（企业管理专业论文）城市基础设施投融资模式研究.pdf

塑蔓 城市基础设施投融资模式研究 研究生姓名：孟康 导师姓名：仇向洋 学校：东南大学 摘要 我国城市化进程的加快要求城市基础设施系统的适度超前发展。制约城市基础设施 可持续发展的瓶颈是建设资金的问题。传统上，城市政府财政资金在城市基础设施总投 资中始终占有最大的比例，城市政府为获得城建资金不惜负债累累。在公用基础设施民 营化的趋势下，城市政府如何在城市基础设施建设中发挥作用，应该投资于哪些对象， 城投公司如何作为城市政府进行基础设施投融资的平台高效运作，如何通过构建城市基 础设施项目的盈利模式促进项目的建设，这些问题的解决对实现城市基础设施可持续发 展具有重要意义。城市基础设旌投融资模式就是解决这些问题的合理手段。 本文对构成城市基础没施投融资模式的三个层面城市政府层面、城投公司层面 和城市基础设施项目层面依次进行了研究。本文首先探讨了城市政府在促进城市基 础设施可持续发展中的职能和作用及其实现方式；然后本文探讨了城投公司为了促进城 市基础设施的发展应该如何运作以便高效地履行其使命，实现投融资活动的良好效果； 最后，本文探讨了城市基础设施一般盈利模式及其作用，基础设施项目如何进行市场化 融资。 本文最后得出以下结论：l 、城市政府应该加强城市建设相关法律、法规以及政策 环境的建设，以便实现城市基础设施建设投融资活动环境的稳定性，使各个参与城市建 设的投资者的利益能够得到充分的保障；2 、政府必须介入市场机制失灵的基础设施投 融资领域，承担提供公共产品性质基础设施的责任；3 、城市政府应该优化城市总体j ；! i ! 划和城市基础设施建设规划，提高城市基础设施规划中的经济效益意识，力图在规划阶 段为城市基础设施未来运营服务效率创造良好的基础条件；4 、城市政府应该校正城市 基础设施存在的外部效应对基础设施项目投资、经营效益的不利影响，使得城市基础设 施项目建设及经营能够以适当的方式获得与其本身直接相关的外部效益的好处；5 、城 投公司在城市基础设施投融资、建设、运营等方面发挥着重要的作用。为城投公司设计 有效的运行机制，在城投公司中建立现代企业制度对城投公司有效地完成城市政府赋予 它的使命至关重要；6 、城市基础设施项目的盈利模式的构建对充分利用基础设施本身 及其延伸资源的经营潜力十分重要。基础设施项目盈利能力的提高对于项目建设所需资 金的筹集有决定性的影响，应该在赢利模式的指导下，努力提高城市基础设施项目的盈 利能力，积极采用项目融资的方式为新建项目筹集资金。 关键词：城市基础设施，城市基础设施投融资，城投公司，盈利模式，项目融资 可持续发展 i i r e s e a r c h0 nt h ep a t t e r no fu r b a n i n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n ta n df n 可a n c n 、丁g a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，t h es u p p l yo fe n o u g hu r b a ni n f r a s t r u c t u r e si s v i t a l l y i m p o r t a n t c a p i t a lp l a y sac r i t i c a lr o l ei nt h es u p p l yo ft h e s ei n f r a s t r u c t u r e s t r a d i t i o n a l l y ， m u n i c i p a lg o v e r n m e n tp r o v i d e sm o s to f t h ec a p i t a ln e e d e di ns u p p l y i n gt h e s ei n f r a s t r u c t u r e s g o v e r n m e n ta l o n ec a nn o ts u m c et h en e e df o rc a p i t a l i no r d e rt oa c q u i r ee n o u g hc a p i t a lf o r t h e d e v e l o p m e n to fi n f r a s t r u c t u r e s ，t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t m u s td e s i g nan e w i n v e s t m e n t - f i n a n c i n gp a t t e r nf o ru r b a ni n f r a s t r u c t u r e sd e v e l o p m e n t t h i sn e wi n v e s t m e n t - f i n a n c i n gp a t t e r nc o n s i s t so ft h r e es t r a t a ，n a m e l y , t h es t r a t u mo f m u n i c i p a lg o v e r n m e n t t h es t r a t u mo ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n tc o m p a n v a n dt h e s t r a t u mo f t h ei n f r a s t r u c t u r e sp r o j e c t t oa c h i e v eas u s t a i n e dd e v e l o p m e n to fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e s e a c hp a r t i c i p a n ti nu r b a n i n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n t f i n a n c i n ga c t i v i t i e ss h o u l dp e r f o r mp r o p e rf u n c t i o n si nt h er i g h t w a y t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n ts h o u l de n d e a v o rt ob u i l daf a v o r a b l el e g a la n dp o l i c y e n v i r o n m e n tf o ri n v e s t m e n ti n t h i sa r e ab e s i d e si t se n v i r o n m e n tb u i l d i n gf u n c t i o n t h e m u n i c i p a lg o v e r n m e n tm u s to p t i m i z eu r b a np l a n n i n g a n di n f r a s t r u c t u r e sc o n s t r u c t i o n p l a n n i n gs oa st oe x e r ta c t i v ei n f l u e n c ea tt h ev e r yb e g i l m i n go nt h ec o n s t r u c t i o nc o s to f c e r t a i ni n f r a s t r u c t u r e sp r o j e c t s t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n tm u s ta l s oi n v e s td i r e c t l yi ns o m e i n f r a s t r u c t u r e st h a th a v eb e e ns o r t e di n t op u b l i cg o o d si ne c o n o m i c s f i n a l l y , t h em u n i c i p a l g o v e r n m e n ts h o u l dt a k ep r o p e rm e a s u r e st oa d j u s tt h ee x t e r n a l i t ya s s o c i a t e dw i t hc e r t a i n i n f r a s t m c t u r e s t ot r a n s f e rt h ee x t e r n a lb e n e f i to ft h o s ei n f r a s t r u c t u r e si n t ot h ei n f r a s t r u c t u r e s p r o j e c ti t s e l f t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n tc o m p a n ym u s to p t i m i z ei t so r g a n i z a t i o n a n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s mi no r d e rt oa c c o m p l i s hi t sm i s s i o nt ow o r ka st h ep l a t f o r mf o r t h eg o v e r n m e n tt of i n a n c ei n f r a s t r u c t u r e sd e v e l o p m e n t0 nt h et h i r ds t r a t u m t h a ti st h e s t r a t u mo fi n f r a s t r u c t u r e sp r o j e c t t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n tc o m p a n ym u s td i v i d e i n f r a s t r u c t u r e sp r o j e c ti n t ot h r e eg e n e r a lc a t e g o r i e s ，t h o s ed o n ti n c u ra n yi n c o m i n gc a s hf l o w , t h o s ed oh a v ei n c o m i n gc a s hf l o wb u tc a n tr e a l i z ef i n a n c i a lb a l a n c e ，a n dt h o s eh a v ee n o u g h i n c o m i n gc a s hf l o wa n dc a nm a k es o m ep r o f i t t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n tc o m p a n y s h o u l da d o p td i f i e r e n tf i n a n c i n gm e t h o df o rt h et h r e ek i n d so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e sp r o j e c t s k e y w o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e s ，u r b a ni n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，u r b a n i n f r a s t r u c t u r e si n v e s t m e n tc o m p a n y , p r o f i tp a t t e r n ，p r o j e c tf i n a n c i n g ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：磕日 期：蚴了田枷曰 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名 锄。 导师签名日期：于锋了呼叫日 第一章绪论 第一章绪论 i i 本文研究的问题及研究方法 i i i 本文研究的问题 城市化进程的顺利展开离不开城市活动的物质基础城市基础设施的适度、超前 发展。城市基础设施的发展要通过规划、融资、投资、建设等一系列活动来进行，其中 的关键是项目建设资金的融通问题。 在我国，现阶段与城市化速度加快形成鲜明对比的是，城市基础设施的发展严重滞 后于城市发展。城市基础设施投资规模与同时期社会经济总量相比仍然偏低。我国城市 基础设施建设投资总额占全社会固定资产投资比重和国内生产总值比重，在2 0 世纪8 0 年代基本上停留在2 及不足1 的水平；进入9 0 年代，两者比重均有放大，至1 9 9 8 年 分别为4 6 和1 6 4 ，但仍低于联合国建议目标值下限的一半左右“。除了投资总量不 足，还存在基础设施建设投资资金来源结构单一的问题。近年来，对基础设施建设的财 政性投入虽然逐年下降，由1 9 9 0 年的5 7 6 2 下降到1 9 9 5 年的3 6 7 8 ；非财政性资金 逐年上升，由1 9 9 0 年的3 0 1 3 升到i 9 9 5 年的5 42 4 ，但仍未能够改变国有资本统 天下，基础设施投资来源单一的格局，因为非财政性资金大多是国有举债，包括国内信 贷资金和利用外资，并非真正意义上的其它非国有资本的投入”。 财政资金、国有资金普遍地在城市基础设施投资中占有绝对的高比重的情况如果继 续下去，不但不能为城市基础设施建设提供充足资金，而且会导致基础设施建设所依靠 的资金链条日益薄弱。这个资金链条一旦绷断，后果将十分严重。 在城市基础设施的投资中，抛开社会资金对城建越来越多的介入不说，城市政府财 政资金在城市基础设施投资中始终占有最大的比例，城市政府为获得城建资金不惜负债 累累。为了避免因为负债过多导致城市政府破产，各城市政府纷纷成立城市建设投资公 司( 以下简称城投公司) 之类的经济实体作为城市资产市场化的载体，受市政府授权或 委托，统一负责城市资产( 主要是各项基础设施资产) 投资和经营活动，担负城市资产 优化配置和保值增值的责任。城投公司借助政府对银行的影响力获得贷款或通过资本市 场以发行债券或股票的方式筹集资金。债务资金的提供者会要求城投公司支付利息并最 终归还本金，股东会要求城投公司支付股利。由于城投公司经营业绩始终有一个限度， 当其所负债务达到一定规模，城投公司将无力偿还所负债务。如果这种情况真的发生， 必将严重影响城市基础设施的正常建设，对城市生活质量的方方面面造成不利影响。 为了实现城市基础设施的可持续发展，必须正确界定并充分发挥城市政府在城市基 础设施建设中的作用，为城市基础设施建设创造良好的政策和经营环境：城投公司与政 东南大学倾士学位论文 府之间保持合理的关系，充分利用受托经营的各项存量城建资产政府的支持，采用各种 可行的融资手段和融资方式为城市基础设施建设提供强大的资金支持。在公用基础设施 民营化的趋势下，城投公司如何有效地开展与各种民间资本的合作，对于城市基础设施 的健康发展也将越来越具有举足轻重的作用。为此，形成一个城市政府、城投公司、社 会投资者的能够进行良性互动，有利于充分调动各方参与城市基础设施建设积极性的城 市基础设施投融资模式就显得非常重要。 1 1 2 本文的研究方法和研究思路 在回顾前人对城市基础设施投融资的研究成果的基础上，本文试图运用企业财务管 理理论、企业组织理论、项目区分理论及项目融资的有关知识，构建城市基石n ；设施投融 资的科学模式。研究城市政府在基础设施建设中如何对各种资源的有效经营发挥作用， 提出以城市基础设施项目的一般盈利模式作为提高城市基础设施项目经营水平和盈利 能力的有效工具，以改进具体项目的盈利能力为手段，促进整个城市基础设施系统的可 持续发展。文章还探讨了盈利模式运行的微观载体城投公司如何运作。 本文的研究思路如图1 所示： 图1 本文的研究思路 2 第一章绪论 1 2 本文的研究背景 1 2 1 我国城市化趋势加速发展 城市的出现在人类历史上至少已有五千年，到公元1 8 0 0 年，城市人口占世界人口 的2 。近2 0 0 年来，世界城市化趋势加快，方兴未艾的经济全球化更使各国城市以前所 未有的规模和速度发展。城市不再是距离遥远、相互分离的孤岛。现代化的交通和通信 手段，已经把全世界的城市编织成一个相互紧密联系的网络。目前，世界人口约有一半 居住在城市里，城市居民人数达到3 0 亿。预计今后世界城市化的趋势还会加速发展， 大城市仍将快速增加，这一趋势以发展中国家最为突出：而在发达国家中，开发落后地 区，大力发展小城市将成为城市化的重要趋势。预计到2 0 3 0 年，世界城市人口接近5 0 亿，约占世界总人口的6 0 o ”。 目前我国也已进入城市化加速阶段。根据2 0 0 0 年第五次全国人口普查，我国市镇 人口的比重为3 6 0 9 ，比十年前第四次全国人口普查提高了近1 0 个百分点。与同期国 际社会比较，十年来我国城市化一直呈较快增长势头，目前己接近发展中国家的平均水 平“。 第九届全国人民代表大会四次会议通过的国民经济和社会发展“十五”计划纲要提 出了“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的奋斗目标。纲要提出，要“有重点 地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动 作用，引导城镇密集区有序发展。”纲要还提出，“要加强城镇基础设施建设，健全 城镇居住、公共服务和社区服务等功能。以创造良好的人居环境为中心，加强城镇生态 建设和污染综合治理，改善城镇环境”“1 。 1 2 2 城市化的基础是完善的城市基础设施 城市基础设施，是城市发展的带有根本或起点性质的设施，是城市赖以存在和发展 的物质基础，是现代化城市的物质表现，是城市经济发展和居民生活改善的必备条件， 是发挥城市整体效能的核心，也是保障城市经济和社会可持续发展的重要条件。 城市基础设施是服务于整个城市地域范围内的一个综合系统，有的直接为生产服 务，参与生产过程，如供电、供热、供水等系统；有的以整个城市地域为服务对象，如 公共交通、道路桥梁、环境保护、防灾系统等。城市基础设施是城市经济整体建设的主 要组成部分，服务于整体的城市功能和其它各个部门。城市基础设施的主要特征就是服 务性，特别是随着现代城市的发展，更要求城市基础设施的建设必须与城市经济发展水 平相适应，否则，就会影响整个城市的经济发展水平与发展速度。 城市化的过程中，城市基础设施的生产在大多数情况下落后于城市发展速度，人类 在享受城市化带来的物质文明的同时，也感到了物质匮乏的困扰。当今全球城市化的迅 猛发展更是加重了“城市病”的流行，使跨入新世纪的人类深受其害。城市中的人们越 3 变堕三! 三兰堡兰三竺堡丝苎 来越迫切的感受到城市化产生的问题：城市供水不足而且不够清洁，基础设施条件日益 恶化及交通拥挤、污染严重。这些问题不仅威胁着城市的经济发展潜力，而且威胁着社 会凝聚力和政治稳定。 1 3 本文的理论意义和实践意义 城市化过程以及城市中各项生产生活活动的顺利进行要求城市基础设施系统的适 度超前发展。城市经营思想对于城市政府充分发掘城市各项资源潜力，调动尽可能多的 社会资金高效的参与城市基础设施建设，改进城市基础设施经营效果具有重要的指导作 用。本文以实现城市基础设施可持续发展为目标，对城市经营思想如何促进城市基础设 施建设，如何以城市经营思想为指导构建基础设施项目的一般盈利模式，以及盈利模式 的微观运行载体城投公司如何运作进行了探索性研究，强调城市基础设施建设 中特定基础设施项目现金流的健康流动对整体城市基础设施可持续发展的重要性，具有 一定的理论意义。 在城市基础设施建设的投融资实践中，特定项目的盈利能力往往是社会投资者关注 的焦点，作为传统的城市基础设施提供者的城市政府也期望各个基础设施项目能够同时 实现良好的社会效益和经济效益。本文剥城市基础设施项目一般盈利能力模式以及城投 公司市场化运作的研究，对于城市基础设施建设投融资实践中提高项目的经营效益也具 有一定的指导意义。 第= 章研究综述 第二章研究综述 2 1 城市基础设施投融资领域存在的问题及解决办法 2 1 - 1 城市基础设施投融资体制的概念 城市基础设施建设投融资体制，是在城市基础设施建设中投融资活动运行机制和管 理制度的总称，由投资主体、投融资方式和政府用以扶持、引导、限制和管理的投融资 调控体系三项要素组成。投融资体制解决由谁投资、如何投资以及由准决策、由谁承担 风险和责任的问题”1 。 2 1 2 城市基石 f 设施投融资体制中存在的问题 近年来，随着国家投融资体制改革的进行，作为国家投融资体制有机组成部分的城 市基础设施投融资体制的方方面面也发生了一定程度的变化。尽管如此，城市基础没旌 投融资体制依然存在着的一些问题。具体叙述如下： 1 、多头管理，整体协调不够 每个城市的计委、财政局、国有资产管理局、城建局、交通局等多个职能部门构成 的地方投融资体制框架，主要按行政系统对城市建设中的投融资进行宏观协调与管理。 在财权和事权划分上，也有一个基本的界定，即一方面上述各职能部门都参与具体的投 融资管理。作为一个有机整体的城市投融资活动本来应由一个统一、有权威和高效运转 的政府机构进行宏观协调与管理，但现实中的投融资活动却陷于“条块分割”的多头管 理之中，既破坏了投融资活动各相关环节的内在联系，也不利于加强宏观调控和发挥规 模经济效应。首先，政出多门，职能交叉重叠，有时为了部门利益，一些不该管的事情 大家都争着去管；一些棘手的、本该协同处理的事情却没有人去管，出现宏观调控的真 空地带，进而产生帕金森效应，即参与投融资管理的部门和人数越多，宏观调控的力度 就越弱。其次，多头管理使有关部门和单位的责、权、利难以界定，投融资的收益与风 险不对称，导致项目审批和日常管理中的随意性或官僚主义，即使发生了重大决策失误 和风险损失，也难以追究有关部门和当事人的责任，没有形成国有资产保值增值的硬约 束。再次，城市建设资金被多方切块使用，造成资金的集中度低下，不利于充分发挥政 府信用较高和整合资源的优势，调集资金办大事、办好事。最后，多头管理还衍生出部 门利益侵占整体利益的现象，各有关部门为了维持急剧增加的人头费用以及消化各种不 合理的开支，往往千方百计地争项目、争资金，并在投融资过程中截流城建资金，将其 中一部分异化为单位和个人的费用支出，明显削弱了城市建设的资金支持力度。 奎堕查兰堡主堂堡笙奎 2 、投融资主体单一 在现有投融资体制下，城市建设的投融资主体比较单一，政府主要承担了投融资的 责任，几乎形成政府“包打天下”的局面。在融资方面，城建资金主要来源于政府的财 政转移支付、政府出面获取的政策性和商业性贷款、政府收取的土地规费和其它城建基 金，以及依靠政府信用举借的内债和外债等。在投资方面，也主要由政府部门做出投资 决策，具体审批投资项目，甚至直接介入项目的运作与管理。由于投融资主体单一，所 以产生了一系列问题：( 1 ) 在城市发展战略中，假如基础设施投资并不列为投资的重点， 那么即使基础设施投资存在着较大的经济利益和社会利益空间，资本依然不可能流入该 领域。( 2 ) 由于投资主体是各地政府，资金来源于财政，所以在投资项目具体实施时， 有关部门没有预算的硬约束。( 3 ) 在计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，由于 沿袭基础设施投资一元化的做法，其后果是基础设施的成本高估或是质量降低，有数据 显示概算超出实际成本和正常利润相当高，而且高概算或超概算下工程质量差的情况经 常存在。( 4 ) 我国工程建设的具体实施长期是以建设指挥部的形式来负责工程建设中的 各项具体事务，一旦工程完工后，指挥部也就自动解散。这种体制的缺陷在于指挥部不 是一个在长期内存在的实体，也不是一个法人，因此对工程完工后的决算和质量都不负 有责任。 3 、经营主体模糊，政企不分 经营主体模糊，政企不分。近年来，城市基础设施建设虽然通过多种渠道进行融资， 但就其行为本身而言，仍然是政府行为。作为投资主体，政府既是投资者，又是经营者， 政企不分，政府同时行使两种权力，一方面行使社会行政管理权，具有经济管理职能； 另一方面行使国有资产所有权，具有国有资产所有权的管理职能。在改革过程中，投资 领域虽有几次放权，但都是上级政府下放投资项目审批权限，是纵向的行政性分权，没 有触及政企不分问题。虽然已明确规定竞争性项目由企业自主决策、自担风险，所需贷 款由商业银行自主决定、自负盈亏，但这些实际上还没有实现。迄今为止，政企不分， 政府仍然同时行使两种权力，按照行政指令决定国有投资的状况，没有根本性变化。在 基础设施建设领域长期存在的投资规模膨胀、投资结构不合理、投资决策失误多、投资 效益差等，都与“政企不分”密切相关，从而也不可能提高投资效率”1 。 4 、运作方式落后，市场化程度较低 受制于现有投融资体制，城市投融资的运作方式还带有计划经济的痕迹。例如：( 1 ) 政府有关部门对投融资活动进行宏观调控与管理时，习惯于运用行政审批和直接干预的 方式，调控与管理的内涵基本上是由各个部门的审批权限构成，这使投融资决策过程弥 漫着“计划者偏好”，而不是充分考虑社会经济发展的需要，或社会公众的意向。( 2 ) 在投融资实践中，过度依赖财政的转移支付、政府担保的银行信贷、强制性的规费与基 金收入，以及政府举债等政策性融资，而没有灵活运用市场经济手段，在国内外金融市 第二覃研，鹊；述 场上有效地进行商业性融资。( 3 ) 在项目建设中，较少采用招投标方式确定项目法人， 并由项目法人按照市场经济原则建设和经营项目，而较多的是成立首长负责制的工程指 挥部，由其选择项目建设单位( 通常是有关部门的下属企业或与政府官员有密切关系的 企业) ，这会产生制度性租金，容易诱发腐败行为。1 。 5 、资产经营水平不高，未形成投融资的良性循环 目前，多数城市的国有资产存量的大部分由政府各职能部门分散管理，主要用于维 持城市基础设施的简单运转，未能在国有资产保值增值，特别是资本运营方面取得突破 性进展。许多人至今还习惯于把城市基础设施当作应该由政府提供的纯公共产品。不少 可以引入市场机制进行企业化运作的基础设施的使用或者是无价的，或者定价太低，造 成了城建投资的收益微薄，或者没有收益，甚至严重亏损。同时，现行投融资体制中缺 乏对产权的明晰界定，加上基础设施的经营权通常由政府部门用行政方法加以指派，因 此经营单位缺乏追求成本最小化、利益最大化的内在冲动，而内部人控制和道德风险却 屡见不鲜。另外，现行投融资体制的行政垄断和封闭性在一定程度上排斥了资本和产权 交易市场的作用，不同项目和企业之间的资产兼并、重组、收购和回购等障碍重重，股 权的转让与变现十分困难。这样的资产经营水平必然会降低初始投资的收益率，而且不 能有效地“盘活存量、形成增量”，实现“投入一运营，退出一再投入”的投融资良性循环。 6 、资金来源渠道过少，投融资渠道不畅通 近年来，国家对基础设施建设的财政性投入逐年下降；非财政性资金逐年上升，但 仍未能够改变国有资本一统天下，基础设施投资来源单一的格局。具体表现在：其一， 直接财政性投入仍保持在4 0 左右，比例仍然偏高；其二，非财政性投入大多是国有举 债，包括国内信贷资金和利用外资，并非真正意义上的其它非国有资本的投入；其三， 不足1 0 的营业性投入也是国有资本投入的基础设施营业收入。显然，现有资金来源结 构形式仍是国有资本为主，政府仍然是基础设施建设的投资主体和中介。这种投资主体 单一的投融资体制，难以持续支撑基础设施建设高投入的需求。目前，我国城市基础设 施投入距联合国建议的发展中国家城市基础设施建设投资比例应占其全社会固定资产 投资总额的9 - 1 5 ，g d p 的3 - 5 这一目标要求还相差甚远，使得城市基础设施资金的 供给严重短缺而且不稳定，不能保证城市基础设施建设对大量稳定投资的需要“。 目前，虽然在总体上多渠道的投融资格局已经初步形成，作为投融资桥梁的资本市 场也开始发育，但是，对城市基础设施项目来讲，直接投融资渠道过于狭窄，很少有基 础设施项目的建设资金是通过直接投融资渠道获得的，项目所需资金主要来自银行贷 款。在多数基础设施项目经营效益不佳甚至不产生经济效益的情况下，这一方面导致了 建设项目资金来源结构的单一化，项目承担的利息包袱过重，另一方面又导致了银行承 担巨大的信贷风险。 查堕查堂塑三! ；! 堂些堡苎 7 、投资管理与决策体制不合理，缺乏风险约束和民主监督机制 在城市基础设施建设投资的决策上，超过3 0 0 0 万元的投资项目仍需报中央政府批 准，低于3 0 0 0 万元的则由地方政府决策。事实上，现在的城市基础设施建设项目中， 单个项目投资额达到或超过3 0 0 0 万元的占有相当大的比例。这些项i f l 的投资决策权在 中央，但项目融资及项目实施却都由地方政府承担，这种实质上仍然是中央和地方两级 政府的集权式决策体制在城市基础设施建设项目的选择、项目方案的评价、投融资方式 的选用、项目开发建设队伍的确定等方面的决策上都缺乏明确的责任约束机制、风险承 担义务和民主监督制约，这种决策体制表面上是集体负责制，实际上却无人具体负责，7 没有明确的追究投资决策失误责任的机制。 8 、产业政策、相关法规建设滞后 对城市基础设施建设的投融资体制，没有适宜的产业政策和成熟的法律法规，影响 了社会力量、社会资金对城市基础设施建设投资的积极性。 2 1 3 城市基础设施投融资领域存在问题的解决办法 针对城市基础设施投融资体制中存在的以上问题，前人提出了相应的解决办法，具 体叙述如下： l 、改革投融资管理机构，使城市投融资活动处于统一、权威和高效运转的政府机 构的宏观协调与管理之下，发挥投融资活动的规模经济效应。比如，上海市早在1 9 8 8 年就成立了上海城市建设基金会，与财政适当分工，负责集中使用和管理城市建设和维 护资金”“。 2 、实现城市基础设施投融资主体多元化 根据城市基础设施项目投资的产业方向及其回报情况，正确划分各项目的经济属 性。对盈利性的城市基础设施项目，政府要放松市场进入限制，许可民间、社会、外商 资本投资城市基础设施项目，形成在政府政策引导下，民间、社会和外商多元投资主体 共同参与城市基础设施投资的有序竞争局面。 3 、政企分开，明确城市基础设施经营主体 政府要由城市基础设施的垄断经营者成为竞争性经营的组织者和监督者。在国有资 产受托经营体制下，引入城市基础设施经营主体。城市基础设施建设领域今后始终是政 府投资的重点。目前，政府或部门与城市基础设施项目业主之间缺乏一个桥梁，为了较 好地解决这一问题，可以由当地政府出资建立并授权专业化的经营城建资金的城建投融 资公司( 或城市建设资金管理中心) ，由这些城建投资公司行使业主职能，形成政府 投资公司项目单位三层架构，专门负责非经营性项i f l 的投融资及建设，从而较好地 解决投资主体缺位、政企不分的问题，真正实现所有权、经营权分离。这样，既充分发 r 第二章研究综述 挥了微观主体自主经营、自我发展的积极性，又充分保证了国家应有的资产权益。 4 、改善管理方式，提高资产经营水平，形成投融资的良性循环。实现城市国有资 产存量的集中管理，有效实现国有资产保值增值，努力搞好资本运营。 5 、努力实现经营性、准经营性城市基础设施投融资运作的市场化 实现城市基础设施运作产业化、市场化，是建立与社会主义市场经济体制相适应的 城市基础设施投融资体制的内在要求。只有对城市基础设施实施产业化、市场化经营， 才请为社会资金的进入准备必要的条件。因为社会资金进入城市基础设施领域是要追求 投资的回报率，而投资的回报率是由投资规模、技术设备、经营管理、市场状况等多种 因素决定的，从长期看是由市场决定的，看市场有没有对该城市基础设施产品的需求。 任何人为地确定投资回报率的做法都是不符合市场经济原则的，结果不是限制了投资者 投资城市基础设施的积极性，就是使投资者因缺乏压力而经营效率低下。实施城市基础 设施产业化、市场化经营，可以增强城市基础设旎企业自主经营的能力，提高企业自我 积累、自我发展的能力，实现城市基础设施产业投入产出的良性循环，从根本上解 决城市基础设施投资不足的问题n “。 6 、拓宽融资渠道，多方融通资金。 加快城市基础设施建设资金筹措的市场化步伐，积极推行资本运营，盘活城市基础 设施存量，利用城市基础设施投资项目公益性强、投资规模大、投资回收期长、投资收 益稳定、服务需求持续增长等特性，充分发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作 用，构建多元化的城建投融资渠道。具体措施有：选择有实力的政府控股公司，把部 分优质城市基础设施资产包装上市，在资本市场上直接融资。实行所有权和经营权的 分离，有偿出让经营权，具体运作可以采用b o t 、t o t 等方式。尝试发行准市政债 券，为非经营性基础设施项目融资。扩大城建项目收益权质押贷款范围，以城建国有 资产、土地资源、专项收费、基金收益作为质押抵押担保，申请银行贷款。建立土地 储备制度，成立土地储备中心，有效经营城市土地资产，最大限度地提高城市土地收益。 不失时机地大力引入民间、外商直接投资。重视价值形态的保值增值作用，可以把 一些无形资产作为经营城市的资产推向市场，有偿出让城市基础设施的“冠名权”和“广 告权等1 。 7 、改变投资管理与决策权限划分，扩大地方在城市基础设施建设项目的选择、项 目方案的评价、投融资方式的选用、项目开发建设队伍的确定等方面决策上的权限，形 成明确的责任约束机制、风险承担机制和民主监督机制。为了在基础设施领域建立完善 的投资决策机制，主要应该完善三个方面：一是建立城市基础设施建设公示制度。凡是 直接关系公共利益以及人身健康、生命财产安全，外部效应特别强的重大城市基础设施 建设，都有必要建立公示制度，把公众意见反馈到政府决策部门，既有利于集思广益， 避免决策失误，也有利于形成广泛共识，以增强决策的透明度与民主性：二是建立重大 9 查堕三! 三堂堡三! 三兰些堡苎 决策专家咨询制度。在做出重大投资决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学 者等方面的意见和建议，增强决策科学性，使正确的决策能够顺利得到贯彻实施；三是 建立重大决策联合审批制度。为了防止城市基础设施领域出现投资决策失误，应当改变 现行的决策程序与决策机制，引入投资决策的民主化程序，比如由地方人大、政协、政 府、行业协会组成的市政基础设施投资决策委员会与投资监管委员会，来行使投资决策 与投资监管的职能。为了消除只享受投资收益，不承担投资风险的现象，遏止投资的损 失浪费，必须建立和完善投资约束机制。首先一个关键性的措施就是实行项目法人责任 制。项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设实施直至生产经营，归还贷款，资产保值， 实行全过程负责，承担投资风险。其次还应建立严格的投资决策责任制。项目的决策者 要承担投资决策的责任和投资风险责任，特别是重大投资项目，要实行谁决策，谁负责， 谁受益的制度。对盲目决策造成重大经济损失者，要依法追究经济和法律责任1 。 8 、加速制定城市基础设施建设投融资相关政策和法律、法规，搞好城市基础设施 建设的政策法制环境，保护各投融资主体的合法权益，促进投融资领域内的公平竞争。 社会主义市场经济是法制经济，城市基础设施大规模的建设，要求其投融资领域必须要 有大的发展，要实施规范有序的运作，必须要有相关的法律作保证。首先，城市基础设 施建设是百年大计，是城市化进程的基础载体，城建资金投资的效益和程序直接影响着 经济发展的速度和质量，影响着城市的环境和人民生活，为此，城市基础设施建设须有 法律保证；其次，我国的城市基础设施建设领域大多属于政府垄断性的，即使私人资本 的参与也仅限于个别项目，为了有效地动员非政府资金进入城市基础设施领域，产业准 入政策的制定出台就是十分必要和迫切的，而且要使政策法规化、长期化，以确保政策 的透明度和连续性，消除不确定因素对投资信心的影响；第三，随着城市基础设施建设 投融资渠道的多元化，必然带来投资利益的多元化，投资主体的权益需要得到法律保护； 第四，按照市场经济的发展规律，城市基础设施建设投融资体制和运作方式应有一个相 对稳定的模式，即应有一套符合其发展规律的规则“。 2 2 项目区分理论与城市基础设施投融资 2 ，2 1 项目区分理论的概念与城市基础设施的分类 项目区分理论根据城市基础设施项目有无收费机制、有无现金流入，把城市基础设 施项目区分为不同类型，然后根据项目的经营属性，来决定这个项目的投资主体、运作 模式、资金筹集渠道以及权益归属。根据这一标准，项目区分理论把城市基础设施项目 分成两大类：第一类是非经营性项目，一般讲没有收费机制，即没有现金流入，其目的 是为了获取社会效益和环境效益。第二类是经营性项目，即有收费机制，有现金流人。 1 0 ： 兰= 翌竺塑堡笙 这类项目按有无利润可以进一步分成两小类：一类是纯经营性项目，一类是准经营性项 目。纯经营性项目在经营过程中能够实现盈利；准经营性项目在经营过程中经营收入不 能完全弥补经营支出，会产生一定的亏损。 根据项目区分理论提出的分类标准，目前我国部分城市基础设施项目可作如表1 所 示的分类“： 表1 城市基础设施的分类 序号项目属性城市基础设施投资主体 纯经营性项目收费高速公路、收费桥梁、收费隧道等全社会投资者 1 、经营性项目煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、政府适当补贴， 准经营性项目 垃圾焚烧厂等收费不到位的项目 吸纳社会投资 2 、非经营眭项目敞开式城市道路、公共绿化等政府投资为主 2 2 2 项目区分理论的作用 项目区分理论的目的就是将政府投资与全社会投资分开。非经营性项目由政府投资 建设，政府应做好规划、保证重点、量力而行、减少风险；经营性项目是属于全社会投 资范畴，应让其真正走向市场，通过公开、公平、竞争招投标方式运作。而准经营性项 目，必须在政府适当补贴和政策优惠的前提下，按经营性项目操作模式进行。其主要作 用有以下几方面： 1 、项目区分理论的应用，可以促使政企分开，使政府、企业各尽所能、各司其职， 有利于提高效率和管理水平，使国有资本行政管理职能与企业经营管理职能彻底分离。 2 、项目区分理论的应用，有利于建立还贷机制，不同的项目属性，其还贷机制也 不相同：作为经营性项目，其投资的目的就是利润最大化，投资实施过程就是价值增值 活动过程，而且投资主体是通过公开、公平、竞争的招投标方式来确定的；而非经营性 项目属公益性的，其投资主体应是政府。 3 、项目区分理论的应用，有利于拓展筹资渠道，可以为城市基础设施的新一轮建 没打好基础。非经营性项目的建设应由政府投资；纯经营性项目属于全社会投资的范畴， 激励社会上各种所有制企业及外资企业参与建设。这样，既可使有限的财政资源集中发 挥作用，又可充分调节社会上的潜在力量，拓展投资空间1 。 2 2 3 项目区分理论与城市基础设施投融资体制改革 项目区分理论认为，拓宽城市基础设施融资渠道的前提之一是加快城市基础设施投 融资体制改革。在市场经济体制下，要想拓宽城市基础设施融资渠道，只有改革投融资 体制，将经营性项目与非经营性项目分成两个体系操作，加大全社会投资力度刁是唯一 的出路。合理的投资体制的关键是分清政府和社会两大投资主体在城市基础设施方面的 查塑奎兰堡主兰竺堡兰 职责。 项目区分理论指出，城市基础设施建设应该根据项目性质采取不同的投融资体制， 建立政府与市场合理分工的新的投资体制。首先要规范完善政府投资体制，非经营性项 目( 如敞开式城市道路等) 的投资主体是政府，按政府投资的运作模式进行，资金来源 应以政府财政投入为主，并以固定的税种或费种作为保障，其权益归政府所有。政府投 资的运作，也要引入竞争机制，采用招、投标方式进行操作。 除了规范完善政府投资体制，还要建立健全社会投资体制，开放城市基础设施投资 市场，允许全社会大企业、上市公司进入市政、公用基础设施的投资领域：启动民间投 资，促进储蓄向投资转化。城市基础设施中的纯经营性项目能够实现盈利，项目的投资 主体可以是全社会投资者：准经营性项目虽然能够产生一定的经营收入，但是还不能实 现盈利，政府可提供适当补贴，主要是吸纳社会各方投资。经营性项目在符合城市发展 规划和产业政策的前提下，可以由国营企业、民营企业、外资企业等多种投资主体，通 过公开、公平、竞争的招投标来投资建设，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行 决策，权益归投资者所有。 政府在城市基础设施建设中的作用主要体现在加强政府对城市基础设施投资的管 理和服务，对城市基础设施投资进行扶持和管制等方面。具体来讲，加强政府对投资的 管理就是要明确决策权与审批权的界限，完善投资者的投资功能，用法律规范投资行为 和投资管理。加强政府对投资的服务就是要推进公用事业价格制度和税费制度等配套制 度的改革，建立准经营性项目投资补偿制度，为民间资本投资城市基础设施创造良好的 条件。政府对投资的扶持主要表现在由政府投资建设那些社会效益显著的非经营性项 目，并给予运营补贴：对经济效益显著的经营性项目，可进行有偿投资，或提供优惠政 策，吸引其它资金流入，实行市场价格，由企业自负盈