（工商管理专业论文）试论城市管理体制再造.pdf

中文提要 在全球化背景下，城市管理体制再造是一个无法回避的问题。本文认为，城 市管理是介于国家政府管理与企业管理之间一种管理层次。研究城市管理体制既 要重视政治、社会、意识形态等因素，又要考虑管理的投入、成本、效益等因素： 既要认清中国的特色国情，继承中国城市管理的优良传统和宝贵经验。又要从实 际出发，大胆借鉴国外城市管理的先进理念和先进做法。在深入调查研究中国城 市管理情况和赴法国、瑞士、新加坡等发达国家考察其城市管理的基础上，本文 着重分析了当前中国城市管理体制方面存在权力运行成本递增性、权力运作低效 性和权力构架脆弱性等弊端；提出了城市政府权力应在横向上分权使政府经营性 事务市场化，在纵向上放权使基层政府管理职能个性化，在内部限权使政府内部 权力运作规范化的城市管理体制再造的基本原则：基于涉及城市管理的社会不诚 信、官员不廉洁、无商不奸诈、市场不公平、群体生祸端等五种假设，就如何对 城市实行契约化管理、分解城市政府及官员的权力、规范社会主体之间关系和市 场运作、调节和平衡社会利益、加强各社会群体的分类管理等方面提出具体的思 路；分析了城市管理体制再造在实践中可能会遵循的轨迹和评估体制改革的重要 依据，试图构建适应全球化要求、与国际接轨、符合中国国情的城市管理体制再 造的思路性方案。 【关键词】城市经营管理体制权力分配权力运行 a b s t r a c t u n d e rt h eg l o b a l i z a t i o nb a c k g r o u n d ，t h er e c o n s t i t u t i o no fu r b a nm a n a g e m e n ts y s t e mi sa n i n d i s p e n s a b l ei s s u e ，t h i sa r t i c l es u g g e s t st h a tu r b a nm a n a g e m e n ti n t e r v e n e sb e t w e e nn a t i o n a l g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n de n t e r p r i s em a n a g e m e n t d o i n gr e s e a r c hi n t ou r b a nm a n a g e m e n t s y s t e mf o c u s e sn o tm e r e l yo ns u c hf a c t o r sa sp o l i t i c s ，s o c i e t y ，i d e o l o g y , e t c ，b u ta l s ot a k e ss u c h f a c t o r sa sm a n a g e m e n ti n v e s t m e n t ，c o s t ，e f f i c i e n c yi n t oc o n s i d e r a t i o n o nt h eo n eh a n d ，i t ，s n e c e s s a r yt or e c o g n i z ec l e a r l yc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i cc o n d i t i o n sa n di n h e r i tc h i n a se x c e l l e n t t r a d i t i o n sa n dp r e c i o u se x p e r i e n c ei nu r b a nm a n a g e m e n t o nt h eo t h e rh a n d ，w em u s tb r a v e l y d r a wl e s s o n sf r o mf o r e i g nc o u n t r i e s a d v a n c e dp r i n c i p l e sa n dd e e d si nu r b a nm a n a g e m e n tb y c o m b i n i n go u ra c t u a ls i t u a t i o n o nt h eb a s i so fd e e p l ys u r v e y i n ga n dr e s e a r c h i n gi n t oc h i n e s e s t a t u so f u r b a nm a n a g e m e n ta n di n v e s t i g a t i n gm a n a g e r i a le x p e r i e n c eo fs u c ha d v a n c e dc o u n t r i e s a sf r a n c e ，s w i t z e r l a n da n ds i n g a p o r e ，t h i sa r t i c l em a i n l ya n a l y z e ss e v e r a lm a l p r a c t i c e sa s p r o g r e s s i v ei n c r e a s eo fc o s t sa sw e l la sl o we f f i c i e n c yi no p e r a t i o no f p o w e r sa n df r a n g i b i l i t yi n p o w e rs t r u c t u r e i tb r i n g s f o r w a r d sb a s i cp r i n c i p l e si nr e c o n s t i t u t i n gu r b a nm a n a g e m e n t s y s t e m - t r a n s v e r s es e p a r a t i o no fp o w e r st oe n a b l et h eg o v e r n m e n t a la f f a i r st ob ee x a m i n e do n t h em a r k e t ，l o n g i t u d i n a ld e v o l u t i o no fp o w e r st op e r s o n a l i z et h em a n a g e m e n tf u n c t i o n so fb a s a l g o v e r n m e n to r g a n s ，a n ds t a n d a r d i z et h eo p e r a t i o no ft h eg o v e r n m e n t si n n e rp o w e r s b a s e do n f i v eh y p o t h e s e so fl a c ko fc r e d i ti ns o c i e t y ，c o r r u p t i o no ft h eo f f i c i a l s ，c r a f 砂o ft h em e r c h a n t s ， u n f a i r n e s so ft h em a r k e t ，a n dt r o u b l e m a k i n go ft h em e s s e sc o n c e r n i n gu r b a nm a n a g e m e n t ，t h e a r t i c l ep u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gc l e w si nc a r r y i n go u tc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n t ，s e p a r a t i n g p o w e r so fu r b a ng o v e r n m e n t sa n dt h e i ro f f i c i a l s ，s t a n d a r d i z i n gr e l a t i o n s h i pb e t w e e ns o c i a l s u b j e c t sa n dm a r k e to p e r a t i o n ，a d j u s t i n ga sw e l tb a l a n c i n gs o c i a lb e n e f i t s ，a n di n t e n s i f y i n gt h e s y s t e m a t i cm a n a g e m e n tfv a r i o u ss o c i a lc o m m u n i t i e s i na d d i t i o n ，i ta n a l y z e st h ei m p o r t a n t r e f e r e n c e so fp o s s i b l et r a c k sa n dr e f o r mo fe v a l u a t i o ns y s t e mt h a tt h er e c o n s t i t u t i o no fu r b a n m a n a g e m e n ts y s t e mm a ya b i d eb yi np r a c t i c e ，a n dt h e r e f o r et r i e st om a k eu pt h o u g h t f u ls c h e m e o i r e c o n s t i t u t i n ga nu r b a nm a n a g e m e n ts y s t e mt h a ta d a p t st ot h ed e m a n d so fg l o b a l i z a t i o n ， 颤m n e c t sw i t hi n t e m a t i o n a lt f e n da n dc o n f i r m st oc h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n s 【k e yw o r d s u r b a nd e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t s y s t e md i s t r i b u t i o no fp o w e r s i f l p e r a t i o no fp o w e r s 引言 自二十世纪末以来，经济全球化浪潮猛烈地冲击着传统的国际秩序，影响着所有国家 的经济、政治、文化以及社会意识形态，城市管理体制在全球化作用下也面i i 缶着诸多机遇 f 挑战。改革开放二十多年间，我国在1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年、1 9 9 8 年和2 0 0 3 年进 厅了五次以精简政府机构和转变政府职能为重点的行政管理体制改革，城市管理体制在机 陶改革中进行了较大的调整，取得较好的成效。但必须清醒看到，我国城市管理体制改革 还任重而道远。 城市是现代文明的标志，是经济、政治、文化、教育、科技的中心，也是一个国家综 合国力、国际竞争力和政府管理能力的重要体现。城市化是中国2 1 世纪重大的发展战略 措施，是推进我国经济和社会发展的强大动力。目前，北京、上海、天津、青岛、大连等 十几个特大城市和大城市相继提出把建设国际化大都市作为城市发展的战略目标。但随着 我国城市规模的不断扩大和数量的不多增多，我们的城市管理水平却相对滞后。集中表现 正管理的成本不断增加，机构运作低效率和低效益，政府对社会的管理相当脆弱，等等。 建成这种现象的原因比较复杂，但对城市管理缺乏足够的重视和深入的研究，是其中一个 重要因素。 国外研究城市管理问题比较早，并有了比较成熟的公共管理经验。这些经验可以借鉴， 旦不可照搬运用到我国城市管理之中。目前，我国以政府机构改革为背景，探索政府体制 词题的著作、文章也为数不少，但以城市管理体制为研究对象，特别是系统性研究城市管 遥体制改革问题的比较鲜见。 笔者长期在党政机关工作，多年来一直对城市管理进行思考和研究。参加了赴法国、 瑞士、新加坡等国的高级官员和中青年干部培训班，对发达国家的城市管理工作进行了实 姐考察。系统学习了有关政府特别是城市政府管理的有关理论。在此基础上，笔者将城市 督理放在国家政府管理和企业管理之间的层面，研究中既考虑了城市管理体制再造中的政 所、社会、意识形态等因素，也重视了管理中的投入、成本、效益等方面的问题，试图兼 i 顾城市管理的政治效益、社会效益和经济效益。 论文抓住城市管理体制的核心问题- 权力的配置和运作，对城市管理体制再造时的 权力分配原则作了系统阐述，并基于几种与城市管理相关的假设，提出了思路性的体制再 造方案。这些思路性方案基本涵盖了城市管理所涉及的主要对象、主要影响因素和遇到的 或将会遇到的突出问题，希望能对今后的城市管理体制改革有一定裨益。 i i 第一章全球化与城市管理体制再造 全球化是当代政治、经济、社会和各个领域需要认真关注和研究的问题。我们看到 这样一个事实，“即我们越来越生活在一个世界中，在这个世界中，我们的行动影响 其他人，而世界的问题也会影响我们。” 1 1 今天，全球化在影响着所有国家，它使全世 界处于种相互联系和相互依赖的关系当中。在中国，全球化对城市的影响是直接而深远 的，城市管理体制再造是全球化背景下的一个无法回避的问题。 第一节全球化对城市经济体制的影响 全球化首先是一个经济现象，它对我国城市经济体制的影响更为显而易见。在全球化 的作用下，似乎再也没有完全封闭的经济。一座城市只有融入到世界经济体系中去，遵守 自由贸易的规则，开放市场，消除壁垒，从制度上与世界接轨，才能实现国际化的目标， 达到长期发展的目的。对我国的城市而言，全球化涉及两个根本性的问题：一个是经济体 制变革问题，一个是所有制变革问题。这两个问题贯穿了城市管理体制所涉及的全部内容。 毫无疑问，全球化的经济体系是一个市场体系而不是计划体系，而与之相适应的，决不是 单一的国有经济，而是多种所有制并存的经济。中国用1 5 年时间加入国际贸易组织( w t o ) ， 这1 5 年是在外力压迫下加快经济市场化的一个过程，也是适应国际经济( 实际是强国经 济) 环境的过程。目前，尽管并不是世界上所有国家都承认中国的市场经济地位，但是中 亘经济无疑是朝着全面市场化的方向迈进。据媒体透露，我国市场经济的比重已达6 7 。 旦不论这个数据的统计口径如何，就是从所有制变革的角度看，我国非公有制经济发展的 这度也是十分惊人的。在短短的十几年里，非公有制经济占国民经济的比重已有了大幅度 拘提升，在沿海一些省份的城市，非公有制经济甚至早已占了主体地位。非公有制经济完 兰：【l 】 英 安东尼吉登斯社会学，赵旭东译，2 0 0 3 年版，北京大学出版社，6 3 页。 全是市场化的产物，非公有制经济越发达，市场经济所占的比重就越大。在大力提倡发展 非公有制经济的同时，国有企业的改制之风也越刮越强劲，“卖光”、“送光”、“私有化” 之声甚嚣尘上。地方上的主政者们提指标、压任务、限时间，甚至不顾国有资产大量流失， 把国有企业的股份化、私有化改造极力向前推进；企业管理者更没有什么思想阻力和后顾 之忧；“工人阶级”似乎也乐得而为之，于是转瞬之间“国有企业”已成了一个社会稀有 组织的名词。这就对现行的城市管理体制提出了严峻的挑战。政府的权力是按计划经济规 律构建和运作，还是按市场经济规律构建和运作? 政府是继续当企业的主管上级，还是当 市场上的雇主或股东? 政府是以权行政，还是依法行政? 政府是做全能型、干预型政府， 还是傲有限型、服务型政府? 等等，这些问题都是必须回答的。 第二节全球化对城市政治体制的影响 全球化不仅仅是一个经济现象，尽管政治问题有它的坚韧性，但全球化对国家政治的 影响是不可低估的。在一个以建立现代国际化城市为目标的城市，政治体制受到的影响可 能不一定是一时形式上的改头换面，而是具体环节上的实质性内容的渐进调整和逐步适 应。实际上我们已经看到，高度集权的城市政治体制正在受到冲击和破解。比如，在全球 民主政治的背景下，以党代政的体制在国际性事务中是不可能畅行无阻的。尽管目前党政 不分仍然是个事实，但是形式上的党委“一元化”领导体制已经废止，各种具体权力运行 环节上的实质性变化也已经开始。又如，世贸组织成员国在统一的规则中处理国际经济事 务，每一个政府的红头文件和领导批示对国际间的司法干预都是无效的。在中国的城市， 这种影响表现在随着人们对西方政体的了解和法制意识的增强，立法、司法的独立权限也 正在日益扩大，权大于法作为一种无形体制的影子将会在全球“同一个太阳”的直射下渐 渐隐退。我们还看到，从来就没有象今天这样，各种经济、社会组织和社会人都在努力追 求一种内涵丰富的独立性，政治边缘化的社会组织和群体日趋增多。影响城市发展的许多 2 环节、过程和因素已经脱离了现行政治体制和治理机制的掌控。且不说大量的私有企业一 出生就摆脱了政府的“领导”，雨那些原本国有但改制后属于非公有的企业也脱离了政府 序列而成了“自由之身”。面对这些新的情况，政治体制的变革是势所必然的。 第三节全球化对城市意识形态的冲击 全球化也是一种文化上的相互渗透关系。文化渗透表现于多种多样的形式和现象，而 真正起作用的是外在表象包裹下的思想观念。它不象人们描述的那样仅仅是潜移默化，有 时候简直就是强势文化对弱势文化的疯狂吞没。网络全球化使我们对文化传播渠道的控制 力大大下降，西方资本主义思想观念对我们的社会、人心的影响。特别是对社会主流思想 的冲击是巨大的，意识形态多元化趋势已经十分明显。在共和国的历史上，目前社会思想 之活跃状况是空前的。网络使人们开阔了视野，但也使人们的思想陷于莫衷一是的境地。 信仰共产主义的人群不是在增多，而是在逐步减少，而与之同步的各种宗教信众和迷信人 群却与日俱增。人们的价值观在变，人与人之间的关系在变，以利益为核心的自由主义、 个人主义、实用主义思想泛滥，传统的社会诚信体系、道德约束体系和社会平衡体系被打 破，亟需建立新的社会管理体制和规范。在这种旧制度没有完全退化，而新制度没有建立 健全的状况下，整个城市社会充满了矛盾。 第四节全球化带来社会风险 全球化使我们进入了一个风险社会。全球化对发展中国家来说，是不平等的，这种 不平等表现在多个领域之中。比如，经济分工的不平等，如发达国家向发展中国家转移环 境有害产业、劳动密集产业；财富分配的不平等，如富有国向贫穷国掠夺资源；政治上的 不平等，如强国干预弱国内政；文化上的不平等，如资本主义向社会主义实施“和平演变” 战略，等等。这些不平等使国与国之间的贫富差距越拉越大，矛盾越来越多。使发展中国 3 家面临的风险越来越突出，人为的风险，如干预自然造成的环境、健康威胁，贫富差距诱 发的社会动乱因素等，似乎不受空间、时间的限制，随时都可以发生。在现阶段，在每一 个城市，都有大量的失业者和待业者，都有大量的低收入人群，都有大量的为谋生计而来 的流动人口。法院的案子在成倍地递增，信访的人群在不间断地涌出，社会恶劣现象如盗 窃、抢劫、凶杀以及黄、赌、毒等防不胜防，禁而不绝显然，我们已经处在一个风险 社会，问题是我们如何应对这种变局。 体制改革主要是由社会发展的内在原因决定的。但是，没有外力的驱动和迫使，一 种社会体制往往处于长久的稳定状态。中国长期的封建专制政体即是如此。在全球化这个 强大外力的影响和作用下，城市体制变革是必然的选择。 4 第二章现行城市管理体制之弊分析 现在的政府并没有真正摆脱计划经济的束缚，它仍然是也乐衷于是全能型、管制型 的强势政府。对权力的执着追求和控制与其说是一个计划经济时代的惯性问题，不如说是 一个历史形成的理念问题。然而，近二十多年社会制度变革的现实和态势告诉人们，一个 时代的惯性可能导致的是一种可以医好的社会急性病，而理念上的问题则会导致一种难以 治愈的社会慢性病，最终它会影响执政中枢神经的平衡。 第一节权力运行成本及要素投入的递增性 改革开放二十多年来，政府不止一次地进行机构改革，但政府的运行成本和投入要 素非但没有减少，反而是递增的。这个结论有各级政府历年对机关的财政支出和干部队伍 的现状为证( 见图2 1 和图2 2 ) ，似乎不必具体引述。 图21 某市四次政府机构改革时党政机关行政人 员数量 资料来源：作者根据有关统计资料制成 圈2 2 政府运行成本及要素投入递增曲线 示意图 资料来源；作者 这里要分析的是，为什么从计划经济向市场经济的过渡中，政府的运行成本及要素 的投入有增无减? 机构膨胀一改革一再膨胀一再改革，循环往复，但每次改革都要比上一 5 次更为困难? 这似乎成了一种难以治愈的顽疾。究其根本原因，还是一个根深蒂固的观念 问题一官本位意识在作祟。我国的社会主义社会是从几千年的封建主义社会脱胎而来的， 无论如何它都不能摆脱封建主义思想和制度的影响。官本位意识和集权制是形影相随、相 辅相成的。在官本位意识的指引和集权制的掌控之下，从计划经济向市场经济的过渡，实 际上是一个长期痛苦的过程。官员在放弃权力的过程中，有一种明显的失落感，他们患得 患失，心有不甘，在改革中人为地制造了不少阻力。唯物主义者认为，经济基础决定上层 建筑，上层建筑对经济基础有反制作用。当经济制度的改革达到一定程度时，政治体制和 制度的不适应性就会显现出来。要么顺应改革，要么阻止改革，二者皆取决于执政者的意 识和追求。人们追求的仍然是一个全能型、管制型的强势政府。更进一步说，政府的每一 个机构和个人都希望拥有无限的权力，从而得到全社会的仰视。这种追求或理念，与市场 经济权力分配和运行的游戏规则是格格不入的。本该属于市场的权力，政府揽着不放手， 精简机构是暂时的，追求权力是永远的。所以机构改革的真谛不是降低政府运行成本，而 是拆了矮屋盖高屋，拆了土庙盖砖庙。庞大的政府主体之外与日俱增的附属性事业单位和 人员队伍，只能使政府运行成本不断增加而不会减少。“非不能也，是不为也”，这句话或 许能点破这种改而无效的实质。 第二节权力运作机制的低效性 政府的运行非但成本递增，而且是低效的。低效表现在两个方面：一是低效率。办 事的能力低、速度慢、周期长。二是低效益。重程序而不重结果，很多工作都是无用功。 为什么会形成这样一种“慢性病”? 根本原因是权力运行机制不科学，决策权、执行权、 监督权三权不分，责任不明。民主决策的体制和机制没有形成，决策者要么是刚愎独断， 个人说了算；要么是依赖于执行机构，依葫芦画瓢。他们总是希望做一个有实权的领导， 为了达到目的，不顾越职越权，包揽执行、监督机构的职能，干预下级政府和企业的业务， 直至陷入事务堆中。而众多的执行机构由于职能交叉，权责不统一，往往在请示、汇报、 6 协调、扯皮上耗费大量的时间和精力。至于监督环节上的缺陷更是显而易见的，由于监督 取决于领导意愿，因此所谓监督权也不过是一种附庸而已。具体分析原因： 一是政府揽权太多。权重则智昏，智昏则力弱，力弱则低效。特别是把原本属于社 会行业组织和中介机构的权力份额据为已有，原本通过市场运作成效更好的事情，都要通 过政府行政手段去处理，结果往往是该管的不到位，不该管的管不了也管不好。 二是权力分割太碎。内部机构庞杂，职能相互交叉重叠，欲行一事，必涉若干机构， 同等级别的机构难以牵头组织实旋，不得不另起炉灶，再成立各种领导小组之类的临时机 构，这样叠床架屋，大大增加了行政运行成本，降低了工作效率。这种现象积久了，就迫 使政府机构主动不作为。 三是权力和利益密不可分，谁的权大谁的利益就多。所以每一个机构都想多揽权， 多配干部，而不愿多做事。这似乎成了那些老于世故的机构负责人为了自重而圆熟地运用 的一个手段。目前的现状是权力部门化，政府机构的社会服务功能被它的管制功能所覆盖。 就决策者而言，大大小小的管制机构不可能是雷厉风行的执行者，相反，却逐步衍化成了 拥兵自重的“诸侯”。因为权力部门化的结果是决策从部门出，而不是从决策者那里出。 如果决策者欲行决策之能事，而不符合权力部门的意愿，那么这样的决策往往难以执行下 去。这就是为什么以会议贯彻会议，以文件贯彻文件的病根。 四是权力缺乏有效的制约和监督。执权柄者信马由缰，无所忌惮，则容易产生腐败。 而当权者腐败则又容易导致机构腐败，机构腐败的结果是政府效能退化。 第三节权力构架的脆弱性 通观现行的城市市、区两级管理体制，无不是一种头重脚轻的权力构架模式。计划 经济时代，城市管理重心在上，区级政府不过是市级政府的附庸，城市政府的管理权一杆 子插到底，社会每一个组织和个人都在各个政府系统的掌握管理之中，几乎没有游离于政 府控制之外的单位和个人。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，这种局面被打破， 7 城市管理的重心逐步下移。突出表现在： 是所有制改革使生产资料主体多元化，社会组织结构、阶层结构和管理结构发生 了重大变化，大量的非公有制和混合所有制经济组织作为全社会组织结构的主体，从产生 开始就已不是城市上层管理的范畴。同时，在这些组织自主创业的企业主、被聘技术人员、 管理人员等形成的新的社会阶层，以及大量被雇用的产业工人，也远离了政府特别是上层 政府的管理视线。 二是企业养老保险制度改革，使大批离退休人员工资关系社会化，人事关系社区化， 从单位人变成了社会人。 三是用人制度、就业制度、户籍制度和住房制度改革，使人的流动性加大，新的社 会阶层在不同的所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，职业、身份经常变化，大量 的居民在迁徙中重新组合，大量的农民务工者及其附属人员涌入城市，增加了城市基层社 会管理的工作量和复杂性。 可以看到，原来那种权力集中在上层，以条条统贯的管理体制，面对这种管理重心 下移的局面，已经显得十分脆弱无力。第一个特征是信息失灵。政府对非公有制经济社会 组织、新的社会阶层和流动人员的动态信息不能及时掌握甚至无从知晓。第二个特征是控 制失灵。政府权力的传统运作方式如开会、发文件等，对市场经济条件下的社会组织主体 和新的社会阶层以及流动人员已经失去控制力。第三个特征是触角失灵。政府的“神经末 梢”比如街道办事处、居委会等，由于职能转变比较迟钝，远远不能适应城市管理重心下 移后的工作任务。 城市管理重心下移对原有的权力构架提出了改革的要求，有三个问题比较突出：一 是管理权责如何分配的问题。城市管理的事务下移，责任下移，权力也必须相应地下移。 这就涉及一个是以条条管理为主，还是以块块管理为主的问题。以条条管理为主，则责任 虽然下移，但权力仍由上统，权责分离。以块块管理为主，责任下移，权力随之，权责统 一。两者利弊判然分明。二是机构、人员规模如何配置的问题。政府是继续保持计划经济 时代形成的上大下小的倒金字塔人事结构，还是从基层政府的管理需要出发，建i 立i 上j 、下 r 大的正金字塔人事结构，是继续实行上下机械对称的机构设置，还是从基层政府的管理需 要出发灵活进行“个性化”机构设置，这些都直接关系城市的发展和稳定。三是区域管理 模式如何确定的问题。一座城市是否只允许一种管理体制和模式，下级政府是否可以从实 际出发创造各自的管理个性，基层是否可以建立自治体制运行，也必须在实践中做出回答。 9 第三章权力重新分配的基本思路 城市管理体制的核心问题是权力如何分配和如何运转的问题。我们的目标应当是建 立适应社会主义市场经济要求的城市管理体制。因此，要实现这个目标，需要解决的一个 实质性问题是如何重新分配权力。一是横分，就是政府与市场之间“蛋糕”如何切割，也 即政府留多少权力更为合理的问题，要害在“分”上。二是竖分，就是上下级政府之间“水 源”如何配置，也郎上级政府向下级政府放多少权力合适的问题，要害在“放”上。三是 内分，就是一级政府内部机构之间“肉羹”如何分享，也即如何限制用权更有利于权责统 一、高效廉洁的问题，要害在“限”上。 第一节分权：政府经营性事务市场化 市场经济条件下的政府是权力有限政府。如何实现由全能型、控制型、商成本、低效 能的政府向有限型、服务型、低成本、高效能政府转变，关键的问题是把政府不该管实际 也管不好的经营性事务市场化。所谓经营性事务，实质是经营性权力。这种权力的运作大 致分为两类：一类是谋利型的。比如，国有资产的经营，是以营利为目的。一类是谋势型 的。比如，各类行政审批、职称评审、奖励评比等等，是以控制为目的。经营性权力的市 场化涉及一个很重要的问题，即社会组织结构的调整问题。在市场经济条件下，政府机构、 企业、社会中介组织三者之间有一个在数量上最合适的搭配比例，这个比例有它的内在规 律性，但不是一成不变的。这是看整个城市管理分工是否合理的重要参数。 首先，市场经济要求政府的权力不是越大越好，而是越合乎城市管理规律越好；管理 层次和机构不是越多越好，而是效率越高越好；权力不是分工越细越好，而是权责越分明 越好。目前政府机构改革仍然是一个没有到位的老问题，特别是经营性机构的分离，仍然 遇到很多阻力和困难，主要原因是这些机构本身就不能在市场中自生，或者自生有困难， 只能依附于政府“寄生”。因此，分权就是使能生者自生，不能生者速死。从现状来看， 1 0 政府中的经营性机构分为三类：一类是运行经费由政府全额拨付的，叫作全额拨款事业单 位。这类机构类似机关，往往没有经营职能，却有经营条件。二类是运行经费部分由政府 拨付的，叫作差额拨款事业单位，或者叫具有企业性质的事业单位。它既是政府机关的附 属，可以得到财政的补助，又具有企业的经营权力和条件，可以从市场上获取利益。三类 是政府出资的经营性单位，它的性质虽然是企业，但行使的却是政府机关的权力和运作机 制。按照分权的原则处理这三类机构，要视其具体情况而定。有经营条件无经营职能的， 或赋予经营职能而推向市场，或没收经营资产和资本归入政府机关；既属政府机关的附属， 又具有企业性质的机构，可以采取“割离”、“断奶”的办法，实行所有制和分配方式改革； 纯属国有企业性质的机构，如有市场存在的必要，政府可继续作为出资人，但要按现代企 业制度运行；如纯属计划经济和领导拍脑袋产物的机构，则理应断其财源，收其资产，撤 其机构，善其后事。 其次，社会主义市场经济不是单一的公有制经济，国有资产增值的实现形式是多种多 样的。随着改革的深化，私有制企业、混合所有制企业在总量上将不断扩大，城市经济组 织的管理重心必然向这些非公有制企业倾斜。而管理的内涵已不是行政控制，而是提供政 策服务，创造发展环境，依法进行监督。如果政府仍然沿袭先前管理国有企业的方式去管 理非公有制企业，肯定是行不通的。即使是国有企业，政府也必须按照现代企业制度去管 理，否则政府不顾市场规律以行政方式管理企业，必将使企业走向“死亡”之路。因此， 向企业分权，实际是还权，把本来属于企业的权力还给它们，让它们在市场中自由竞争， 发展壮大。目前，企业的主体地位和经营自主权难以确定和落实，政府的分权是不到位的 甚至是名义上的。由于国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、工商管理、安全生产 监管等部门有权对企业的投资活动等进行监管，所以政府机构随时都会利用手中的权力， 以“监督、检查、管理”之名，行干预企业之实。更有甚者，为了保住政府对企业的控制 权，重新成立一些新的机构如重大产业项目管理办公室、投资服务管理中心、土地规划领 导小组、项目审批领导小组之类，成为企业新的“婆婆”。事实上，把政府在手的权力分 给企业是十分困难的，因为政府里那些“吃不饱的机构和无事可干的冗员要保持自己存 i l 在，就必须争取权力，掌握权力，保住权力。要真正实现城市管理体制的更新或者说权力 再分配，不可能寄希望于政府自革其命，实有赖于法律体系的健全和完善。 再次，根据市场的需要，中介组织将有一个突破性发展。中介组织是政府与企业、政 府与社会、企业与社会、企业与企业之间的纽带和桥梁。社会组织结构的调整突出的表现 是中介组织在量上的扩张，大量的多类别的中介组织的繁衍是必然的趋势。同时，中介组 织比之以前将有一个质的变化，就是官办的行政性、经营性双跨的中介组织将逐步退出政 府序列，并一视同仁地在市场竞争中生存。一方面，中介组织的产生虽然要得到政府的许 可，但从职能上讲，它已不再是政府的组成部分。政府要设置专门的管理机构，建立成套 的管理制度，形成完整的管理体系。但这并不意味着可以把中介组织收编到政府麾下，去 控制它们的人事，干预它们的正常业务。另一方面，中介组织的产生是市场催化的结果， 它的职能也是市场赋予的。所以，同类竞争，强者生存是一种很正常的市场现象。要保证 竞争有序化、规范化，防止恶性竞争。除了按照市场需要控制中介组织的数量以外，还必 须加强专业立法建设，使中介组织的运行进入法制化轨道。 第二节放权：基层政府管理职能个性化 社会组织结构的调整特别是新型经济社会组织的大量涌现，使城市管理重心下移。 政府将经营性权力分解出去之后，“剩下的”管理权如何在纵向上布局，也是一个值得研 究的问题。重点在于解决好两个矛盾：一个是城市管理重心下移与管理权过度集中于上层 的矛盾。一个是不同区域管理的特殊性与基层政府权力的统配性的矛盾。 前者反映的是一个政府系统上下权力分配不合理的问题。随着当前社会结构的变化， 这个问题带来的弊端已越来越多。本来，大量的矛盾在基层，但基层政府却无权或无力处 置这些矛盾。因此，在城市管理重心下移的同时，基层的大量矛盾反而上移。由于上级政 府与基层的隔膜和权力分解运作的不合理性等多种原因，在处理上移的矛盾时往往极其生 涩和低效。这就导致了社会矛盾的积久不清和积重难返，以及人心的积怨与社会局部动乱 1 2 的生发。因此，调整上下级政府之间的权力构架已成为关乎城市稳定和发展的重要问题。 权力下放有一个“度”，对“度”的把握在于权力的区域限定。也就是说，下放的应属于 区域自治性的权力，比如在统一规划之下的城市区域建设和改造的自主权，经济发展的决 策权，城区绿化的规划实旅权，街道和社区的自治权，等等。这些权力的行使不影响城市 的整体运行a 当然，下放权力有一个事权与财权的统一问题。建国以来半个世纪城市体制 建设的历程告诉我们，在权力分配上“收权”是一个基本定势，权力越实收得越快。现在 城市基层政府包括派出机构街道办事处在权力配置上普遍存在事权与财权不配套现象。有 职责而无财力导致了基层政府难以作为。因此，根据“费随事转”的原则，建立合理的上 下级政府财政分成体制，是实现权力分配合乎“度”的要求、保持权力构架科学化的保证。 后者也可说是区域职能个性化与政府机构对称性的矛盾。试想，以旅游、餐饮业为 主的区域，与以制造加工业为主的区域相比，基层政府的管理职能是不可能划等号的。而 高新技术经济开发区与居民聚集区域相比，其政府的管理机构设置更不能等量齐观。但是， 现行的城市管理体制却恰恰忽视这种区域个性和管理特性，过分强调上下级政府机构的对 称与管理模式的统一，这就从“基因”上制造了一种缺陷。这种“基因缺陷”使得不论大 小政府都得了一种无可救药的机构臃肿病。为什么会形成这样种有缺陷的对称性“基因” 呢? 这当然与官本位的思想和体制有关。官员自身存在的追求尊大和指挥欲望促使他们向 上级看齐，“官府”的“器局”当然是越大越好。然而更要害的是政府内部分配体制不存 在绩效与报酬的统一，人多与人少一样的工作量、一样的报酬，所以即使是在市场经济的 大环境中，小地方大“衙门”的问题依然解决不了。 解决以上两个矛盾，必须针对区域管理的个性化，设置区域自治性权力构架，然后 打破上下级政府权力分配的对称性和同级政府权力的统配性，并相应地进行分配制度改 革，从而实现有特色有个性的政府权力高效运作。 第三节限权：政府内部权力运作的规范化 规范政府权力运作，实现权力对法律负责，是现代城市管理的根本要求。首先是一 个权力制衡问题。政府权力可以分解为决策权、执行权、监督权三部分，“三权”的关系 是一种既相辅相成，又相互制约的关系。在民主制度大前提下，决策权的运作应有两个重 要环节，一个是决策的组织权，一个是决策的表决权，决策的组织权和表决权是同属于一 个决策过程中的两个环节，其主体并不一定是完全一体化的。组织权更多的应是政府首长 的权力范畴，包括决策议题的提出、决策论证的安排、决策结果的决定等。而表决权则是 一种集体行为，它可以是人民代表，也可以是专家委员会成员。表决的结果是政府决策的 最后依据，它的最大功能在于对个人权力的最终限制。政府内部的机构拥有对政府决策的 执行权。 在政府决策、执行、监督三个体系的运行中，执行环节上的问题是比较突出的。一 方面是执行者越俎代庖，直接行使决策权，结果造成政出多门现象。另一方面是执行者不 执行，使决策流于空言。执行机构架空决策者主要是由决策体制的不完善造成的。而不执 行的原因固然很多，但权责不明是最根本的。执行机构职能交叉重叠，都有责任却又都不 明确，所以滋生了推诿扯皮、无所作为的惯常现象。制约执行权的有效机制是建立健全行 政执行法律法规，形成完善的行政监督机制。监督权集中体现在专门的监督机构身上，重 点是对决策表决和决箴执行的监督。监督权的落实取决于三点：一是监督机构明确的法律 地位。二是监督制度的法定刚性。三是监督者职业生涯的稳定性。 其次，是权力规范的问题。权力规范是政府廉洁高效的保证。权力规范的标准是： 权力来源社会化。一个社会一旦形成了执政者既得利益集团，那么这个社会的政权就失 去了“人民性”。或者说，权力一旦被少数人据为谋取私利的工具，就会形成执政者既得 利益集团，那么执政者就不会代表广大人民群众根本利益。要长期巩固政权，就必须要防 止形成执政者既得利益集团。而要防止形成执政者既得利益集团，就必须保证权力来源的 社会化和人民性。现代社会日趋民主化，政府的权力应当是依据社会政治、经济、文化和 意识形态管理的需要而设置的。进而言之即权力是人民赋予的，是为人民服务的。这与专 制社会“君权神授”、官权自赋有着本质的区别。权力来源的社会化，既是权力自身规范 1 4 化的基础，更是民主社会形成的基本耍求。权力分配法定性。要防止权力被人为地随意 伸缩和利用，就必须把权力限定在法律的规定性之中。政府内部权力的分配也是如此，必 须以法的形式把所有的权力界定化。从总体上讲，一是要体现权力分配范围的明确性。二 是要体现权力使用上的相对独立性。三是要体现权力内涵的固定性和恒久性。权力运行 程序化。任何机构行使权力必须按照规定的流程和环节运作，这种流程和环节有时问、空 间、形式、内容等一系列具体的规定，而且是向社会公开、透明的，社会各种组织和公民 有知情权和监督权。权力诠释的细节化。权力膨胀和滥用的症结在于权力有游刃性，大 而化之，可以随便诠释。权力规范必须具体在细节上。对这些细节的表述至关重要。 第三，是权力责任问题。综观古今中外的政权运作，权力无非对两个对象负责；一 个是比权力更大的权力，也即某个权力化的个人。一个是大于权力的法律。是对某个权力 个人负责，还是对法律负责，这是区另o 人治社会与法洽社会的关键。现代化城市管理的根 本要求，就是要建立权力对法律负责的体制、机制和制度，使权力依法分配，权力依法运 行，变权与权的人身依附关系为权与法的服从、制约、保护关系，使拥有权力者必须树立 法律意识，在法律规定的范围内和保护下行使权力，做到畏法不畏权，依法不依人，真正 把权力作为社会谋利的工具。建立权力对法律负责的关系，当然取决于权力的法律规定性。 法律对权力的规定性越科学、越周密、越细致，就越有利于这种关系的确定和运行。权与 权的人身依附现象透视出权力体制的痼疾，病根在于人事权力集中在某一个人和少数人身 上，而不是由制度的规定性说了算。或者说，干部的升降取决于领导而不是制度。所以， 要改变这种现状，人事制度的变革和法律化是最为重要的。 第四章城市管理假设与权力运行 我们可以通过分析社会变迁的诸多现象和因素，对城市管理体制的发展趋向和结果 作出预测和判断，这种预测和判断具有可能性和合理性。但在它没有成为事实之前，只能 是一种合理的假设。有了这种具有可能性和必然性的假设，就有可能设计出现实的城市管 理体制再造方案。 第一节社会不诚信风险假设与权力运行 假设：社会不诚信。老子日：“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。”趋利， 是社会动态的原则。社会人和社会组织无一不被金钱和利益所驱使，而成为金钱和利益的 奴隶。为了追求金钱和利益，人们随时随事都在抛弃良知和公道，尔虞我诈，损人利已。 基于这种假设，于是便产生了社会契约。社会契约是社会不诚信的见证，也是建立社 会诚信的基础。以人与人之间、组织与组织之间、人与组织之间的不诚信假设而催生的社 会契约，只具有双向道德约束力，当事双方仍然有理由对这种道德约束持怀疑态度，假定 对方不履行契约规定，于是随之又产生了契约管理。契约管理是法制社会的标志之一，其 精义在于通过国家立法和执行防止和惩治违约行为，建立社会诚信支柱。任何社会人和组 织都有立约权，契约一旦成立，双方必须就诚信之范，任何毁约行为都将承担法律责任。 契约管理是现代城市管理的重要组成部分。首先，要实现契约活动的社会化。立契守约应 当是最基本的社会行为规范，“重合同、守信用”是正常的社会行为，无需政府的评比和 认可。相反，不重合同，不守信用，则无法在社会上立足。其次，要实现契约权力的平等 化。个人的立约权与政府各类组织的立约权是平等的，没有什么重要和次要之分，防止立 约过程中以强凌弱行为，也是社会契约管理的重要内容。再次，要实现契约管理的法制化。 法律文本、司法制度、执法机构的健全是社会契约管理法制化的基本条件。但关键的问题 是司法权的独立性。司法独立是法制社会的基石。执法过程必须不受任何权力和势力的制 1 6 约和干扰，才能保证契约管理的公正。 城市社会的契约化管理，是变全能型、管制型政府为有限型、服务型政府的关键。 第一，要通过契约活动社会化，使政府摆脱什么事情都想说了算的城市家长角色，真正成 为一个研究改革、组织决策、为社会提供服务的公共管理机构。社会个人、组织之间的纷 繁复杂的经济利益关系，通过契约管理进入一种规范的渠道，使整个社会的运行秩序井然。 政府欲继续当市场经济的家长已不可能，“无为而治”是最好的选择。第二，要通过契约 权力的平等性，使政府改变一种凌驾于社会之上“只有我对，没有我错”的霸权形象，真 正成为一个“社会契约人”。政府既当运动员，又当裁判员，就把一切社会组织和个人推 向了法律地位不对称的位置。这样就历史地形成了一个社会慢性退步规律：政府的权力越 大越集中，社会民主化程度就越低，社会发展的活力就越弱。什么时候政府作