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上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 53 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：吴 彬 日期： 年 月 日 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 54 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：吴 彬 指导教师签名：王 郁 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究 2 上海市加强新型毒品管理对策研究 摘摘 要要 新型毒品是相对鸦片、海洛因、大麻等传统毒品而言的概念，它主要 指人工化学合成的致幻剂、兴奋剂类毒品，如冰毒、氯胺酮（k粉）、“摇 头丸”等。是由国际禁毒公约和我国法律法规所规定管制的、直接作用于 人的中枢神经系统，使人兴奋或抑制，连续使用能使人产生依赖性的精神 药品。新型毒品不同于传统毒品，它具有方便、易携带、易服食的特点， 更容易被年轻人所接受，因此，发展态势十分迅猛。同时，新型毒品种类 繁多，有些精神药物的贩卖和滥用缺乏打击处理依据。法律对新型毒品的 惩处相对较轻，司法解释滞后。而且，新型毒品多采取少量的零售方式进 行贩卖，也给侦查取证带来了困难。因而毒品违法犯罪分子在利润不减的 前提下自然更趋向风险小、相对安全的新型毒品。所以，由于法律法规的 滞后，可操作性的司法解释欠缺，和司法机关有效打击的缺乏，以及庞大 的市场需求导致了新型毒品犯罪的快速上升。 上海市作为中国第一大城市，在经济发展的同时，娱乐业也得到了相 当的发展，与之相随的就是毒品犯罪的上升。近年来，随着新型毒品的流 行，新型毒品犯罪也越来越多见。如闵行区2008年破获的一起案件中就缴 获了65395克氯胺酮，为近年来所罕见。加强对新型毒品的治理打击已刻不 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 3 容缓。本文从毒品管理的三个阶段，即生产加工、运输贩卖、吸食戒断入 手，结合近年来禁毒数据，提出当前新型毒品管理应首先从易制毒化学品 管理着手，通过健全法律，明确易制毒化学品和新型毒品列管范围；针对 娱乐场所和互联网两块主要阵地，以打“零包”为主要手段，加大对毒品 犯罪的侦查力度，同时按禁毒法的有关规定，强化社区矫治和禁毒宣 传，改革强制戒毒模式，将重点由重“缉”轻“戒”转向两头并举,以此来 加强对新型毒品的管理。 关键词： 新型毒品，禁毒，管理，对策 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 4 research on enhancing administrative countermeasure against new type of drugs in shanghai abstract as a fresh concept comparing with the traditional drugs such as opium, heroin and cannabis, new type of drugs, abbreviated to ntd below, is defined as artificial chemosynthetic hallucinogens and stimulant drugs, like ice sculpture, ketamine, ecstasy and etc. it is restricted according to the international drug control conventions and chinese laws and regulations, because it is also known as a certain type of psychotropic substances which directly affect humans central nervous system leading to exhilarating or depressive feelings and dependence after consecutive taking. the main characters of ntd that differ from the traditional ones are convenient, portative and easy-taking, which make ntd easier to be accepted by teenagers and place obstacle on detecting due to its high-elusive feature. moreover, the ntd retail method of trading in small amounts has brought distinct difficulties to investigation and evidence detecting. on the other hand, since the rapid development of ntd has far more beyond the legislators expectation, taking the varieties of ntd into consideration as 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 5 well, the legal punishment against ntd is comparatively light and the judicial interpretation is slightly lagged behind, while the insufficiency of processing authority to combat trafficking and abuse of some psychotropic drugs still remains in the mean time. the drug dealer criminals also tend to the lower-risk and relatively safer ntd trade under the premise of stable profits. hence, lagging of the laws and regulations and lacking of operative judicial interpretations lead to the ineffective strike of justice department and the rapid increase of ntd crimes. shanghai，as chinas largest city，has gained economic developments together with expending of entertainment industry, accompanied with the rise of drug crimes. in recent years, with the prevalence of ntd, the enormous challenges minhang district faces show the urgency of combating ntd: taking one case in 2008 as an instance, 65,395 grams of ketamine was seized then. in this thesis, starting with three stages of drug administration, that is, production and processing, transport and trading, abstinence and denying, an applicative management technique of ntd is brought forward combined with the recent anti-drug data in minhang district. the enhancement of ntd control in minhang district can be achieved via the following steps: firstly, from the control of the precursor chemicals, make clear of the administration scope of the precursor chemicals and ntd by means of consummating relevant laws. secondly, play a scattered-pocket as the main method aiming at two major areas of entertainment and internet. last but not least, strengthen 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 6 community-based treatment and prevention activities according to the relevant regulations in anti-drug law. keywords： new type of drugs，drug control，administration， countermeasure 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 9 第一章第一章 绪论绪论 第一节 研究背景 毒品，历来为世界各国政府所禁止。但是随着社会不断发展，毒品这一社会毒瘤却 越发显示出其不该具有的生命力。吸毒严重危害人的身心健康。它对人体神经、内分泌 和免疫三大系统以及各组织器官的功能代谢和结构会造成严重损害，直至导致死亡。所 以古今中外各国各级政府均对毒品进行严格管理。在我国历史上，毒品曾扮演过十分重 要的角色。约 7 世纪，关于罂粟的知识首次传入中国。9 世纪，阿拉伯商人将鸦片作为 药品输入唐朝首都长安。明朝万历 17 年（公元 1589 年）将鸦片列入药材项目征税，药 物学家李时珍也在其著作本草纲目中称鸦片为“阿芙蓉” ，但只记述了药用功能， 而不知其可吸食成瘾。直到 17 世纪，英国东印度公司在华非法推销鸦片，不但掠走数 百万两白银，还严重毒害了中国人民的健康。 自此，我国的毒品管理始见端倪。1729 年清雍正颁布的关于禁止鸦片烟的条例是中国最早的禁毒法规， 1839 年 6 月清道光颁布 的钦定严禁鸦片烟条例共 39 条，是中国和世界上第一部比较完整的禁毒法规。林 则徐正是依这部法律做出了虎门硝烟这一惊世壮举，甚至因此而触发了 1840 年的第一 次鸦片战争。但在此之后，鸦片之毒依然祸害中华，不论是满清政府还是后来的民国政 府都为禁烟做出过努力，均没有真正成功。 新中国成立后，禁毒工作焕发了青春，毒品一度从中国大陆消失，毒品管理堪称世 界典范。然而，随着改革开放的步伐加快，在中国经济腾飞的同时，毒品也悄悄地死灰 复燃。尤其是进入二十一世纪以来，各种新型毒品不断出现，新型毒品吸食人数逐年递 增， 旧式的毒品管理办法无法跟上时代节奏。 1996 年 11 月 25 日联合国禁毒署在上海召 开的国际兴奋剂专家会议上，与会专家一致认为苯丙胺类兴奋剂将逐步取代鸦片、海洛 潘世德.毒品犯罪的现状及对策d.北京：中国政法大学，2003，19. 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 10 因、大麻、可卡因等常用毒品，成为 21 世纪全球范围滥用最为广泛的毒品。 因此加强 毒品管理尤其是新型毒品的管理显得尤为迫切。 从广义上来说，禁毒就是毒品管理。改革开放以来，我国政府在毒品管理上一直都 没有放松，国务院专门成立了国家禁毒委员会，全国人大常委会通过了关于禁毒的决 定 。为了防止毒品问题继续发展蔓延，力争把毒品泛滥的势头压下去，努力实现从根 本上消除毒品祸害的要求， 逐步做到堵住境外毒源， 禁绝国内毒源， 清除毒品消费市场。 国家禁毒委于 1991 年 6 月制定了禁毒工作的方针，要求“三禁并举、堵源截流、严格 执法、标本兼治。 ”并于 1997 年 3 月 14 日修订的新刑法中增设了走私、贩卖、运输、 制造毒品罪一节，完善了禁毒立法工作。然而，在多年的禁毒实践中，始终存在重视狭 义的“禁”轻视“戒”的现象，即重视对毒品生产、加工、运输、贩卖等环节违法犯罪 的打击，却轻视对吸毒人员的戒治和易吸毒人员的宣传工作及相关的毒品科研工作。相 比国外，在毒品管理工作中很早就注意到两头并举的意义，如英国对预防未成年学生使 用毒品，从 11 岁就开始抓起；对未成年人滥用药品和毒品的教育，发现苗头，马上教 育、疏导，协同社区、家长、社会力量一起做工作,主要是向他们讲清毒品的危害，劝导 他们。 如瑞典，警察经常清查场所，对可疑的人员进行尿检。如果是阳性，则要被罚 款。 如果是第二次发现尿检阳性， 那么对他每 2 周要进行一次尿检。 如果要考取驾驶证， 必须有 6 个月以上的尿检阴性才能报考。医院有戒毒药物治疗，政府有专门机的戒毒机 构，有戒毒所。 又如美国、澳大利亚、日本等国，都有各自的戒毒社区矫治项目。同 时各国对于犯罪人员也都严厉打击，严格管理，并注重国际交流，同时他们在相关科研 工作上都有很大的资金投入， 用以研发新的戒毒药品和替代品， 完善整个毒品管理制度。 第二节 研究意义 上海市在适应改革开放发展经济并取得突飞猛进的同时， 也不可避免的面对毒品的 挑战。近年来，毒品问题自身发生很大变化，这一变化主要体现在以海洛因为代表的旧 式毒品逐渐没落，取而代之的是以冰毒、k 粉为代表的新型毒品。新型毒品的流行一方 魏春明.毒品纯度与量刑问题研究d.河南：郑州大学，2004，p21. 郭禄先.英国北欧戒毒特点启示j.广东矫治研究，2006，3. 郭禄先.英国北欧戒毒特点启示j.广东矫治研究，2006，3. 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 11 面压缩了海洛因市场，缓解了海洛因戒断难的问题，以及由于吸食、注射海洛因而产生 的一系列家庭、社会问题及艾滋病的传播。另一方面由于“溜冰”等吸食手法简便，冰 毒、摇头丸等毒品相对容易获取，和戒断的相对容易直接导致了冰毒等新型毒品的覆盖 范围之大、传播速度之快已大大超出预期，尤其是新型毒品往往以小量、零包的形式存 在，常见于娱乐场所、私人会所等地，在年轻人中十分流行，给毒品管理带来了巨大挑 战。此外，新型毒品为化学合成品，不依赖毒品原植物提取。在源头管理上，对易制毒 化学品的管控取代了旧式的毒品原植物的管理。 这些都对当前的毒品管理提出了新的挑 战。 本文试通过分析当前新型毒品流行现状， 研究新型毒品流行的原因和当前新型毒品 管理工作的不足之处，针对生产加工、储运贩卖、吸食戒除三个环节提出政府在新型毒 品管理上所应当履行的职能和所应该采取的措施。 结合国外对毒品管理的成功经验和先 进理念，从政府管理角度出发，认为当前新型毒品管理，应当首先从易制毒化学品管理 着手，通过健全法律，明确易制毒化学品和新型毒品列管范围，针对娱乐场所和互联网 两块主要阵地，以打“零包”为主要手段，同时按禁毒法的有关规定，强化社区矫 治和禁毒宣传，以加强新型毒品管理工作，力求为新型毒品管理工作提供一定的参考依 据。 第三节 文献综述 一、新型毒品管理的相关文献 罗丽琳在计算机网路贩毒的现状、发展趋势和预防对策一文中指出计算机网络 的出现和和快速发展带来了新型的网络贩毒犯罪， 加强新型毒品的管理应当在分析计算 机网络贩毒的现状和发展趋势的基础上，通过技术、法律与道德三管齐下的方式，可以 有效完善我国预防网络方式贩毒的措施。 罗丽琳.计算机网络贩毒的现状、发展趋势和预防对策j.涪陵师范学院学报，2007，3. 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 12 关纯兴在零星贩毒的特点、打击难点及对策一文中指出打击零星贩毒是当前针 对新型毒品禁毒工作的一项经常性的重要工作，零星贩毒具有隐蔽性强、风险小、交易 快等特点，但社会危害性巨大，是禁吸工作的最大障碍。打击工作在认识方面、证据方 面和缉毒力量等方面都存在一些难点。为取得新型毒品禁毒工作的全面胜利，必须研究 打击零星贩毒的对策。主要是“提高认识、转变观念，把打击零星贩毒工作放在与打击 大宗贩毒同等重要的位置，加强宣传教育，增强全民禁毒意识，依法打击、强化证据， 确保打击力度，完善立法，增加投入，加大打击力度。 蒋庆明在新型毒品问题形势分析与对策探讨中指出，新型毒品问题发展蔓延较 快，必须采取有利措施予以坚决查禁，基于新型毒品的一些基本特点与特征，已经当前 新型毒品违法犯罪的形势特点与发展趋势，应重点从加强社会面的宣传教育、严密娱乐 场所的防毒管理、加大查处打击力度等方面，采取预防、查禁新型毒品违法犯罪的具体 工作对策。 王银梅在新形势下毒品整治工作的两种路径选择中指出，新型毒品问题是重大 的社会问题，整治毒品违法犯罪问题必须不断总结禁毒斗争的经验教训，调整新型毒品 整治的战略思维，探讨新型毒品整治的新路径。在新形势下，单靠政府的力量整治新型 毒品问题的模式和办法已经难以奏效，而实现由传统管理型向现代治理型转变、走专业 化与社会化相结合的治理道路是一个合理的选择。 二、吸毒人员矫治的相关文献 陈鹏,陈华在探索吸毒劳教人员的矫治对策中认为，吸毒人员的生理戒毒易,心 理戒毒难,所以吸毒人员的复吸率极高。 为了帮助吸毒劳教人员戒毒,我们需要转变认识, 完善制度,将生理戒毒与心理矫治并重,改进教育内容和形式,适当延长劳教戒毒时间, 落实家庭、单位、社会、司法机关四位一体的帮教责任制。 秦勇在强制隔离戒毒教育模式的思考一文中提出，制隔离戒毒人员，一般都是 经过多次强制戒毒后又重新吸毒的人员，其毒瘾已经根深蒂固，短期内很难戒除。由于 长期受毒瘾的折磨，强制隔离戒毒人员的性格、思想、行为、心理等都已发生了变化和 关纯兴.零星贩毒的特点、打击难点及对策j.辽宁警专学报，2002，3. 蒋庆明.新型毒品问题形势分析与对策探讨j.浙江公安高等专科学校学报，2004，3. 王银梅.新形势下毒品整治工作的两种路径选择j.浙江警察学院学报，2008，4. 陈鹏，陈华.探索吸毒劳教人员的矫治对策j.青少年犯罪问题，2001.5 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 13 扭曲。因此，对强制隔离戒毒人员如果只是一味地强调严格管理和约束，并不能使他们 自觉投入自我改造和自我重塑中去。只有通过不断的教育引导，帮助他们坚定信心，顽 强毅力，树立科学的世界观、人生观、价值观，丰富他们的文化生活等方式，帮助这些 深受毒瘾折磨的人摆脱毒魔的纠缠。 第四节 研究思路与方法 一、研究思路 本文从当前毒品管理的现状入手，通过数据分析当前毒品问题。然后对比分析传统 毒品和新型毒品，阐明新型毒品流行的原因。传统毒品如国内占主流的海洛因，成瘾性 高、戒断难，心理瘾癖更难根除，以往并没有很好的管理办法。新型毒品不同于传统毒 品，新型毒品不依赖原植物，它可以用不同的化学品、不同的合成方法获得，因此新型 毒品既无“源” ，又遍地是“源” 。此外，与传统的毒品相比，新型毒品制作工艺更为简 单，特别是其加工材料较为普通，更容易获取，家庭作坊也不难生产，并且多以“零包” 方式进行贩卖，更容易逃避打击。同时公众的误解和我国现有的侦查能力也助长了新型 毒品的泛滥。一方面，相对于海洛因、大麻等传统毒品而言，新型毒品的依赖性较弱， 长期滥用突然停药后不会出现类似海洛因那样严重的戒断症状， 以致社会对其危害性认 识不足。但同样，新型毒品的这种特性也为管理带来了一定便利，由于新型毒品的戒断 相对容易，因此严厉的戒毒手段如强戒、劳教等就不宜优先采用，而社区矫治等柔性手 段则非常适合。 二、研究方法 本文一是采用理论分析， 分析了政府职能理论， 公共卫生理论， 二是采用文献分析， 通过汇总各家之言，提出自己对于新型毒品管理的认识，三是数据分析，对闵行区近年 来的毒品管理的数据进行分析，以此佐证本文观点。 秦勇.强制隔离戒毒教育模式的思考eb/ol. 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 14 三、研究的理论基础 （一）政府职能理论 政府职能基本理论，是政府进行科学的职能设置的前提，也是政府正确履行职能的 关键。西方政府很早就开始研究政府职能问题，其基本理论的产生和发展经历了这样的 发展历程。 第一阶段，从15世纪开始到17世纪末，这是政府职能基本理论的萌芽时期，标志是 英国重商主义的产生。虽然不是真正意义上的政府职能基本理论，但是重商主义已经开 始重视政府在经济社会生活中的职能问题， 提出了借助政府的力量建立新型的市场秩序 和开辟世界市场的主张。 第二阶段，从18世纪开始到20世纪20年代，“有限政府理论”是这一时期的标志。 政府“守夜人”角色的理论开始出现，主张政府职能和权限仅在于提供基本保障，而不 能干预经济活动。管的越少的政府就是好政府。 第三阶段，在20世纪30年代，当席卷全球的金融危机到来之时，政府的“守夜人” 角色无法解决已普遍存在的“市场失灵”现象，“政府干预理论”应运而生。这一理论 的倡导者凯恩斯认为，“看不见的手”本身存在资源配置盲目性等诸多弊端，而这些弊 端从其内部是不可能克服的，只有通过政府干预才能解决。因此，必须开启政府的经济 职能，让政府涉足经济领域，鼓励政府刺激投资和消费，实行赤字财政。 第四阶段，在20世纪70年代，“政府干预理论”在施行了近半个世纪后，“政府失 灵”现象出现了，为解决这一难题，政府职能基本理论中的“公共选择理论”由此产生。 该理论认为，政府在干预经济的过程中必然存在缺乏竞争、效率低下等一系列的问题， 因而，主张把政府基本职能定位在维护市场的秩序和正常运转上，实行自由放任的不干 预政策。 第五阶段，20世纪90年代以来，面对“公共行政合法性危机”，新型的政府职能理 论逐步形成，代表性的有：“新公共行政”、“新公共管理”、“政府再造”。在这种 背景下，世界上绝大多数国家都要求对政府的职能进行改革，要求政府把公共事务特别 是公共物品和公共服务民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立 的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，大力发展非政府组织；用企业精神再造 政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 15 在马克思主义政府职能基本理论的指导下， 结合我国经济社会发展阶段性特点与要 求，我国的政府职能理论在历经毛泽东时期和邓小平时期的发展后迎来了新的历史阶 段。党的十五大以来，随着社会主义市场经济体制的初步建立和完善，和加入wto后的 外部环境，我国政府职能理论的丰富与发展进入一个飞速发展期。服务型政府职能理论 逐渐形成。要求政府在性质上从全力的集中代表者转变为公共服务的执行者，其职能主 要体现在提供公共产品上。 从政府职能角度来看，旧式毒品管理更多的是强调政府的管理而不是服务，随着政 府改革的推进，尤其是2008年6月1日禁毒法实施后，通过立法对社区戒毒以及强制 隔离戒毒予以确立，这正是政府把公共事务推向社区，凸显服务的一种表现。 （二）公共卫生理论 公共卫生管理是通过有组织的社会努力改善环境卫生、控制地区性疾病、教育人们 关于个人卫生的知识，组织医务力量对疾病做出早期诊断和预防治疗，并建立一套社会 体制，保障社会每一个成员都能够维护身体健康的生活水准。sars的爆发引发了对公共 卫生管理的新思考，公共卫生的内涵处于不断发展中。在19世纪，公共卫生的定义很大 程度上等同于环境卫生和预防疾病的策略，如疫苗的使用等。 随着社会经济的发展、 对健康认识的加深公共卫生内涵也发生相应变化。进入20世纪以来，公共卫生成为一 门通过有组织的社区活动来预防疾病、延长生命和促进心理和躯体健康，并能发挥更大 潜能的科学和艺术。其工作范围包括环境卫生、控制传染病、进行个体健康教育、组织 医护人员对疾病进行早期诊断和治疗，发展社会体制，保证每个人都享有足以维持健康 的生活水平和实现其健康地出生和长寿。这个定义于1952年被who采纳并一直沿用至 今。同时，针对传统公共卫生主要由卫生部门承担的状况部分提倡新公共卫生观念的 专家认为公共卫生应强调部门间合作和社区参与，来实现促进人群健康的目标。 毒品严重危害人的身心健康， 同时吸毒引发的社会问题不但对吸毒人员个人带来损 害，同时对家人、社会都产生巨大影响。从公共卫生的角度看，政府应当通过相应的管 理手段，并且提供相应的服务来保障公民健康。 龚向光.从公共卫生内涵看我国公共卫生走向j.卫生经济研究，2003，9，p6. 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 16 （三）行政强制理论 所谓行政强制，是指行政主体为保障行政管理顺利进行，通过依法采取强制手段迫 使拒不履行行政义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态； 或者出于维护社 会秩序或保护公民人身健康、人身和财产安全等的需要，对相对方的人身或财产采取紧 急性、及时性或临时性强制措施的具体行政行为的总称。主要可分为两种情况：其一是 行政机关为了预防或制止违法行为而采取的行政强制措施或即时强制； 其二是为了保证 行政决定的履行，由有权的机关采取强制手段，迫使拒不履行行政义务的相对方履行义 务或达到与履行义务相同状态的行政强制执行。 当前我国毒品管理的模式主要是司法角 度出发的“禁”和行政角度出发的“戒” ，在戒毒工作中，行政强制手段的引入是十分 必要的。 目前，强制戒毒依然是戒毒的主体，从对吸毒人员管理的效果看，强制性戒毒对吸 毒人员戒毒最为有效。自2008年6月1日起， 禁毒法正式施行，从法律上对强制隔离 戒毒做出了规定。行政强制行为也更合理合法。同时提出了以社区戒毒为前提的要求， 这正符合了当前转型期中国的毒品管理理念，作者将其归纳为： “加强社区戒毒、改革 强制戒毒；由重缉轻戒转向两头并举。 ” 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 17 第二章第二章 上海市新型毒品管理的现状上海市新型毒品管理的现状 第一节 新型毒品管理概况 上海的毒品管理工作在过去的禁毒斗争中取得了一定的成果。但是，随着时代的进 步，毒品自身已开始发生变化，老式的毒品管理办法已不能很好的适应新的禁毒斗争。 表 2-1 2008 年上海市新增吸毒人员滥用毒品种类 阿片类 冰毒、摇头丸 氯胺酮 其他 人次 比例 人次 比例 人次 比例 人次 比例 不满 18 岁 21 12.1% 140 80.9% 8 4.6% 4 2.3% 18-25 岁 484 21.3% 1656 71.5% 119 5.1% 47 2.0% 26-35 岁 1171 40.4% 1596 55.1% 111 3.8% 20 0.7% 36-45 岁 882 50.3% 838 47.8% 21 1.2% 12 0.7% 46 岁以上 498 56.2% 376 42.4% 6 0.7% 6 0.7% 数据来源：公安部禁毒局 从上表可以看出，在年轻人中，以冰毒为代表的新型毒品以占有了绝对优势，随着吸毒 人员年龄的增加，传统毒品的吸食人数在上升，但是对新型毒品的优势已经不复存在。 因此，必须加大对新型毒品的管理。新型毒品与传统毒品的主要区别可以归纳如下：新 型毒品主要为化学品合成、以半成品、原料形式运输、主要在娱乐场所、人群聚集地采 用零包或网络形式贩卖、 ；传统毒品主要为种植产品、以成品或半成品运输、交易地点 多为人烟稀少的地方。在打击方面，上海的毒品犯罪打击近年来呈上升趋势，幅度相对 稳定。如下表所示： 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 18 表 2-2 上海市打击近年毒品犯罪打击情况 数据来源：上海市公安局刑侦总队 第二节 生产加工环节管理 一、易制毒化学品管理 易制毒化学品是指能用与非法生产、制造或合成、加工毒品的原料以及化学试剂。 国外也称为“化学品前提和基本化学品” 。1988 年联合国制订了禁止非法贩运麻醉药 品和精神药物公约 ，其中列出了须以管控的 22 种易制毒化学品。我国根据国情增加了 6 种化学品共 28 种列入易制毒化学品管控名单。 上海市根据实际情况， 在全市范围内只 针对其中的 8 种化学品（麻黄素、3，4-亚甲基二氧苯基-2-丙酮、卜苯基-2-丙酮、苯 乙酸、胡椒醛、黄樟脑、异黄樟脑、醋酸酐）进行管控。列入一类易制毒化学品，其他 则列为二类，如盐酸、硫酸、丙酮、甲苯、丁酮等。二类易制毒化学品虽然是制造毒品 的辅料，但同时也是工厂及百姓日常生活中常用的产品，因此一般不予管控。 目前上海市对易制毒化学品的管理，主要由公安、工商、药监、海关等部门实施。 其中公安部门负责指导、监督精神药品、麻醉药品的管理和易制毒化学品的管制工作， 严格执行审批和发证制度。工商部门负责对申请麻醉药品、精神药品和易制毒化学品生 产经营企业的登记注册工作及强化对工商企业和个体工商户经营活动的监督管理， 配合 公安机关查处流通领域及娱乐场所毒品违法行为；对查实参与贩卖毒品，非法贩卖易制 毒化学品、精神药品、麻醉药品的经营单位，依法吊销其营业执照。药监部门负责麻醉 药品、精神药品和制毒前体麻黄素的研制、生产、经营、使用的监督管理。海关依照有 关规定，加强对易制毒化学品和精神、麻醉药品的进出口监管，防止流入非法渠道。 2005 2006 2007 2008 破案 1187 1222 1419 1523 抓获作案人 员 1606 1659 1855 2105 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 19 二、毒品原植物管理 毒品原植物是指含麻醉性生物碱较高的植物。 世界范围内的毒品原植物主要包括罂 粟、大麻、古柯、咔特树、仙人球毒碱、麦角菌等。国际禁毒公约和各国国内法予以管 制的主要是罂粟、大麻和古柯三种。根据有关规定，作为毒品原植物的罂粟是指催眠性 罂粟科的植物，大麻是指大麻属的任何植物，古柯是指红木属的任何一种植物。严格管 制毒品原植物种子、幼苗、植物，是禁毒法制建设一项十分重要的内容。 为此国家颁 布多项法律、法规和规章。当前我国对毒品原植物的管理主要体现在两个“严格”上： （一） 、毒品原植物的种植单位必须是经由国务院药品监督管理部门和国务院农业 主管部门共同确定，严格审查批准的单位。除此之外，任何单位、个人不得进行毒品药 用原植物的种植以及麻醉药品和精神药品的实验研究、生产、经营、使用、储存、运输 等活动。 （二)、种植单位必须严格按照国务院药品监督管理部门审批的年度种植计划组织 生产。国家根据麻醉药品和精神药品的医疗、国家储备和企业生产所需原料的需要确定 需求总量，对毒品药用原植物的种植生产实行总量控制。种植企业应当向国务院药品监 督管理部门和国务院农业主管部门定期报告种植情况。 因此，任何单位和个人未经合法批准，或者虽经合法批准但违反指令性计划而超量 种植，都是非法的。 上海由于地理气候以及严格管理等原因，毒品原植物非法种植问题并不突出，2008 年上海警方缴获罂粟 900 株，为近年少见。 第三节 毒品流通环节管理 石 安 洲 . 我 国 对 毒 品 原 植 物 种 子 、 幼 苗 、 植 物 的 管 制 eb/ol. 减少毒品需求,除非有合法的授权,使用毒品是非法的,将会受到刑事处罚。全美监禁的 犯人大约有 200 万,三分之一是因毒品犯罪被关押的,其中大部分是因为持有大麻。 在毒品管理上，通过全面预防和控制滥用毒品法将 100 多种毒品及原配剂按滥 用程度分为五大类：一是医疗不用的恶有极大危害性的毒品，如海洛因等。二是具有医 疗作用但又极易被滥用的毒品， 如鸦片等。 三是在意料中使用， 一般不易被滥用的毒品， 如安非他明等。四是在医疗中能够使用，被滥用可能性和药物依赖性小的药物，如巴比 妥等。五是被滥用可能性和药物依赖性极小的药品，如匹吗啡和苯非他明等。司法部门 再根据毒品的分类立法，制定制造和走私等犯罪的量刑标准和相应的条款。 第二节 荷兰新型毒品管理 相比美国,荷兰毒品法律政策要“温柔”一些,也因此被冠以“荷兰模式”,其初衷 是“维护公共健康、减少损害”。在毒品供应问题上,一方面打击种植、制造、贩卖毒 品犯罪,遵守国际公约履行国际义务,配合联合国、欧盟及其他国家打击毒品走私贸易; 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 35 另一方面又采取变通的做法,允许设立咖啡馆销售大麻,只要咖啡馆能够严格按照规定 每天向每人仅售 5 克并且不向未成年人销售同时不做广告宣传等,就不会遭到起诉。荷 兰政府认为能够通过正常渠道买到大麻,就减少了接触到硬毒品所形成的犯罪亚文化环 境的机会,也降低了尝试硬毒品的概率,而且软毒品的使用者不至于被边缘化。 荷兰法律规定冰毒、摇头丸、可卡因、海洛因等属于硬毒品;大麻、麻药等属于软 毒品，对持有软毒品和硬毒品的规定是不同的。荷兰的阿片法将所有种植、制造、 贩卖、 持有毒品的行为都定为非法,不管是软毒品还是硬毒品,也就是说法律上是不合法 的。但是荷兰通过颁布一系列官方控毒指南,规定哪些情况是不予起诉的、不予惩罚的。 为供自己使用,持有少于 5 克的大麻或者种植少于 5 株的大麻,是不会遭到起诉的。 一般 持有软毒品达到 30 克以上就构成轻微犯罪,会受到刑事处罚。但只要持有硬毒品,即使 是供自己使用也要处以最高达 1 年的监禁或并处 11250 欧元的罚金。 荷兰政府之所以采取上述方法是因为“基于承认毒品不可能消灭的现实，荷兰政府 强调对个人及其周围环境以及社会作为整体进行预防、治疗、减少损害的重要性。”荷 兰的反毒品政策追求四个目标：预防和治疗；减少对毒品使用者的损害；减少毒品的供 应量；维护公共秩序。 持有、服用和出售少量大麻予以“事实上的非犯罪化”，正式 为实现目标所采取的方法之一。 这一政策的出发点首先就在于划分软性毒品市场和硬性 毒品市场，使吸毒人员更容易接触社会而不会被边缘化。 第三节 英国新型毒品管理 相对于旧中国伴随着毒品没落，英国则是因毒品而繁荣。曾经的东印度公司依靠鸦 片买卖为英国聚敛了大笔财富。英国的毒品管理同样有着悠久的历史，但毒品也给英国 带来了巨大影响。大约在上世纪 90 年代后期,吸毒带来的经济、社会问题已变得十分突 出,全国调查表明,大约有四分之一的 16-29 岁的青年人使用过非法毒品。 英国政府采用 了由部门分割走向联合统一的禁毒管理模式。为了更有效地解决毒品问题,纠正毒品管 理中部门之间的内耗,英国政府更加强调社会多种力量共同合作禁毒。通过设立了毒品 滥用问题内阁下属委员会,任命禁毒协调员（禁毒沙皇）。在地方一级,保留了禁毒行动 队,从中央到地方较为集中统一的毒品管理体系。 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 36 进入新千年,英国禁毒政策的重心转向了打击毒品犯罪，希望建立一个刑事审判体 系来打击毒品犯罪。同时，禁毒政策并不僵化守旧,灵活多变。指导方针是重点解决最 主要的问题,并随着客观形势的变化而调整,以适应新情况、解决新问题。如 60、70 年 代政策是强化旧有体制, 削弱医生的处方权， 加强政府对禁毒工作的控制， 80 年代将政 策重心转向公共卫生领域,90 年代后期又转向了公共安全领域，加大司法打击力度，严 厉打击毒品犯罪。 同时，英国政府非常重视公共卫生发展。禁毒政策经历了一个从关注个人健康到强 调公共卫生的演变过程。在 20 世纪 60 年代以前,英国政府把毒瘾作为一种个人疾病来 看待,关注的是他们自身的身体健康,60年代以后将它作为社会性疾病来看待,特别是80 年代艾滋病出现以后,吸毒成为社会健康的一种威胁,禁毒政策的重点转向发展公共卫 生体系。 第四节 国外新型毒品管理的启示 毒品管理不应仅注重缉毒，更应追求标本兼治。对于新型毒品，由于不存在毒品原 植物问题，源头管理就演变为易制毒化学品管理。相比国内，国外的立法相对完善，对 于禁毒执法行为都有相应的法律法规予以规范， 有法可依也使得执法人员在执法过程游 刃有余。与国内“重缉轻戒”相比，国外很早就注意到禁毒和戒毒并举的意义。重缉毒 轻戒毒是治标不治本，毒品案件依然高发。重戒毒轻缉毒则会在短时间内就使毒品失去 掌握，泛滥起来。两手抓，两手都要硬才是最好的办法。总体来看，国外对于新型毒品 的管理最为有效的办法就是分类管理，区分不同的危害程度采取不同的立法，进行不同 的管制，而不是笼统的对待。 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 37 第六章第六章 加强新型毒品管理对策建议加强新型毒品管理对策建议 第一节 加强易制毒化学品管理 一、完善禁毒法制建设 联合国将毒品分为麻醉药品和精神药品两大类，麻醉药品共 475 中，精神药品共 1401 种。英国、荷兰、日本、印度和台湾地区也有较好的毒品分类和法规。与之相比， 我国在毒品以及易制毒化学品的分类以及相应的法规或管理办法上， 特别是新型毒品的 相关法律上具有较大的差异。易制毒化学品多种多样，既可供制毒使用，又是工业生产 的化学原料，之间区别只是用法不同而已。因此，在毒品管理实践中，应当由专门人员 加强对区内外的毒情发展形势和周边毒品立法状况开展调研，完善立法。对易制毒化学 品（制毒配剂） 、原材料和设备的走私做出相应量刑标准及必要的司法解释。 二、明确职能机构职责 针对当前禁毒机构设置，可以从几个方面着手：第一，强化禁毒委职能。禁毒是一 个长期的复杂斗争，为有效应对当前毒品犯罪形势，应当明确区禁毒委员会职能，从缉 毒、戒毒、宣传方面负责禁毒工作。理顺与各职能部门的关系，明确赋予禁毒委员会领 导、统筹、协调禁毒工作的职能。以禁毒委而非公安机关实际负责禁毒工作，以公共服 务的角度来指导禁毒工作。其他部门应服从禁毒委的统一领导，积极履行各自的职责。 第二，在禁毒委员会统一领导的前提下，重新梳理各部门职责，减少交叉重叠。根据打 击毒品犯罪的需要，对缉毒和戒毒工作进行明确的分工。在缉毒工作上，以公安部门为 主，边防、武警、海关、铁路、民航等部门配合，共同肩负缉毒使命。公安部门内部以 治安支队负责对社会面控制，加强对派出所指导，监管娱乐场所和私人会所，不定期开 上海交通大学mpa学位论文 上海市加强新型毒品管理对策研究- 38 展突击检查。同时由刑侦支队牵头加强对毒品犯罪人员进行惩治打击。在戒毒工作上， 以司法部门为主，公安、卫生、民政等部门、社区及学校配合，加强社区矫治工作，特 别是对戒毒人员的引导和管理，突出社工的重要性，减少复吸率。在禁毒宣传方面，以 文化、宣传、教育部门为主，公安、司法、卫生等部门及社会各界配合，共同承担禁毒 宣传教育、预防毒品违法犯罪的职责。 第二节 严格管理毒品运输渠道 一、严格管制运输渠道 当前，贩毒分子越来越多地通过航空和货运、邮递等渠道走私贩运毒品，打破了传 统意义上的堵源截流一线、二线、三线概念。而毒品的藏匿方法也多种多样，一般有： 1、利用车辆藏毒。将毒品藏匿在油