ea d v i c eo ns e t t i n gu ps u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf u n d so f d a q i n gf i n a n c e t h ea d v i c ei sf e a s i b l ea n d b e n e f i c i a lt ot h ep r o s p e r i t ya n ds t a b i l i t yo f d a q i n g k e yw o r d s ：t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf u n d s ，f i n a n c i a ls y s t e m , f i n a n c i a lr f s o u l c e c o n s t r u c t i o n , i m p r o v e m e n to fe x p e n d i t u r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤垄盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 掣姗签撤亿捌期时扩呼日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解：苤盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 ，i 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作糍弓镢衫 签字日嘲年占月岁口日 导师签名： 签字日期 天津大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 可持续发展战略的提出 可持续发展观是对2 0 世纪以来人类发展观念的反思和创新。在环境与发展 领域，一个带有战略性意义的问题是：如何认识环境与发展之间的关系。对这一 问题回答的正确与否直接关系到人类的生存与发展。在这个问题上，2 0 世纪以 来曾经出现过两种思潮。 首先出现的是工业化运动以来形成的经济增长决定论的发展观念。这种发展 观念把国民生产总值的增长视为发展的主要指标甚至唯一指标，认为经济增长是 社会发展的决定性标志，是国家实力和社会财富的根本体现。“有了经济就有了 一切”是这种发展思潮的代名词。经济增长决定论的代表人物是英国经济学家凯 恩斯。凯恩斯学派把环境与发展对立起来，主张人类社会的发展可以把环境质量 放在经济增长之后，认为只能在国家富裕后才有可能去考虑环境问题。传统的经 济增长理论适应了第二次世界大战后世界各国发展经济的强烈要求，成为战后世 界发展普遍接受的正统理论。在传统发展理论的影响下，5 0 - _ 6 0 年代世界经济 出现了前所未有的高峰期。但是，世界经济的高速发展是以牺牲环境为代价的。 人们还来不及享受物质进步带来的巨大利益，便遭到了自然界的疯狂报复。今天 人们所知的世界重大公害事件以及后来的一系列全球环境问题，大多缘起于 5 0 _ - 6 0 年代。在严酷的现实面前，人们对盲目追求经济增长的发展观念开始了 深刻的反思。 在这种背景下，6 0 年代出现了以罗马俱乐部为代表的、以反增长或零增长 为特征的另一种发展思想。这一学派以其对人类未来抱有浓厚的悲观情绪和危机 意识而闻名于世。他们认为，现代化社会最大的祸害是追求增长。为了摆脱人与 自然之间日益扩大的鸿沟，他们主张应该在世界范围内或在一些国家范围内有目 的地停止物质资料和人口的增长，回到“零增长”的道路上去。罗马俱乐部的发展 观念作为对传统经济增长观念的反驳，在7 0 年代产生过相当大的影响。但零增 长理论同样是把环境与发展对立起来。所不同的只是走到了另一个极端，即把自 然从单纯的索取对象变为简单的保护对象。这种观点在实践中既没有为发达国家 所接受，也遭到发展中国家的抵制。遵循这种观念，富国将意味着保持他们的既 得利益，穷国将意味着永远处于贫穷状态而得不到发展。其结果只能使地球的自 然环境由于两极分化而遭到更大的破坏。 这样，如何走出环境与发展关系问题上的认识误区，寻找新的正确的发展模 第一章绪论 式，就成为影响人类未来发展的一个重大课题。正是在这个方面，可持续发展理 论的产生为人类世界的发展指出了一条环境与发展相结合的道路，为环境保护与 人类社会的协调发展提供了一个创新的思想模式。可持续发展观要求在发展中积 极地解决环境问题，既要推进人类发展，又要促进自然和谐。因此，它既有别于 不计自然成本的传统经济增长观念，又不同于消极保护自然环境的零增长观念。 贯彻可持续发展理论将会导致人类文明的新的更替。如果说一万年以前的农业革 命实现了从原始渔猎文明到农业文明的转换，二百年以前的工业革命实现了从农 业文明到工业文明的转换，那么实施可持续发展将呼吁人类社会从当前的工业文 明走向未来的生态文明。完整地说，可持续发展观与工业革命延续下来的传统发 展观念的区别，主要表现在：从以单纯经济增长为目标的发展转向经济、社会、 生态的综合发展，从以物为本位的发展转向以人为本位( 发展的目的是满足人的 基本需求、提高人的生活质量) 的发展，从注重眼前利益、局部利益的发展转向 长期利益、整体利益的发展，从物质资源推动型的发展转向非物质资源或信息资 源( 科技与知识) 推动型的发展。正是在这些方面，可持续发展战略的提出，标 志了工业革命以来人类发展观念的重大革命，标志了它是一个有利于人类健康地 走向2 l 世纪的新的发展理念和行动纲领。可以期望，可持续的生态文明将会成 为2 1 世纪人类社会发展的主旋律。 1 2 国内外资源型城市实现可持续发展的成功经验 随着经济的发展和全球经济一体化进程加速，一些资源型城市因为资源枯竭 和产品竞争力减弱，出现了产品市场需求下降、经济增长乏力、居民收入下降、 城市失业率增加等区域性衰退现象。有一些资源型城市出现资源枯竭而无法继续 发展的问题。因此，借鉴国内外资源型城市实现可持续发展的成功经验，对于研 究大庆的可持续发展和财政的可持续发展有重要意义。 法国洛林过去是法国以煤炭、钢铁等传统产业为主的老工业基地，当面临传 统产业衰退的问题时，他们制定了以提高国际竞争力为内容的高起点转型目标， 历经3 0 年时间，转变成了以高新技术产业、复合技术产业为主，环境优美的新 兴工业区。他们的主要做法：其一是彻底关闭了煤矿、铁矿、炼钢厂和纺织厂等 生产成本高、资源消耗大、环境污染重的企业。比如煤炭，虽有资源，但因矿井 较深、开采吨煤成本大大高于世界市场煤炭价格，转型中采取了逐步放弃的政策， 煤炭产量从转型前的1 4 7 0 万吨减少到4 7 6 万吨，产量已不足原来的三分之一， 从业人员也从2 4 万人减少到9 7 4 3 人。钢铁工业也由于成本高，吨钢销售价远 高于进口钢，尽管铁矿资源丰富，采矿、炼铁、炼钢企业已全部被关闭。其二是 天津大学硕士学位论文 根据国际市场的需要，重点选择发展核电、计算机、激光、电子、生物制药、环 保机械和汽车制造等高新技术产业。其三是用高新技术改造传统产业，大力提高 机械、化工等产业的技术含量，提高产品附加值。其四是制订优惠政策，吸引外 资，使经济转型和结构调整与国际接轨。 日本九州最初是以煤炭产业为主的地区。6 0 年代初，日本决定放弃对煤炭 行业代价高昂的保护政策，在该地区兴办一批现代工业开发区，吸引大批区域外 企业入迁九州开发区，并按新的产业政策兴办一批新企业。一是从企业角度推动。 对开发区内安置煤炭工人及其子女就业的企业给予补助，视用人比例的高低给予 差别优惠；二是从政策法规给予保证。发布了煤炭产业合理化临时措施法、 煤炭离职人员临时措施法、产煤地区振兴临时措施法和煤炭对策大纲 等；三是从人才培训工程角度落实。对失业煤炭工人实行免费培训，培训后帮助 其介绍再就业；四是对原煤炭生产场地进行复垦改造。将关闭的煤炭生产矿井， 改造成旅游景点、科普教育场地，使之继续发挥作用。废弃的矿场复垦改造为良 田。矿山旧址( 遗址) 发展旅游业的关键，在于同周边旅游资源密切结合。由于 上述政策的有效实施，使九州地区成功地实现了经济结构转型，由传统的产煤地 区转换成为日本新的重要高新技术产业区。 美国休斯顿在2 0 世纪6 0 年代以后石油开采业开始整体下滑时，休斯顿反而 按产业链的延伸和拓展，以石油与天然气为基础，依次而上是石油化工、金属加 工和食品加工，加速了石油科研的开发，并相应带动了为其服务的机械、水泥、 电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输等多种产业的发展。如美国钢铁公司在这里 设有全国最大和自动化程度最高的钢铁厂；休斯敦及其港口是全美头号小麦出口 者，菜牛与大米也占有重要的地位；休斯敦交通发达，每天国际航班有2 5 次， 宽阔的高速公路纵横交错，9 0 年代初还被评为全美3 0 个大城市中减少交通堵塞 成绩最佳的城市。在1 9 9 1 - - 1 9 9 2 年度3 0 0 个城市的清洁、环保和美化方面评比 中，休斯敦名列第一，并获得“废物处理业的硅谷称号。除此之外，还有全国 最先进的医疗服务、约翰逊航天中心。休斯敦的转型模式是按照延伸传统产业、 新建主导产业、带动相关产业、完善基础产业这样的顺序逐步推进的。每一步都 离不开市场机制的充分发挥，最终的结果是连城市性质也发生了根本变化。 我国淮北是我国著名的“煤都”，煤炭地质储量达1 0 0 亿吨，年产原煤突破 2 2 0 0 万吨。面对市场化经济的冲击及煤炭工业的滑坡，淮北市认真实施城市转 型定位发展战略，成功进行产业转轨，使煤与非煤产业的比例由过去的7 ：3 变 为3 ：7 。淮北的具体做法是：依托当地资源优势，先后在电力、轻纺、服装、 酿酒、建材、化工、机械、电子等产业方面实施企业战略性重组策略，支持大企 业加大增量投入，盘活存量，推进机制创新、技术创新、管理创新，掌握自主知 第一章绪论 识产权，实施品牌战略；支持拥有自主知识产权和知名品牌的大企业发展成为具 有较强国际竞争力的世界知名企业，产生了1 8 个规模较大的企业集团：装机容 量1 2 0 万k w 的淮北第二发电厂正式开工建设，投产后，淮北的装机容量将突破 2 0 0 万k w ，可有力地促进煤炭转化；纺织工业起步虽晚，但他们瞄准世界纺织 业的先进技术与设备，实施一业为主、多元发展的战略，形成了针织、纺织、印 染、服装等产业协同发展的新格局。此外，还大力发展乡镇企业、私营企业、三 资企业，使淮北市基本形成了能源型、综合型和现代化工业体系。 天津大学硕士学位论文 第二章大庆的基本情况及遇到的困难 2 1 大庆的基本情况 大庆市位于松嫩平原中部，距哈尔滨1 5 9 公里。1 9 6 0 年以前是草原与沼泽。 1 9 5 9 年9 月2 6 日松基三井打出石油，正值建国十周年大庆前夕，故定名大庆油 田。总面积2 i 万平方公里，人口2 6 4 4 万，其中城市面积5 1 0 7 平方公里，人 口1 2 2 3 万。 大庆市是在沼泽和草原上建立的以石油和石油化工为主的新兴工矿城市，市 区东部为石油化工区，主要生产单位有大庆石油化工总厂、龙风热电厂、大庆化 肥厂和3 0 万吨乙烯联合化工厂，东北部有红旗水库和大庆水库两个地面水源和 王家围子文化教育区。西部为文教卫生、科研发展区，有一些研究院和大专院校。 西南部为石油化工发展区，有新华电厂、石油外输总站、林源炼油厂等。 大庆依矿建城，是典型的资源型城市。目前，大庆油田有职工2 3 2 万人。 开发建设4 7 年来，大庆油田已累计生产原油1 9 1 亿吨，占全国同期原油总产量 的4 0 ，实现年产原油5 0 0 0 万吨以上连续2 7 年高产稳产，创造了世界同类油田 开发史上的奇迹；累计上缴利税7 5 7 5 亿元。2 0 0 6 年，大庆上缴中央财政3 7 2 4 7 亿元( 不含所得税在集团公司汇算清缴部分) ，上缴省财政8 5 5 6 亿元。油田公 司实现销售收入1 6 4 7 亿元，实现利润总额1 0 0 1 亿元，占中央企业的1 5 以上； 上缴税费4 5 8 亿元，连续7 年位居全国纳税企业百强之首。大庆为国民经济发展 做出了重大贡献，实现大庆财政的可持续发展意义重大。 大庆作为我国重要的石化生产基地，原油加工能力达到1 2 0 0 万吨年，乙烯 生产能力达到6 0 万吨年，化肥生产能力达到8 0 万吨年，聚丙烯装置为亚洲最 大3 0 万吨年。在开发建设和生产经营过程中，大庆形成了一整套先进适用的技 术系列，填补了一系列国内空白。4 7 年来累计取得国家级成果9 3 项、省部级成 果5 1 3 项，获国家专利1 0 6 1 项，广泛应用到石油行业。 大庆创造了宝贵的精神财富。培育了“爱国、创业、求实、奉献”的大庆精 神和铁人精神，形成了艰苦奋斗、“三老四严 等优良传统和作风，先后涌现出 以铁人王进喜、新时期铁人王启民为代表的一大批先进模范人物。 在资源接替难度不断增大，勘探对象日益复杂的情况下，大庆依靠勘探理论 和技术的创新，“十五”累计提交石油探明、控制、预测储量1 3 2 6 亿吨，并为 第二章大庆的基本情况及遇到的困难 “十一五准备了5 个亿吨级规模储量区，进一步增强了可持续发展的后劲。 2 0 0 6 年提交天然气探明储量1 0 1 8 亿立方米，“十一五”期问再探明2 0 0 0 亿立 方米以上，有望形成重点产气区。油田开发继续保持世界领先水平，对于我国天 然气工业的发展，振兴东北老工业基地，都具有十分重要的意义。大庆炼油化工 主导产品生产能力进一步提高。“十五期间，按照“做精炼油，做强化工”的 发展思路，进行了结构调整，使工艺水平不断提高，产品结构趋于合理，生产规 模逐年扩大。 大庆开始拓展业务，收购了蒙古塔木察格盆地油气勘探开发项目，在向海外 进行油气勘探开发上迈出了实质性的步伐。建成了年接卸能力达1 2 0 0 万吨的原 油储运站库，累计进口俄油4 1 0 多万吨。大庆积极走出去开拓外部市场。目前， 已有3 0 0 多支队伍进入1 5 个国家，以及国内2 4 个省、市、自治区，收入达到 1 2 0 亿元。大庆的石油装备制造产品市场占有率不断扩大。形成了以抽油机、潜 油电泵、螺杆泵、射孔弹为主的2 0 个系列1 5 0 种产品。潜油电泵国外市场收入 已占总收入7 0 以上，射孔弹国内市场占有率达到4 0 以上。主导产品远销美国、 加拿大、印尼等1 0 多个国家。 2 2 大庆在前进发展过程中遇到的困难 尽管大庆在推进资源型城市经济转型和实现可持续发展过程中取得了一定 成效，但作为一个走出资源开发鼎盛期的石油城市，资源型城市共有的结构性、 功能性和生态性矛盾日益凸显，历史积累的深层次矛盾也逐渐显现出来，大庆的 可持续发展面临着许多挑战。 i 、勘探难度增大，后备资源不足。大庆油田累计探明原油储量5 8 8 亿吨， 探明可采储量2 4 3 亿吨，已经开采1 9 1 亿吨，剩余可采储量仅为5 2 亿吨。每 年新增可采储量只有2 5 0 0 万吨左右，而年均产油量近5 0 0 0 万吨，后备资源接替 严重不足。为适应这种形势，大庆油田原油产量从1 9 9 9 年开始就以每年1 5 0 至 2 0 0 万吨速度递减，2 0 0 6 年原油产量4 3 4 0 万吨，比采油最多年度的5 5 7 0 万吨减 少2 2 ，减产1 2 3 0 万吨，大庆原油开采前景不容乐观。 2 、产业结构单一，接续产业弱小。大庆是典型的油经济。2 0 0 6 年市级财政 预算内收入的主体仍是大企业上缴的附加税费，油经济“一柱擎天的局面仍 然没有得到根本改变。而替代产业由于发展时间较短，尚处于成长阶段，总量还 比较弱小，没有形成强大集群。地方工业近些年发展速度每年都在4 0 以上，但 由于基础规模较小，目前总量刚刚突破1 0 0 亿，拉动经济增长的能力十分有限； 农业经济虽然也实现了超常规发展，但总量还不到5 0 亿；第三产业增长水平连 天津大学硕士学位论文 续多年位居全省前列，但单就社会消费品零售总额一项也才达到1 5 0 亿左右。地 方经济加上石化产业总量，占全市经济比重仍不到i 3 ，替代经济对财政贡献仅 有1 4 左右，如果按照正常的发展速度，很难弥补原油递减带来的不利影响。 3 、生态破坏严重，恢复治理任务艰巨。长期的油田勘探和开发，给大庆生 态环境带来了严重影响。在油田勘探开采过程中，由于钻井施工、清洗油井落地 污油等原因，大面积的土地受到污染，地面原生植被在受到油田大型施工机械的 碾压、施工作业后，遭到毁灭性破坏。目前，大庆草原退化、沙化和盐碱化面积 已达8 5 ，特别是油田开采区草原荒漠化程度已达9 5 。大庆境内无自然河流， 据监测，城市各水体己受到不同程度的石油污染；部分油田区块注入了油田化学 品，对地下水造成污染，潜水层基本失去了饮用价值；深层地下水年开采量近 3 5 亿立方米，大大超过承压水允许开采量。由于油田作业范围不断向外延伸， 大量的湿地被开发利用，加上落地油及钻井过程中产生化学泥浆和洗井废水，使 许多湿地的土壤、植被及水体污染加剧，湿地面积日益萎缩，野生动植物种类和 数量逐渐减少，大庆恢复和治理生态环境的任务十分繁重。 4 、城市布局分散，城市功能不够完善。大庆长期以来按照“地上服从地下、 生活服从生产 的原则进行建设，城市布局分散，遗留了较多的历史问题。大庆 周边的交通基础设施建设缓慢，铁路尚未形成网络，大交通、大通道还没有完全 形成。市区的主要铁路客运站，与大庆城市发展规划不相适应，需要重新规划与 建设。宏伟工业园区、西城区省级工业园区等都缺少铁路专用线，影响了工业园 区的发展。第三产业发展滞后，综合性城市应有的经济服务功能不到位；城市对 资金、技术、人才的吸附能力弱，集聚功能不强：除石油石化产品外，能够占领 全国、全省市场的商品很少，对周边地区辐射作用不大；相当一部分科教文卫设 施基本都属自我服务型，社会化、产业化水平低。交通、水利、公共服务等基础 设施不健全，承载经济发展能力弱，严重影响了大庆的可持续发展。 5 、生产设施老化，安全隐患较大。大庆油田开发建设4 7 年来，己开挖油水 井6 1 万口，建设各类泵站几千座，各类埋地管道达5 5 万公里。有些基础设施 经过几十年的运行，超期服役、严重腐蚀老化的占4 0 以上，存在严重腐蚀的管 道约占2 7 ，市区和生产区建筑物占压油气管线5 0 1 处。由于报废油井数量巨大， 并且在不断增加，报废油井套管破裂风险剧增，油田开采区存在发生地质灾害的 风险。预计到2 0 1 0 年，大庆油田运行2 0 年以上的管道将达5 0 0 0 公里左右。由 于更新改造投入不足，油田生产设施大量老化，给油田安全生产和环境保护带来 极大隐患。 6 、企业负担沉重，就业矛盾突出。目前，中直企业仍然承担着公交、供电、 供水、大部分城市维护和医疗卫生、大中专教育、离退休管理等社会服务职能， 第二章大庆的基本情况及遇到的困难 从业人员达到几万人，每年非生产性投入高达几十亿元，给企业造成了较大的经 济负担。为支持油田上市，大庆石油管理局承担了有偿解除劳动合同人员、油田 退养家属、待业子女等约1 6 万人的管理和安置工作，每年需要支付相关费用约 1 3 亿元，而且还有大集体及离退休人员统筹和社保等历史遗留问题需要解决。 近年来，通过企业内部用工、市场化用工、外输用工等方式解决了一部分就业岗 位，但仍有1 2 6 万人未能安置。大庆每年还有2 万多名大中专毕业生、转业军 人和新增劳动力需要安置，有4 0 万农村劳动力需要转移。目前，大庆从事油经 济的职工约3 0 万人，占全市职工总数的7 0 ，随着油田企业的深化改革和原油 产量的调减等，油田企业吸纳就业能力将不断降低。大庆产业结构单一及城市功 能不完善，使解决就业再就业问题受到许多制约，就业压力很大，维护企业和社 会稳定的难度也较大。 大庆单一的产业结构和资源递减带来的诸多问题，如不及时采取有力措施， 未雨绸缪，加快发展替代产业，走可持续发展之路，必将走向油尽城衰的结局， 并对全省乃至全国经济和社会发展产生重大影响。 2 3 实现大庆财政可持续发展的重要战略意义 财政是经济的集中体现，大庆为全国的国民经济发展做出了重大贡献，所以 实现大庆财政的可持续发展意义重大： 一是对我国资源型城市财政可持续发展具有积极的示范和推动作用。中共中 央关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见中明确提出，资源型 城市经济转型是东北老工业基地改造的重要组成部分，也是东北老工业基地改造 的重点和难点。对大庆而言，就是要加快经济结构的战略性调整，大力发展接续 产业，推进产业结构优化升级，逐步降低石油城市对资源采掘业的依赖程度。实 现大庆长久繁荣和财政可持续发展，对我国所有资源型城市都将具有较大的示范 和推动作用。 二是关系到国家能源安全和国民经济发展大局。大庆油田是我国最大的石油 生产基地，目前原油产量占全国的四分之一，在国民经济发展和保障国家能源安 全中，具有举足轻重、不可替代的作用和地位。大庆油田在较长时期内保持相对 稳产，特别是在当前国际油价高位波动的形势下，能多产一些原油，尽可能地稳 产时间长一些，就能缓解我国石油供应紧张的矛盾，相对减少原油的进口，从而 保障国内石油市场的稳定，促进国民经济持续较快发展。 三是将有力地促进地区和区域经济社会发展。2 0 0 6 年黑龙江省g d p 的四分 之一、财政收入的6 5 、工业增加值的7 0 、i 业利润的9 5 都来自大庆。实 天津大学硕士学位论文 现大庆的可持续发展，不仅能直接带动“哈大齐一地区的发展，也能够促进整个 黑龙江乃至东北地区老工业基地的振兴和发展，还有利于扩大对外开放，使我国 在“东北亚经济圈”中发挥更大的作用。 四是不仅具有重要的经济意义，而且具有重要的政治意义。大庆是我国工业 战线的一面旗帜，不仅物质方面贡献巨大，而且大庆人在长期奋斗过程中培育出 来的“爱国、创业、求实、奉献”的大庆精神和铁人精神，以及形成的艰苦奋斗、 “三老四严”等优良传统和作风曾经感染和振奋了一代人。大庆在国内外享有盛 誉，地位重要，政治影响大。实现大庆可持续发展，是进一步落实科学发展观， 构建和谐社会的必然要求，将向世界证明我国资源型城市能够走出一条具有中国 特色的经济转型和可持续发展的道路。 第三章大庆市财政特点及其存在的问题 第三章大庆市财政特点及其存在的问题 3 12 0 0 6 年大庆财政收入情况及分析 2 0 0 6 年，大庆市地方财政收入完成6 0 2 3 7 2 万元，比上年同期( 以下简称同 比) 增收1 1 7 4 8 1 万元，增长2 4 。其中一般预算收入完成5 1 7 7 7 1 万元，同比增 收7 2 5 6 2 万元，增长1 6 。市本级地方财政收入完成5 4 4 2 0 0 万元，同比增收9 9 5 0 4 万元，增长2 2 。其中一般预算收入完成4 6 1 7 9 0 万元，同比增收5 2 3 7 0 万元， 增长1 3 。县级地方财政收入完成5 8 1 7 2 万元，同比增收1 7 9 7 7 万元，增长4 5 。 其中一般预算收入完成5 5 9 8 1 万元，同比增收2 0 1 9 2 万元，增长5 6 。具体见下 表： 表3 - 12 0 0 6 年大庆市财政收入完成情况表 收入项目2 0 0 6 年完成( 万元) 收入合计 6 0 2 3 7 2 一般预算收入小计 5 1 7 7 7 1 一、增值税 3 9 0 2 4 二、营业税 4 9 8 9 8 三、企业所得税 3 9 5 0 6 五、个人所得税 2 4 7 2 1 六、资源税3 8 7 3 八、城市维护建设税 1 8 3 9 1 9 九、房产税1 9 3 7 3 十、印花税 5 3 9 8 十一、城镇土地使用税1 2 0 4 7 十二、土地增值税 7 1 8 十三、车船使用税 2 5 3 4 十八、耕地占用税 一 1 9 2 9 十九、契税 1 2 1 0 4 二十、国有资产经营收益 1 6 0 5 二十二、行政性收费收入2 0 7 6 1 天律大学硕士学位论文 二十五、专项收入 二十六、其他收 基金收入小计 图3 - i2 0 0 6 年各项财政收入占总收入的比例 通过以上图表可以看出，大庆市财政预算内收入的主体是附加税费，仅城建税 和教育附加就占了整个预算内财政收入的4 6 ，而一般地市主体收入税种是增值 税和营业税约占预算内收入的6 0 左右，在大庆市增值税只占7 ，营业税仅占 。由此可见，大庆市的财政体制不尽合理。由于市级预算内收入主要来自于石 油石化大企业的城建税和教育费附加而石油石化大企业的税收又直接受原油产 第三章大庆市财政特点及其存在的问题 量及价格的影响，因此大庆市市级收入也直接受到原油产量及价格的影响。 3 22 0 0 6 年大庆财政支出情况及分析 2 0 0 6 年，大庆市地方财政支出完成8 7 3 5 0 0 万元，同比增支1 6 9 6 1 7 万元， 增长2 4 。其中一般预算支出完成7 8 5 8 6 3 万元，同比增支1 2 4 7 5 6 万元，增长1 9 。 市本级地方财政支出完成7 2 4 8 4 4 万元，同比增支1 2 1 9 3 3 万元，增长2 0 。其中 一般预算支出完成6 4 0 2 7 9 万元，同比增支7 5 6 9 5 万元，增长1 3 。县级地方财 政支出完成1 4 8 6 5 6 万元，同比增支4 7 6 8 4 万元，增长4 7 。其中一般预算支出 完成1 4 5 5 8 4 万元，同比增支4 9 0 6 1 万元，增长5 1 。具体见下表： 表3 - 22 0 0 6 年大庆市财政支出情况表 支出项目2 0 0 6 年完成( 万元) 支出合计 8 7 3 5 0 0 一般预算支出小计 7 8 5 8 6 3 一、基本建设支出 8 0 1 9 9 二、企业挖潜改造资金 1 4 5 2 1 四、科技三项费用1 2 1 9 8 六、农业支出 2 5 3 0 9 七、林业支出2 0 8 5 八、水利和气象支出 6 8 9 7 九、工交部门事业费1 9 0 7 2 十、流通部门事业费 2 1 1 6 十一、文体广播事业费 1 5 2 8 8 十二、教育支出 1 0 5 4 2 l 十三、科学支出 3 6 8 十四、医疗卫生支出3 7 9 9 9 十五、税务等部门事业费 5 1 4 4 5 十六、抚恤和社救费 2 1 3 2 6 十七、行政事业离退休支出 4 6 5 2 2 十八、社会保障补助支出 1 5 1 6 2 二十、行政管理费 7 8 1 3 0 二十一、外交外事支出 3 7 4 天津大学硕士学位论文 二i 三，公检法司支出 二十四、城市维护贽 二十五、政策性补贴支出 二十六、支援不发达地区支出 二十八、车辆税费支出 二十九、债务利息支出 三十、奇项支山 三十一、其他支出 基金支出小计 图3 - 22 0 0 6 年各项财政之处占总支出的比重 第三章大庆市财政特点及其存在的问题 通过以上图表可以看出，大庆市的财政支出结构趋于合理。用于满足社会公 共需要的投入较大，公共领域的支出逐年增加，社会保障、城市维护、三农、科 技、教育、文化、卫生、体育等方面投入的比重较大，已经占财政收入的4 0 。 但详细分析也发现当前社会经济已经过热，而基本建设支出比重( 9 ) 却依然很 大，行政管理费支出比重( 9 ) 也很高等问题，同时存在财政供给范围过宽的问 题，财政支出的范围不仅包括公共安全、公共机构、公共服务等项目支出，而且 也包括部分竞争性领域的开支，财政资金直接或间接进入竞争性领域的问题还一 定程度地存在。比如房地产开发方面，存在有各类税费包括土地出让金的减免情 况。为扶持企业发展，通过给企业贴息补助、投放周转金、贷款担保等形式，也 投入大量财政性资金。同时存在财政支出效率不高的现象。如重复购置固定资产 的现象，造成资源的浪费以及不按预算目标使用预算资金等现象。 3 3 大庆市地方财政收入与石油石化企业销售收入的关系 表3 - 31 9 9 7 - 2 0 0 6 年大庆市地方财政收入情况 年度地方财政收入( 亿元) 1 9 9 7 年 1 3 1 9 9 8 年2 1 1 9 9 9 年 2 9 2 0 0 0 年2 5 2 0 0 1 年 3 3 2 0 0 2 年 2 8 2 0 0 3 年 3 8 2 0 0 4 年 5 5 2 0 0 5 年 4 9 2 0 0 6 年 6 0 天津大学硕士学位论文 图3 - 31 9 9 7 - 2 0 0 6 年财政收入的情况 表3 - 4 1 9 9 7 - 2 0 0 6 年油公司销售收入情况 年份产量( 万吨)平均价格( 元吨)销售收入( 亿元) 1 9 9 7 年5 2 9 57 9 84 2 2 1 9 9 8 年 5 5 7 08 2 4 4 6 0 1 9 9 9 笔5 4 5 0 1 0 4 45 6 9 2 0 0 0 年5 3 0 09 6 95 1 4 2 0 0 1 盔5 1 5 01 5 3 27 8 9 2 0 0 2 年5 0 1 31 4 7 07 3 7 2 0 0 3 年4 8 4 01 7 8 58 6 4 2 0 0 4 年 4 6 4 02 2 2 51 0 3 2 2 0 0 5 年4 4 9 53 1 5 7 1 4 1 9 2 0 0 6 年4 3 4 03 7 9 51 6 4 7 1 5 第三章大庆市财政特点及其存在的问题 1 8 0 0 1 6 0 0 1 4 0 0 1 2 0 0 ，口1 0 0 0 i 卜、 迥8 0 0 6 0 0 4 0 0 2 0 0 o 1 9 9 7 - 2 0 0 6 年油公司销售收入情况 + ”；7= 。 。 。4 “+ 1 、?m? i a 6 4 1。 。1 1q 。 么冀9 j 产 ；纠刃而_ 1 4 酝t ，l ，l；，l￥。二 擎萨萝萝萝萝梦萝萝 年度 图3 - 419 9 7 2 0 0 6 年油公司销售收入情况 通过以上图表可以看出，大庆市的财政收入同油公司的销售收入密切相关， 基本由油公司的销售收入情况决定，说明大庆的经济属于油经济一柱擎天。以 2 0 0 6 年为例，大庆市财政2 0 0 6 年实现城市维护建设税1 9 亿元，教育费附加9 亿元，共2 8 亿元。而油公司实现销售收入1 6 4 7 亿元，上缴市级财政城市维护建 设税1 8 亿元，教育费附加8 亿元，共2 6 亿元，占财政该两税收入的9 3 ，仅此 两项就占财政收入的4 3 。据有关资料显示，石油石化企业上缴市级财政的税费 总量已占市区财政总收入的7 5 ，长期雄踞财政收入的基础地位，而大庆市的接 续产业相对弱小，产业结构非常单一，应该大力搞好财源建设，提高非油经济的 比重。 3 4 从大庆看现行财政体制存在的问题 我国的政治体制和经济体制决定了统一领导、分级管理是历次财政体制遵循 的基本方针。省以下财政体制有其特殊性，但也具有分税制财政体制的普遍性特 征。在这种情况下，评价省以下财政体制包括视同地市级财政管理体制的绩效和 天津大学硕士学位论文 存在的问题，要在分税制财政体制的大背景下去谈。 ( 一) 政府间事权划分不明晰，财权与事权不统一。现行分税制没有明确各 级政府的事权划分和支出范围问题，政府职能也基本沿袭了原体制的范围。体制 改革之前，大庆是作为省级单位管理的，在事权的划分上不是很明确，收入划分 不尽合理。分税制收入划分情况是：中央税种少，额度大，活面收入多；地方税 种多，额度小，死面收入多；共享税种少、税基大，中央、省分享的多。大庆市 不仅税源结构单一，而且税收构成也不合理，占财政收入比重较大的为三税的附 加城建税、教育费附加。这两种收入受两大企业经营状况影响很大，且都属 于专款专用性质。支出划分不科学。保既得利益是财政体制一贯遵循的做法，这 样只承认了支出规模，没有根据事权划分支出范围的结果是事权依然不明确，体 制依然处于滚动状态。 ( 二) 体制调整多是以牺牲下级政府利益为代价。固定资产投资方向调节税、 屠宰税的停征，企业所得税、个人所得税的共享都体现出了这一点。 ( - - ) 政府间转移支付制度尚需完善。一方面转移支付的构成不合理，成分 复杂，另一方面在运行过程中，从过渡期转移支付到一般转移支付，都与均等化 的目标具有一定的距离。另外，对于大庆市而言，体制没能解决企业对市政经费 拨付渠道问题，致使体制不完善。 其他形式的转移支付最明显的缺陷是仍然采用基数法，尤其是体制上解和补 助把不合理的地区利益格局引入了新体制。应该说，在任何一个财政年度内，都 有偶然性的收支因素存在，采取基数法，不可避免地把偶然性因素变成必然的结 果。 专项补助作为转移支付的一种形式，有其存在的必要性，在弥补