（工商管理专业论文）采用BOT模式建设重庆同兴垃圾焚烧发电厂案例研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 中国城市公用基础设施建设普遍具有投资规模大、回收周期长、投资收益低 但相对稳定等特点，所以导致对政府的依赖性特别大。而采用的传统供给方式具 有典型的行政性垄断的特征，基础设施的自然属性，需要政府或社会提供补贴， 但传统的补贴额核定不科学，补贴方法不规范，补贴对象不合理的现象，使得传 统的经济考核方式不利于投资效率的提高。为了解决这些情况，为中国其它城市 的公用基础设施建设市场化提供参考，本人对重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式中b o 阶段的可行性着重进行了详细分析，对该项目在建设和目前运营过程 中取得的成绩和存在的问题进行了分析，针对企业和政府关系、投资者之间关系、 企业与周边群众关系、垃圾量不足、配套设施能力不够、垃圾处置费核拨困难等 问题，提出了一系列具体的改进措施，同时还提出了今后城市基础设施建设采用 b o t 模式应当吸取的教训，最后得出结论：只有城市公用基础设施建设市场化， 才能满足城市化进程的需要，而符合基础设施建设市场化运作的b o t 模式正是值 得引进和推广的方式。 本文结合重庆市和同兴项目的实际情况，从技术和经济方面，对采用b o t 模式进行运作的可行性及具体过程进行了详细分析，突出了采用b o t 模式的好 处；通过分析b o t 模式运作中存在的问题，揭示了国内在城市基础设施建设和管 理方面的一些通病；分别从政府和企业角度的出发，对双方对等关系的建立以及 合理划分权利和义务等问题，提出了一些有参考价值的观点和办法。 关键词：基础设施建设，市场化，运营，垃圾发电，b o t 模式 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t a sw ek n o w , t h ei n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni nb i gc i t i e so fc h i n ai n v o l v e sl a r g e i ni n v e s t m e n t ，l o n gr e c l a i m i n gc y c l e ，a n dl o wy i e l d ，h o w e v e ri tr u n ss t a b l y a n dt h e p r o j e c t sd e p e n dh e a v i l yo ng o v e m m e n t ，w i t hat r a d i t i o n a ls u p p l y i n gp o l i c y , t h e y f e a t u r ea d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l i z a t i o n a sar e s u l to f t h a t ，t h eg o v e r n m e n to ri n v o l v e d c o m p a n i e si sd u et os u p p l ys u b s i d yh o w e v e r , a sac o m m o np r a c t i c e ，t h ea m o u n to f s u b s i d i e si su n o p e n e d , t h e ya r en o ts c i e n t i f i c a l l ya s s e s s e da n dd i s t r i b u t e d ，p r o c e d u r e s a r en o t r e g u l a t e d ，a n dt h es u p p o r t i n go b j e c t sa l en o ts p e c i f i e d t h e r e f o r e ，t h e t r a d i t i o n a la s s e s s m e m sa r en o tf a v o r a b l ef o ri m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fi n v e s t m e n t i n o r d e rt os i n g l eo u tac a s ea n dt a k ei ta sa ne x a m p l ef o ri n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n si n o t h e rb i gc i t i e si nc h i n a ，t h ea u t h o rp r e s e n t sb o t ( b u i l d i n g o p e r a t i o n - t r a n s f e r ) m o d eo fc h o n g q i n gt o n g x i n gw a s t et oe n e r g yc o ，l t d b yd e t a i l e ds t u d ya n d a n a l y s i so f t h el e s s o n sl e a r n tf r o mb o t , t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m ev a l u a b l ea d v i c e s a n ds u g g e s t i o n so nh a n d l i n gf i g h t sa n dd u t i e so fc o n c e r n e dp a r t i e s f i n a l l y , t h ea u t h o r c o n c l u d e sh i si d e aa s ：n ow a yo t h e rt h a nm a r k e t i n gi st h eb e s tc h o i c ei nt h eo p e r a t i o n o fi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni nb i gc i t i e so fc h i n a , a n db o tm o d eo fc h o n g q i n g t o n g x i n gw a s t et oe n e r g yc o ，l t d i sf e a s i b l ea n dp r a c t i c a b l e k e y w o r d s ：i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，m a r k e t i n g ，o p e r a t i o n ，w a s t et oe n e r g y , b o t ( b u i l d i n g o p e r a t i o n t r a n s f e r ) 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究： 作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得! 塞庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的【j 司志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文储徽。p 尹 签字日期：以年弘月尸日 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重麽太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庆太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 广 目 以 _ 班年 埭锣 知 孙 期 签 旧 蜊 字 斟 签 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 题目来源 目前中国的城市公用基础设施建设，主要采取政府投资的方式，在建设、经 营方面存在着很多不足，比如：政府投资增长相对不足，行政性垄断效率低下， 补贴方式不合理，以及考核和产业资金自筹能力比较薄弱等。可以预料，随着我 国经济的腾飞，城市公用基础设施建设的规模也会越来越大，对其市场化的要求 也将会越来越紧迫，这样才能适应中国经济的大环境，取得双赢乃至多赢的局面。 本人担任经营管理工作的重庆同兴垃圾焚烧发电厂就是一个城市公用基础设 施建设和运营市场化的公司。我在经营管理过程中深深感受到了城市公用基础设 施建设和运营市场化特殊的一面。为了在一定程度上揭示这种特殊性，为中国的 城市公用基础设施建设和运营的市场化提供参考，最终决定选择这个论文题目。 1 2 研究的意义 通过对重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式的研究，总结出城市基础设施 市场化采用b o t 模式运行的经验教训，找出存在的问题，并提出改善措施，还可 为其它城市的公用基础设施建设的市场化提供一些参考。 1 3 研究思路 具体说来，本文的研究思路如下： 首先从理论基础出发介绍了b o t 模式设计方案，随后分析了b o t 模式建设 与生产运作情况，然后说明了采用b o t 模式取得的成绩和存在的不足，再后对存 在的不足的原因进行分析，提出了一些解决办法和措施，总结采取b o t 模式建设、 运营时应当吸取的经验和教训的基础上，最后得出结论。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 图1 1 研究思路 f i g u r e1 1 r e s e a r c hi d e a s 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 4 研究内容 具体内容包括： 对城市公用基础设施、b o t 模式、可行性研究、生产运营管理基本概念 的说明： 从政府和投资方在建设方案设计、可行性论证和b o t 协议的签订进行分 析； 对建设期、经营期采用b o t 方式所取得的成绩和存在的不足进行分析； 分析产生不足的原因并提出改善措施； 总结今后城市基础设施建设采用b o t 模式应当吸取的经验教训。 1 5 本文具有一定新意之处 本文在城市公用基础设施等相关理论的基础上，通过对重庆同兴垃圾焚烧发 电厂b o t 模式进行分析，结合实际提出了自己的一些看法和见解，对今后其他城 市公用基础设施建设采用b o t 模式进行运作具有一定的参考价值。主要来说本文 有新意的地方主要在于： 对重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式进行运作的可行性及过程进行 了具体的、系统的介绍，结合重庆市以及同兴项目的实际情况重点进行了技术和 经济方面的分析，更加突出了采用b o t 模式的好处。 通过对同兴项目b o t 模式在建设和经营运作阶段的成绩和不足进行分 析，揭示了国内在城市公用基础设施建设和管理方面的一些通病，在很多具体问 题上提出了自己的理解和看法，对今后国内其他城市公用基础设施采用b o t 模式 运作提供了一些参考经验。 。 分别从政府和企业角度出发，对双方对等关系的建立以及合理划分权利 和义务，提出了自己的见解，为更好地创造出城市公用基础设施建设项目关于政 府与企业的合作环境，最终带来社会和经济双赢发展，提供了有价值的参考。 重庆大学硕士学位论文2 理论基础 2 理论基础 2 1 城市公共基础设施的概念 2 1 1 城市公共基础设施的概念 从世界各国情况看，城市公用基础设施是公共产品和公共服务的载体，其基 本提供方式有两种：一是政府直接生产，是政府间接生产。纯公共产品一般采 取政府直接生产的方式提供，如：造币厂、国防、中央银行等，由中央政府直接 提供；地方政府直接提供的公共产品主要有警察、供热、防洪、防灾、防空、监 察、环境治理等。根据西方经济理论的一般定义，城市基础设施是政府间接生产 或提供的准公共产品，属于产出易于界定和可强制履行合同、采取竞争方式的行 业。政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导民营企业参与公共产品生 产，一方面可以降低政府的财政支出，另一方面也会促进公共产品供给和服务质 量标准的提高。政府间接生产公共产品主要有以下几个形式：政府与民营企业或 国有经济组织签订生产合约、授权长期特许经营、租赁承包、政府经济补贴和自 主、政府参股、内部竞争【1 】。 我国在计划经济体制时期，政府是城市基础设施的直接供给者，城市基础设 施投融资实行的是政府大一统的管理体制，无论城建项目的规划和决策、城建资 金的筹集和使用以及项目建成后的管理与运营，均由政府总包总揽。由于当时在 以发展服务业为主导的经济指导思想中对城市基础设施的重要性认识上有偏差， 重工业、轻服务业，因而使得城建资金总体上投入不足，城市载体功能日益弱化， 这样在一定程度上制约了城市经济和社会的发展，最后还形成了基础设施产业一 直难以摆脱亏损补贴调价再亏损再补贴的恶性循环困境。随着 工业的迅速发展，城市问题的日显突出，也给城市环境基础设施的建设和营运提 出了更高的要求，在一定程度上加大了城市政府经营基础设施的难度。 随着近2 0 年来我国的经济体制改革进程，国有工业企业改革取得了巨大的成 功，我国城市经济发展迈上了新台阶。进入2 1 世纪以后，通过改革政府公共产品 的提供方式，从而提高我国城市基础设施的供给能力和服务水平，也成为经济体 制改革中的一项重要任务【2 】。 2 1 2 基础设施建设市场化的必要性 城市基础设施传统提供方式的种种弊端，使得城市基础设施投资体制改革势 在必行，而城市基础设施改革的最有效方式就是政府推出合理的政策引入非政府 资金，使可竞争的基础设施产业按市场化运转舢”。而成为大趋势的根本原因在于： 市场竞争是解决“瓶颈”制约和提高服务质量的可靠途径 4 重庆大学硕士学位论文2 理论基础 从近年来看，通过建立市场化运作模式，打破了垄断，消除了市场准入的限 制，多方吸引资金，在短期内获得了迅速的发展，这至少从一个侧面反映出市场 改革的必然性。 市场竞争是克服垄断经营的重要手段 长期的实践证明：垄断滋养服务效率低下，不可能在垄断的内部进行简单的 改革就能发生根本性的改变，而引进市场机制是克服政府管制和垄断经营弊端的 重要途径。 市场竞争是资金市场的必然选择 我国当前的财政出现困难，虽然国家不断举借国债以及扩大国债的规模，但 长期运行的结果将使国家财政的债务不堪重负，从而影响财政的运行和经济调控 能力，因此，这注定投资只能从其它渠道调动资金资源。目前，民间的资金已有 了这方面的能力。原因如下： 1 ) 随着我国社会保障体系的逐步建立和完善，各种社会保障机构也开始积聚 大量暂时闲置，但必须保值增值的资金。 2 ) 2 0 0 2 年以后，我国民营企业占g d p 比重首次超过了国有企业。 3 ) 改革开放以来，居民收入和储蓄超长增加。目前城乡居民储蓄已超过1 0 万亿元，年均增长4 0 。 4 ) 我国加入w t o 以后，利用外资规模迅速扩大。 由此看来，我国基础设施资金市场已经形成，政府已有了退出的条件，可以 把角色转变为市场规则的制定者和监管者。 2 1 3 实现城市公用设施建设和运营市场化的途径 随着城市公用基础设旌的市场化，把原来政府属下的公共企业改变为完全自 主并独立经营的企业主体，也就是通过政府授予特许经营权，通过市场契约的方 式实现社会目的，并保证企业的市场化运作地位和投资经营的相对独立阿。但对 于这种改革还需依靠下列相应的融资方式来提供支持 6 1 1 7 1 。 城市公用基础设施的传统融资方式 城市公用基础设施的传统融资方式很多，包括贷款融资，债券融资，国内股 票融资，以及美国存托凭证和资产证券化的新型融资方式等等，但这些融资都是 中性的，不能反映项目投资方式的不同。而基础设施投资市场化则必须依靠传统 金融融资方式，也要选择涉及项目所有者、投资或经营方式等问题的具体方式， 也就是p p p 方式。 p p p 方式 p p p ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 方式，就是指政府、盈利性企业和非盈利 性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式【8 9 1 1 ”j 。它代表的是一个完整的 重庆大学硕士学位论文2 理论基础 项目运作模式。其主要的类型包括： 1 ) 业务外包，即：与基础设施有关的某些特定服务，可以通过合同的形式承 包给民营企业； 2 ) 合资合作，即：转股和扩股的方式把部分股权让渡给民营企业，或者是通 过合同形式与民营企业在基础设施的经营或维护方面开展合作； 3 ) 外围建设，即：民营企业可以投资兴建现有公共设施的一些附属设施，然 后在一定的期限内经营整个基础设施； 4 ) 建设一经营一移交( b o t ) ，由项目所在地政府或所属政府机构为项目的 建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或外国公司作 为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内 经营该项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构f l l 】【1 2 】。 2 1 4b o t 是国外基础设施建设和运营中普遍采用的良方 国外城市公用基础设施的建设，无论是外包，还是合资合作，都不只是在既 定的建成成本下开拓市场化改革，因为这仅仅解决了基础设施的经营和维护阶段 的问题，而不能解决基础设施建设低效率的问题。而若想把建设一经营( 维护) 的成本都降低，b o t 则变成了良方。原因如下： b o t 是在市场经济条件下非政府机构参与基础设施建设的有效形式，其特 点如下： 只要是能计价、收费的都可以作为b o t 方式运作，而且项目准入也严格遵守 了公平、公开原则，保证投资和经营的效率，项目还有严格的法律和政府信用作 保障，以及还有严格的监督和公众利益保障机制，而且还在一定程度上优化鼓励 本国企业的进入，最后有严格的经营期限限制和退出机制。 b o t 可以使全行业公平开放 b o t 首先可以引入非政府资本进入基础设施领域，也使所有投资者的准入有 一个公开、公平的竞争，在招标的过程中严格遵循公平、公开、公正的原则，最 后使建设和经营相统一【1 3 】i 。 2 2 b o t 的概念 2 2 1b o t 的含义和形式 简单地说，b o t 就是建设( b u i l d i n g ) ，经营( o p e r a t i o n ) ，移交( t r a n s f e r ) 三 个英文字的首位字母的缩写。它是由项目所在地政府或所属政府机构为项目的建 设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或外国公司作为 项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经 营该项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构 】5 】。它的 6 重庆大学硕士学位论文2 理论基础 方式还包括： b o t 本身，即建设一经营一移交 b o o t ( b u i l d i n g o w n - o p e r a t e - t r a n s f e r ) ，即建设拥有一经营一移交。 b o o ( b u i l d i n g - o w n o p e r a t e ) ，即建设拥有一经营。 其它：b o o s t ( b u i l d i n g o w n o p e r a t e s u b s i d y t r a n s f e r ) ：即建设拥有经 营一补贴一移交；b l t ( b u i l d i n g 。l e a s e - t r a n s f e r ) ：建设一租赁一移交；b t ( b u i l d i n g t r a n s f e r ) ：建设一移交等。 我们可以看出b o t 的发展变化，正好说明了b o t 方式的生命力很强。 2 2 2b o t 的运作方式和程序 虽然b o t 的方式很多，也是一个较为复杂的活动过程，不同的国家也有不同 的做法n 6 】，但是其基本运作程序还是有共同之处。 项目的提出 在最初阶段，首先需要确定的是特定项目的必要性，并且论证以b o t 方式建 设该项目的可能性和优势，这一工作由政府有关部门完成。 政府的前期准备 在选择项目特许权授予者前，政府必须做好一些基础性的前期工作，包括：1 ) 确立项目的范围和目的；2 ) 针对项目的目的和范围确定初步方案；3 ) 亲自或委 托进行可行性研究，确定项目的经济性和合理性；4 ) 准备项目建设所需的前提条 件。 选择项目主办人 选择好的项目主办人是至关重要的，所以这里就要引用公开市场招标的方式 进行。通过：1 ) 政府准备招标阶段；2 ) 发起人准备投标；3 ) 。评标阶段等三个阶 段进行落实。 签署特许权协议 特许权协议是b o t 项目的最高法律文件，是整个b o t 项目得以融资、建设 和经营的基础和核心。具体的项目所采纳的法律结构很大程度上是由特许权协议 决定的。 项目的融资 b o t 的项目一般规模都很大，项目公司需要以项目有关的资产和未来的收益 权对外进行融资，筹集项目建设和经营所需的全部资金【1 1 。 项目的建设和经营 项目公司根据特许权协议规定的工期要求进行组织实施建设，而建成后可以 根据特许权协议自己进行经营和委托第三方进行经营。在运营期间，项目公司有 义务通过运营收费来归还贷款和支付工程经营成本以及股本红利。 7 重庆大学硕士学位论文 2 理论基础 项目移交 项目特许期限满，项目公司必须按照特许权协议所规定的项目设施质量标准 和资产完好程度，将特许经营权和附属资产全部移交给项目所在地政府或其委托 机构【”】。 2 2 3b o t 方式在城市基础设施建设和运营市场化的情况 从国际上来看 从1 9 8 4 年土耳其总理提出b o t 概念后，b o t 在发展中国家引起了很大反响， 其中，土耳其、马来西亚、泰国、巴基斯坦、菲律宾等发展中国家被看成是吸引 外资的有效手段，而美国、澳大利亚、英国等发达国家把其作为实现公营基础设 施私有化的有效途径。 从我国来看 自改革开放以来，我国经济已经取得举世瞩目的成绩，但资金的短缺和技术 水平的落后，制约着我国经济的进一步发展。国外经验表明，b o t 的投融资方式 是我国值得尝试的。2 0 世纪9 0 年代以来，我国出现了类似b o t 方式的实践， 这些项目中比较成功的就是重庆同兴垃圾焚烧发电厂。 2 3 可行性研究 可行性研究( f e a s i b i l i t ys t u d y ) 是通过对项目的主要内容和配套条件，如市 场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈 利能力等，从技术、经济、社会等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成 以后可能取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，从而提出该项目是否 值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性的系统 分析方法。可行性研究应具有预见性、公正性、可靠性、科学性的特点。 我国目前可行性研究存在的主要问题：一是工程技术方案的研究论证深度不 够。按照国外的通常做法，可行性研究阶段的研究深度应能达到定方案的程度， 因此要求在工程技术方案论证，应达到b a s i cd e s i g n 或c o n c e p td e s i g n 的程度， 基本相当于我国的初步设计应达到的水平，应提出明确的设备清单；二是财务评 价就项目论项目，这与国外利用企业理财的理论和方法进行资本预算管理【2 0 】f 2 j 】， 对投资项目进行投资决策和融资决策的通行做法存在重大差异，并且在经济评价 方面不恰当地使用了“国民经济评价”的概念，由此引起一系列的认识误区；三 是在市场分析、组织机构分析等方面与国外差别较大，研究深度严重不足；四是 不重视多方案的比选及项目风险分析，或者分析的内容、深度严重不足，缺乏项 目周期各阶段风险管理的统一筹划及策略论证 2 2 】【2 3 】【2 4 】。 重庆大学硕士学位论文 2 理论基础 虽然各类投资项目可行性研究的内容及侧重点因行业特点而差异很大，但一 般应包括以下内容嘲： 投资必要性。主要根据市场调查及预测的结果，以及有关的产业政策等因 素，论证项目投资建设的必要性。在投资必要性的论证上，一是要做好投资环境 的分析，对构成投资环境的各种要素进行全面的分析论证，二是要做好市场研究， 包括市场供求预测、竞争力分析、价格分析、市场细分、定位及营销策略论证。 技术可行性。主要从项目实施的技术角度，合理设计技术方案，并进行比 选和评价。各行业不同项目技术可行性的研究内容及深度差别很大。对于工业项 目，可行性研究的技术论证应达到能够比较明确地提出设备清单的深度；对于各 种非工业项目，技术方案的论证也应达到目前工程方案初步设计的深度，以便与 国际惯例接轨。 财务可行性。主要从项目及投资者的角度，设计合理财务方案，从企业理 财的角度进行资本预算，评价项目的财务盈利能力，进行投资决策，并从融资主 体( 企业) 的角度评价股东投资收益、现金流量计划及债务清偿能力。 组织可行性。制定合理的项目实施进度计划、设计合理的组织机构、选择 经验丰富的管理人员、建立良好的协作关系、制定合适的培训计划等，保证项目 顺利执行。 经济可行性。主要从资源配置的角度衡量项目的价值，评价项目在实现区 域经济发展目标、有效配置经济资源、增加供应、创造就业、改善环境、提高人 民生活等方面的效益。 社会可行性。主要分析项目对社会的影响，包括政治体制、方针政策、环 境保护、经济结构、法律道德、宗教民族、妇女儿童及社会稳定性等。 风险因素及对策。主要对项目的市场风险、技术风险、财务风险、组织风 险、法律风险、经济及社会风险等风险因素进行评价，制定规避风险的对策，为 项目全过程的风险管理提供依据。 2 4 生产运营管理概念 生产是人类社会获得财富的源泉。不从事生产活动，人类就无法生存，社会 也无法发展。所以，自从企业这个组织形态出现以来，生产职能一直就是企业经 营的安身立命之本。随着时代的进步，人类社会生产活动的内容、方式不断发生 着变化，生产活动的领域也不断扩大。因此，现在的生产管理( p r o d u c t i o n m a n a g e m e n t ) 被很多人改为运营管理( o p e r a t i o nm a n a g e m e n t ) 或生产运营管理 重庆大学硕士学位论文 2 理论基础 ( p r o d u c t i o n o p e r a t i o nm a n a g e m e n t ) 。在英文里p r o d u c t i o n 含有生产有形物质产品 的意思，而o p e r a t i o n 的含义较广泛，它可以指既包括制造业有形产品的制造活动， 又包含提供无形产品的劳务活动。生产运营管理可定义为关于企业生产系统的设 计、运行与改进的管理过程。 1 0 重庆大学硕士学位论文 3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 3 1 政府出面组织 重庆市政府非常重视同兴垃圾处理厂b o t 项目，很快做出了同意的批示，要 求重庆市计委牵头，会同市财政局、市政管理委员会、物价局、环保局、规划局、 国土局、北碚区政府等项目相关部门，与重庆市电力公司共同组成项目工作组， 尽快研究并确定好项目相关条件，由政府审核批准后正式实施。重庆市政府的这 项决策为项目的试点成功奠定了良好的组织保障基础。9 个项目相关部门和政府 的领导对项目试点工作极为重视，指派专人参加工作组，负责日常衔接和具体工 作的研究，项目前期准备工作、规划、用地选址等很快得到落实。同时，项目的 关键：发售电、垃圾相关指标的研究工作进展也十分顺利。本人作为工作组的常 务工作人员，除负责协调落实项目的规划、选址和环境影响评价等项工作外，还 牵头组织并亲自撰写“特许权协议”文本、项目设计原则和技术规范、项目配套 条件和验收规范等技术文件和招标程序规范等商务文件。同时，还为市政管理委 员会起草了“垃圾供应及运输协议”、为市电力局起草“购电协议”的框架和文字 初稿。为保证整个项目试点工作的规范性和合法性，政府还请了当时担任市计委 常年法律顾问的律师事务所作为该项目的法律顾问，为项目提供法律咨询和法律 服务。 为使试点项目在技术上达到国际先进水平、环保要求达到或严于国家标准、 业主选取规范和协议符合国际惯例、配套政策和条件符合国内环境，政府专门组 织了两个工作组赴英国、法国、日本、韩国的有关城市，考察类似项目的技术组 织、项目建设和管理程序，特别是项目技术准入和投资准入的一些具体做法，使 项目的各项准备更加完善和充分。2 0 0 1 年6 月，项目政府方特许条件要求和特许 程序涉及的有关研究工作全部完成。 3 2 业主的形成，组织机构的建立 3 2 1 业主的形成和选取 重庆市发展计划委员会委托重庆同兴垃圾处理有限公司代理开展重庆同兴垃 圾处理厂建设的前期工作。政府通过公开、公正的招投标方式选取业主，然后组 织专家组对提交的标书进行综合打分，最后决定项目的业主。重庆同兴垃圾处理 有限公司的参股股东有：中国环境保护公司、重庆三峰环境产业有限公司、重庆 远达环保( 集团) 公司、重庆钢铁( 集团) 有限责任公司、北京保罗投资有限公 司、重庆市开发投资有限公司，各股东简介如下： 重庆大学硕士学位论文3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 中国环境保护公司 中国环境保护公司是中国节能投资公司的全资子公司，于1 9 8 5 年由国家环保 局发起成立，1 9 9 7 年划转中国节能投资公司，公司注册资金1 亿元人民币。公司 在工业废水、生活污水、锅炉供水和烟气脱硫等方面的治理工程中，具有丰富的 经验。 作为中国环境保护公司的母公司，中国节能投资公司是中央企业工委直接管 理的国有独资企业。注册资金4 8 亿元人民币，是节能环保领域唯一一家国家级投 资公司。1 9 9 9 年，以国家计委和财政部联合批准，中国节能投资公司取得了国债 项目国家出资人资格，代表国家行使出资人权利，并将其中的环保设备国产化项 目委托中国环境保护公司管理。 重庆三峰环境产业有限公司( 以下简称“三峰公司”) 三峰公司是重钢集团的控股子公司，持有国家环保总局和重庆市环保局颁发 的环保设施运营资质证书和环境污染治理甲级证书。公司注册资金8 0 0 0 万元人民 币。2 0 0 0 年重庆市政府批准三峰公司为国家环保产业发展重庆基地的牵头单位， 主要致力于固体废物及污水治理。 三峰公司自1 9 9 9 年以来，为“垃圾焚烧炉成套设备国产化项目”的前期工作 付出了大量的心血并取得了巨大的成就。在国家计委的支持下，成功引进了法国 阿尔斯通公司全套垃圾焚烧及烟气净化处理技术，并获得国债资金1 0 0 0 万元的支 持。三峰公司在致力于环境治理和环境保护工作的同时，与重钢集团设计院、建 设公司及机械制造公司组成联合体，积极寻求产业多元化，实行工程总承包，负 责从勘察设计、设备采购、施工管理、试车和试运行指导到项目投产的一条龙服 务，先后参与了世界银行贷款项目长生桥垃圾卫生填埋场工程、丰都县生活垃圾 综合处理工程、开县生活垃圾综合处理工程和忠县生活垃圾综合处理工程等项目 的技术服务。 重庆远达环保( 集团) 公司 重庆远达环保( 集团) 公司是国家环保总局和重庆市人政府批准确定的国家 环保产业发展重庆基地的牵头单位之一，主要从事以烟气脱硫为主，同时发展污 水处理、垃圾处理等环保综合治理工程。 重庆钢铁( 集团) 有限责任公司 重庆钢铁( 集团) 有限责任公司( 以下简称重钢集团) 是中国特大型企业， 为首批全国现代企业制度试点单位之一，全国第二批企业集团试点单位之一，国 家认定的企业技术中心。2 0 0 0 年总资源共享产值1 1 8 6 7 亿元人民币，实现产品销 售收入5 1 5 4 亿元，年产焦碳1 1 4 7 6 万吨，生铁1 6 5 5 5 万吨，钢1 7 7 3 2 万吨，钢 材1 6 8 4 6 万吨。 重庆大学硕士学位论文3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 重钢集团具有从采矿、耐火、炼铁、炼钢至轧钢的钢铁联合企业所具备的完 整的主辅生产体系。形成了年产1 8 0 万吨钢综合生产能力的以钢铁产业为主导， 多角化经营，集产业、科技、金融、流通、外贸于一体的跨地区、跨行业、跨所 有制经营的大型企业集团。 重钢集团实行董事会、监事会、经理执行层领导体制和母子公司管理体制。 2 0 0 0 年有母公司1 家、全资子公司2 1 家、控股公司5 家，其中有两家子公司分 别在香港和深圳上市。 北京保罗投资有限公司 北京保罗投资有限公司( 以下简称保罗公司) 成立于2 0 0 0 年8 月，注册资金 3 0 0 0 万元人民币，主要经营范围为“投资管理、投资咨询；科技产品的技术开发； 证券金融；电子商务等”。公司投资福州群益旅游公司，并与高斯达纳米材料设备 有限公司合作开发纳米金属材料，与西安青松科技有限公司合作开发大型全彩色 电子显示屏业务，投资证券金融等。 重庆市开发投资有限公司 重庆市开发投资有限公司是市政府直接出资设立的综合性投资主体，是政府 授权的投资机构并具有政府出资人身份，是具有独立法人地位的大型国有独资公 司。公司注册资本金壹亿元人民币。 公司的经营宗旨和主要任务是：多渠道筹集建设资金，接受市政府委托，经 营与国家开发银行、国家开发投资公司配套投资的地方建设资金；承担市政府对 能源、交通、通讯、城市公用设施、旧城改造、支柱产业中重点项目的投资职能； 代表市政府对部分重点项目控股( 参股) ；代理有市政府经营和管理市政府历年政 策性投入所形成的资产、地方财政非基金投入所形成的未明确出资人的资产。 公司1 9 9 4 年6 月建立以来，先后承担了重庆市长江滨江路、长安汽车有限责 任公司总裁奥托汽车技改项目、达万铁路建设、市经济技术开发区等重点工程的 投资任务，投资重点建设项目资金近5 亿元。 3 2 2 立项后成立的项目组织结构 项目的组织结构由股东会、董事会、监事会和总经理构成。 股东会由全体股东构成，它是企业的最高权力机构，依照企业章程行使职权。 设立董事会是作为股东决策的执行机构。董事会所有董事根据各股东持股比例由 股东推荐，并经过股东会选举产生。董事会对股东会负责，行使企业章程规定的 职权。监事会设五名监事，由股东会选举产生或经股东会决议由股东委派。监事 行使企业章程规定的职权。企业设一名总经理，由董事会聘任或解聘。总经理对 董事会负责，并列席董事会会议。总经理行使企业章程规定的职权。 企业的经营管理组织结构图： 重庆大学硕士学位论文3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 图3 1 企业管理组织结构图 f i g u r e3 1 t h em a n a g e m e n ts w u c t u r eo f t h ee n t e r p r i s e 企业内部组织机构的职能说明如下： 公司的董事会：对公司享有所有权，具有分红的权力，对公司做出的任何 决策都有知晓权，对影响公司战略性的问题有决定权。 监事会：对董事会和公司进行监督，以符合各方的利益要求，达到真正的 公平、透明。 公司经理：直接对董事会负责，负责整个公司的经营管理，完成董事会下 达的分红目标。 副经理：直接对总经理负责，负责公司综合部和生产部的管理，使生产连 续、稳定、安全地运行。 经理助理：直接对总经理负责，负责公司技术部的管理，以及技术、设备 国产化的研发。 综合部：负责行政事务、后勤、档案、人事，以及财务的管理；负责物业 管理；负责对外接待、联系；公司党群工作、企业文化和对外宣传工作。 生产部；负责所有设备“安全、经济、合理、环保运行”；负责消防、环保 管理；负责垃圾的协调；负责水、渣的管理；督促生产区环境卫生。 技术部：负责固定资产管理，以及设备检修管理；负责能源管理和消耗缴 费；负责与电力局的联系；负责物资的采购和管理；负责设备国产化研发。 最后看公司的信息传达渠道的方式： 至上而下：关于公司政策、方针、路线方面的，信息从董事会开始，先到 总经理，再到经理，最后到各部，真正做到上传下达，令行禁止。 至下而上：对于生产经营遇到的具体问题，从低层到高层，一级一级地及 1 4 重庆大学硕士学位论文 3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 时往上报，尽量把出的问题控制在能控制的范围内，真正达到信息上报的有效目 的。 企业由于建立了上述高效的组织机构，使得公司的管理效率得到了很大的提 高。 3 3 采用b o t 模式建设方案的组织 采用b o t 模式建设方案的组织，实际就是b o t 运行程序的设计。在重庆同 兴垃圾焚烧项目中，b o t 模式运行程序如下： 项目的提出 重庆市由于城市规模不断扩大，人口逐渐增多，所产生的垃圾也随之增多。 当时重庆市主城区生活垃圾场有9 座，按各区分散处理方式进行，进场垃圾普遍 采用简单填埋的方式进行处理；垃圾收集、处理设施标准低，作业手段落后，且 无任何防身、导气设施，基本为露天堆放。因此处理效果较差，二次污染严重。 另外，由于垃圾收运设旌能力不足，主城区裸露的垃圾随处可见，这样直接影响 到市民的生活环境质量，与西部大开发中生态环境建设的要求极不和谐。因此， 重庆市提出了建立采用焚烧方式为六区一镇服务的重庆同兴垃圾处理项目，并归 入重庆市城区环卫设施实施规划( 1 9 9 8 - - 2 0 2 0 年) 中。 前期准备 政府要对项目的初步方案进行筛选，并亲自或委托第三方进行可行性研究， 以确定项目的经济性与合理性，然后根据确立项目的目的和范围，最后准备项目 建设所需要的前期条件，如项目土地使用权的所得，政府可提供设施和服务的取 得。 投标人要按照项目目标自行设计具体的技术方案。 选取业主 政府通过公开、公正的招投标方式进行业主选取，政府组织专家组对提交的 标书进行综合打分，最后决定项目的业主。由中国环境保护公司、重庆三峰环境 产业有限公司、重庆远达环保( 集团) 公司、重庆钢铁( 集团) 有限责任公司、 北京保罗投资有限公司、重庆市开发投资有限公司组成的联合体凭借强大的实力 和对项目的详细研究，最终胜出，成为业主。 签署特许权协议 市政府委托重庆市计委( 今发改委) 组织与重庆同兴垃圾处理项目的业主进 行谈判，草拟特许权协议，业主持草拟的特许权协议在双方约定或招标要求的时 间内成立重庆同兴垃圾处理项目公司，2 0 0 2 年1 2 月由重庆市计委和重庆同兴垃 圾处理有限公司签署正式的特许权协议。 重庆大学硕士学位论文3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 项目的融资 重庆同兴垃圾处理项目投入的资金3 1 2 亿元人民币，单靠发起人提供的股本 投入无法满足建设经营的全部资金，项目公司需要以项目有关的资产和未来的收 益权对外融资。 项目建设和经营 重庆同兴垃圾处理公司根据特许权协议规定的技术工期要求，组织项目的设 计、采购、施工等项目建设工作，设计委托给重钢集团设计院、土建委托给重钢 建设公司、组装委托给了重庆三峰环保产业公司。 项目于2 0 0 2 年1 2 月1 9 日开工建设，2 0 0 5 年3 月2 8 日正式投产。建成后 业主委托重庆三峰环保产业公司经营。 项目移交 项目特许期限未满，目前，重庆同兴垃圾焚烧发电厂才运行一年半，还有二 十年才移交。 3 4 采用b o t 模式建设方案的可行性论证 采取b o t 模式建设方案的可行性论证要符合两大方面的要求。一个是政府方 面，一个是项目业主方面。 政府方面的要求 1 ) 缓解政府压力 随着我国城市水平的逐步提高，公众对城市基础设施服务的要求越来越高， 仅仅依赖单一的政府投资，已远远不能满足城市基础设施大规模建设的需要。改 革现有的投融资体制，采取国内外先进的投资方式引入重大基础设施项目的建设 经营是解决建设资金供给缺口的有效途径。重庆同兴垃圾焚烧项目引入社会资本 解决项目投资，政府通过逐年“采购”垃圾处置服务的方式对项目公司的投资进 行补偿，有效地缓解政府公共支出的现实压力，满足人民群众对更高环境质量的 要求。 2 ) 降低社会公共成本 按照环保法“谁污染、谁付费”的原则，治污成本无论是通过直接收费，还 是通过财政预算的方式，最终的承担者仍然是社会公众。因此，公共项目的投资 和运行效率直接关系社会公众负担水平。重庆同兴垃圾处理项目通过公开、公平 的市场竞争“进入”，实现了目前建设同等规模和达到更高处理标准的垃圾焚烧厂 其总投资为国内最低，投资水平只相当于国内建成的同等规模垃圾处理厂的5 0 左右，与沿海城市进口设备的类似项目相比，垃圾处理补贴也降到了约1 3 。 3 ) 规范行政许可行为 1 6 重庆大学硕士学位论文3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂采用b o t 模式设计方案分析 在重庆同兴垃圾处理项目的运行中，重庆市在公共决策、招标业主、缔结特 许权协议和监督管理等方面的实践构建了较为完整的行政制度框架；同时，通过 透明程序的制度设计保障，又有效地保证了公共决策的科学性和业主选择的公正 性，将政府的特别行政许可行为纳入了规范的运作程序。 项目业主方面的要求 1 ) 业主本身优势分析 表3 1 业主成员的优势( 1 ) t a b l e3 1t h ea d v a n t a g e so f t h eo w n e rm e m b e r s ( 1 ) 公司名称优势 l 、国家认定的企业技术中心技术人员8 2 5 8 人，工程技术人员2 7 4 8 人 重庆钢铁( 集团)2 、具有从采矿、耐火、炼铁、炼钢至轧钢的钢铁联合企业所具备的完 有限责任公司整的主辅生产体系 3 、有相类似的活力发电机组近1 0 套及相关的专业技术人员和运营经验 1 、公司在工业废水、生活污水、锅炉供水和烟气脱硫等方面有丰富经 中国环境保护公司验 2 、它是中国节能投资公司的子公司。节能公司为其争取到了国债资金 重庆三峰环境产业 l 、持有环保设施运营资质证书和环境污染治理甲级证书 2 、引进法国阿尔斯通锅炉发电公司全套垃圾焚烧和烟气净化处理技术 有限公司 3 、与重钢集团设计院、建设公司、机械制造公司组成联合体， 重庆远达环保( 集1 、处理烟气脱硫 团) 公司2 、发展垃圾和污水处理 从业主本身的能力来看，企业各成员有很强的优势，并且