（工商管理专业论文）海关绩效评估指导思想研究.pdf

摘要 与西方国家政府绩效评估经历了七八十年的研究和实践相比，我国的政府绩 效评估起步较晚，在理论研究、制度化、规范化、评估结果的运用、评估体系的 健全度以及评估内容和架构的设计等方面还存在着不少问题。与我国政府绩效评 估的研究和实践水平相对应，海关的绩效评估水平也基本如此。而随着我国经济 的快速发展，政府行政改革的不断深入，作为国家重要行政机关的海关，其服务 型职能的重要性日益凸现。不仅国家对海关提出了服务经济、促进经济发展的更 高要求，社会也对海关在进出口管理过程中的服务能力和效率水平寄予了更多的 希望。因此，建立一套科学的绩效评估体系，促进和调动海关的各种力量以更好 地实现海关的职能目标，具有重要的现实意义。鉴于海关现有的绩效评估模式仍 处于起步阶段，海关亟需形成一套统一的绩效评估指导理念，本文正是在这一方 面进行的一次有益探索。 本论文共分为六章，第一章主要分析绩效和绩效评估的概念，提出绩效评估 所反映的价值观内涵，阐述现代绩效评估的主要理论和工具，总结他们对海关绩 效评估指导思想形成的借鉴意义。第二章主要分析海关原有绩效评估指导思想的 形成、发展、特征以及存在的主要问题。第三章主要说明新指导思想的形成过程、 本质内涵以及成功实施所需要的各种保障。第四章以厦门海关绩效评估体系的再 设计为例，具体说明新指导思想如何对海关绩效评估体系进行指导。第五章是结 论。 本文的结论是，海关绩效评估指导思想的核心理念为价值统一性观点，这种 观点要求海关在绩效评估体系设计和实施的过程中，充分考虑海关各相关主体的 价值实现和可持续发展，促进各相关主体发展过程中共赢局面的形成。 关键词：绩效评估；海关；指导思想 a b s t r a c t c o m p a r e dw i t hw e s t e r na n dn a t i o n a lg o v e m r n e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw h i c h h a sb e e ne x p e r i e n c e dar e s e a r c ha n df u l f i l l m e n tf o rs e v e nt oe i g h td e c a d e s ，o u r c o u n t r yo ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt oc o m p a r ew i t hl a t e ，t h e r eh a v e s t i l le x i s tn o taf e wp r o b l e m si nt h e o r i e sr e s e a r c h ，s y s t e m i z e ，s t a n d a r d i z e ，t h eu s a g eo f t h ea n a l y z i n gr e s u l t ，e v a l u a t es y s t e mo fs o u n dd e g r e ea n dv a l u a t i o nc o n t e n t sa n d c o n f i g u r i n go fd e s i g ne r e b e i n gr e l e v a n tw i t ht h er e s e a r c ha n d t h ef u l f i l l m e n tl e v e lo f t h eo u r c o u n t r yg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns h o u l d , t h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nl e v e lo ft h ec u s t o m si sa l s ob a s i ct h u s b u ta l o n gw i t ht h ef a s t d e v e l o p m e n to ft h eo u rc o u n t r ye c o n o m y , t h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nr e f o r m s c o n t i n u o u s l yt h o r o u g h ，b et h ec u s t o m so ft h en a t i o n a li m p o r t a n ta d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z a t i o n ，t h ei m p o r t a n c eo f i t ss e r v i c et y p ew o r k i n gt a l e n ti si n c r e a s i n g l yo b v i o u s n o w n o to n l yn a t i o n a lt ot h ec u s t o m sp u tf o r w a r das e r v i c ee c o n o m ya n dp r o m o t e t h eh i g h e rr e q u e s to ft h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s o c i e t ya l s om a n a g et h es e r v i c e a b i l i t yi nt h ep r o c e s sa n dt h ee f f i c i e n c yl e v e lt os e n di nt h ei m p o r ta n de x p o r tt ot h e m a r i t i m ec u s t o m st om o r eh o p e s t h e r e f o r eb u i l du pas e to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mo fs c i e n c e ，p r o m o t ew i t hv a r i o u ss t r e n g t ho ft h et r a n s f e rc u s t o m st oc a r r yo u t t h ew o r k i n gt a l e n tt a r g e to ft h ec u s t o m sb e t t e r ，h a v ei m p o r t a n tr e a l i s t i cm e a n i n g o w i n gt oc u s t o m st h ee x i s t i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d es t i l l i sp l a c e di na b e g i n n i n gs t a g e ，t h em a r i t i m ec u s t o m sw a n t st oh a v ear i g h tw a y t ob e c o m eas e to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n s t r u c t i o np r i n c i p l ef o ru n i f y , t h i st e x ti se x a c t l yab e n e f i c i a l q u e s tt h a tc a r r i e so ni nt h i sa s p e c t t h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot o t a l l ys i xc h a p t e r , c h a p t e r1i sm a i nt oa n a l y z et h e c o n c e p to ft h er e s u l t sa n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，p u t t i n gf o r w a r dt h ev a l u ec o n t e n t t h a tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nr e f l e c t ，e l a b o r a t i n gt h em a i nt h e o r i e sa n dt o o lo ft h e m o d e mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t a l l y i n gu pt h e mt og u i d et h ed r a wl e s s o n sf r o mo f t h et h o u g h tf o r m a t i o nm e a n i n gt ot h em a r i t i m ec u s t o m sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n c h a p t e r2t h ef o r m a t i o n ，d e v e l o p m e n t , c h a r a c t e r i s t i ca n de x i s t e n tk e yp r o b l e mt h a t m a i n l ya n a l y z e so r i g i n a l p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc u s t o m si n s t r u c t i o nt h o u g h t c h a p t e r 3m a i n l ye x p l a i nt h ef o r m a t i o np r o c e s sa n de s s e n c ec o n t e n to ft h ei n s t r u c t i o n t h o u g h tl a t e l y , a n dv a r i o u sg u a r a n t e en e e df o rt h es u c c e s si m p l e m e n to ft h e i n s t r u c t i o nt h o u g h t c h a p t e r4t h e nw i t hx i a m e nc u s t o m sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mo fd e s i g na g a i nf o re x a m p l e ，c o n c r e t e l yt h ee l u c i d a t i o ng u i d e st h o u g h tl a t e l y h o w e a r l yo ni n s t r u c t i o nt ot h ec u s t o m sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m c h a p t e r5i s ac o n c l u s i o n t e x t u a lc o n c l u s i o ni s t h a t , t h ec o r ep r i n c i p l eo ft h ec u s t o m sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni n s t r u c t i o nt h o u g h tu n i f i e ss t a n d p o i n tf o rt h ev a l u e ，t h i sk i n do fs t a n d p o i n t r e q u e s t sc u s t o m si nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o np r o c e s so fs y s t e md e s i g na n d i m p l e m e n t ，f u l lc o n s i d e rc u s t o m se a c hw o r t hr e a l i z a t i o no fr e l a t e dc o r p u sa n dc a n k e 印0 1 1ad e v e l o p m e n t ，p r o m o t ee a c hf o r m a t i o nt h a tt h er e l a t e dc o r p u sd e v e l o p st o w i nt o t a l l yi nt h ep r o c e s ss i t u a t i o n k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；c u s t o m s ；i n s t r u c t i o nt h o u g h t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。本人在论文 写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明确方式标明。本人依法 享有和承担由此论文产生的权利和责任。 揪( ：孙l l 矿7 年厂月扩日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大学有权保留 并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电子版，有权将学位论文用 于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的 内容编入有关数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的 学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 不保密( v ) ( 请在以上相应括号内打“4 ) 作者签名：玩1 们)日期：妒7 年口月p e t 导师签名：e l 期：年月日 前言 - 女i 刖再 提高政府绩效，是各国政府始终追寻的一个基本目标，也是新公共管理追求 的基本方向。在2 0 世纪的历史中，随着公共行政改革的蓬勃发展，政府绩效评 估作为一种有效的管理工具和监督工具得到西方广泛的研究和应用。以学者克莱 伦斯雷德和赫伯特西蒙出版的市政工作衡量行政管理评估标准的调查 一书为标志，西方学术界开始研究政府绩效评估的相关理论。在2 0 世纪7 0 年代， 政府绩效评估以立法的形式率先在美国形成并展开，1 9 7 3 年，尼克松政府颁布 的联邦政府生产率测定方案使政府绩效评估正规化、系统化和规范化。到了 2 0 世纪8 0 年代，以“绩效评估 为核心的企业绩效管理方法逐步应用于政府部 门的绩效管理，政府绩效评估在西方国家全面展开。进入2 0 世纪9 0 年代，政府 绩效评估在西方各国得到了充分的发展，其体系和评估方法更加科学化。特别是 1 9 9 3 年美国颁布的政府绩效及结果法案，以及同年成立的以副总统戈尔为首 的全国绩效审查委员会( n p r ) ，标志着政府绩效评估在西方国家发展到鼎盛时期。 与国外七八十年的研究历程相比，我国的政府绩效评估起步相对较晚，在这 一方面不过十年左右的历史，其间主要经历和产生了目标责任制、效能建设、社 会服务承诺制以及万人评议政府等多种形式，虽然在上述实践的过程中取得了一 定的成效，但由于在理论研究、制度化、规范化、评估结果的运用、评估体系的 健全以及评估内容和架构的设计等方面还存在着这样那样的问题，我国的政府绩 效评估从总体来看尚处于起步和摸索阶段。与之相对应的，海关的绩效评估研究 与应用水平也大致如此。然而随着我国经济的快速发展，政府行政改革的不断深 入，作为国家重要行政机关的海关，其服务型职能的重要性日益凸现。不仅国家 对海关提出了服务经济、促进经济发展的更高要求，社会也对海关在进出口管理 过程中的服务能力和效率水平寄予了更多的希望。因此，如何管理和配置好海关 的人力资源，充分调动海关各层面的积极性，优化流程，加快改革步伐，建立一 支“政治坚强、业务过硬、值得信赖 的海关队伍，就被提上了意识日程。而与 之相适应的，是海关需要建立一套科学的绩效评估体系，通过这一体系促进和调 动海关的各种力量，为实现海关的职能目标服务。因此，在这一时机选择海关的 绩效评估作为研究方向，其成果将具有重要的现实意义。 鉴于海关现有的绩效评估模式仍处于起步阶段，海关缺乏一套统一的绩效评 海关绩效评估指导思想研究 估指导方案，这使得海关系统内各直属海关的绩效评估模式也不尽相同，如苏州 海关的“数据绩效法，厦门海关的“分类达标考评法 ，贵阳海关的“目标绩效 法”等等，而海关各部门也根据自身特点制定了许多专门性的绩效评估方案，如 南京海关颁布的南京关区反走私绩效评估制度，厦门海关制定的厦门海关 查验工作绩效评估管理办法，西宁海关设计的综合业务处绩效评估管理系统 等等，可谓是“百家争鸣。而这些绩效评估方案方法各有优缺点，水平良莠不 齐，难以在海关系统中得到全面应用，这种各自为政的局面也制约了海关整体绩 效水平的提高。因此，海关亟需形成一套统一的绩效评估指导理念，本文正是在 这一方面进行的一次有益探索。 论文共有六章，在文中的第一章，笔者首先从绩效与绩效评估的概念分析入 手，在前人研究的基础上提出绩效评估所反映的价值观内涵，对现代绩效评估的 主要理论和工具进行了阐述，总结和归纳出它们对海关绩效评估指导思想形成的 借鉴意义。 在文中的第二章，笔者对海关原有绩效评估指导思想的形成、发展、特征以 及存在的主要问题进行了分析和研究，找出原指导思想存在问题的关键所在。 在文中的第三章，笔者主要阐述了新指导思想的形成方式，本质内涵以及成 功实施所需要的各种保障。通过比对以人为本和科学发展观这一新的发展理念， 以及现代绩效评估的具体要求，从国家发展的层面、价值观的层面、海关职能实 现的层面，以及组织绩效评估目标实现的层面的分析，逐步形成了以价值统一性 为核心观点的海关绩效评估新指导思想。这一指导思想要求海关绩效评估体系的 设计，应充分考虑国家、社会、海关、海关部门、海关工作人员以及海关其他相 关主体的发展需求，将海关的职能实现与发展同海关各主体的价值实现和发展协 调起来，最终实现共赢的局面。 在文中的第四章，笔者以厦门海关为例，运用新指导思想对厦门海关的绩效 评估体系进行了再设计，提出了海关绩效评估的新流程：组织计划与绩效筹划、 实时绩效控制、年终绩效评估和绩效成果运用；提出了海关指标体系设计和量化 的新思路：海关统一设计整体指标体系和量化方案，部门和个人在绩效筹划阶段 根据海关的指导进一步设计分量指标和量化实施细则；提出了新的激励配套保障 机制：取消评优指标限制，薪资与责任挂钩，多元的晋升渠道，主观变量的运用 2 前言 等观点。在此基础上，笔者还对外部绩效评估机制的引入以及绩效指标设计与量 化过程中评估对象的逆向选择问题进行了初步探讨。通过厦门海关绩效评估体系 设计的实例，笔者进一步说明了以价值统一性为核心思想的新指导理念对海关绩 效评估体系设计和实施的指导意义。 文中的第五章是结论，笔者对全文的观点进行了总结。 3 海关绩效评估指导思想研究 第一章各类组织绩效评估主要理论与思路概览 1 1绩效与绩效评估内涵 1 1 1学术界对绩效与绩效评估的认识 如果单纯从语言和文字的角度来看，绩效( p e r f o r m a n c e ) 是成绩、成效的 意思，而从当前学术界对绩效的研究来看，绩效的概念大致有四种界定方式， 即从绩效蕴含的结果层面、从过程的角度界定绩效、从绩效所反映出的能力的角 度以及通过列举绩效内容给出绩效的概念等四种方式认识绩效。 第一种方式以韦氏为代表，强调绩效所蕴含的结果层面( r e s u l t s ) 的意义。 在韦氏词典里，绩效是完成某种任务或达到某个目标，美国的政府绩效与结果 法案( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t ，g p r a ) 是这一概念界定的 典型代表，该法案直接将绩效所体现的结果( r e s u l t s ) 归结为产出( o u t p u t ) 与结果( o u t c o m e ) 两个层面。 第二种方式从过程的角度界定绩效，这种方式以柯内( k e a r n e y ) 和博曼 ( b e r m a n ) 为代表，他们认为，绩效是为了实现结果而管理公共项目，并由效益、 效率和公正等多个同等重要的标准引导和评估。 第三种方式从绩效所反映出的能力这个角度来认识绩效，这种方式主要以经 济合作与发展组织为代表，该组织认为绩效是资源获取与使用上的能力，是“一 个机构或当局经济地获取资源以及高效率、高效益地利用那些资源实现绩效目标 的熟练性 。 第四种方式通过列举绩效内容或者说绩效的构成元素给出绩效的概念，如南 通师范学院臧乃康教授将政府绩效归纳为政绩、政府成本、政府效率、政治稳定、 社会进步、发展预期等内容。 从学者们的概念界定中，我们可以看出，人们对绩效从不同角度的认识基本 可以归纳为，绩效是一个机构或组织的相关活动或项目的投入、产出和结果 ( o u t c o m e ) ，它强调产出和结果( o u t c o m e ) ，并表现为能够反映组织所具有的特 定能力如效率、效益、公正、质量等。而绩效评估就是对这一能力的认识过程 。 o 参见现代汉语词典第五版，2 0 0 5 。 。转引自孟华：政府绩效评估美国的经验与中国的实践，上海人民出版社2 0 0 6 年版，第2 页。 。转引自孟华：政府绩效评估美国的经验与中国的实践，上海人民出版社2 0 0 6 年版。第3 页 4 第一章各类组织绩效评估主要理论与思路概览 1 1 2 绩效与绩效评估所蕴含的价值观 在学术界对绩效概念研究的基础上笔者认为，对于绩效的理解还可以从价值 观的角度入手。 对于组织或机构的绩效而言，它反映了外界以及组织、机构所有者对该组织 或机构一定时期内价值实现的预期和评判，亦即反映的是外界评价机构以及组织 所有者的价值观。而对于组织中的个人而言，绩效就是组织对个人在一定时期内 价值实现的预期和评价，亦即反映了组织的价值观。那么，绩效评估就是这种价 值观的实现过程。 因此，对绩效和绩效评估的研究不能孤立地进行，应该和组织整体的发展目 标紧密联系。组织和组织中的成员一定时期内对发展目标的努力以及努力的成果 与发展目标的相关性、相符性以及推动性，也就应该成为绩效和绩效评估关注的 核心内容。 需要特别说明的是，正是价值观的存在，使得组织的绩效评估与个人的绩效 评估之间有着极为紧密的联系。对于组织的绩效评估，反映了所有者对组织一定 时期内努力和发展的认可程度，这种认可程度将对组织评估成员绩效的价值观发 生重要影响。而在绩效评估的现实进程中，往往由于没能充分考虑两类绩效评估 之间的关系，考核指标设计不合理、量化困难，往往导致各个层面价值观在实现 过程中的扭曲和背离，使得绩效评估最终流于形式而失败。 因此，对绩效和绩效评估的研究，不应将组织的绩效评估与个人的绩效评估 分割开来，片面和狭隘的分析与研究并不能反映绩效评估的全貌，绩效评估的最 终目的也就难以有效实现。 最后，由于价值观本身是一种意识形态领域的东西，是人们是非、喜恶判断 的价值标准，这样的标准自然会因为人个体的差异而有所不同，也会因为环境和 认知水平的变化而变化，因此绩效评估往往还带有人性和权变的特征，各种绩效 评估指标的权重往往也因此发生变化，对组织绩效评估的有效施行带来不确定因 素。 因此，对绩效和绩效评估的研究不仅仅应在组织流程和结构体系的层面进 行，还应进一步从人文方面入手，充分考虑人的价值观、价值体系对绩效评估的 影响。 海关绩效评估指导思想研究 1 2 现代绩效评估主要理论、工具与思路概览 1 2 1现代绩效评估主要理论与工具 随着管理理论在各个领域的实践、发展和不断完善，跨学科、应用于不同领 域的现代技术和方法在管理领域得到了广泛的应用，这使得组织进行绩效评估的 理论和方法也得到了极大的丰富和发展，根据我国学者张涛、文新三的归纳，现 代绩效评估理论主要有以下七种：一是控制论，二是系统论，三是信息论，四 是行为科学，五是信息经济学，六是代理学说，七是权变管理理论。而各种绩效 评估理论在具体实践的过程中又衍生了多种绩效评估的工具和方法，如：平衡记 分卡( b a l a n c e ds c o r ec a r d ，b s c ) 、关键绩效指标( k e yp e r f o r m a n c ei n d e x ， k p i ) 、3 6 0 度绩效评估反馈( 3 6 0 f e e d b a c k ) 、标杆管理( b e n c h m a r k i n g ) 、目 标管理( m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e ，m b o ) 以及书面描述法、关键事件法、分组 排序法、配对比较法等等，以下笔者简要介绍文中将要涉及的系统论、信息经济 学说、代理学说、权变管理理论以及b s c 、k p i 、3 6 0 f e e d b a c k 等绩效评估工具。 系统论主要研究绩效评估系统的全面性问题，它要求以完整、系统、全面的 角度去分析和研究绩效评估及相关性问题，它认为评估指标体系应周延，获取评 估对象实质的相关信息应全面等。 信息经济学说认为绩效评估系统的实质是一种信息系统，该系统的设计和运 作不应过分强调科学真实而使评估系统过于复杂，进而导致运行成本太高。也就 是说，绩效评估的指标设计应当简繁适当，评估指标应是反映评估客体特性的关 键指标，评估操作应当简明易行。 代理学说认为政府与民众之间具有代理关系，作为民众的代理人，政府可能 不会自觉地按照民众的意图行事，而更多地考虑风险规避和自身利益，从而产生 道德风险和逆向选择的问题。这一学说认为解决代理问题的主要措施是激励和监 督机制，而绩效评估正是激励措施实施的基础。 权变管理理论认为，管理的环境是自变量，管理者的观念和技术是因变量， 两者之间存在的函数关系是权变关系。对于规模不同、地域各异的不同组织( 如 政府组织) ，很难找到一个统一的最优评估体系。因此绩效评估系统的设计必须 建立在对组织内外环境分析的基础之上，因地制宜，随着环境变化适时进行调整。 o 参见张文涛、文新三；企业绩效评价研究 ，北京，经济科学出版社，2 0 0 2 。 6 第一章各类组织绩效评估主要理论与思路概览 平衡记分卡法( b s c ) 是一个基于战略的绩效评估和管理方法，它帮助组织 把战略目标转化为一套相关的绩效指标，从企业的财务、顾客、内部业务过程、 学习与成长这四个角度进行绩效评价，并根据战略的要求给予各指标不同的权 重，进而实现对组织的综合评测。这种方法最大的优点在于满足了企业利益相关 者( 股东、顾客和员工) 的需要，同时强调了评价指标和战略之间的关系，阐明 了战略所要求各指标之间的因果关系。因此，组织能以战略为核心，将过程管理 与目标管理协调，把长期目标和短期目标平衡，满足组织内外的多方需要，使得 可持续发展成为可能。 关键绩效指标法( 1 ( p i ) 是一种基于组织内各层面关键参数绩效评估的目标 式量化管理方法，它能将组织的战略目标分解为可以运作的具体目标，进而进行 有效的绩效评估和控制管理。这种方法一般由三个层级构成，分别为上层的企业 级关键绩效指标、中层的部门级关键绩效指标以及基层的个人绩效指标，下一层 次的关键绩效指标由上一层次的关键绩效指标演化而来，而最上层的企业级关键 绩效指标则由企业的战略目标演化而来。这样，l 【p i 就抓住了组织发展的根本， 将组织内各个层面的发展统一在组织整体战略的框架里，保证了组织战略的有效 实现。 3 6 0 度绩效评估反馈法( 3 6 0 f e e d b a c k ) 又称为多渠道评估法，它一般运用 于对管理者的评估，这种方法主要通过收集受评者的上级、同事、下级、自身以 及客户的评价信息并反馈受评者的方式进行绩效评估，这种评估方法具有以下几 个优点：一是受评者能够较全面、客观地了解自身的优缺点信息，对制定工作绩 效改善计划、个人未来职业生涯规划以及能力发展有重要的参考价值。二是来自 于多层面的评估信息更容易得到受评者的认可，便于受评者认识到自我评估与外 部评价的差异所在。三是有助于促进组织成员之间的沟通与互动，提高团队的凝 聚力和工作效率，促进组织的变革与发展。 1 2 2 关注全局与人性的现代绩效评估思路概览 从上述绩效评估理论与方法我们可以看出，现代绩效评估法则或者说思路 概括来说有一个重要特征，那就是充分关注组织的全局性目标、部门利益以及组 织中的人性需求，通过合理的绩效评估体系将组织的整体目标与个体的发展目标 有机统一，最终实现组织和利益相关者的多赢、共赢局面。 7 海关绩效评估指导思想研究 现代绩效评估已经不再是一个相对独立的系统，不再同组织中重要的背景 因素脱离，如组织战略目标、组织文化、管理者的承诺与支持、员工的能力与主 观意愿等。现代绩效评估指导思想也不再是简单地建立在传统的“经济人 人性 假设基础上，它充分考虑员工的情感、受尊重以及自我实现的需求，绩效评估的 目的也不再是为了控制员工，简单地将评估结果作为升迁、调职、解聘或加薪的 依据，而是通过广泛的参与、有效的沟通和良性的运作机制以实现各方面的持续 发展。由此，现代绩效评估已经不再是管理四职能理论里控制部分的简单一环， 而是贯穿于计划、组织、领导和控制的全过程之中，为组织目标的实现提供有力 保障。现代绩效评估自身也通过这种良性的互动得以顺利实施，进而实现一种系 统内外的良性循环和发展。 显然，现代绩效评估也是一个各层面价值观体系统一的成功绩效评估体系。 1 3 海关绩效评估指导思想应借鉴的经验 虽然，上述绩效评估的相关理论、工具和经验主要是在企业管理的理论研究 与实践基础之上发展起来的，不易于在海关这种政府组织上直接应用，但由于两 者所具有组织的共同属性，在企业界得以广泛运用的现代绩效评估精华思想对于 海关绩效评估指导思想在设计绩效评估体系以及实施绩效评估等方面来说还是 具有重要的借鉴意义。 我们知道，海关这种政府类型的组织，与企业类型组织一样，都具有组织的 共同特点，那就是都由人组成，都以组织的使命为存在前提。海关同样需要根据 组织的使命设定目标和规划组织结构，需要对组织中的部门和人力资源进行配置 与管理，需要通过有效的绩效评估来保障和评估预定计划的实施。因此，海关在 借鉴企业绩效评估经验的过程中，应特别从组织的共性特点上汲取有益经验。 从上述分析可以看出，海关绩效评估指导思想可以借鉴的经验至少包括以下 几项： 一是在绩效评估设计的整体层面上，绩效评估指导思想应紧密联系组织的使 命和目标。海关的使命是什么，职责和职能是什么，海关绩效评估体系的设计就 应该围绕什么来进行。 二是在绩效评估实施的结果层面上，绩效评估指导思想应包含协调发展的内 。参见s t e p h e np r o b b i n s 管理学 第四版，中国人民大学出版社，1 9 9 7 ，黄卫伟等译 8 第一章各类组织绩效评估主要理论与思路概览 容。即海关绩效评估应成为组织与内外环境协调发展的积极因素。也就是说海关 绩效评估应能促进海关组织、海关人以及利益相关者的协调发展。海关作为国家 的政府部门，掌握着大量的公共资源，行使着重要的公权力，海关的绩效评估体 系不仅仅影响和作用于内部环境，更通过资源和权力所有者、执行者对海关外部 环境的行政相对人产生重要影响。 三是在绩效评估执行的方式上，绩效评估指导思想应考虑绩效评估体系的可 操作性和经济性。首先，海关绩效评估体系的设计应符合组织的实际情况并能够 得到有效实施，对于难以量化的指标应从可量化指标中剥离出来另作评估，以避 免评估体系的紊乱、难以操作而最终流于形式。其次，任何资源的获取和使用都 不是无限的、不需要代价的，海关也是如此，海关的绩效评估应能促进行政资源 的有效使用和效益最大化，这实际上也是国家、海关和社会协调发展的要求。当 然，海关绩效评估本身也应考虑经济性，其投入的资源与精力应与绩效评估的成 果之间具有价值比较的合理性。 四是在价值观层面上，绩效评估体系的设计在各层级上应体现统一的价值 观。 9 海关绩效评估指导思想研究 第二章海关现行绩效评估指导思想与主要问题分析 2 1海关现行绩效评估指导思想简介 2 1 1海关现行绩效评估指导思想形成的背景 如果把我们国家政府的总体作为一个组织来看的话，海关就可以看成是构成 这个组织的一个职能部门。显然，职能部门的绩效评估同组织绩效评估体系之间 有着密切的联系，海关绩效评估指导思想的形成以及绩效评估体系的建立，正是 与国家人事体制的发展以及绩效管理机制的演进有着紧密的关系。事实上，我们 国家的政治体制结构决定了海关绩效评估与国家绩效政策必须在宏观上保持一 致性，海关的绩效评估指导思想也正是在国家人事体制与绩效管理机制的“大模 式 下形成的。 我国人事管理体制与绩效管理的演进随着社会发展指导思想的变革大致经 历了以下三个时期：计划经济时期( 1 9 4 9 年至文革前) 、改革开放与初步发展时 期( 1 9 7 8 年至2 0 0 0 年左右) 以及小康初期。在计划经济时期，社会生活和生产的 全部包括人力资源配置都由国家计划来规定和完成，与之相匹配的绩效评估也主 要是针对计划的完成情况来进行，在这一时期，绩效评估的任务主要在于评价计 划的完成与否。在改革开放与初步发展时期，国家对社会发展以及政治体制的认 识发生了巨大变化，意识形态的评判与经济发展的模式最终“脱钩 ，国家人事 制度进行了重大改革，如建立退休制度，下放干部管理权限，改革单一的任用制 度，促进人才流动，建立干部分类管理体制等等，而作为绩效评估重要组成部分 的干部考核机制也是这一时期提出的，在这一时期，绩效评估逐渐被认识并引入 对人事与社会经济发展的评价。在小康初期，由于前阶段过分关注经济发展而忽 视的环境与资源保护、健康的社会文化、公平与法制、公权力的监督等关系可持 续发展的诸多因素逐渐为国家管理层所认识，g d p 指标不再成为衡量政府效能的 唯一关键指标，这一时期，政府绩效评估的运用进一步得到管理层的重视，各类 现代绩效评估的理论与思想在中国特色的政府管理与学术研究领域得以开展和 逐步深入，适应于中国具体国情的绩效评估理念在不断探索的过程中初步形成。 海关绩效评估的发展也大致历程了上述历程，海关现行的绩效评估指导思想也正 是在小康初期政府绩效评估的探索过程中逐步形成。 1 0 第二章海关现行绩效评估指导思想与主要问题分析 2 1 2 海关现行绩效评估指导思想的基本特征 现行的海关绩效评估指导思想，正如政府的绩效评估指导思想一样，在当前 小康初期的社会管理与实践中，仍然处于摸索和尝试的阶段，仅具有了初步的轮 廓，无论是中央、海关总署还是地方海关，目前并未有明确的、系统的绩效评估 指导性理念在整个海关系统里统一实行，海关的绩效评估更多的是处于一种自发 和模糊的状态下进行的。当然，这种自发和模糊的绩效评估并不是一种完全自由 放任的、杂乱无章的绩效评估，而是一种基于政策潜规则和公务员管理体制的绩 效评估模式。这种绩效评估模式背后的指导思想可以解读为“政策导向型与“公 务员考核型 的绩效评估指导思想。 所谓“政策导向型绩效评估指导思想，说的是海关的绩效评估主要以政策 为出发点和结束点，无论是对海关还是对海关系统内部的绩效考评，政策的贯彻 与执行与否，“完成领导交办任务 的情况往往决定了对海关及内部系统“绩效 高低的评判。虽然，这种评判法则很少在“台面上一出现，但无论是中央还是海 关，政策潜规则已经超越绩效评估而成为一种政治需要，这种需要自然成为海关 绩效评估指导思想的核心法则。 而“公务员考核型”的绩效评估指导思想，主要是对海关的内部绩效考核来 说的，对公务员的绩效考核，构成了海关整个绩效评估的主体。与政府的内部绩 效考核相类似，海关内部的绩效评估主要围绕公务员的考核展开，各级海关主要 通过对公务员的年终考核，评定等次，并与相应的奖励挂钩来实现绩效评估。这 种绩效评估主要以公务员法、国家公务员考核暂行办法等为蓝本，各级 海关在海关总署的指导下自行制定操作办法与实施细则，并根据各关实际情况进 行实施。这种以公务员为核心的绩效评估指导思想，反映了国家以及海关对行政 工作人员的重视，也反映了行政集权体系的内在要求，与中国传统吏治以及建国 以来人事制度演变有着一脉相承的关系。 从现行海关绩效评估指导思想具体实践的过程来看，这一指导思想具有以下 三个特征： 一是权变性。即海关现行绩效评估指导思想本身只是初具雏形，仍处于不断 探索的过程之中，无论是对海关整体的绩效评估，还是海关内部的绩效评估，都 还未统一形成一个整体和成熟的模式，使得绩效评估在具体实践过程中往往随着 海关绩效评估指导思想研究 国家政策的调整和变化而发生一定的改变，绩效评估各指标的设置和权重也因此 具有权变的特征。 二是政策性。海关绩效评估与国家政策之间有着密切的联系，无论是中央考 核海关的高层领导，还是海关内部对各级领导、员工的考核，国家政策的执行与 否以及执行的成效如何对于绩效评估，特别是对于海关各级领导的绩效评估将有 重要意义。因此，国家政策的变化，首先驱动的是海关领导层面关注重点的变化， 进而带动海关绩效评估指导思想的变化，随之而来的就是海关各层面绩效评估指 标设计和权重的变化。另外，海关绩效评估的许多指标本身就是政策，如税收额 度、缉私成效要求等等，往往就由海关各职能司局通过海关总署以红头文件的形 式下发至各直属海关，年终或阶段结束时一并考评。 三是权力性。海关的绩效评估指导思想明显地带有国家行政集权的色彩。无 论是海关内部的绩效评估，还是国家对海关的绩效评估，其评估最终的“着力点 都是在人的身上。从海关内部的绩效评估来看，海关各级领导实际上就是绩效评 估的实际操作者，而他们同时又成为各自上级领导绩效评估的对象，海关部门的 绩效评估与所在部门领导的绩效评估在实际操作的过程中往往是一体的。而国家 对海关的绩效评估同样将对海关高层领导的绩效评估紧密结合。这种将绩效评估 与海关各层级领导紧密联系的方式，对权力在行政体系里自上而下的行使提供了 有效的保障，同时也使得绩效评估在一定程度上成为了领导权力体现的一部分， 进而具有了权力特征。 2 2 海关现行绩效评估指导思想存在的主要问题 从前面的分析我们可以进一步看出，海关现有的绩效评估指导思想存在诸方 面的问题，归纳起来主要有三：一是对绩效评估本身的认识问题，二是对人性本 质认识的问题，三是对海关现代绩效评估体系建立的支持问题。以下，本文就这 三个方面的问题分别进行分析。 2 2 1 海关现行绩效评估指导思想对绩效评估的认识问题 我们知道，海关现行的绩效评估指导思想与国家绩效评估指导政策以及人事 制度的变化有着密切的联系，具有权变性、政策性和权力性，换而言之就是海关 的绩效评估指导思想具有典型的政治特征。进一步来说，在这种思想的指导下， 海关绩效评估本身已经不是纯粹理论层面意义上的绩效评估了，从实际执行的效 1 2 第二章海关现行绩效评估指导思想与主要问题分析 果上来看，它已经转化为一种管理和统治的政治工具。我们可以看到，海关的绩 效评估大多数时候都是由上而下进行的，横向的评估以及被评估者的主动参与程 度都不是太高，绩效评估的对象大多数情况下是被动参与的。而对于绩效评估指 标的设计和权重关系来说，绩效评估的对象一般也是没有多少影响力的。反之来 看，海关的各层级领导对于绩效评估则具有相当大的影响力，越是上层的领导， 影响力越大。而且，各层级领导对于绩效评估操作上的自由度也相当大，可以说 具有各自层面上的“解释权。海关各级别的领导实际上就是海关各层面绩效评 估的实际组织者和执行者，由于政策和权力因素过多的介入，绩效评估往往被转 化为一种政治搏弈和政治需要。我们常常可以看到，年度优秀指标数的制定和划 分的过程往往就是一个政治搏弈的过程，部门实际业绩的重要程度在这种搏弈中 往往比不上部门之间利益平衡的需要。而个人优秀的获得者在很多时候是因为同 领导之间的关系融洽或者某种照顾的需要等非工作和业绩的因素而获得荣誉。很 明显，这样的绩效评估与评估本意之间的偏离不少。当然，造成这种绩效评估在 执行上的偏离还有其他诸多方面的因素，但绩效评估指导思想对绩效评估本身认 识上的偏差则是根源所在。这种认识上的偏差，也导致了绩效评估在各层级上所 反映出的价值观出现偏差，特别是基层价值观体系与高级管理层的价值观体系之 间的差异显得让人难以接受，带来了许多无谓的消耗，组织目标实现的成本大大 提高。 需要说明的是，就绩效评估存在的意义而言，脱离了现实的绩效评估是没有 太大意义，但现实中的演绎应该尊重绩效评估其本身的价值内涵。也就是说，既 然海关需要绩效评估，希望绩效评估能够促进现代海关制度的建设和发展，那么 不论绩效评估在海关政治生活中处于怎样的一个角色，它都应该遵循科学绩效评 估的相关基本原则而进行相应的调整和基于实践的再认识。 事实上，把绩效评估作为一种国家管理的有效工具与现代绩效评估的相关理 论从本质上来看并没有太大的冲突。合理有效的绩效评估对于国家和海关而言， 不仅能提升各个层面的满意度、积极性和创造力，对于国家政策的贯彻执行以及 可持续发展比形式上的绩效评估来得更有实际意义。绩效评估存在的价值就是为 了促进组织更好的发展，从这个意义上来看，它与国家以及海关的利益从根本上 来说是一致的，因此海关绩效评估指导思想在进行绩效评估体系设计的过程中， 1 3 海关绩效评估指导思想研究 从符合国家和海关发展利益这一大处着手，充分借鉴现代绩效评估的有益经验比 过多地考虑政治性来得更有意义。 2 2 2 海关现行绩效评估指导思想对人性本质的认识问题 我们知道，绩效评估主要是基于人进行的，因此绩效评估指导思想如何看 待人性的特点，将对绩效评估的指标体系和实施方案设计产生重大影响。在现代 成功企业的绩效管理经验中如i b m 、g e 等公司以及相对成