（公共管理专业论文）我国烟草分销领域政府管制问题探讨.pdf

我国烟草分销领域政府管制问题探讨中文摘要 中文摘要 烟草是一种特殊的嗜好性消费品，由于其存在着一定的健康危害性、消费成 瘾性和负外部性，因此其种植、加工、制造及营销均受到政府的限制，甚至处于 “禁与“放的博弈中。在我国，在国家专卖制度的规整下，烟草分销领域有 着严格的政府管制。这种管制对保障财政收入作出了历史性贡献，但随着社会主 义市场经济的发展，其弊端也日益凸现，严重影响了我国烟草行业的经济效率和 行业竞争能力。本文通过分析政府与市场的关系及其不同组合模式，对我国现行 烟草分销领域政府管制改革进行了历史回顾和现状分析，并借鉴日本烟草行业改 革的成功经验，明确提出这种管制改革必须以发挥市场对资源的基础性配置作用 为前提，着力构建以市场为主导、政府为补充的管制体系。结合建立可竞争市场， 提出在烟草分销领域全面推进政企分开、改革计划管理体制、完善相关法规政策、 实行零售价格管制等为重点的改革设想，以期对现行烟草分销领域的有序竞争和 规范发展提供参考。 关键词：烟草分销领域政府管制可竞争市场 作者：陈建强 指导教师：陈进华 我国烟草分销领域政府管制问题探讨英文摘要 c h i n a st o b a c c od i s t r i b u t i o ni nt h ef i e l do f g o v e r n m e n t a l r e g u l a t i o np r o b l e m s a b s t r a c t s t o b a c c oi sas p e c i a lh o b b yo fc o n s u m e rg o o d s ，a st h e r ei sac e r t a i na m o u n to ft h e h e a l t hd a n g e r so fa d d i c t i o na n dc o n s u m p t i o no fn e g a t i v ee x t e r n a l i t i e s ，s ot h ec u l t i v a t i o n ， p r o c e s s i n g ，m a n u f a c t u r i n ga n dm a r k e t i n ga r es u b j e c tt og o v e r n m e n tr e s t r i c t i o n s ，o r e v e na ”b a n ”r e l e a s e ”i nt h eg a m e i no u rc o u n t r y , t h en a t i o n a lm o n o p o l yo ft h e r e g u l a rs y s t e m , t h ed i s t r i b u t i o no ft o b a c c oi nt h ea r e ah a v es 位c tg o v e r n m e n tc o n t r 0 1 s u c hc o n t r o lo ft h er e v e n u et om a k eah i s t o r i cc o n t r i b u t i o n ，b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i t ss h o r t c o m i n g sh a v eb e c o m ea ni n c r e a s i n g l ys e r i o u si m p a c t o nc h i n a st o b a c c oi n d u s t r y se c o n o m i ce f f i c i e n c ya n dc o m p e t i t i v e n e s so ft h ei n d u s t r y i nt h i sp a p e r , b ya n a l y z i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e ta n d i t sd i f f e r e n tc o m b i n a t i o n so fp a r c m s ，t h ec u r r e n td i s t r i b u t i o ni nt h ef i e l do ft o b a c c o c o n t r o lr e f o r m st h a tt h eg o v e r n m e n th a dah i s t o r yr e v i e wa n da n a l y s i so ft h es t a t u sq u o ， l e a r nf r o mj a p a na n dt h et o b a c c oi n d u s t r y ss u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fr e f o r m , c l e a r l y s u c har e f o r mm u s tb ec o n t r o l l e dt op l a yt h em a r k e ti nr e s o u r c ea l l o c a t i o nt ot h eb a s i c r o l eo ft h ep r e m i s e ，i no r d e rt of o c u so nb u i l d i n gam a r k e t - o r i e n t e da n dd e s i g n e dt o c o m p l e m e n tt h e g o v e r n m e n t sc o n t r o ls y s t e m c o m b i n et oc r e a t eac o m p e t i t i v e m a r k e t ，f r a m e w o r kp u tf o r w a r di nt h ef i e l do fc o m p r e h e n s i v et o b a c c od i s t r i b u t o r st o p r o m o t es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n tf r o me n t e r p r i s e s ，r e f o r mt h em a n a g e m e n ts y s t e ma n d p e r f e c tr e l e v a n tp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fr e t a i lp r i c ec o n t r o l ，s u c h a sf o c u s i n go nt h ei d e ao fr e f o r mw i t hav i e wo ft h ec u r r e n tt o b a c c oi nt h ef i e l do f d i s t r i b u t i o na n do r d e r l yc o m p e t i t i o na n dr e g u l a t i n gt h ed e v e l o p m e n to fr e f e r e n c e k e y w o r d s ：d i s t r i b u t i o no ft o b a c c oi nt h ef i e l d ；g o v e r n m e n ta l r e g u l a t i o n ： c o n t e s t a b l em a r k e t w r i t t e n b y ： s u p e r v i s e db y ： c h e nj i a n q i a n g c h e nj i n h u a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名日期：夕豸心 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名 跏签名f 峰 日期：竺彩，o ， 我国烟草分销领域政府管制问题探讨 绪论 绪论 一、选题的目的和意义 近年来，随着我国社会主义市场经济体制的完善，以及加入w t o 后，我国对 烟草行业的政府管制被人广为诟病，其改革也逐渐成为一个热门的话题。但由于 烟草行业事关国家经济命脉，十税有其一，位居至要，且牵涉利益广深，因此改 革成本高，风险大。 在这种情况下，根据2 0 0 5 年中央经济工作会议谨慎，烟草行业实施了一系列 “谨慎 改革，即在不改变根本的政治制度和烟草专卖体制下，对烟草的生产、 营销进行局部调整。客观来看，这种“谨慎 改革收到了一些成效，但没有从根 本上改变因现行政府管制造成行业效率不高、活力不足、竞争力不强等问题。 本文试从烟草分销领域的角度，通过指出我国烟草政府管制存在的问题，并 结合不同政府与市场关系模式下的政府管制，分析了烟草行业“谨慎 改革的局 限性，围绕重塑政府与市场关系，以可竞争市场理论为基础，对烟草分销领域政 府管制改革进行了探讨。 二、国内外研究文献综述 政府管制是政府管理的一个重要方面。管制的产生是与市场失灵相联系 的，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通过管制 以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。对此，西方许多学者作了深 入的研究，也使得政府管制被誉为经济学“最激动人心的领域之一，成为研 究的一个热门。烟草行业是一个在世界范围内受政府管制较多的行业。就我国而 言，在烟草专卖制度确立和实施的以来，我国经济体制发生了深刻变化，正由传 统的计划经济走向市场经济，逐步建立社会主义市场经济体制。在市场经济环境 下，烟草专卖制度如何与市场经济相结合是烟草行业面临的重大问题，如何解决 这个问题将对烟草行业的发展产生深远影响。从国外实行专卖制度情况来看，1 9 9 1 年我国通过烟草专卖法的时候有7 1 个国家实行专卖制度，到2 0 0 1 年只有不 足2 0 个国家和地区继续实行专卖制度，这种情况很值得研究。 但由于中国的特殊政治体制，我国学者以往的研究都侧重于那些“基础部门”， 我国烟草分销领域政府管制问题探讨绪论 诸如电信、航空、铁路、电力等自然垄断产业，对烟草行业和专卖制度这一领域 目前来说仍然很少涉及。即使已有的研究文献，主要集中在管理方法和操作技术 层面，例如，李焕、王建敏( 1 9 9 6 ) 提出了稳定烟草行业的基础就是要进行烟草 产业化，使烟草的生产与市场很好的衔接。姚苏峰( 2 0 0 2 ) 提出了中国烟草业应 象石油、航空、通讯、电力等行业一样在全国范围内通过资产重组建立3 5 家跨地 区的大型集团公司，股票允许上市，通过烟草企业产权多元化，提高市场竞争力。 李赛( 2 0 0 2 ) 也提出了中国烟草的集团化发展战略，积极创造条件进行合作联合 或实施兼并。程永照( 2 0 0 3 ) 针对中国加入w t o 后中国烟草的应对问题，从宏观 和微观两个方面提出了对策。宏观上，必须对烟草经济结构实施战略性调整，做 大做强优势企业，抓紧名牌战略的实施，抓提高卷烟产品的市场集中度，大力扶 持优势品牌，着力培育国际名牌，提高烟草产业的竞争力的对策。微观上，必须 要把着力点和功夫放在提高企业整体素质，提高市场竞争力上，具体说是应该要 全力抓产品质量，抓低限价格，抓优质服务，抓降低消耗。邹彦( 2 0 0 3 ) 提出要 重攻全球，即要把重点转向拓宽国际上的各国烟草市场。根据各个国家的人口数 量、吸烟者所占人口总数的比例、消费水平的高低、吸烟者对卷烟风味的需求及 各国自产卷烟生产能力的大小、技术水平的高低、结合我国烟草的生产情况的实 际，采取先易后难、有计划、有步骤、分期分批打入和占领各国烟草市场。 而对专卖制度的研究是烟草研究的另一个重要领域。虽然有人如刘炼、杨翔 ( 2 0 0 2 ) 从消费者主权角度质疑了烟草专卖的合法性，认为只有废除烟草专卖， 引入竞争机制，充分发挥看不见的手的作用，才能让烟草行业在市场竞争中不断 发展壮大。章鸿( 2 0 0 4 ) 也对中国烟草专卖制度提出了质疑，认为实行烟草专卖 制度的前提难以成立。但总的来看，业界理论研究所得出的主要结论认为，中国 烟草行业自国家烟草专卖制度实施以来在“满足居民消费需求、提高烟草制品质 量、增加国家财政积累、支持民族企业发展等方面取得了很大成绩，由此得出 “烟草专卖是中国改革的一项创新性成果，而不是传统体制范畴内需要加以改革 的对象 ( 李保江，2 0 0 8 ) 。事实上，自中国加入w t o 以后，各方面都非常关注烟 草专卖制度的走向，加速变革，融入国际烟草经济大循环是不以人们的意志为转 移的必然趋势。因此，有必要将中国烟草行业自实行专卖以来的政府管制行为放 在特殊的位置上加以研究。 相比国内对烟草政府管制的理论研究较为薄弱的情况，在国外烟草业的管制 2 我国烟草分销领域政府管制问题探讨绪论 模式始终受到理论界和学者的关注，他们从公共卫生经济学、管制经济学和制度 经济学等不同的视角做了大量理论和实证研究。当然，自2 0 世纪8 0 年代起，随 着越来越多的国家取消了烟草专卖制度，其关于政府管制理论文献也相对减少。 由于体制和机制的差别，国外的理论研究和一些做法只能在有限的范围内起到借 鉴的作用。 三、基本思路和框架 作为一名烟草行业的局内人，基于以上背景，笔者运用分析、比较、文献资 料等方法，依托政府管制理论，以烟草分销领域为切入点，以政府和市场关系重 构为基本视角，来分析我国烟草专卖管制的现状和问题，及其改革的局限性，并 通过借鉴日本烟草改革经验，按照渐进式发展的要求，提出在烟草分销领域引入 可竞争市场，以此来促进政府管制职能的转变和烟草专卖制度的变革。 本课题的主要由绪论和四个章节组成： 绪论：一是研究的背景和意义。主要通过系统分析的方法对本课题的研究背 景及意义进行阐述；二是文献综述。主要对国内外一些专家学者们在该领域内所 提的一些相关理论研究成果进行概括和简述；三是对课题的基本思路、写作方法 和框架作了简单概括和介绍。 第一章：烟草政府管制的理论分析。本章节主要介绍政府管制的含义、分类 和理论依据，并阐述了烟草政府管制的必要性，以及对其产生的质疑，在此基础 上，分析了政府与市场的关系组合，由此提出要正确处理政府管制与放松管制、 引入竞争的关系。 第二章：我国烟草分销领域政府管制的演变和问题。本章节在回顾我国烟草 领域政府管制的历史演变基础上，介绍了分销领域政府管制的主要内容，分析其 产生的特殊成因，以及由此形成的一系列问题，明确烟草分销领域政府管制必须 进行改革。 第三章：从日本烟草政府管制改革看竞争机制引入。本章节介绍了日本烟草 政府管制的改革，分析了烟草分销领域引入竞争机制的必要性、可行性，提出在 分销领域建立可竞争市场，重构政府与市场的关系，建立起以市场为主导、以政 府为补充的关系模式。 我国烟草分堂堡苎堕堕篁型塑璧堡鲨 笪垒 _ - - l i _ _ _ _ _ - _ - - - - _ _ _ _ _ _ - - - _ _ _ - _ - - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ 一一 第四章：我国烟草分销领域政府管制改革的政策建议。围绕分销领域建立可 竞争市场，明确需要政府采取的配套措施，并在重塑政府与市场关系的基础上， 提出了政府管制重点，明确商业企业的任务。 最后得出本课题研究的主要结论。 4 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第一章烟草政府管制的理论分析 第一章烟草政府管制的理论分析 一、政府管制的概念 ( 一) 政府管制的含义 政府管制又称为政府规制( g o v e r n m e n ta l r e g u l a t i o n ) 。政府管制虽然已为经济 学界和经济法学界广泛使用，但关于其含义，学者间却颇有争议，目前尚没有一 个能够被学者广泛接受的概念。日本经济法学者金泽良雄认为：“一般所谓规制， 在最狭义上，可以理解为是由于对一定行为规定了一定的秩序，而起到限制的作 用，而在此，是广义地使用了国家的干这一用语。 日本另有学者认为，政 府规制制度是在企业开始新的事业以及在开业的过程中，在新增加设备、确定价 格和使用费、决定生产数量或歇业的时候，政府根据法律的规定所进行的介入。 在联合国经济合作与发展组织( o e c d ) 的文件中，“管制”被定义为一系列设定 企业与市民准则的政府措施，具体包括法律、各级政府颁布的正式或非正式的规 章与命令、经政府立法授权的非政府机构、自律组织颁布的规则。美国当代著名 管制经济学家丹尼尔f 史普博则将政府管制定义为“行政机构为直接或通过改 变消费者和厂商供求决策而间接干预市场分配机制所颁布的法规或采取的特定行 动 。维斯卡西等经济学者认为，政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的 自由决策的一种强制性限制；政府的主要资源是强制力，政府管制就是以限制经 济主体的决策为目的而运用这种强制力。 尽管学者对政府管制定义的表述各异，但我们不难归纳出政府管制的以下几 个法律特点：第一，政府管制的实施主体主要是享有强制力的政府行政机关，这 些行政机关依据法律或其他形式而享有管制权，成为管制者；第二，政府管制的 对象主要是经济主体，特别是企业。这些经济主体因为进入依法需要管制的领域 而成为被管制者；第三，政府管制的依据主要是法律、法规，尤其是各项行政规 章制度。这些管制法规一般都规定了管制的主体、管制的范围、管制的方式和手 段等；第四，政府管制权力的行使具有很大的自由裁量性。现实中的经济活动复 日 金泽良雄：经济法概论，满达人译，甘肃人民出版社1 9 8 5 年版第4 5 页 日 丹宗昭信、厚谷襄儿：现代经济法入门，谢次昌译，群众出版社1 9 8 5 年版第1 7 1 页 美 丹尼尔f 史普博：管制与市场，余晖等译，上海三联书店1 9 9 9 年版第4 5 页 转引自王俊豪：政府管制经济学导论，商务印书馆2 0 0 3 年版第l 一2 页 5 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第一章烟草政府管制的理论分析 杂多样，市场情况瞬息万变，法律法规难以一一具体规范无遗，因此常常采取原 则性、灵活性的规范授权政府职能机关根据现实中的情况相机处理。这种自由裁 量权的正确、高效行使，极大地依赖于高素质的管制实施者和制衡的权力结构安 排，这也是对政府管制需要保持高度警惕的原因所在；第五，政府管制的方式既 有禁止性、限制性的消极管制，也包括通过优惠、鼓励、促进、保护等政策进行 的积极管制。 概括而言，政府管制是一种面对市场经济微观主体的行政法律制度，就是国 家通过设定一定的规则，对社会经济生活进行的管理或干预，对市场主体的某些特 殊行为进行限制和监督。 ( 三2 政府管制的分类 一般来说，经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类： 1 经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务 标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。 这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配 电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会 效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的 人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、 金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。 2 社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。 主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种 由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采 等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是 交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合 约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐 患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。 ( 三) 政府管制的理论依据 管制的产生是与市场失灵相联系的，当市场机制不能实现资源的有效配置， 即出现市场失灵时，政府就通过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资 源配置。通常引起市场失灵的因素主要有： 1 信息不对称。市场存在的信息不对称将会导致两种资源配置低效的情况： 逆向选择和道德风险( 又称败德行为) 。以药品市场为例，由于买者不知底细，就 6 我国烟草分销领域政府管制问题探讨 第一章烟草政府管制的理论分析 可能会出现卖者坑蒙拐骗的事情，所以美国成立了专门针对食品和药品市场进行 管制的食品医药管理局。这种情形还广泛存在于金融、证券、保险等影响投资者 财产安全的行业。由于存在消费者对这些行业信用度有多大，投资能不能收回， 以及他们通过做假把钱圈走，买保险出了问题不给赔偿怎么办等等问题，为把这 一系列潜在的危险和失真压到最低限度，政府也要进行准入和信息披露方面的管 制，尽最大努力减少信息的不对称。 2 外部性和公共性。外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情 况下，由一个当事人向另一当事人所提供的物品。由于外部性的存在企业得到了 全部的好处但有一部分成本它没有承担，像企业排放污染就是这样，政府为此制 定各类标准来限制企业排污。公共物品由于具有非排他性，即某人对某种商品消 费的增加并不会使他人对它的消费下降，造成搭便车的问题，私人生产者缺乏生 产它的积极性，因此需要政府的干预和管制。 3 企业市场运作过程中的反竞争行为。反竞争行为主要包括垄断和不正当竞 争。垄断是建立在沉淀成本基础上的进入壁垒而形成的一种市场力量。例如，由 于技术理由或特别的经济理由而形成的“自然垄断”或几个企业联合起来搞“卡特 尔”定价，制定垄断价格剥削消费者。这些行为对消费者形成了不同程度的伤害， 尤其那些寡头性垄断企业之间的限产限价行为危害就更大，政府因此必须也要进 行反垄断管制。另一种反竞争行为通常被称为不正当竞争，它是市场竞争者之间 为削弱对方的竞争优势而采取的一种“不道德 的行为，如贬毁竞争对手、侵犯 商业秘密、假冒他人商标、倾销、串通投标等。 这些市场失灵现象为政府干预经济活动提供了前提条件。政府管制理论设想 通过政府的特定管制能够实现“帕累托”改进或者在存在约束条件的情况下达到 一种次优的配置效果。由此可以看出，政府管制的目的是为了解决市场失灵，维 持市场经济秩序，促进市场竞争，最终扩大公共福利。 二、烟草政府管制的必要性 烟草是一种特殊的商品。这种特殊性体现在： ( 一) 烟草对人体健康具有危害性 吸烟有害健康。特别是近年来，在世界卫生组织的推动下，烟草控制框架公 约正式生效，掀起了新一轮更加激烈的反烟浪潮。但是，吸烟既是一个历史性、 社会性的消费习俗，又涉及个人自由和消费主权，因此陡然取消烟草的生产和消 费显然是不现实的。政府作为社会公共利益的维护者和公共福利的提供者，有必 7 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第一章烟草政府管制的理论分析 要通过经济的、行政的和法律的手段，保证烟草制品的质量，使消费者尽可能减 少因吸烟导致的身体危害。同时，通过对烟草市场的供给与需求进行限制性干预， 比如通过提高价格等，来减少需求量。 ( 二) 烟草具有较强的负外部性 吸烟不仅对自身造成身体损害，而且还会造成人们的被动吸烟，对环境也会 造成污染。同时，居民因吸烟造成患病几率的增加，也会导致公共医疗支出的增 加。如果政府不加管制，由于生产者和消费者的私人成本低于其社会成本，烟草 的供求会超过社会最佳状态。为了促使资源有效配置，提高社会福利水平，客观 上要求通过政府管制来促使外部成本的“内部化 。因此，世界各国政府都对烟草 及其制品课以重税，实行“寓禁于征 的政策，我国亦是如此。 ( 三) 烟草制品具有消费刚性和高利润性 与其他一般商品消费相比，卷烟消费品具有成瘾性。一旦吸食，就容易上瘾， 而且戒烟十分困难。因此，对消费者来说，其市场需求的价格弹性较小。因此， 选择烟草制品课以重税，可以迅速有效增加政府收入，从而促使了政府管制的冲 动。同时，烟草行业是一个投资较少、见效较快、获利较多的行业，如果不加以 管制，不仅容易引发重复建设，造成资源浪费，而且会驱使贩假贩私活动的猖獗 泛滥。 ( 四) 烟草具有现货特点，专用性强 卷烟具有用途单一、专用性很强的特点。而且，卷烟制品不仅价值高，而且 不容易储存。生产少了不能满足生产和消费的需要，生产多了又会造成资源的巨 大浪费。因此，需要有计划地组织生产，需要产销紧密相连。 显然，烟草及其制品的这种特殊性，决定了政府必须对其种植、加工制造及 营销进行管制。事实上，世界上绝大多数国家和地区都对烟草及其制品的生产和 流通，都采取了政府管制性质的制度安排，对其进行严格管理和控制。很多国家 历史上就形成了对烟草进行管制的制度，亚当斯密在国富论第二卷就介绍 了当时法国的烟草专卖制度。所谓烟草专卖( t o b a c c om o n o p o l y ) ，即烟草垄断经营， 是指由国家颁布法律、法规，对烟草及其制品特许专门的机构经营，并实施行政 监督制度。其主要职能是由国家运用行政手段，集中烟草及其制品的经营管理权 限，组织专门机构直接经营专卖商品或者管理生产、经营专卖商品的企业及个人， 由此获取高额的财政收入。2 0 世纪8 0 年代前是烟草专卖制度的鼎盛期，据1 9 7 9 顾春梅：中国烟草专卖制度及其改革研究，中国商业出版社，2 0 0 2 ，( 8 ) 8 我国烟草分销领域政府管制问题探讨 第一章烟草政府管制的理论分析 年1 0 月2 6 日出版的t o b a c c oi n t e r n a t i o n a l 资料显示，当时世界实行烟草 专卖制度的国家有6 9 个。我国目前仍然对烟草行业实行专卖制度。 三、对烟草实行政府管制的质疑 尽管对烟草行业实行严格的政府管制是非常必要的，但自2 0 世纪8 0 年代 起，越来越多的国家取消了烟草专卖制度，由此促成了放松管制的运动。截止目 前，世界上实行烟草专卖制度的国家，已经不到2 0 个，而且其中些国家和地区 正在准备取消烟草专卖制度。之所以会出现这种情况，主要有以下几方面原因： ( 一) 行业的低效率 从经济学角度来看，由于专卖制度下对烟草行业产供销各个环节都实行了严 格控制，因而供给有其指令性计划，是确定不变的；而从需求来看，其是动态的、 变化的，因此市场中需求与供给很难达成平衡，也就意味着资源无法有效进行配 置，存在低效率。 ( 二) 政府管制失灵 政府管制的目的是要纠正市场失灵，但由于政府本身也追逐自身利益的最大 化，加之政府管制所要求得到的信息是不完全的，管制者与被管制者之间存在一 个博弈过程，容易产生管制者被“俘虏”的危险，为避免出现这一现象，需要保 持庞大的政府部门，这也意味着经济效率的降低，所以，客观上必然要求放松管 制。 ( 三) 经济的全球化 随着世界政治经济的区域化直至一体化的发展趋势，烟草专卖制度被视为自 由贸易的壁垒。经济全球化要求全世界的人、财、物都能充分流动，但政府对烟 草行业的管制却制约着这些资源的流动，这意味着资源配置效率的降低，这在客 观上也要求进一步放松对烟草行业的管制。事实上，国外烟草巨头对我国卷烟市 场虎视眈眈，要求我国政府放开国内烟草市场施加了很大压力。 四、管制与放松管制、引入竞争的关系分析 从资源配置方式来看，政府与市场是两种配置资源和协调社会经济活动的主 要机制或制度安排，政府与市场总是以特定的方式组合在一起而共同作用于社会 经济生活。但是，由于它们在形成组合的过程中受到不同变量的作用，其组合的方式 也体现出多样性的特征。从历史上看，主要存在过相互替代、相互补充、完全排斥和 共同失灵等四种组合模式，它们反映了政府与市场的不同功能和作用边界。 9 我国烟草分销领域政府管n i 苗- j 题探讨第一章烟草政府管制的理论分析 ( 一) 相互替代 政府与市场的替代关系以对政府或市场的负面效果的认识为前提。古典自由 主义者认为，政府干预经常是导致阻碍经济增长的罪魁祸首，因此，他们主张以 市场这只“看不见的手来取代政府，从而带来经济繁荣。正如托马斯杰弗逊 所言：“管得最少的政府是最好的政府。而马克思等人通过对资本主义经济的研 究，认识到市场具有导致垄断、失业、贫富分化、经济危机、阶级斗争等一系列 自身无法摆脱和不断强化的“自我破坏”趋势，必须建立以政府取代市场的社会 主义模式。因此，政府与市场的替代关系假定了两者之间是一种非此即彼和 此消彼长的博弈关系，即选择一定的政府，通过发挥政府职能作用来获得一 定的产出，就意味着必须放弃一定的市场机制的作用。或者说，选择一定的市场， 通过市场机制的作用来获得一定的产出，就意味着放弃一定的政府职能作用。 ( 二) 相互补充 随着自由市场经济的内在毁灭性趋势日益显露，一部分人开始认识到，政府 与市场并不是永远处在此消彼长的博弈之中，它们也可以形成一种彼此强化的“相 互补充关系。他们在强调自由市场经济的基础性作用的同时，又强调政府的调 控和干预在某些方面具有不可替代的作用。罗斯福“新政是融合政府与市场的 典型表现。而传统社会主义国家虽然重视政府对市场的替代，但计划经济在长期 经济增长方面的乏力也使他们看到了市场的作用。进入2 0 世纪8 0 年代以后，各 社会主义国家不约而同地进行了市场化方向的改革，政府与市场的关系开始从替 代走向互补，呈现出一种“你中有我，我中有你的相互融合关系。在政府与市 场的互补关系中，不存在政府一定要排斥市场或者市场一定非要排斥政府问题。 ( 三) 完全排斥 通过对相互替代和相互补充关系的认识和反思，人们逐步认识到，政府和市 场并非什么时候都要连带出场，相反，存在着一些或者政府完全失灵或者市场完 全失灵的领域，在这些领域，只能通过“两个轮子 中的一个来进行调节。前者 如竞争性私人物品生产领域，后者如国防等纯公共产品生产领域。在这些领域， 不论是用政府来强行取代市场，还是相反，都将使整个社会经济的发展受到挫折。 政府与市场的排斥关系表明，两者都有明确的活动边界，在这种边界之内，一方 的作用不受另一方情况变化的影响。政府与市场之间“有你没我，有我没你 的 这种完全排斥关系，是由政府或市场内在的缺陷而导致的。 【美1 迈克尔罗斯金；政治科学，华夏出版社2 0 0 1 版第1 0 7 页 1 0 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第一章烟草政府管制的理论分析 ( 四) 共同失灵 2 0 世纪中后期，随着学术界对当代福利国家和自由市场体制研究的深化，人 们进一步认识到，还存在着一些使政府和市场“同时失灵的领域。如果非要在 这些领域引入政府或市场( 或同时引入它们) ，所增加的成本都会大大高于所获得 的净收益，必然会导致效率的损失和社会福利的下降。为了不至于造成效率损失 或整体福利的下降，政府和市场都不能插手其中，这一领域实际上需要的是第三 部门( 非政府组织) 的介入等。 政府与市场的四种组合方式，实质上是由于政府和市场在资源配置上的不同 作用所决定的。完全排斥和共同失灵反映了一些彼此分离的领域，它们只涉及政 府或市场当中的一方，或根本不涉及双方。而相互替代和相互补充才真正反映了 “两个轮子 之间的组合方式，而且其中又以相互补充模式作为最佳选择。事实 上，“人们不可能要求国家或者作为其代表的政府取代市场。同样，市场的运行也 不可能没有政府，哪怕市场再发达也需要有政府，而且更应该强调的是市场越发 达，生产和消费结构越复杂，越需要有一个强有力的高效廉洁的政府。 总之，市场与政府都各自有其发挥作用的空间，管制与放松管制始终是一个 两利相权取其重、两害相权取其轻的动态过程。虽然烟草政府管制有放松管制、 进行管制改革的迫切性。但需要强调的是，放松管制不等于不要管制、放弃管制， 而是主张政府采用较少的限制或减轻企业负担的干预方式以实现管制的目标。事 实上，放松对烟草行业的管制，由完全的国家专卖式，向不完全国家专卖式、严 格的市场限制式进行过渡转化，是世界烟草行业改革发展的新趋势。 曹沛霖：制度纵横谈，人民出版社，2 0 0 5 年版第1 5 5 - 1 5 6 页 1 1 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第二章我国烟草分销领域政府管制的演变和问题 第二章我国烟草分销领域政府管制的演变和问题 一、我国烟草政府管制历史演变 中国拥有世界最多的吸烟人口和最大的烟草市场，在实行改革开放以后，国 家决定实行烟草专卖制度以加强对烟草行业的管制。回顾这一制度的建立和演变， 其主要经历了如下几个步骤： ( 一) 行政引入 建国以后，中国烟草行业管理体制几经变化。1 9 4 9 年1 9 5 2 年，各地卷烟厂 逐步收归国有，根据不同情况分别由大区和省、市管理；1 9 5 3 年 - - 1 9 5 7 年，大型 烟厂统一归轻工业部管理，中小型烟厂由地方管理；1 9 5 8 年 - 1 9 6 2 年，轻工业部 直属企业下放给地方，省属企业大部分下放给地、市、县管理；1 9 6 3 年 - - 1 9 6 6 年， 试办烟草托拉斯，成立中国烟草工业公司对全国烟草行业实行集中统一管理；1 9 6 7 年1 9 8 1 年，撤销中国烟草工业公司，卷烟厂全部下放给地方，烟草行业处于分 散发展状态。改革开放以后，国家有关部门开始酝酿推进烟草行业改革。1 9 8 1 年5 月1 1 日，当时主管卷烟工业的轻工业部向国务院提交了关于实行烟草专营的报 告；同年5 月1 8 日，国务院批复同意了轻工业部的报告，决定对烟草行业实行 国家专营，成立中国烟草总公司，并授予一定的行政管理权力，由其对全国烟草 行业的产供销、人财物进行集中统一管理。1 9 8 2 年1 月1 日，中国烟草总公司正 式成立，同年3 月1 日起，供销合作总社主管的烟叶收购、轻工业部主管的卷烟 生产和商业部主管的卷烟批发销售业务全部划归中国烟草总公司管理。1 9 8 3 年9 月2 3 日，国务院发布烟草专卖条例，决定全面建立国家烟草专卖制度，设立 国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理；国家烟草专卖局与中国烟草 总公司一套机构、两块牌子。1 9 8 4 年1 月1 日，国家烟草专卖局正式成立。至此， 通过自上而下地行政引入，中国在实行改革开放几年后，逐步建立起国家烟草专 卖制度，烟草行业走上了“统一领导、垂直管理、专卖专营 的轨道。 ( 二) 法律确定 国家烟草专卖局、中国烟草总公司成立以后，烟草行业多头领导、分散管理、 自由发展的状况逐步改变。但由于烟草产品税收较高，而且生产经营的技术门槛 较低，各级地方政府普遍热衷于发展本地烟草产业。在当时中央和地方存在很大 1 2 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第二章我国烟草分销领域政府管制的演变和问题 的利益冲突的情况下，仅仅通过自上而下的行政命令，难以把国家烟草专卖制度 真正落实到位。譬如即便国家明令禁止，但上世纪8 0 年代，各地未经国家批准开 办计划外烟厂、在执行国家烟叶和卷烟生产计划时层层加码、不从正规合法渠道 购进和销售烟草制品等行为屡屡发生。为确保国家烟草专卖制度得到全面贯彻落 实，1 9 9 1 年6 月2 9 日，第七届全国人大常委会第二十次会议通过了中华人民共 和国烟草专卖法，用专门立法的形式把国家烟草专卖制度完全确定下来，其主要 内容包括明确把卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用 丝束、烟草专用机械统一纳为烟草专卖品范围，规定必须有计划地组织烟草专卖 品的生产和经营，对烟草专卖品的生产、销售、进出口实行许可证制度，对烟草 专卖品的运输实行准运证制度，对烟叶收购实行国家定价，对烟叶种植、收购和 调拨实行合同管理，由国务院专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作等。从1 9 9 2 年1 月1 日烟草专卖法正式施行以后，中国的烟草专卖走上了法定专卖的轨道。 此后，任何违反烟草专卖制度的行为，从某种程度上说都是违反国家法律的行为。 1 9 9 7 年7 月3 日，国务院发布烟草专卖法实施条例，进一步对实行烟草专卖做 出了更加明确、具体的规定。 ( 三) 产权支撑 通过行政引入和法律确定，国家烟草专卖制度得以完全建立，烟草行业形成 了由国家完全垄断生产经营的格局，国家烟草专卖局、中国烟草总公司和所属烟 草工商企业全面建立起有机统一的垂直管理关系。不过，由于烟草企业的出资人 长期不到位，这种垂直管理关系主要是一种行政管理关系，难以达到落实国家烟 草专卖制度要实现全方位集中统一管理的要求。为解决这一问题，2 0 0 5 年1 1 月 1 8 日，国务院专门发文，做出了进一步理顺烟草行业资产管理体制、由中国烟草 总公司依法对所属工商企业的国有资产履行出资人权利的决定。2 0 0 5 - - 2 0 0 6 年， 烟草行业全面理顺了资产管理体制，构建形成了产权清晰、权责明确、结构合理、 运行高效的母子公司体制。2 0 0 7 年，财政部、国家发改委制定了中国烟草总公 司章程，国家发改委印发了新修订的烟草专卖许可证管理办法，这些政策文 件进一步完善了实行烟草专卖的有关规定和要求。目前，以“统一领导、垂直管 理、专卖专营 为基本特征的国家烟草专卖制度，已经从行政、法律、资产、管 理、人事等各个方面得到全方位确立和巩固。 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第二章我国烟草分销领域政府管制的演变和问题 二、我国烟草分销领域政府管制内容 就分销领域来说，我国政府对烟草管制主要又以下三方面内容： ( 一) 严格计划管理 由国家计划部门就全国每年卷烟的销售总量下达指令性计划，经综合平衡后 自上而下依次分解到各省、市烟草公司，各级烟草公司按照核定的计划指标，向 卷烟工业企业购进卷烟，然后再批发销售给零售商，有着浓厚的计划经济色彩和 痕迹。 ( 二) 实行许可证制 从事烟草专卖品批发和零售业务，必须获得烟草专卖行政主管部门颁发的许 可证，未取得许可证不得开展卷烟经营活动。烟草专卖品运输必须持有烟草专卖 行政主管部门发放的准运证，各级烟草专卖局有权对途经本地的卷烟实施检查。 ( 三) 独家垄断经营 国家烟草专卖局、中国烟草总公司及所属工商企业对国内市场进行完全垄断， 其中各层级烟草专卖局和烟草公司“政企合一 ，两块牌子，一套班子，负责所属 行政区域内的专卖行政管理和市场销售；卷烟工业企业负责生产制造，不允许对 零售户和消费者直接销售。外国烟草进入国内市场实行国营贸易管理，外商在中 国投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务。 三、我国烟草分销领域政府管制成因分析 从上述我国烟草分销领域政府管制的历史演变来看，我国对烟草政府管制的 成因与西方经典管制理论中的分析有很大不同。西方发达国家政府管制是建立在 市场经济基础上，市场经济得到充分的发展，随着资本主义从自由竞争进入垄断 时代后出现一些“市场失灵 现象，政府才开始逐步加强对经济行为的管制。但 是，我国由于没有经过市场经济充分发展的阶段，现行烟草分销政府管制都形成 于计划经济时代，实行政府管制的目的不是为了解决市场失灵的问题，而是为了 消灭市场，否定市场配置资源的功能。具体分析起来，我国政府管制的特殊成因 主要包括以下四个方面： ( 一) 历史因素 烟草自1 5 世纪末从南美洲传入其它大陆后，其种植、加工制造及营销均受到 政府的限制。1 6 3 6 年，西班牙第一个对烟草实施专卖制度，其后陆续被一些国家 1 4 我国烟草分销领域政府管制问题探讨第二章我图烟草分销领域政府管制的演变和问题 采用。我国在1 9 1 4 年实行烟酒特许经营后，管制范围虽有时是部分，有时是全部， 但却一直未中断。有鉴于此，新中国成立后，继续对烟草行业实行严格的政府管 制，并于8 0 年代确立了烟草专卖制度。事实上，2 0 世纪8 0 年代前是烟草专卖制 度的鼎盛期，据有关资料显示，当时世界实行烟草专卖制度的国家有6 9 个。 ( 二) 认识因素 八十年代初期，普遍认为市场是属于资本主义的东西，我们要建立的是社会 主义国家，因此在经济制度上就应当实行计划经济。在计划经济时代，几乎所有 的企业都是国家依靠其权力“剥夺剥削者”之资产或政府直接投资产生的。在这 一过程中市场经济没有得到发展，而是由一个统一的国家来替代市场配置资源。 烟草行业也正如此。 ( 三) 政治因素 自建国以来，我们的资源就相对匮乏，为了国家安全和社会稳定，政府通过 掌握国有企业来控制国家经济命脉，不能随便放弃对国有企业尤其是国有垄断企 业的直接控制。表现在烟草分销领域，解放后，我国经过对工商企业的社会主义 改造，流通渠道完全控制在国营商业手中。在文革时期，卷烟零售点的一部分集 体、个体销烟点也全部改为国营商业。 。， ( 四) 财政因素 改革开放后，由于当时财政资金紧缺，财政收入来源较少，再加上当时的税 收成本较大，为了能够集中资金建设，国家希望对具有刚性需求特征、价格弹性 较弱的烟草制品实行“专卖专营”，从而可以通过实施高价重税政策来获取超额利 益，为国家财政开辟丰富来源。自1 9 8 3 年国家决定建立烟草专卖制度以来，2 0 多 年来，烟草行业实现烟草工商税利从9 8 亿元增加到3 8 8 0 亿元，累计实现2 5 4 7 7 亿元，相当于同期国家财政收入的8