（会计学专业论文）政府部门内部控制与审计的关系研究.pdf

摘要 近些年来，随着世界各国政府改革实践的逐步深入，关于政府职能转变的探 讨逐渐成为我国学者的研究焦点。从1 9 7 8 年开始到现在，我国先后进行了六次行 政管理体制改革。2 0 0 8 年2 月党的十七大报告提出了至2 0 2 0 年深化行政管理体 制改革的总目标，要求以转变政府职能为重点，深化政府机构改革，优化政府组 织结构，实现政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设 人民满意的政府。在这个特殊的经济转型时期，政府部门职能正悄然发生变化， 逐步由管理型向廉洁型、服务型转变。随着2 0 0 3 年我国实行审计公告制度以来， 公众对政府部门管理情况的了解逐渐加深，部分政府部门暴露出来的一些不良现 象，如滥用职权、贪污腐败、肆意挥霍等，使民众感到不解，相关领导部门也注 意到了这些恶劣现象，为了改善政府部门的管理现状，相关部门逐渐把建设政府 部门内部控制和有效发挥政府部门内部控制的作用的议题提上了日程。如何构建 和完善政府部门的内部控制框架成为部门领导面临的一项艰巨任务。审计是对被 审计单位的资源利用情况及其他经济行为的监督和评价，是对政府部门管理行为 的约束，可有效预防、抵御部门管理中的风险并促进政府部门的建设，这是社会 公众赋予政府部门的外部监督机制，因此在健全政府部门管理方面离不开审计的 监督。 本文在借鉴国内外学者相关研究成果的基础上，以委托代理理论、审计免疫 系统理论、新公共管理理论和资源有效配置理论为理论基础，从对政府部门内部 控制的重要性和现状探讨入手，分析了控制环境、风险评估、控制活动、信息与 沟通、监控分别与审计之间的相互影响，研究结论认为控制环境、监控因素的优 劣将影响审计的成本高低和质量的高低；风险评估、控制活动及信息与沟通因素 的不执行或无效执行可能给部门管理带来巨大的损失隐患，增大了审计工作的难 函曾志兰十七大报告对地方政府管理体制改革的几大创新明福建论坛人文社会科学版2 0 0 7 ，( 1 2 ) 靳怀宇行政体制改革背景下的行政法学教材改革明中国集体经济2 0 0 8 ，( 4 ) 度，影响审计的效益。当审计的效益不好、质量不高时，据此基础上出具的审计 报告便会降低政府部门的权威性，损害政府部门在社会公众中的形象，若公众因 此对政府部门丧失信心，更会导致政府部门管理现状的继续恶化。总的说来，政 府部门内部控制框架中五要素的完善有助于审计活动的顺利进行，推动审计活动 的高质高效；审计活动的有效开展亦能够促进政府部门自身业务的完善，改革内 部控制建设中的漏洞和不足。文章在此基础上，对2 0 0 8 年度政府部门预算执行情 况和财政收支情况的审计结果进行了分析，指出审计结果中存在的政府部门内部 控制的五个要素方面的问题，最后从内部控制五要素角度提出改革政府管理现状、 提升政府绩效的措施。本文的创新点在于：第一，在目前这个政府职能逐渐转变 的经济转型时期，鲜有学者研究政府部门内部控制与审计的关系，故本文依据审 计署的科研方向，将政府部门内部控制与政府审计联系起来，从政府部门内部控 制框架的五个要素方面及审计功能角度探求完善部门管理的对策。第二，研究方 法上，用博弈分析的方法论证完善政府部门内部控制的重要性，并且分析了政府 部门内部控制五要素与政府审计之间的相互影响。 关键词：政府部门内部控制审计 a b s t r a c t i i lr e c e n ty e a r s ，g o v e r n m e n t sa r o u n dt h ew o r l dw i t ht h eg r a d u a ld e e p e n i n go fr e f o r m o nt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sh a v eg r a d u a l l yb e c o m et h ef o c u so fa c a d e m i c r e s e a r c h f r o m19 7 8t on o w , c h i n ah a sc a r r i e do u ts i xo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m i n t h ef e b r u a r yo f2 0 0 8 ，p a r t y s17b i gr e p o r t sp r o p o s e dd e e p e n st h e r e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v es y s t e m st o2 0 2 0t h eg e n e r a lo b j e c t i v e ，t h er e q u e s tt a k et r a n s f o r m st h e g o v e r n m e n tf u n c t i o na st h ek e yp o i n t ，t h ed e e p e n i n gg o v e m m e n ta p p a r a t u sr e f o r m ，t h e o p t i m i z a t i o n o f f i c i a lo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e ，r e a l i z e s t h e g o v e r n m e n t m o d eo f a d m i n i s t r a t i o nt ot h es t a n d a r do r d e r , p u b l i ct r a n s p a r e n t ，t h ec o n v e n i e n th i g h l ye f f e c t i v e r a d i c a lt r a n s f o r m a t i o n , c o n s t r u c t st h ep e o p l e ss a t i s f i e dg o v e r n m e n t i nt h i sp a r t i c u l a r p e r i o do fe c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o n , g o v e m m e n td e p a r t m e n t s a r eq u i e t l yc h a n g i n g ， g r a d u a l l ym a n a g e dt oc l e a nt h et y p e ，s e r v i c es e c t o rt r a n s f o r m a t i o n b u to u r c o u n t r yh a s p r a c t i c e dt h ea u d i ta n n o u n c e m e n ts y s t e ms i n c ea l o n gw i t h2 0 0 3 ，t h ep u b l i cd e e p e n s g r a d u a l l yt o t h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tm a n a g e m e n ts i t u a t i o n 。su n d e r s t a n d i n g ， e x p o s e ss o m eu n d e s i r a b l et e n d e n c i e sf a c i n gt h ep a r t i a l g o v e r n m e n td e p a r t m e n t ，t h e p o p u l a c ef e ；e l sr e l e n t l e s s ：h o wo u r t r u s t e en o ww a st h i s ? r e l a t e dl e a d i n gd e p a r t m e n t a l s on o t e dt h a tt h e s ep h e n o m e n a ，i no r d e rt oi m p r o v et h em a n a g e m e n ts t a t u so f g o v e m m e n td e p a r t m e n t s ，r e l e v a n td e p a r t m e n t so ft h eg o v e r n m e n ts e c t o ri sg r a d u a l l y b u i l d i n ga ne f f e c t i v ei n t e r n a lc o n t r o la n dp l a yt h er o l eo ft h ei n t e r n a lc o n t r o li s s u e sp u t o nt h ea g e n d a h o wt oc o n s t r u c ta n dt h ec o n s u m m a t i o ng o v e m r n e n td e p a r t m e n t s i n t e r n a lc o n t r o lf r a m eb e c o m e sab i gd i f f i c u l tp r o b l e mw h i c ht h ed e p a r t m e n tl e a d sf a c e s a u d i ti sb e i n ga u d i t e dr e s o u r c eu t i l i z a t i o na n do t h e re c o n o m i cb e h a v i o rm o n i t o r i n ga n d e v a l u a t i o n ，i sb o u n db ya c t so ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sc a ne f f e c t i v e l yp r e v e n t , p r o t e c ta g a i n s t t h er i s km a n a g e m e n td e p a r t m e n ta n dp r o m o t e t h e b u i l d i n g o f g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，w h i c hi sg i v e nt ot h ep u b l i cg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n d e x t e r n a lo v e r s i g h tm e c h a n i s m s ，a n dt h e r e f o r ei m p r o v et h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sc a n n o td ow i t h o u tt h es u p e r v i s i o no f t h ea u d i t t h i sa r t i c l e i np r o f i t sf r o mt h ed o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r st ob er e l a t e dt h e r e s e a r c hr e s u l t si nt h ef o u n d a t i o n , t a k ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r y , a u d i ti m m u n es y s t e m i t h e o r y , n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n dr e s o u r c e se f f e c t i v ed i s p o s i t i o nt h e o r ya s r a t i o n a l e _ i n t e r n a lc o n t r o lf r o mt h eg o v e r n m e n to ft h ei m p o r t a n c ea n ds t a t u s ，a n a l y z e s t h ec o n t r o le n v i r o n m e n t ，r i s k a s s e s s m e n t ，c o n t r o la c t i v i t i e s ，i n f o r m a t i o na n d c o m m u n i c a t i o n ，m o n i t o r i n gs e p a r a t e l y 谢n lt h ea u d i tb e t w e e nm u t u a li n f l u e n c e ，t h e r e s e a r c hc o n c l u s i o nt h o u g h tt h a tt h ec o n t r o le n v i r o n m e n t ，t h em o n i t o r i n gf a c t o r sf i ta n d u n f i tq u a l i t yw i l la f f e c tt h ea u d i t sc o s th e i g h ta n dt h eq u a l i t yh e i g h t ；t h er i s k a s s e s s m e n t ，c o n t r o la n dt h ei n f o r m a t i o na n dt h ec o m m u n i c a t i o nf a c t o rd on o tc a r r yo u t o rt h ei n v a l i de x e c u t i o np o s s i b l yg i v et h ed i v i s i o n a lm a n a g e m e n tt ob r i n gt h em a s s i v e l o s sh i d d e nd a n g e r , h a si n c r e a s e dt h ea u d i tw o r kd i f f i c u l t y , a f f e c t st h ea u d i tt h eb e n e f i t w h e nt h ea u d i to fi t sp o o r , q u a l i t yi sn o th i g h ，a c c o r d i n gt ot h ea b o v ei nt h ef o u n d a t i o n w r i t e su pt h er e p o r to fa u d i tw i l lt h e nr e d u c eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s a u t h o r i t y , d a m a g et og o v e r n m e n td e p a r t m e n t s p u b l i ci m a g ei ns o c i e t y , i ft h ep u b l i cl o s ef a i mi i l g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，t h e r e f o r e ，w i l l l e a dt ot h ec o n t i n u e dd e t e r i o r a t i o no f m a n a g e m e n to fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s g e n e r a l l ys p e a k i n g ，i nt h eg o v e r n m e n t d e p a r t m e n ti n t e r n a lc o n t r o lf r a m ef i v ee s s e n t i a lf a c t o r sc o n s u m m a t i o n sa r eh e l p f u lt o a u d i ta c t i v i t i e ss m o o t h a d v a n c e ，p r o m o t e s t h ea u d i ta c t i v i t i e s h i g h - g r a d eh i g h l y e f f e c t i v e ；a u d i ta c t i v i t i e s e f f e c t i v ed e v e l o p m e n tc a na l s op r o m o t et h eg o v e r n m e n t d e p a r t m e n to w ns e r v i c ec o n s u m m a t i o n ，r e f o r m i n gi n t e r n a lc o n t r o lc o n s t r u c t i o nc r a c k a n dt h ei n s u f f i c i e n c y o nt h i sb a s i s ，t h ea r t i c l e ，h a sc a r r i e do nt h ea n a l y s i st o2 0 0 8y e a r g o v e r n m e n td e p a r t m e n tp e r f o r m a n c eo fb u d g e ta n dt h ef i n a n c i a lr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r es i t u a t i o n sf m d i n g so fa u d i t ，p o i n t e do u ti n t e r n a lc o n t r o l sf i v ee s s e n t i a l f a c t o ra s p e c t sq u e s t i o ne x i s t i n gi nt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t ，_ t h el a s t ，f r o mt h ea n g l e o fi n t e m a lc o n t r o lp r o p o s e sr e f o r m i n gm a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n tt oi m p r o v e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e s t h ei n n o v a t i o n o ft h i sp a p e ri s ：l 、u n d e rt h ec u r r e n t t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n so fe c o n o m i ct r a n s i t i o n sc o n d i t i o n s ，r a r e l yh a s t h es c h o l a rt o s t u d yt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ti n t e r n a lc o n t r o la n dt h ea u d i t r e l a t e d n e s s ，t h e r e f o r et h i s a r t i c l er e s t so na u d i to f f i c e ss c i e n t i f i cr e s e a r c hd i r e c t i o n , r e l a t e st h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ti n t e r n a lc o n t r o lw i t l lt h eg o v e r n m e n ta u d i t f r o m g o v e r n m e n td e p a r t m e n ti n t e m a lc o n t r o lf r a m ef i v ee s s e n t i a lf a c t o ra s p e c ta n da u d i t f u n c t i o na n g l es e a r c hc o n s u m m a t i o nd i v i s i o n a lm a n a g e m e n tc o u n t e r m e a s u r e 2 、i n r e s e a r c ht e c h n i q u e ，_ w i t ht h eg a m ea n a l y s i sm e t h o dd e m o n s t r a t e dt h ei m p o r t a n c eo f i n t e r n a lc o n t r o lo fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，a n dh a sa n a l y z e dm u t u a li n f l u e n c e s b e t w e e nt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ti n t e r n a lc o n t r o lf i v ee s s e n t i a lf a c t o r sa n dt h e g o v e r n m e n ta u d i t k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tb r a n c h i n t e r n a lc o n t r o l a u d i t i n g v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并袁示了谢意。 学位中请人( 学位论文作者) 釜名： 垒盍鉴 2 0 o 年月岁目 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信，息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南犬学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的。可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学住论文作者) 釜名：整盘查 2 0 | q 年6ax 日 学位论文指导教师签名： 2 0 1 1 研究背景与意义 第1 章导论 1 1 1 研究背景 2 0 0 8 年华尔街爆发的金融危机受羊群效应、季风效应的推动迅速席卷了全 球，全世界的政府都处在逆境中，因为金融危机使经济社会中的不确定因素增加， 风险加大，这就对政府部门管理提出了挑战：如何防范风险，如何提高应对危机 的能力? 近年来，随着经济社会的发展，我国由于部分政府部门管理不佳而导致 国有资产流失的现象逐渐增多。自2 0 0 3 年审计结果公告制度实施以来，在社会民 众中产生了深远影响。审计结果曝光了一批中央部委，公告了很多政府部门在管 理过程中存在的重大问题，令人们震惊的同时，人们也开始质疑：我们还能相信 某些政府部门吗? 作为国家和人民的受托人，一些政府部门在管理过程中竟然监 守自盗，部分领导人为了个人的利益全然不顾自己的使命，使得这些政府部门管 理混乱、绩效不佳，部门的权威性和影响力日渐下降。如何合理规范这些政府部 门成为相关领导人的一项重要任务。从控制的角度看，控制论要求在管理过程中 管理主体要充分发挥主观能动性，为人们正确认识和控制管理系统，以最佳的效 果完成目标提供理论和方法。内部控制是为合理保证单位经营活动的效益和效率 性、法律法规的遵循性，而自行检查、制约和调整内部业务活动的自律行为。将 政府部门作为一个独立的管理单位，单位内部控制可以从优化管理环境、识别管 理风险、完善管理活动等角度，为政府部门内部管理顺利开展铺平道路。2 0 0 8 年 6 月在财政部、审计署、证监会、银监会、保监会联合颁发了企业内部控制基本 规范，在研制内部控制规范的过程中，相关部门也已关注到政府及非营利组织的 内部控制问题，并成立了专门的政府及非营利组织内部控制标准咨询专家组。但 是究竟该如何建设政府部门的内部控制? 政府部门内部控制又如何来发挥其作 用? 这成为本文的研究主题之一。 审计是为了确定经营者或受托管理者的经济责任而产生的，是对被审计单位 会计资料及其所反映的财政、财务收支和其他经济活动的真实、合法和效益的经 济监督。审计是依法监督，由专设的审计部门履行监督职责，被审计单位不得阻 挠，但审计部门无任何经济管理职能，不参与被审计人及审计委托人的任何管理 活动，具有独立性和超脱性。政府审计是对政府部门的财政收支及与之相关的各 图卜1 ：政府审计对象 种经济资料进行的审计，其主要任务就是真实性、合法性和效益性审计，根据国 家有关财经法律、法规和制度规定，对政府部门账目记录进行检查，查找被审计 部门是否存在违反国家规定，损害国家、社会和人民利益的行为。政府审计确保 了政府部门管理的有序、完整，帮助提高社会公共资金使用的安全性和有效性， 实现社会资源的合理配置和充分使用，最大限度地满足社会居民的需要，从而增 强公众对政府部门的信心，实现社会安定和祥和。可见，审计行为能够帮助政府 部门优化其管理。但是审计在执行过程中经常会受到很多因素的制约，政府部门 内部控制就是主要影响因素之一。现阶段政府部门的内部控制尚存在很多的不足 2 和缺陷，如控制环境不完善、对内部控制的执行监督力度不够等，增大了审计工 作的难度。本文以政府部门内部控制与审计之间的关系为核心，分析政府部门内 部控制如何影响审计的顺利开展及审计工作又如何推动政府部门内部控制更加的 完善和有效，从而研究完善政府部门内部控制和审计的对策，实现优化政府部门 管理、提升政府部门绩效的目的。 1 1 2 研究意义 1 1 2 1 研究政府部门内部控制是强化政府部门管理责任的前提 政府部门作为社会和国家资产的托管人，肩负着维护公众利益、保证公共资 金合理使用的重任。改革开放以来，尤其是我国加入w t 0 后，我国的政治外交越 来越频繁。政府部门作为我国人民和世界交流的中介，其有效管理不可漠视。但 是近些年，政府部门管理中的管理观念陈旧、管理方法落后等使得我国部分政府 部门管理缺乏效率和效果，严重削弱了我国的国际竞争力。有效的部门内部控制， 通过构建合理的控制结构系统，如对玩忽职守者进行撤职、引入市场竞争机制等， 落实部门职能和责任，界定内部机构责任范围，设立个人岗位责任制，使每一个 成员都必须无条件遵循内部控制制度，以保证内部控制的全面实施，从而及时发 现并纠正责任履行过程中存在的问题，防止并减少决策执行中的相互扯皮、办事 推诿的低效率和低效果现象。 1 1 2 2研究政府部门内部控制是提高政府部门应对危机能力的要求 2 0 0 8 年由美国次贷危机引发的金融动荡，如瘟疫一般向全球蔓延，中国经济 也经受了金融危机的打击和重创，我国的出口下滑、经济增长缓慢、企业倒闭和 停产现象增多，严重影响了消费者的信心。此外，我国四川突如其来的汶川大地 震、年初时的雪灾冰冻、年中的疾病传染等危难都给我国经济造成了巨大损失， 同时经济增长的不确定性因素也在增加，对此需要一些有效的宏观经济政策来刺 激经济增长，调整产品进出口和增强居民的消费能力，这是政府部门不可推卸的 职责，是考验政府部门执政能力的关键时刻，因此政府部门成为企业、人民、整 个社会注目的中心。危机总是难以预料，所以政府部门首先要做的是增强自身应 3 对危机的能力，因为政府部门是人们战胜困难、克服困难的信心的来源。政府部 门建设内部控制体系，通过开展风险评估活动，对未来一段时间或业务开展过程 中可能遇到的情况进行预测、分析，估计某些不利事件发生的可能性大小，进而 可以提早制定预防措施，避免因毫无准备造成更大的损失。 1 1 2 3研究政府部门内部控制是防范政府管理风险的途径 由于风险的客观存在，政府部门在管理过程中不可避免地会遇到风险，比如 投资风险。政府是国家财产的管理者，其职能之一便是使国家资产保值增值，那 么政府就会进行投资，以期获得投资收益。进行投资，首先要做投资风险分析， 分析对方项目的可行性、盈利性等，考虑在项目运营过程中可能遇到的经营风险 或意外不可抗力等，在分析过程中稍有疏忽，就可能使政府投资损失惨重，流失 国家资产。随着全球经济一体化和互联网的高速发展，政府在国外税务和外汇方 面也不免遭遇到与国内不同的政治、文化等风险，建立自身完善的内部控制制度， 识别并评估政府管理中的风险，进而对风险评估结果采取相应的控制活动，可以 消除或减少管理风险所带来的损失。同时政府投资、筹资等均处在一定的资本市 场中，不确定因素会相应增多，资本市场的强弱、经济社会的持续发展和竞争力 的大小影响着政府管理的组织结构和运作，因此完善政府部门内部控制成为有效 防范和管理风险的重要途径。 1 1 2 4 研究政府审计是促进和谐社会进一步发展的需要 和谐社会是我国在经济转型过程中提出的发展目标，是一个以人为本的协调 发展的美好家园蓝图。政府审计的职能和本质决定了它保证和谐社会稳定发展的 目的，政府审计综合考虑了真实性、合法性和效益性，并以科学的政府绩效考核 标准体系作为制度保障，使政府官员的个人价值和社会价值紧密统一，平衡社会 各阶层的利益，最终达到和谐的目的。开展政府审计研究能够最大限度的满足社 会人民的需要，实现以人为本的政府部门管理要求，抑制和减少政府官员贪污、 贿赂等行为的发生，为市场经济的发育和良好运营创造条件，在经济转型的特殊 阶段，促进和谐社会的进一步稳定和发展。 4 1 1 2 5研究政府审计是优化我国社会资源配置的需要 社会资源在一定的时期内总是有限的，在既定的资源拥有量下，分配到一个 单位的份额多，则必然使另一单位的资源量少，如何使有限的资源实现合理配置 是每一个社会发展过程中都必须面对的问题。我国目前正处于经济迅速发展的阶 段，尽管经济实力在不断的增强，但是如果没有足够的经济社会资源支持，那么 社会发展终将是空谈，因此现阶段的中国还需储备足够的社会资源，如何高效优 质地使用社会资源正是我国各级政府部门在考虑的问题。党的十四大报告指出， 建立社会主义市场经济体制，就是要使市场对资源配置起基础性作用，把资源配 置到效益较好的环节中去，以获取最好的社会经济效益。在资源合理配置的情况 下，资源的使用效率高，单位资源获得的社会效益就会高，通过测定资源的使用 效率和社会效益可以辨析社会资源的配置状态。研究政府审计可以分析审计过程 中的资源使用情况，若审计效益较低，则表明审计资源包括时间、人力等没有合 理的分配和使用，局部的利益和整体的利益总是息息相关的，由此会造成整个社 会资源的损失。所以研究政府审计，关注其效益性，从全局的角度看，可以达到 合理使用社会资源，提高资源利用效率，优化资源配置的目的。 1 1 2 6研究政府审计是与时俱进的表现 政府部门和市场是我国调节经济发展的两大主体，市场作为微观主体，有时 也会失灵，这就需要政府部门来干预经济以帮助经济健康发展。我国政府部门是 为社会经济发展提供公共产品和公共服务的，那么政府部门提供的产品就必须适 应当期的市场经济环境。目前，由于全球化经济的迅猛发展，世界各国之间的贸 易关系逐渐密切，但同时所面对的风险来源也增多。如2 0 0 8 年美国华尔街首先爆 发了金融危机，它以一种迅雷不及掩耳的速度席卷了全球，对我国来说，我国也 难以避免，我们的经济发展速度减缓了，经济收益下降了，为适应和调整我国经 济市场发展状态，就需要发挥政府部门的干预作用。政府部门在这个危机时刻是 否发挥了其应有的作用就需要开展政府审计工作，检查、监督政府部门的作为。 而在审计界，刘家义审计长又提出了审计“免疫系统”的概念，这是对审计职能 的创新和拓展，那么就需要对包括政府审计在内的各类审计的职能及作用进行深 入研究和分析，这是与我国目前经济发展状态相衔接、跟进审计职能的要求，是 与时俱进的表现。 1 2 研究目的与研究思路 本文在对国内外相关文献进行综述后，用演绎分析和博弈分析的方法，从政 府部门内部控制和审计关系的理论基础入手，对我国政府部门内部控制和审计之 间的关联性进行了分析，同时结合2 0 0 8 年审计署关于政府部门预算执行情况和其 他财政收支情况的审计结果报告分析审计工作具体如何推动政府部门的内部控制 建设，进而提出通过完善政府部门内部控制和审计、提升我国政府部门绩效的对 白兰 柬。 根据以上研究思路，文章共分为六个部分： 第l 章导论。阐述本文的研究背景和研究意义，指出文章的研究方法、框 架结构和可能的创新点，以确定研究的出发点。 第2 章相关文献综述。概括性的指出国内外学者对政府部门内部控制及内 部控制与审计的关系的研究成果，总结出我国政府部门内部控制及内部控制与审 计关系的现状，以此作为文章研究的前提。 第3 章相关理论界定。分析了政府部门内部控制的概念，并简要概述了政 府部门内部控制与审计的一般关系，同时介绍了文章研究的理论基础。 第4 章政府部门内部控制与审计的具体关系。从内部控制的五个要素 控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督的视角，对政府部门内部控 制和审计的相互关系进行分析。 第5 章审计结果与内部控制信息。通过对2 0 0 8 年审计署关于政府部门预算 执行情况和其他财政收支情况的审计结果报告中各个政府部门审计情况的具体分 析，对政府部门内部控制和审计关系进行深入探讨。 第6 章完善政府部门内部控制和审计，提升政府部门绩效的思路。根据以 上的分析，从控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督五个方面提出 6 完善的对策，在此基础上讨论文章的不足之处。框架结构如图1 - 2 。 1 3 本文的创新点 图1 - 2 ：本文的框架结构 本文的创新点在于： 第一、在目前这个政府职能逐渐转变的经济转型时期，鲜有学者研究政府部 门内部控制与审计的关系，故本文依据审计署科研规划为选题，将政府部门内部 控制与审计联系起来，从部门内部控制框架的五个要素方面及审计功能角度探求 完善政府部门管理的对策。 第二、用博弈论的方法论证完善政府部门内部控制的重要性以及部门内部控 制五要素与审计之间的相互影响，同时采用2 0 0 8 年的政府部门预算执行情况审计 报告进行具体分析。 7 第2 章相关文献综述 2 。1 国外相关文献综述 2 1 1 内部控制相关文献综述 从全球范围看，美国较早关注政府部门内部控制，也是当今政府部门内部控 制相对健全、完善的国家。美国国会作为立法机构，为政府部门内部控制的法制 建设做出了突出贡献。从1 9 5 0 年颁布的预算与会计程序法案开始，美国国会 就认识到内部控制的重要性。该法案要求联邦政府主要部门、机构领导建立并维 护适当的内部控制系统，承担内部控制方面的责任。该法案还规定，审计总署在 确定审计程序时，应考虑被审计单位的内部审计及其控制系统的有效性。1 9 7 8 年 国会通过了督察长法案，要求联邦政府主要部门设立督察长办公室，赋予各督 察长调查的权利，其地位是完全独立的，能够对部门发生的浪费、舞弊、管理失 职等展开调查和审计评估。该法案强调了内部控制的作用。但是，尽管有相关法 律的约束，联邦政府部门的管理情况并不好。同年，纽约时报头版报道了美国资 助项目中出现的一系列舞弊行为，估计一年的损失就达1 2 0 亿美元，仅健康、教 育和福利部门因舞弊和浪费所致的损失就达7 0 亿美元。在这种情况下，1 9 8 2 年9 月国会又颁布了联邦管理者财务诚信法案( f m f i a ) ，该法案重申了建立和维护 有效的内部控制是机构管理层的责任，要求联邦政府加强内部控制和会计系统的 有效性，持续地评估和报告其内部会计和管理控制的适当性。此外，f m f i a 还授权、 审计总署发布内部控制准则，因此可以说f m f i a 在美国政府内部控制发展史上具 有里程碑式的意义。 美国预算管理总局( 0 m b ) 和审计总署( g a o ) 在联邦政府内部控制的发展过 程中也扮演了重要的角色。o m b 在1 9 8 1 年l o 月发布了1 2 3 号通告管理层责任与控 制，做出了以下规定：( 1 ) 每个联邦部门应设立专门职位、招聘专门人员从事内 部控制管理；( 2 ) 所有联邦部门需要在1 9 8 2 年1 2 月3 1 日之前完成对其内部控制的弱 8 点评估：( 3 ) 联邦部门应对其内部控制进行持续性的复核；( 4 ) 联邦部门应建立管 理程序强化其内部控制功能，并及时采取行动纠正内部控制缺陷。1 9 8 2 年o m b 又发 布了f m f i a 的执行指南，即“o m b 通告a 1 2 3 评估、改进和报告联邦政府的内部 控制系统 ，详细地描述了内部控制的7 个执行步骤。1 9 8 3 年审计总署发布联邦 政府内部控制准则作为联邦政府部门进行内部控制年度评估和报告的基础。该 准则是这一时期联邦政府内部控制框架体系的主要规范性文件，包括5 个方面的一 般准则和6 个方面的具体准则。同年8 月g a o 又发布了对联邦管理机构财务诚信法 案第一年执行情况进行审核的审计指引，指出由于政府部门中频繁出现的诸如预 算不当削减、持续的欺诈、浪费和滥用职权等问题，说明内部控制正在逐步的被 注意到。该审计指引进一步明确了审计总署在开展联邦机构内部控制审计和评估 中的工作重点，并要求审计人员加深对被审计机构的了解，分主次和重要与否去 获取资料和信息，以提高审计效率，节约国家资源。随后0 m b l 2 3 号通告经过1 9 9 5 年、2 0 0 4 年1 2 月两次修订，修订后的通告将主旨确定为强化对公共资源的受托责 任，界定了管理层在内部控制和评估内部控制有效性方面的责任，规定内部控制 是组织管理的一个组成部分，同时通告指出管理层要负责建立并维护满足一定标 准的内部控制活动，其类同于企业内部控制的五个要素，也即控制环境、风险评 估、控制活动、信息与沟通、监督。2 0 0 4 年修订的目的是为联邦管理者针对以下 方面提供指南：( 1 ) 管理层的内部控制责任；( 2 ) 评估内部控制有效性的流程， 以及评估新要求；( 3 ) 更新的内部控制标准；( 4 ) 整合并协调内部控制评估。 2 0 世纪9 0 年代是美国政府内部控制法律法规与制度框架的健全期，进一步强 化了有效内部控制的重要性，对内部控制建设不断提出新的要求。1 9 9 0 年的首 席财务官法案直接促成了联邦政府的c f o $ i j 度。该法案要求在联邦政府行政部门 设立首席财务官，其主要职责在于推动并保持一项整合财务会计及内部控制的财 务管理系统。1 9 9 4 年的政府管理改革法案扩充了c f o 的财务报告责任，增强了 联邦政府首席财务官在提供完整准确的财务信息方面的责任。1 9 9 6 年的f f m i a 法案 强调了c f o 在财务管理系统更新改进上的责任，通过确保财务管理系统提供可靠一 9 致的财务数据，促进联邦财务管理的改善，提高内部控制的效率和效果。另外还 有修订的1 9 7 8 年监察长( i g ) 法案。2 l 世纪也有很多与联邦政府部门内部控制有 关的法案，最为重要的是2 0 0 8 年国会颁布的督察长改革法案新设督察长公平 与效率委员会，进一步加强督察长的独立性，提高督察长的专业胜任能力，增进 督察长间的协调。尽管有很多立法的支持，但是美国联邦政府的审计情况并不容 乐观。2 0 0 6 年、2 0 0 7 年审计总署对联邦政府财务报告内部控制发表了否定意见， 认为联邦政府部门没有保持有效的财务报告内部控制。2 0 0 7 年4 月2 3 日，g a o 签发 了其对证交会的审计报告，报告主题是：内部控制证交会需在其会计与运作 程序中加以进一步提升，指出证交会在会计与运作的内部控制中存在的一些问 题，并就解决每一方面的问题提出了建议。美国国会、审计总署、联邦机构、o m b 将继续通力合作，以解决内部控制存在的问题，提高整个政府的内部控制质量。 从美国政府部门内部控制的发展历程可以看出，美国联邦政府主要是从不断 完善、健全相关立法法案的角度规范政府部门内部控制，在1 9 7 8 年督察长法案 的基础上通过几十年的努力，建立健全了督察长制度和首席财务官制度，在行政 系统内，构成了联邦政府行政部门的内部控制。虽然审计界也参与其中制订制度， 但却没有将政府部门内部控制与审计活动联系起来考虑。审计作为监督和完善政 府部门管理活动的重要手段，应与政府部门结合起来考虑，从外部和内部共同强 化政府部门管理。 2 1 2内部控制与审计关系相关文献综述 内部控制与审计的渊源始于2 0 世纪初期，但主要局限是在企业内部控制方面。 1 9 2 9 年，美国a i c p a 在财务报表的验证文