（工商管理专业论文）l县基层领导班子和领导干部考核评价体系研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 党的十七大强调，要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体 系”。健全和完善促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价体系，是贯彻落实科学 发展观和正确政绩观的迫切需要。我国一直高度重视领导干部考核工作，组织部门和 学术界一直在不断探索、实践，取得了一定的成果，但对基层乡镇领导班子和领导干 部考核的研究比较匮乏，还没有形成一套系统规范的体系。乡镇领导班子和领导干部 是我们党的组织机构和国家政权中直接面向基层的一个重要层次，担负着推动地域经 济、社会、文化全面发展的重要任务，将党和国家的各项方针政策落实到基层，更是 科学发展观、正确政绩观的贯彻者和执行者，其作用的发挥将直接影响党的执政之基。 由于乡镇工作的特点，目前基层乡镇考核工作在体系设计和实际执行中还存在着很多 的困惑，致使考核的作用发挥不明显。因此，构建体现科学发展观要求和符合基层实 际的考核体系，全面客观的评价基层乡镇领导班子和领导干部，激发乡镇干部队伍整 体活力，加强班子和干部队伍建设，已经成为当前理论界和组织人事部门所共同关注 并积极探索和研究的重大课题。 本论文首先对健全完善科学的绩效考核体系的现实意义、国内外考核体系的研究、 相关理论基础等方面进行了分析综述，结合工作实践，立足l 县实际，在对l 县考核 工作实施现状和存在问题分析的基础上，提出构建乡镇领导班子和领导干部绩效考核 体系的基本原则、总体思路，以及具体建议，着重对考核主体、考核内容、考核方法、 结果运用等方面进行全面完善，对l 县乡镇领导班子和领导干部绩效考核体系进行重 新优化，以期着力构建一套合理规范、高效科学的基层乡镇领导班子和领导干部绩效 考核体系。在理论研究的基础上，结合今年l 县换届考核，将该体系运用到实践中， 取得比较满意的效果，为基层选人用人提供准确的依据，为基层经济社会发展提供有 力的人才保障。 关键词：绩效考核体系；乡镇；领导班子；领导干部 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h ep a r t y s17 t hs e s s i o no ft h eg e n e r a la s s e m b l ys t r e s s e dt h en e e dt oi m p r o v et h e g o v e r n m e n ts t a f fe v a l u a t i n gs y s t e mr e f l e c t i n gs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tt h e o r ya n dc o r r e c t p o l i t i c a l a c h i e v e m e n tv i e w t oi m p r o v ea n dp e r f e c tt h el e a d e r s h i pt op r o m o t es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n ta n da p p r a i s a ls y s t e mo fl e a d i n gc a d r e s ，i sar e q u i r e m e n ta n du r g e n tn e e do f i m p l e m e n t i n gs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tt h e o r ya n dc o r r e c tp o l i t i c a l a c h i e v e m e n tv i e w c h i n a h a sa l w a y sa t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h ea s s e s s i n gw o r ko fg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e s ，a s g o v e r n m e n th rs e c t o r sa n da c a d e m i ac o m m u n i t yh a v ec o n t i n u e dt oe x p l o r e ，p r a c t i c e ，a n d a c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s b u tr e s e a r c ho nt h ea s s e s s m e n to ft h eg r a s s r o o t sl e a d e r s h i pa n d c a d r e so ft o w n s h i pi ss c a r c e ，w i t h o u tas t a n d a r d i z e ds y s t e m g r a s s r o o t sl e a d e r s h i pa n d c a d r e so ft o w n s h i ph a sa l w a y sb e e nc r u c i a lw h i l eo u rp a r t y sf a c i l i t i e sa n dg o v e r n m e n t s c o n t a c tw i t ht h ep u b l i c ，c a r r y i n go nm a n yi m p o r t a n tt a s k ，s u c ha sp r o m o t i n ge c o n o m i c ， s o c i a l ，a n dc u l t u r a ld e v e l o p m e n tf o rt h ed i s t r i c t s ，m a k i n gs u r ee v e r yp o l i c ym a d eb yt h e p a r t ya n dc e n t r a lg o v e r n m e n ti sf o l l o w e d g r a s s r o o t sl e a d e r s h i pa n dc a d r e so ft o w n s h i p t h e m s e l v e sh a v eb e e nf o l l o w e r sa n de x e c u t o r so fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tt h e o r ya n dc o r r e c t p o l i t i c a l a c h i e v e m e n tv i e w 、胁e t h e ro rn o tt h e yc o u l da c h i e v et h e i rt a s k sw e l lw o u l dd e c i d e w h e t h e ro rn o to u rp a r t yc o u l dc o n t i n u ei t sl e a d e r s h i p d u et ot h eu n i q u en a t u r eo ft o w n s h i p g o v e r n m e n tw o r k ，t h ec u r r e n te v a l u a t i n gs y s t e mf o rg r a s s - r o o t sl e a d e r s h i pa n dc a d r e so f t o w n s h i ph a sc o u n t e r e dm a n yp r o b l e m si np r a c t i c ea n de x e c u t i o n ，s ot h a tt h ee v a l u a t i n g s y s t e mf a i l st oa c h i e v er e s u l t si ti ss u p p o s e dt oa c h i e v e t h e r e f o r e ，i th a sb e e na g r e e db yt h e a c a d e m i cc o m m u n i t ya n dh rs e c t o r st h a ti ti sw o r t hg r e a tv a l u et ob u i l da l le v a l u a t i n g s y s t e mr e f l e c t i n gs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tt h e o r y a n d g r a s s r o o t sp r a c t i c e ， a s s e s st h e g r a s s - r o o t sl e a d e r s h i pa n dc a d r e so ft o w n s h i pi naf a i rw a y ，g u i d et h e mt oe s t a b l i s hc o r r e c t p o l i t i c a l a c h i e v e m e n tv i e w ，c a r r yo u ts c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tt h e o r y ，i n s p i r et h ee n t h u s i a s m o fg r a s s - r o o t s l e a d e r s h i p ，b u i l dc o r r e c th rc o n c e p t sa n d e n h a n c et h ec o n s t r u c t i o no f l e a d e r s h i p t t l i sp a p e rf i r s ta n a l y z e st h ep r a c t i c a lm e a n i n go fi m p r o v i n gs c i e n t i f i c e v a l u a t i n g s y s t e m ，a n d t h et h e o r e t i c a lb a s i so fe v a l u a t i n gs y s t e m sh o m ea n da b r o a d ，c o m b i n i n gw o r k i n g e x p e r i o n c e ，b a s e do nlp r a c t i c e ，w i t hr e s e a r c ho nt h ec u r r e n te v a l u a t i n gp r a c t i c ea n d p r o b l e m so fl ，r e a d st h el e a d e r s h i pe v a l u a t i n gs y s t e mc u r r e n t l yu s e db yl ，p u t sf o r w a r d p r i n c i p l e s ，i d e a sa n ds u g g e s t i o n sf o rb u i l d i n gag o o de v a l u a t i n gs y s t e m ，t op e r f e c ti ti ns u c h w a y sa st h es u b j e c t s ，c o n t e n t s ，m e t h o d sa n dr e s u l t s ，t oi m p r o v et h el e a d e r s h i pe v a l u a t i n g s y s t e mf o rl ，s ot h a ti t i sar e a s o n a b l ea n ds c i e n t i f i ce v a l u a t i n gs y s t e mf o rg r a s s - r o o t s l e a d e r s h i pa n dc a d r e so ft o w n s h i p o nb a s i so fr e s e a r c h ，h a v i n gt h i sy e a r se n d o f - t u r n e v a l u a t i o ni ns i g h t ，i tf o c u s e so np u t t i n gt h es y s t e mi n t op r a c t i c ea n dh o p e f u l l ya c h i e v i n g g o o dr e s u l t sw h i c hc a nb eu s e da sr e f e r e n c ef o rh r c h o i c e s k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ；t h et o w n s h i p ；l e a d i n gg r o u p sa n dl e a d i n g c a d r e s ；lc o u n t y 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究背景和意义 第1 章绪论 党的十七大强调，要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系 f i j 这对干部考核工作提出了更高的要求。完善促进科学发展的干部考核评价体系，要 以科学发展观为统揽，选干部、配班子、聚人才、建队伍，形成以德为先、德才兼备， 崇尚实干、群众公认、重视基层的用人导向，围绕中心大局，科学设黄指标，有效整 合资源，优化考核方式，强化考核结果运用，着力把各级领导干部的思想和行动引导 到推动科学发展上来。在新的历史条件下，积极探索研究促进科学发展的领导班子和 领导干部考核评价体系，是当前各级组织人事部门需认真研究和切实解决的重大课题。 1 1 1 研究的背景 随着我党对干部考核工作提出的新要求，2 0 0 9 年中央颁布了关于建立促进科学 发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见，地方党政领导班子和领导干 部综合考核评价办法( 试行) 、党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法 ( 试行) 和党政领导班子和领导干部年度考核办法( 试行) ，这一个意见和三 个办法，为各地干部考核工作的探索实践指明了新的方向。近年来，组织部门和学 术界一直在不断探索实践，但对基层乡镇领导班子和领导干部考核的研究还比较匮乏， 还没有形成一套系统规范的体系。基层乡镇领导班子和领导干部，在经济建设、社会 发展的一线，肩负着建设地域经济、社会发展的重任，肩负着组织群众、联系群众的 责任，是贯彻落实党和国家路线、方针、政策的执行者，工作直面民生，服务涉及面 广。在竞争日趋激烈的当今社会，对基层乡镇领导班子和领导干部提出新的要求和挑 战。社会公众对基层党政部门管理服务的效率、质量要求越来越高，参与监督考核的 呼声也越来越高。基层领导干部能否发挥最大作用，对他们的管理科学与否，将直接 影响我国经济、社会事业的全面发展。健全完善促进科学发展的考核体系，对客观公 正的评价基层领导班子和领导干部，高效地激发乡镇干部活力，加强干部队伍建设， 推动各项工作和任务的落实，全面建设小康社会发挥着极其重要的作用。本文正是基 于这样的背景下，通过对干部考核体系相关理论的分析研究，结合笔者工作实践，选 择基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体系进行研究、实践。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 1 1 2 研究的意义 最近几年，随着干部人事制度改革的不断深入，各级组织人事部门对健全干部考 核评价工作不断探索研究、改革完善，建立健全了一系列有效的措施办法，突出德才 兼备和工作实绩、注重扩大民主和群众参与，并在地方换届中应用和落实。但总的来 看，考核评价工作仍存在一些不足之处。我国政治体制不断改革，存在的困难和问题 日显突出。科学有效的考核评价才能有力的指引着领导干部工作的正确方向。建立一 套规范、有效、科学的领导干部考核评价体系，是贯彻落实科学发展观、正确政绩观 的迫切需要，对于调动领导干部的主动性、积极性和创造性，做出突出的工作成绩， 建设充满激情的高素质领导干部队伍，使考核评价工作更加科学化、规范化和制度化， 提升干部工作质量和水平都具有非常重要的意义。 完善基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体系的意义是： 一是有利于形成鲜明的用人标准和导向。完善科学合理的领导班子和领导干部绩 效考核评价体系，客观公正、科学全面地评价领导干部，有利于形成正确的用人导向， 营造良好的用人环境。坚持以发展论英雄，凭实绩用干部，有利于德才兼备、实绩突 出的干部脱颖而出。 二是有利于提高选人用人公信度。将“群众满意度”提到干部考核评价的突出位置， 把民意贯穿到考核评价全过程，保障了群众的参与权、知情权和监督权，让干部考评 工作在“阳光”下运行。 三是有利于建立激励约束机制。如果没有建立合理的考核体系，考核结果运用不 够刚性，对领导干部的激励约束作用就难以发挥。本论文在考核内容的设计上，充分 考虑基层的实际情况，根据乡镇地域、基础的不同，领导干部职位的不同来设置考核 指标，切实解决干好干坏一个样、干多干少一个样、干与不干一个样的问题，有效地 激发他们干事创业的热情，调动他们的积极性和创造性，提高其工作绩效，切实增强 领导班子和领导干部的执政能力。 四是有利于客观、全面地评价领导班子和领导干部。本论文设计的考核内容时从 以往偏向经济建设、领导评价为主的考核向分类考核、经济社会文化考核和群众参与 转变，能够为选拔任用干部提供大量真实的信息，能够较全面的测评出领导班子和领 导干部的群众满意度。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 ! i 。 i 量鲁置量鼍鼍量曼曼鲁量量量喜罾曼量 五是有利于加强领导班子和干部队伍建设。本论文建立考核指标，比较全面、动 态地反映了领导班子和领导干部的情况，为调整班子、任用干部提供有力依据，为培 养、监督和教育管理干部提供有力保障，有利于建设一支善于领导科学发展、能够攻 坚克难的高素质基层领导干部队伍。有利于解决干部队伍中存在的问题和防止和克服 用人上的不正之风。 本课题的研究，旨在对基层乡镇领导班子和领导干部考核评价体系理论与实践的 做一些有益探索，以期构建一套科学有效、适合基层的考核评价体系，对领导班子和 领导干部进行科学全面、客观公正的评价，充分发挥考核评价体系的激励作用，为德 才兼备、实绩突出的干部营造良好的环境，促进他们为经济社会的全面发展不懈贡献， 实现l 县经济社会又好又快发展。 1 2 国内外研究综述 本论文着重对国内外的研究发展进行分析。早在1 9 5 4 年，现代管理学之父彼德德 鲁克提出了“人力资源”这一概念，他指出“企业只有一项真正的资源人。管理就是 充分开发人力资源以做好工作。”舒尔茨、贝克尔提出了人力资本理论，他们认为人力 是经济发展、社会进步的主要决定因素，一切资源中最重要的是有技能的人力资源。 开发资源、建立社经济社会和推动国家发展的动力也是人力。人才更是一个企业成功， 乃至一个国家兴旺与否的重要因素。注重人力资源是实现一个地区可持续发展的关键。 人力资源管理，就是运用科学的方法对人力进行合理的调配、组织、使用、培训、考 核等，激发人的积极性和主观能动性，以实现组织目标【2 1 。包括对人才的培训、组织、 预测规划，对人潜能的挖掘和智力的开发等，以及对人才的吸引、甄别和选拔任用等。 关键是要人尽其才，才尽其用。人力资源理论从2 0 世纪6 0 年代形成到现在，主要在 企业管理中研究应用，我国的管理思想渊源流长，但对人力资源管理的研究起步较晚， 近几年，相关学者和部门把人力资源管理理论应用到干部管理工作中。 1 2 1 国外研究发展 发达国家历来都十分注重绩效考核，积极探索完善考核工作，始终将考核作为干 部队伍建设的核心，积累了丰富的经验，对我们研究考核评价体系具有非常重要的参 考价值。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 西方国家最早的绩效考核起源于英国，1 8 5 4 年开始实行功绩考核制，建立工作档 案，这有利于激发英国文官的积极性，增强了政府的廉洁，提高了政府管理的行政效 能与科学性【3 1 。2 0 世纪7 0 年代初期，公共行政组织管理绩效考核兴起，旨在推行“新 公共管理运动”和绩效管理，公务员的绩效考核受到了前所未有的重视。2 0 世纪7 0 年 代后，英国先行对现代政府行政进行改革，建立了绩效评估制度，强调看才能、重表 现。考核文官有十项指标，评价等次分5 等，根据考核结果进行奖惩和晋升【4 】。美国 的公务员考核制度要略晚于英国，1 8 8 3 年，美国国会颁布了彭德尔顿法，实行联 邦文官制度，建立了功绩制原则。1 9 9 3 年，美国国会颁布政府绩效与结果法案 ( g p p a ) 。 在发达国家，考核的称谓、模式各有不同，法国叫“鉴定”、德国叫“综合评议”、英 美等叫“考绩”、日本叫“勤务评定”，但都遵循科学、务实、高效的原则，考核的内容和 作用大致相同，注重考核工作的能力和成绩，把考核结果作为奖惩、晋升的依据【5 】。各 国在考核指标的设置、考评方法、等次的评定、结果的运用上的特点，可指导我们健 全完善基层考核评价体系。一是考核指标都各具特色，法国设置了1 5 项指标，英国设 置了l o 项指标，美国设置了1 8 项指标。二是考核方法上都突出考实评准。各国都有 专门的考核机构对考核进行实施，采取定性与定量相结合的方法。法国采取平分平 衡制。美国采取“工作标准”考绩制。英国采取考察报告制度。日本则分临时考核、 特别考核、定期考核。三是等次评定突出定量与定性结合。法国根据分数1 4 0 、1 2 5 、 1 0 0 、8 5 、6 0 五个档次确定为五个等次。美国评定为“特别优异、满意、不满意”三等。 日本、英国分为五等，优异确定为a 等，良好确定为b 等，满意确定为c 等，普通确 定为d 等，不良确定为e 等。四是结果运用上注重考用结合。日本公务员评定为a 等 可越级增加工资，评定为b 、c 、d 等可提级，评定为e 等则要降职或免职。美国把 考绩结果作为晋升、加减薪的依据。英国将年度考核报告作为公务员晋升的依据。 1 2 2 国内研究现状 我国历史文化悠久，人事考核制度源远流长。在中国古代称“考课”、“考绩”、“考 功”等，主要是对官员履行职责情况的考察。西周时期提出“以八法治官府，以六计课 群吏”，官吏考核已初步形成雏形，大致类似于现在按德、能、勤、绩、廉方面考核干 部。秦汉时期称为考课制度，以激励约束官员为目的，对不同部门、不同层次的官吏 采取不同标准进行考核，考课等级作为官吏任免升降的依据。隋唐时期进一步完善了 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 _ ii h l i b 篁量鲁曼曼曼曼曼皇曼量 官吏考核制度。明朝的考核制度分为“考察”和“考满”。清代京官考绩分称职、勤职、 供职三等，并根据考核结果奖惩。可以看出历朝历代对官吏的考核是都十分重视，以 不断优化官吏队伍为考核目的，历代王朝把德才、政绩、清政廉洁等方面作为选官的 标准，官职的升降由考核等次决定。我国的古代官吏考核制度的精髓，对本论文的研 究也很有学习借鉴意义。 我国的管理思想源远流长，从古到今不断发展完善。但是，我国有关绩效考核的 研究要远远落后于西方发达国家。近年来，学术界和我党组织人事部门在干部工作特 别是对领导干部考核方面进行了积极的探索和实践，并取得了一些研究成果。 1 ) 关于绩效考核结构的研究 周志勇、朱爱梅、徐志平( 2 0 0 3 ) 提出要全方位多层面考核评价干部，重动态，重过 程，构建立体化的干部考核评价体系。全面考察干部的德、能、勤、绩、廉，“多棱折 射”出干部各方面综合情况。杨心灵、帅宝强( 2 0 0 5 ) 提出对县( 市、区) 领导班子考核以目 标考核法为统揽，还可采取三种考核办法配套，一是把个人岗位职责、任务目标完成 情况作为考核领导干部的标准；二是将干部和班子考核有机结合，用领导班子集体政 绩分数乘以个人角色贡献率得到领导干部个人绩效分数；三是实行单独考核，建立班 子成员分管工作绩效考核指标体烈6 1 。吴建南、龚禄根、包国宪( 2 0 0 6 ) 提出要建立绩效 评估体系，健全绩效评估机制，使绩效评估更加科学可行，成为一项系统工程【7 1 。崔红、 王登峰( 2 0 0 7 ) 探索出每类工作绩效的结构，对基层领导干部上级、下属工作、自我评 定的不同之处进行比较研刭引。 2 ) 关于构建科学合理的考核指标体系的研究 整个系统中最为关键的部分当属指标体系的设计，这也是绩效考核的内容所在。 比较有代表性的有：周建瑜( 2 0 0 4 ) 提出要科学考核领导干部的政绩。把落实“五个统 筹”、以人为本、以经济发展为中心作为构建指标体系的前提，按政治文明建设、可持 续发展、社会发展和经济发展四大类设置指标体系，一级指标下设二级指标2 4 个【9 1 。 吴志澄( 2 0 0 2 ) 提出要体现领导班子成员与领导班子的考核指标体系之间的差异性。结 合县级领导班子和领导干部实际，把考核指标体系划分为经济建设、人民生活质量和 水平、精神文明建设和社会发展三个方面，设置了2 4 个具体考核指标，实施定性和 定量相结合的考核方法【m 】。唐晓阳( 2 0 0 4 ) 指出完善领导干部绩效考核体系要以科学发展 观为指导。重新构建领导干部政绩考核指标体系，需考虑经济发展、社会人文、生态 环境、勤政廉政四类指标，以便客观、准确、全面地评价领导干部的政绩】。中国科 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 学院( 2 0 0 4 ) 提出要淡化追求g d p 增长速度，树立正确的政绩观，主要考核能源资源消 耗下降速，环境污染治理和清洁生产水平达标率，地区生态质量、经济发展效率以及 经济社会是否协调发展等等。 3 ) 以科学发展观为导向的绩效考核方法的研究 马雪辉( 2 0 0 5 ) 认为要设计体现可持续发展、以人为本的考核指标体系，进一步扩大 民主、保障落实群众的权利，用全面的、发展的和联系的观点来考核政绩 1 2 】。曹满云 ( 2 0 0 8 ) 提出建立促进科学发展的地方政府绩效评估指标体系，有效解决政绩观片面、政 务信息不透明、评估指标不科学、评估主体不全面、评估立法缺位等问题【1 3 】。黄林( 2 0 0 8 ) 指出设计考评体系要坚持于事简便、于法周延原则，对领导干部考核要充分考虑干部 自身特点、工作绩效、领导成效、所处环境差异性等方面。庄国波于( 2 0 0 7 ) 在领 导干部政绩评价的理论与实践一书，提出了政绩评价的量化理论、效益理论、比较 理论，并探索了用“一条主线、两根辅线、四个维度”来建立领导干部绩效考核评价体 系和内容体系的方法。 综上所述，国内学者从不同视角、不同领域对干部考核进行研究，并各具研究特 色。但也存在一定的局限性。学术理论界在考核设计中善于运用数学方法建立模型， 技术难度较大。目前，还没有一套完整、规范的考核标准体系，对基层考核体系的研 究更为匮乏。因此，要探索、完善基层乡镇领导班子和领导干部考核体系，进一步促 进基层领导班子和领导干部考核体系微观与宏观、理论与实践研究有机结合。 1 2 3 我国领导班子和领导干部考核评价制度的探索与实践 长期以来，我国各级党委政府一直高度重视领导班子和领导干部考核评价工作， 各级各地积极的进行有益的探索和研究。我党对干部考核的问题经历了一个不断改革 完善、发展的过程。 1 9 7 9 年，中组部第一次提出了“考绩”，印发了关于实行干部考核制度的意见， 主要考核德、能、勤、绩四方面。随后，我党进行了进行一系列人事制度改革，干部 考核工作逐渐走上制度化的轨道。1 9 8 8 年，中组部第一次规定了考核工作程序。以领 导干部工作实绩、履行岗位职责的情况作为考核内容，并引入述职和评议环节。1 9 9 4 年，在党的十四届四中把工作实绩在考核中的地位确立到新的高度，随后，中组部提 出要考核基础设施投资、农业产量、工业总产值和税收等内容，印发了关于加强和 完善县( 市) 党委、政府领导班子工作实绩考核的通知。1 9 9 6 年，中组部印发了县 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系，这个考评标准体系共分3 大类、l8 个指标体系。党的十六届三中全会第一次对科学的发展观和正确的政绩观进行了阐述， 有利于形成正确的用人导向。2 0 0 6 年中组部印发了体现科学发展观要求的地方党政 领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，提出必须综合考核经济建设、政治建设、 文化建设、社会建设和党的建设，引入了民意调查和实绩分析两种新方法，要对民主 测评、民意调查、个别谈话、实绩分析结果进行全面分析。2 0 0 7 年党的十七大强调“要 完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部综合考核评价体系”。经过三年的实践和 总结，2 0 0 9 年，中央审议通过了一个意见和三个办法。我国干部考核评价体系 在实践中不断完善，逐步规范化、制度化。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 主要研究内容 本论文着眼于从基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核的理论基础、现状分析、 基本原则思路、体系构建、具体实践几方面逐层递进进行研究。着重研究如何构建促 进科学发展的基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体系和具体实践。主要包含 以下几方面内容： 1 ) 基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体系相关理论综述。主要研究分析 了绩效考核产生的历史演变、理论基础。 2 ) 基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体系的现状和存在问题。主要研究 分析了l 县当前考核体系的现状和存在的主要问题。 3 ) 构建基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核评价体系的基本原则。结合基层乡 镇领导干部自身特点，提出构建基层乡镇考核评价体系的基本原则。 4 ) 完善基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核体系的建议。以贯彻科学发展观和 正确政绩观为前提，侧重于对绩效考核指标体系、方法体系进行研究。 5 ) 基层乡镇领导班子和领导干部考核体系在l 县换届中的具体实践。 1 3 2 主要研究方法 本论文在广泛收集数据、资料，学习借鉴的基础上，通过采用理论与实证研究相 结合、定量分析与定性分析相结合，综合运用历史分析方法、比较分析方法、资料分 西南交通大学硕士研究生学位论文 第8 页 析方法、系统方法、实证研究法、个案分析法、图表研究法等，对完善基层领导班子 和领导干部考核评价体系提出了具体的建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 第2 章领导班子和领导干部绩效考核评价体系研究相关 理论综述 2 1 考核与绩效考核 2 1 1 考核的概念 从中共中央组织部党政领导干部考核工作暂行规定来看：“考核是指考核部门 通过统一定的程序和办法，考察、评价领导班子和领导干部思想政治素质、业务能力 和履行职责情况等，并作为领导班子管理和领导干部任用、奖惩等的依据”【1 4 】。 2 1 2 绩效考核的概念 绩效主要指业绩、效率和收益。绩效来源于管理，从管理学角度指的是人们行为 的产出或结果，是员工个人素质和工作环境共同作用的结果，受多种因素的影响【巧】。 经济社会的不断发展，绩效的运用从企业经济、人力资源管理，逐步扩大到党政部门 行政管理、干部人事管理等方面。主要体现在干部履行各项工作职责时取得的社会收 益和成绩，是干部工作条件、工作基础等外在环境因素与组织领导能力、思想政治素 质、工作努力程度、知识水平等内在因素相结合的综合效应【i6 1 。绩效考核的前提和基 础就是要对绩效的特征进行全面掌握，其特征主要表现为： ( 1 ) 多因性。绩效的优劣不是取决于单一的因素，而是多受因素的影响。主要有 技能、激励、环境、机会。这个关系式为：p = ( s ，o ，m ，e ) ，其中p 为绩效，s 技能，o 为机会，m 为激励，e 为环境。 ( 2 ) 多维性。即需按多种维度或方面去分析与考核。包括时间、空间、结果三个 维度。空间维度涉及到任务绩效与周边绩效、领导绩效与个体绩效、态度、能力与结 果；时间维度包括显绩效与潜绩效、过去的绩效与未来的绩效；结果维度则是指工作 效率、效益和任务完成情况。准确把握绩效的多种形式，对于科学、动态的设计和量 化指标，树立正确的政绩观与系统的考评观，全面理解干部实绩具有重要的导向作用。 ( 3 ) 动态性。绩效结构随着被考核对象工作地点、工作时间、层级、岗位、个人 情况的变化，管理的评价取向和外部环境的变化以及政府职能和行政体制的改革变化 而不断发生着改变。 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 对领导干部的绩效考核，主要是指对干部德、能、勤、绩、廉等方面进行客观的 评价。通俗地说，是干部考核部门运用科学的程序、标准和方法，对领导干部思想政 治素质、贯彻党的路线方针政策和履行岗位职责等实践中取得的成绩和实效进行客观 评价的过程。 2 1 3 绩效考核评价体系 绩效考核评价是科学、系统、全面地对主体工作行为和工作结果进行一系列考察、 分析、评价及反馈的动态过程。评价的意义在于了解被考察者对整个组织的价值和贡 献，它包括对整个工作过程和工作成效的分析评价。绩效考核评价体系，是为了保证 绩效考评顺利实施、科学公正的有关机制和系统f 1 7 1 。 2 2 领导班子和领导干部绩效考核体系的构成 主要由考核主体体系、考核指标体系、考核方法体系和考核结果运用体系构成。 基层乡镇领导班子和领导干部绩效考核体系必须贴近基层实际情况、有利于乡镇干部 锻炼成长和推动基层工作的需要。 2 2 1 考核的主体体系 考核主体是指对考核对象表现出来的德、能、勤、绩、廉等方面的情况进行评价 的责任者。考核主体的科学性、民主性直接影响考核结果。基层干部群众对乡镇干部 的工作绩效最有发言权。构建绩效考核主体体系，要增强考核评价主体的广泛性、权 威性，要注重吸收学者、专家的参与，扩大考核民主、扩大群众的知情权、参与权、 监督权。 2 2 2 考核的方法体系 绩效考核涉及不同方面和多种领域，既需要科学认识，也需要技术手段，要科学 使用定性与定量结合的方法进行考核评价。考核结果的客观性很大程度受绩效考核方 法体系科学性和有效性和的影响。 2 2 3 考核的指标体系 科学地设置考核指标是客观、公正、准确地考核领导干部的重要基础。乡镇工作 内容纷繁复杂，“上头千条线、下面一根针”是当前乡镇工作形象的写照。所以，指标 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 体系要以科学发展观为指导，符合基层实际，淡化过去单纯以经济指标评价政绩的做 法，坚持把最广大人民群众的根本利益作为考核的出发点，切实解决考核指标科学合 理化要求。 2 2 4 考核的结果运用 考核的最终落脚点要落实到考核结果的正确运用上。建立刚性的运用规则，将考 核结果作为干部选拔任用、教育管理的重要依据【1 8 】。目前，针对基层工作环境复杂、 乡镇干部工作任务重、压力大、职级待遇低等问题，中央已高度重视，注重基层选拔 任用崇尚实干、实绩突出的干部。因此，在构建基层乡镇考核体系中，要明确体现考 核导向，强化考核结果运用。 2 3 领导班子和领导干部绩效考核体系的理论依据 考核体系的健全完善，需要在实践中不断总结完善、改进提高，更需要有力的理 论作指导和保障。本文在研究基层乡镇领导班子和领导干部考核体系之前，对其相关 的理论依据进行研究。 2 3 1 绩效管理理论 绩效管理理论在人力资源管理中处于核心地位，以绩效为导向，以促进公共组织、 个人绩效最大化为目标，最终实现组织目标【1 9 】。突出“以人为本”，在员工和管理者的 共同参与的前提下，强调组织和个人同步成长，形成“共赢”局面。有效的绩效管理能 激发员工的工作潜能、促进组织完成目标、使组织运转通畅，现党政机关等公共部门 也运用到了行政管理中【2 0 】。构建绩效考核体系，要充分考虑科学合理、简便可行、成 本和效益原则。但乡镇干部作为一种投入要素，不完全可控性很难把握。运用科学的 管理方法，降低成本，提高乡镇干部的可控性，促进管理目标高质量、高效率完成， 有效考核管理乡镇干部，促进班子和干部队伍建设，实现为推进社会进步的整体目标。 2 3 2 系统理论 所谓系统是指由若干要素组成相互关联、相互作用为实现共同的目标而存在的有 机集合体。系统论由理论生物学家l v 贝塔朗菲( l v o n b e r t a l a n f f y ) 提出，他认为系 统是一个有机整体，包括输入、运行、输出和反馈，系统的活动是一个输入一输出再 反馈到输入反复运转的过程。如图2 1 所示。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 环境 环境 输入输出 系统转换 jl r 反馈 环境 图2 - l 系统活动图 系统论的基本思想，就是以所处理和研究的对象为一个系统，研究环境、要素、 系统三者变动的规律性及其相互关系，分析系统的功能和结构，并根据研究结果优化 系统。系统要素是参与系统活动并发生作用的变量，与系统是部分和整体的关系，它 们共同作用，相互依存。考核工作是一个系统工程，考核指标、权重的设置，考核评 价方法都以最优方案进行运作。考核评价指标体系的功能的水平和性质受指标体系结 构影响，功能随结构的变化随之改型2 1 1 。主要体现在： 1 ) 建立考核评价体系，考核目的、系统目标、考核指标要具有一致性。如图2 2 所示。 图2 2 考核指标、考核目的、系统目标的关系 2 ) 层次分析法( 即a h p ) ，2 0 世纪7 0 年代中期由美国运筹学家托马斯塞蒂 ( t l s a a t y ) 提出。是一种定性与定量相结合的、层次化、系统化的分析方法。适用 于分层交错的多目标决策，用于评价多个影响指标下各方案的优劣程度。当一个决策 受到多个要素的影响，各指标对最终评价的影响程度无法直接通过足够的数据进行量 化计算，且各要素间存有明显的类别划分和层次关系时，就可以选择使用层次分析法。 2 3 3 决策论 决策是人们在政治、经济、技术和同常生活中普遍存在的一种选择方案的行为。 所谓决策就是借助一定的理论、方法和工具，分析比较、科学地选择最优方案的过程。 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 _ i i i ii 璺曼曼曼量蔓皇量量量量曼曼量曼曼舅 诺贝尔经济学奖获得者西蒙最早提出了“管理就是决策”的现代管理学认识。作为运筹 学分支之一的决策论，也是基于西蒙理论中定量分析的思想方法而发展起来的。决策 按不同的角度可以有许多分类法，比如按不同性质可分为确定型、风险型和不确定型 三种决策。按决策者所能控制的变量的数目分为单变量与多变量决策。按目标个数可 分为多目标和单目标决策。按结构可分为程序化与非程序化决策。按决策问题的性质 可分为战略决策与战术决策。任何决策都是一个过程，都有先后步骤：一是调查研究 收集信息资料，进行系统分析，确定决策目标；二是拟定各种可能的备责方案；三是 分析评估，从各种备择方案中选定最合适的方案；四是执行决策、控制和反馈，对已 选方案及其实施进行可行性和效益性评价。 2 3 4 激励理论 对领导班子和领导干部进行考核评价的重要原因之一是有利于对干部进行激励约 束。激励是指激发人行为的一种内心状态，以各种有效的方法去调动组织成员的积极 性和创造性实现个人和组织的目标。激励理论依据需要、动机、行为和目标之间关系 进行有效运作。 1 ) 需要层次理论 科学化、系统化的激励理论产生于西方国家，早期的激励理论回答了根据什么才 能激发调动起工作积极性的或以什么为基础的问题，着眼于研究满足人们需要的内 容，是对于“需求”的研究，内容性激励理论重点研究激发动机的诱因。主要包括麦 克莱兰的“成就需要激励理论”、赫茨伯格的“双因素论”和马斯洛的“需要层次论” 等。最具代表性的是美国心理学家马斯洛的“需要层次论”。如图2 3 所示。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 图2 - 3 马斯洛需要层次图 激励强化干部的因素来自于人类的各种需要，即他们的工作动机和目的。激励 必须与需要层次适应才能有效的调动干部的积极性【捌。乡镇领导干部同样具有对物质、 精神方面的追求，如尊重认同、政治权利、经济收入的需求( 2 3 】。在精神方面，考核是 对领导干部业务水平、个人能力的评价，也是对他们工作的认可，有利于增强乡镇干 部的自信心，考核结果与奖励和职务晋升相联系，在精神上满足其自尊和自我实现的 需要。 2 ) 行为修正型激励理论 行为修正理论研究如何通过外界刺激对人的行为进行控制和影响。它认为激励的 目的是为了修正和改造行为【2 4 1 。 强化理论。主要包括正强化( 包括给予学习和成长的机会、安排担任挑战性的 工作、改善工作环境、肯定、表扬和晋升) 和负强化( 包括处分、降级、批评等) 。 归因理论。侧重于研究人的行为受到激励是“因为什么”的问题。主要与外界 环境、自身内部因素有关，包括机遇、努力程度、能力大小、任务难度等方面。运用 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 归因论原理来增强人们行为的持续性。 挫折理论。主要研究当个人的目标行为受到影响制约时，如何有效的激励和 解决问题。挫折可以使人失望、痛苦；使人消极对抗。也可以给人以较益，变得比 较聪明和成熟；可以使人认识错误，接受教训；可以磨练意志，发奋努力。 3 ) 过程型激励理论 如何通过心理激励使人的行为积极性维持在较高水平或不断增强的状态。 公平理论( e q u i t yt h e o r y ) 公平理论是美国心理学教授亚当斯在社会交换中的不公平、工资不公平对工 作质量的影响、工人关于工资不公平的内心冲突同其生产率的关系著作中提出。 所谓“公平”，就是员工把自己的工作绩效和所得报酬( 包括物质的报酬，工资、奖金、 实物等：精神上的报酬，如荣誉、地位等) ，拿来与他人的工作绩效及所得报酬进行主 观比较时由此产生的一种积极性心理平衡状态。公平理论指出，在管理激励的过程中， 管理者必须对员工的贡献也可视为投入( 努力的程度、工作的成效、个人的学历、工 龄经验职务等) 给予恰如其分的的评价，否则，员工就会产生不公平感。公平会使人 感觉到满足，激发动