（工商管理专业论文）电信互联互通监管现状分析与发展前瞻.pdf

电信互联互通监管现状分析及发展前瞻 中文摘要 电信业互联互通顺畅是电信业健康发展的必要条件，要保证互联互通畅通 就必须对电信业互联互通进行有效监管。我国电信互联互通监管体系的发展是和 我国电信行业打破垄断、改革重组密切联系的，经历了从无到有、逐步完善的过 程。经过多年来的摸索，我国已初步建立起有效的互联互通监管体系，但是目前 还存在着一些问题需要进一步加以改进和完善。随着我国电信业新一轮行业重组 的开始和通信新技术、新业务的不断快速发展，使我国互联互通监管又面临新的 挑战，提出新的要求。 本文在前人已有的理论研究基础上，运用理论分析和实践验证的方法，对互 联互通体系现状进行分析，并对发展中可能面临的问题进行了探讨。全文拟设五 个部分：第一部分主要是简述互联互通基本概念和特点；第二部分主要是回顾我 国互联互通监管发展历程；第三部分对市场竞争和网间结算两个因素对互联互通 的影响进行分析论述；第四部分对我国现阶段互联互通监管政策现状和存在的问 题进行分析，并给出了改进和发展建议；第五部分对我国电信业发展中即将面临 的几个互联互通监管热点问题进行了分析探讨。 关键词：电信，互联互通，监管 t h es t u d yo ft e l e c o mi n t e r - c o m m u n i c a t es u p e r v i s i o na n dd e v e l o p m e n t a b s t r a c t o n eo ft h en e c e s s a r yc o n d i t i o n so ft e l e c o r n m u n i c a t i o n s s o u n dd e v e l o p m e n ti s s m o o t hi n t e r - c o m m u n i c a t ea n di no r d e rt ok e e pt h i ss m o o t hi n t e r - c o m m u n i c a t ew e m u s te x t e n s i v e l ya p p l ym o d e mm e a n so fs u p e r v i s i o n o u ri n t e r - c o m m u n i c a t eh a s e x p e r i e n c e dm o n o p o l yb r e a k i n g ，r e f o r i l l a n dc o m p e t i t i o n , n o wa l le r i e c t i v e i n t e r - c o m m u n i c a t es u p e r v i s i o ns y s t e mh a db e e ne s t a b l i s h e dw h i c hn e e d st ob ef u r t h e r i m p r o v e d w i t ht h en e w r e f o r i l lo fc h i n at e l e c o m m u n i c a t i o na n dt h ef a s td e v e l o p m e n t o fn e wt e c h n o l o g y ，o u ri n t e r - c o m m u n i c a t e s u p e r v i s i o ns y s t e m i s f a c i n gn e w c h a l l e n g e t 址sa r t i c l eb a s e do nt h et h e o r yo fo u rp r e d e c e s s o r s a n a l y s e st h ec u r r e n t s i t u a t i o no fi n t e r - c o m m u n i c a t es u p e r v i s i o ns y s t e ma n dc s r r yo u ts o m ep r o b l e m st h a t w em i g h te n c o u n t e rd u r i n gt h ed e v e l o p m e n t n l ea r t i c l ef o r m e db yf i v ep a r t s ，t h ef i r s t p a r tg i v e sab r i e fd e s c r i p t i o no fi n t e r - c o m m u n i c a t ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c s ，t h e s e c o n dp a r tr e v i e w st h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo fi n t e r - c o m m u n i c a t es u p e r v i s i o n t h e t h i r dp a r ta n a l y s i st h ei n f l u e n c em a d eb ym a r k e tc o m p e t i t i o na n di n t e r - r e c k o n ，t h e f o r t hp a r td i s c u s st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fo u ri n t e r - c o m m u n i c a t es u p e r v i s i o np o l i c y , f i n do u tp r o b l e m sa n dg i v e sa d v i s e s ，t h el a s tp a r to ft h i sa r t i c l ec a r r i e so u tad i s c u s s i o n r e v o l v ea r o u n ds e v e r a lh o ts p o t sq u e s t i o n so fi n t e r - c o m m u n i c a t es u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o n , i n t e r - c o m m u n i c a t i o n ，s u p e r v i s i o n 独雠嘲4 新佳) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 本人签名：刍匿塾交 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅 和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印 或其它复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在年解密后适用本授权书。非保密论文注 释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 本人签名：兰亟日期：遮2 ：! ：乏： 导师签名： 日期：之星主z 引言 电信业的互联互通监管是一个世界性的难题。从9 0 年代后期电信行业打破 垄断开始，我国电信业的互联互通监管经过1 0 多年的不断摸索、发展和完善， 已经初步建立起一套包括法律法规政策和配套技术手段的互联互通监管体系。但 是目前这套监管体系在互联互通实践中依然暴露出某些不足和问题，同时随着电 信业新一轮重组的进行、3 g 业务牌照的发放和电信新技术、新业务的不断出现， 互联互通监管也面临着诸多新的挑战。如何解决这些问题和应对新的挑战，业界 还存在着许多争论，尚未形成较为统一的意见。 本文在回顾我国互联互通监管发展历程和总结互联互通实践经验的基础上， 指出了当前互联互通监管上存在的问题，并给出了改进和完善建议。针对新时期 互联互通监管面临的几个热点问题，进行了分析探讨，并从宏观角度给出了应对 和发展建议。 第一章电信业互联互通基本概念及特点 一、电信业互联互通的定义 根据国际电信联盟( i t u ) 的规定，互联互通就是指网络服务提供商为联接 设备、网络与服务所作的商务与技术安排，目的是为了使得用户能访问其他网络 提供商的用户、服务及网络。w t o 将电信互联互通定义为：公众电信传输网络或 服务商之间的联接，目的是为了允许一个提供商的用户能够通过另一个提供商所 提供的接入服务与另一个提供商的用户进行通信联系。我国公用电信网间互联 管理规定( 信息产业部令第9 号) 对互联互通的规定是：指建立电信网问的有 效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用 户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。互联包括两个 电信网网间直接相联实施业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转 接实现业务互通的方式。 互联互通有两层基本含义：1 ) 互联：强调不同电信经营者的电信网之间的 物理连接；2 ) 互通：强调不同电信经营者之问业务互通的最终效果，是实现用 户跨网络的沟通或跨网络的享受服务。 二、电信互联互通的必要性和重要性 由于电信业具有全程全网的特点，互联互通既是运营商之间合作与竞争及整 个行业持续发展的重要保证，也是保证电信市场合理竞争的基本条件。有效的互 联互通，对于用户和经营者尤其是新进入的经营者来说，都是至关重要和必不可 少的。 从行业角度看，互联互通是电信网络价值最大化的天然要求。电信网具有全 程全网的特点，按照“摩尔定律”，电信网的网络规模越大，连通范围越广，其 价值越大。同时，网络越通畅，用户使用的频率就越高，产生的效益也越高。因 此，合作性竞争会使电信运营商的网络价值最大化。互联互通是电信市场公平竞 争的基础，也是新兴运营商进入市场的先决条件，既关系到电信网络能否充分发 2 挥整体效能，又与电信企业的经济效益休戚相关。对于经营者的可持续性来说， 有效的网间互联成为扩大电信业务范围的关键。不充分的网问互联不但给经营者 带来了不必要的成本和技术困难，也会导致业务的时延和不便，使企业和消费者 承担额外的成本，阻碍了电信普遍服务的实现，并最终不利于电信行业的发展和 国家经济的持续健康运行。 从用户角度看，互联互通是实现和提高消费者利益的一个重要步骤，涉及到 电信用户的切身利益。由于电信网络具有明显的外部性，如果没有有效的网问互 联，电信用户的跨网通信就不能得到保证，这就会大大削弱用户使用电信服务的 效果。 三、互联互通的天然阻力和强制性 电信网是再生资源，有全程全网的特点，越沟通，价值越大。不同的电信网 络只有互联互通，才能产生倍增的数据流量，实现网络价值的最大化。据2 0 0 2 年有关数字统计显示，当时由于互联互通的实施，各电信运营商的网络价值均有 不同程度的提高。其中，中国电信提高了1 7 倍，中国移动提高了1 0 倍，中国 联通提高了1 2 6 倍。由此可见，不同的运营企业和其他运营企业实现互联互通后， 网络价值的提升幅度是不同的。新兴的企业提升幅度较大，而主导运营企业提升 的幅度较小。 对于主导运营企业来讲，虽然实现互联互通后，网络价值也会得到提升，但 提升幅度较小，而后进入的新兴运营企业发展壮大后，必然会挤占主导运营企业 的市场份额，从而减少主导运营企业的市场收益。主导运营企业市场份额减少带 来的损失总是大于从实现互联互通提升网络价值得到的收益，所以如果互联互通 完全依靠市场自由协商配置，那么主导运营企业或市场份额占优势的企业必然是 采取拒绝和抵制的态度，这就是互联互通的天然阻力。 互联互通的天然阻力决定了对互联互通必须进行强制性规定并加以监管，只 有这样才能确保互联互通进程顺利进行。世界各国都以法律或法规的形式对电信 互联互通提出强制性要求，我国在中华人民共和国电信条例中明确规定：“主 导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互 联互通要求”。 第二章我国电信行业互联互通运作模式和监管政 策发展历程回顾 一、我国电信业互联互通运作模式 我国电信业互联互通采用的是企业间谈判协商为主，政府监管机构监管协调 为辅的运作模式。即：企业间的互联互通先由企业自行谈判协商，如果达成一致 协议，则按照协议执行；如果企业间无法通过协商达成一致协议，则由政府监管 机构介入协调，如协调后仍不能达成一致，则由政府监管机构进行裁决。这种模 式的好处在于可以充分利用市场机制来发挥企业的力量。 二、我国政府监管机构组织架构 我国电信业互联互通监管机构由中央和省级两级监管部门组成。 中央的电信业互联互通监管部门为国务院信息产业主管部门( 2 0 0 8 年国务 院机构改革前为原信息产业部，2 0 0 8 年国务院机构改革后为工业和信息化部) ， 省级互联互通监管部门为省、自治区、直辖市通信管理局。国务院信息产业主管 部门负责对全国电信业互联互通实施监督管理，省、自治区、直辖市通信管理局 负责对本行政区域内电信业互联互通实施监督管理。 三、我国电信行业互联互通监管政策发展历程回顾 我国电信行业互联互通监管政策体系经历了从无到有、不断完善的过程，按 照不同时期的发展特点大致可分为四个发展阶段： l 、互联互通政策空白阶段( 从1 9 4 9 年1 9 9 4 年7 月) ： 在1 9 9 4 年7 月中国联通公司成立以前，我国电信业务由当时中国电信独家 垄断经营，所以这一阶段特点为：没有互联需求，互联互通政策也为空白。 2 、互联互通政策起步探索阶段( 1 9 9 4 年7 月- - 2 0 0 2 年5 月) ： 4 1 9 9 4 年7 月中国联通公司成立以后，电信业独家垄断的局面被打破，由此 产生了互联互通的需求。在当时中国联通和中国电信建立互联互通关系的过程 中，客观上迫切要求建立一系列互联互通规范来对这一过程进行保障和促进。 1 9 9 5 年下半年，中国电信与联通公司在原邮电部电政司、财务司及国家计划发 展委员会价格司的组织协调下，就互联的原则、方式、技术要求和结算办法进行 了反复的讨论，由原邮电部和国家计委分别颁发了相应的技术规范和结算办法， 作为双方互联互通的基本依据，这就是我国互联互通政策法规的最早雏形。这一 阶段的主要特点：通过在互联互通实践中的逐步探索，陆续出台了一系列具有重 大意义的纲领性法规，如：中华人民共和国电信条例、公用电信网间互联管 理规定等。 3 、互联互通政策快速发展阶段( 2 0 0 2 年5 月 - - 2 0 0 8 年3 月) ： 2 0 0 2 年5 月，根据国务院电信体制改革的要求，原中国电信公司按照南北 地域划分，拆分为中国电信集团公司和中国网络通信集团公司两个不同的经济实 体。由于电信“全程全网 的业务特点，中国电信集团公司和中国网络通信集团 公司在全国范围内成立了大量的地方分支机构，这些地方分支机构需要与当地的 其他电信业务经营企业实现互联互通，从而在全国范围内出现了大量的互联互通 实践，这些工作客观上促进了互联互通监管政策法规的快速发展。这一阶段的特 点：互联互通工作量大，地域广，需求急，在互联互通工作实践中也暴露出大量 的具体问题。为解决这些问题和规范互联互通工作，国家管理部门相继出台了一 系列可操作性很强的管理办法，使互联互通工作基本做到了有法可依，而且结合 中国国情，创造性地将电信运营企业领导干部考核与互联互通工作情况挂钩，使 互联互通监管工作取得了突破性的快速发展。 4 、互联互通政策发展完善阶段( 2 0 0 8 年5 月以后) ： 2 0 0 8 年5 月工业和信息化部公布了电信行业重组方案，将形成中国电信、 中国移动和中国联通这三大全国性的全业务运营商，同时中国移动t d s c d m a 试 验网也开始试商用，这标志着我国电信业的发展进入一个新的时期。电信行业的 重组和3g 业务的启动，以及现有业务重心的转移和调整，都对互联互通监管提 出新的挑战，这就要求互联互通监管政策也必须适应新形势的发展，进行相应的 发展完善。 5 第三章电信行业互联互通政策体系中两个重要 因素分析 互联互通是电信行业正常发展的一个必要条件，但互联互通并不是孤立存在 的，它和电信业其他的一些因素也有非常密切的关系，下面对两个影响互联互通 的重要因素进行分析，并针对存在的问题提出建议。 一、市场竞争对互联互通的影响 1 、扩大( 或保持) 市场份额是人为制造互联互通障碍的直接原因 企业为赚取最大的企业利润，都希望在市场竞争中取得有利的地位，最大限 度地扩大( 或保持) 市场份额。为达到这一目标所采取的方式除了直接采取市场 竞争手段( 如降低价格、提升服务) 外，还会尽一切可能采取一些间接的竞争手 段。人为制造互联互通障碍就是其中的方式之一。 主导运营企业由于拥有较多的网络资源和用户资源，在建立互联互通关系的 过程中相应的取得主动权和优势，在监管不充分的情况下，主导运营企业往往利 用这种优势对其他进入市场的弱势企业制造某些壁垒和障碍，造成对方用户使用 的通信服务质量降低，以这种方式来打击竞争对手，以便在市场竞争中取得有利 地位。 2 、市场竞争越激烈，互联互通监管压力越大 在市场竞争激烈的情况下，当主导企业在市场直接竞争手段效果不明显时， 采用人为制造互联互通障碍作为市场竞争手段的动机和倾向就会越强烈。所以要 避免人为制造互联互通障碍的发生，除了监管部f - 1 ) j 口强互联互通监管的力度以 外，避免出现恶性市场竞争也是监管部门需要关注的一个重要因素。 3 、企业实力相差越悬殊，互联互通监管压力越大 互联互通障碍对互联双方企业来讲都是有损害的，但是这种损害是不对等 的。主导运营企业由于在市场份额、用户资源和网络资源等方面的优势，受互联 互通障碍的影响较小，而其他弱势企业受互联互通障碍的影响较大。企业实力相 差越悬殊，受到互联互通障碍损害的差异性也越大，这种差异性是导致人为制造 互联互通障碍的一个重要原因。如果互联双方企业实力大致相当，则出现人为制 6 造互联互通障碍的几率极低。所以避免电信运营企业间实力过于悬殊，也是从根 本上消除互联互通障碍的一个重要途径。 二、网问结算对互联互通的影响 1 、网间结算的实质 网间结算的实质是不同网络经营者协同合作为用户提供网络服务，并从提供 服务中获得共同的收入。不管是哪个经营者代理向用户收取服务费用，都要将这 一收入在共同提供服务的经营者之间进行分配。而各经营者之所以有理由参与收 入分配，原因在于各经营者在提供服务中做出了贡献，并付出了成本，只有在参 与分配中获得相应的收入，以补偿成本，才能长期地、正常地开展业务。 2 、网间结算的分析 网问结算是互联主体( 电信业务经营者) 间发生的一种企业经济行为，是伴 随着互联互通而产生的，它是通过市场的力量来激励和促进互联互通，减少强制 互联互通带来的市场效率扭曲，提高整个互联互通的社会效率。 1 ) 网间结算具有补偿互联互通发生费用的作用 结算最基本的功能是对互联互通发生的费用进行补偿。根据澳大利亚、新西 兰、芬兰、日本、英国和美国网间互联协议咨询报告，与电话网间互联有关的费 用一般分为5 个方面。一是互联建立费和维护费，前者是主导公司为建立网间互 联所增支的一切费用：后者是主导公司为维护互联点正常使用的费用。二是通话 使用费，它是用户一次通话使用了两家或多家通信公司的网路，向用户收取资费 的公司支付给其他公司的服务费。三是接入亏损补偿费，它是指在同一资费条件 下，成本低的城市电话业务向成本高的农村电话业务进行的普遍服务补偿费。但 是从发展趋势来看，这种补贴应该与网间结算分开，不包括在网间结算中。我国 已经开始建立普遍服务基金，并利用这种基金对普遍服务进行补贴，变“暗补 为“明补 。四是其它服务( 如辅助服务) 收费，它是一公司( 通常是新兴通信 运营企业) 要求另一企业( 通常是主导运营企业) 为其提供辅助性服务。五是补 充性设施的租赁费，它是公司( 通常是新的公司) 向另一公司( 通常是已有公 7 司) 租用诸如通信线路管道、传输链路、微波塔和机房等基础设施开展业务，而 向出租公司支付的费用。结算首要的功能就是补偿互联中发生的这些费用，如果 在强制互联中这一补偿不能弥补成本，那么运营商会缺少提供互联互通与投资和 创新的激励。 2 ) 网间结算对市场价格产生影响，间接影响市场竞争 网问结算费用是通信产品成本的一个重要组成部分，将影响产品或者服务的 价格，进而影响市场竞争。网间结算费在不同产品的成本中所占比例不同，相应 的对产品价格的影响程度也不相同。 3 ) 客观看待网间结算“成本原则 我国目前的网问结算标准的制定是以资费为基础的，这种方式长期以来一直 被理论界所诟病，按照“产品或服务的价格决定于成本 的经济学一般原理，大 多数学者认为以成本为基础进行结算是更加科学合理的方式。采用以成本为基础 的结算方式的前提就是必须知道各种业务的准确成本。2 0 0 3 年，在原信息产业 部的组织下，四大电信运营企业共同出资8 0 0 万元进行相关业务成本的测算，以 便作为网间结算修订的依据。可是这次测算最后的结果并没有得到广泛的认可， 也没有作为网问结算的依据。 为什么以成本为基础的结算方式这么困难呢? 主要有以下几个方面的原因： 第一，确定电信业务成本标准困难。电信业全程全网的网络特性和国民经济 支柱产业特性等决定了电信业要长期运营且不断追加投入，而且各种网络和业务 互相交织在一起，在某个阶段或某个局部，很难准确地计算出某种业务的“成本”。 到目前为止，电信资费包括网间结算究竟依据什么样的成本标准仍存在很大争 议。 第二，统计测算业务成本困难。由于各经营者经营水平的不同，在提供相同 业务和服务时所付出的成本不尽相同，在这种情况下，如果完全根据某一经营者 在服务中自身付出的成本来确定其应得的收入补偿，其结果将使所有经营者都处 在零风险和零激励的环境中，形成一种经营者之间没有竞争、不思进取的机制和 极差的经济效果。为此，应当采用能够反映全行业正常经营水平的平均业务成本， 即劳动生产率的合理成本，作为网间结算的公共基准。这就要求对全电信行业运 营企业的全部网络和经营成本进行全面的测算和统计，而这实际操作执行起来会 8 面临非常大的困难。 第三，实际电信业务成本处于不断变化过程中。由于电信技术的发展、产品 更新换代的加速，同一电信产品，5 年前的成本同今天可能已经有几倍甚至几十 倍的变化，简单地依靠财务账面成本计算可能永远无法准确统计出真正的业务成 本。 正是由于以上的多种原因，使得以成本为基础的网问结算方式目前在操作上 面临很多困难，但网间互联结算方式趋于成本是发展方向，网间结算价格最终将 基于成本是经济发展规律，但在电信业发展的现阶段，应客观看待网间结算“成 本原则”，否则只能走向另一个误区。 9 第四章现阶段我国电信互联互通监管现状分析及 建议 一、我国电信业互联互通主要监管法规政策组成概述 我国电信业互联互通监管法规政策按照在互联互通监管中发挥的作用不同， 可以分为四类： 1 、纲领性法规和政策文件 如：中华人民共和国电信条例( 国务院令 第2 9 1 号 ) 、公用电信网问互 联管理规定( 信息产业部令第9 号) 等 2 、互联互通监督管理办法、规定和通知等 如：公用电信网间通信质量监督管理办法( 信部电 2 0 0 5 - 3 2 9 号) 、公 用电信网问互联结算及中继费用分摊办法( 信部电 2 0 0 3 14 5 4 号) 、电信网 间互联争议处理办法( 信息产业部令第1 5 号) 、国务院办公厅转发信息产业部 等部门关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知( 国办发 2 0 0 3 7 5 号) 、 关于依法治理电信市场的若干规定( 信部政 2 0 0 3 4 5 3 号) 等。 3 、互联互通技术标准、技术要求 如：公用电信网间互联中继电路扩容技术要求( y d t1 4 0 4 - - 2 0 0 5 ) 、公 用电信网间电话业务路由设置的技术要求( y d t1 4 0 5 2 0 0 5 ) 、网问紧急特 种业务呼叫的路由和技术实现要求( y d t1 4 0 6 - - 2 0 0 5 ) 等。 4 、司法解释 如：最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干 问题的解释( 法释 2 0 0 4 2 1 号) 。 以上四类法规性文件构成了我国互联互通监管法规体系。 二、语音通信领域互联互通监管政策现状分析及建议 从长期的实践来看，真正制约互联互通的根源并不是在通信技术上，而是运 i o 营企业问实力过于悬殊带来的利益不平衡。基本电信业务市场引入竞争机制的同 时，运营企业互联互通的矛盾也呈现出来。主导运营企业为了在市场竞争中扩大 市场份额或维护现有市场份额，如果不能进行有效监管，主导运营企业就会在互 联互通上给竞争对手设置壁垒和障碍，将企业在互联互通上的优势转换为市场竞 争中的优势，使本企业利益最大化。 1 、语音通信领域互联互通违规情况主要表现 1 ) 人为制造网间通信障碍 通过在电话交换机上制作、删除、修改局数据等手段，中断或限制网间通信 业务或者降低网间通信质量，从而降低对方企业向用户提供的通信服务水平，使 本企业在市场竞争中获得通信服务和质量上的优势。 2 ) 阻碍或拖延网问业务的开放 通过阻碍或拖延其他运营企业网问业务的开放，使本企业竞争性业务在市场 上抢先开放或者尽量延续本企业的业务垄断地位，从而在竞争中取得有利地位。 3 ) 拒绝或拖延网问中继电路扩容 通过拒绝或拖延网间中继电路扩容，使新兴运营企业或弱势通信企业因中继 电路不够，而降低通信忙时的网络接通率，影响和损害其用户的通信感受，使新 兴运营企业在市场竞争中处于不利地位。 2 、语音通信领域互联互通监管现状简述 经过多年的不断完善，我国语音通信领域的互联互通监管政策和配套技术手 段已经比较完备和成熟，各级监管部门经过多年的监管实践，也已经积累了丰富 的执法经验，对于互联互通的各种违规行为，都能够及时进行处罚和纠正。所以 近年来我国在语音通信领域已经没有出现影响大面积用户的互联互通违规事件， 但在部分市场竞争激烈的地区，针对个别用户的互联互通违规行为还是偶有发 生。 3 、对语音通信领域互联互通监管建议 1 ) 进一步加大对责任企业处罚力度，威慑违规行为 我国目前对于互联互通违规行为责任人的处罚已经比较严厉，除可以按照 关于依法治理电信市场的若干规定( 信部政 2 0 0 3 4 5 3 号) 对直接责任人 给予警告、记过、记大过、降级、降职直至开除的行政处分外，对于造成严重后 果的责任人还可依据司法解释，以“危害公共安全罪 移交司法机关追究刑事责 任。但是我国对责任企业的处罚力度还比较小，对企业处罚的主要依据是中华 人民共和国电信条例( 国务院令 第2 9 1 号 ) ( 下面简称电信条例) 。电信 条例对违规企业的处罚以罚款为主，除了少数极严重的违规行为罚款金额上限 为1 0 0 万元外，大多数违规行为罚款金额上限都不超过1 0 力元，这对于年收入 以亿元计算的通信运营企业来讲，缺乏足够的威慑力。从其他国家和地区对通信 运营企业罚款金额上限来看，大多都是远超过我国处罚上限的。例如香港对妨碍 互联互通企业的最高罚金达1 0 0 0 力港币，德国对有意或无意违反网间互联的行 为最高可以处罚1 0 0 万德国马克。 所以我国应加大对违规企业处罚力度，一方面使企业违规处罚风险大于企业 违规所得，从根本上避免企业故意违规行为的发生，另一方面也可以促使通信运 营企业加强内部管理和内部控制机制，调动企业的内部力量来制约互联互通违规 行为。 2 ) 缩短a 、b 类网间障碍处理时限 按照公用电信网间通信质量监督管理办法( 信部电 2 0 0 5 3 2 9 号) 的 规定，我国网间障碍分为5 个等级，依照对用户影响程度从低到高依次为：a 类 障碍、b 类障碍、严重障碍、事故、严重事故。其中a 类和b 类障碍的处理时限 为7 2 小时，即企业从收到网间障碍申告到排除网间障碍、恢复正常通信的时问 上限为7 2 小时。只要企业在此时限内完成网问障碍的处理，则认为该企业及时 完成了障碍的协查和配合工作。随着通信在广大用户生活中的重要性不断增加， 现有网间障碍处理时限己越来越难以满足用户对通信质量不断增加的期望和要 求。公用电信网间通信质量监督管理办法是在2 0 0 5 年制定的，应该说是符合 当时互联互通监管状况和环境的，随着几年来互联互通监管环境的不断改善和通 信行业技术水平的发展，缩短网问障碍处理时限已经成为可能。根据目前我国互 1 2 联互通状况，将a 、b 类障碍处理时限缩短到2 4 小时 - - 3 6 小时，是完全可以实 现的。 三、互联网领域的互联互通监管政策现状分析及建议 1 、互联网的迅速发展对互联网互联互通监管提出更高的要求 互联互通是一个多业务互联和互通的概念。长期以来，我国电信行业的支柱 业务一直是语音通信，所以互联互通监管政策的重点都是在语音通信领域，互联 互通监管政策法规大部分也是针对语音通信而制定的。随着近几年互联网在我国 的快速发展并深入群众生活的各个方面，互联网已经成为广大群众不可或缺的通 信手段。互联网( i n t e r n e t ) 和语音网络( p s t n ) 在网络特点上的巨大的差异， 导致现有的部分互联互通监管法规政策在互联网互联互通监管上不能直接套用， 从而使互联网互联互通的监管面临新的困难和挑战。 2 、我国现有互联网互联互通监管体系的局限性及面临的挑战 1 ) 现有互联网互联互通监管政策的局限性 互联网( i n t e r n e t ) 最早来源于美国国防部高级研究计划局d a r p a ( d e f e n s e a d v a n c e dr e s e a r c hp r o j e c t sa g e n c y ) 建立的a r p a n e t ，该网于1 9 6 9 年投入使 用。经过几十年的发展，互联网已经在全球拥有数十亿用户。截止到2 0 0 8 年9 月，我国互联网用户总数达到2 7 5 亿，居世界首位。 和传统的语音网络( p s t n ) 相比，互联网存在巨大的差异性和特殊性，使互 联网的互联互通监管也具有相应的特殊性和困难性，主要体现在以下几个方面： 第一，p s t n 是集中式网络，互联网是分布式网络，这种分布式特点是不利于互 联互通监管的；第二，p s t n 由通信运营企业提供全程的通信服务，而在互联网 上，通信运营企业一般只提供底层的网络通信服务，上层应用服务和终端由内容 提供商提供或用户自己负责，共同完成整个通信服务，一旦出现服务应用障碍， 判断障碍原因困难，确定障碍责任归属方困难；第三，p s t n 通信是电路交换， 互联网是基于t c p i p 协议基础上的包交换( 分组交换) ，这种通信方式和通信协 议的巨大差异导致p s t n 上成熟的技术监管手段和网问结算方式在互联网上无法 1 3 应用。 由于互联网的这些特殊性带来的困难，我国在互联网互联互通监管法规的制 定上进展缓慢。在2 0 0 8 年以前在互联网监管政策领域几乎是空白，监管政策的 缺位导致在互联网的网间通信质量上出现很多问题，广大互联网用户意见也比较 大。2 0 0 8 年3 月原信息产业部出台了互联网骨干网网间通信质量监督管理暂 行办法( 信部电 2 0 0 8 1 1 3 号) 。该办法是互联网互联互通领域第一个法规性的 文件，对互联网网间通信障碍分类、网间通信质量保障、网间通信质量监督、网 间通信质量检查与处理等方面做出了规定，具有划时代的重大意义。但是该办法 仍然存在局限性。如：没有对互联网网间中继电路扩容的有关内容( 如扩容标准、 扩容时限等) 进行详细规定，从而无法解决目前普遍存在的互联网中继带宽扩容 难的问题；对网间障碍证据的获取和相关技术手段的规定不够具体和细化，容易 在互联互通实践中产生企业间争议，不利于网间障碍的解决。 2 ) 现有互联网互联互通模式的局限性 2 0 0 0 年，信息产业部在网络资源相对集中的北京、上海、广州分别建立了 国家级交换中心n a p ( n e t w o r ka c c e s sp o i n t ) ，信息产业部对全国互联网交换 中心进行统一规划和管理。目前我国互联网的互联互通主要是通过这三个国家级 互联网交换中心来实现的。在个别省市虽然有少数处于试点阶段的省市级互联网 交换中心，但由于目前还没有相关的互联互通法规对省级互联网互联互通进行规 范，只是依照自发接入的方式进行运作，在当地主导运营企采取抵制或消极接入 的情况下，试点的效果并不理想。 n a p 点建立之初在提高网络的利用率和价值、节省骨干网的互联成本、构建 我国互联网的有效竞争格局、为用户提供更高水平的互联网服务等方面起到了积 极的推动作用，但是随着互联网产业的迅猛发展，n a p 点互联的方式开始显露出 它的弊端：第一，导致这三个国家级交换中心面临巨大的数据带宽扩容压力，形 成事实上的数据流量瓶颈；第二，全国各地的数据流量均须汇聚到这三个交换中 心进行交换，占用了大量的长途通信资源，提高了互联互通的成本；第三，在一 定程度上降低业务质量和服务水平，影响用户的使用体验。特别是随着大型网络 游戏、流媒体、视频点播、可视电话等对带宽和时延要求很高的新业务不断涌现， 仅仅靠骨干网n a p 点互联无法达到新业务所要求的服务质量，不利于新业务的推 1 4 广和普及。 我国现有的这种互联网互联互通模式，已经越来越不适应我国互联网的快速 发展，甚至成为制约我国互联网发展的一个重要因素。 3 ) 现有互联网网间结算标准的局限性 我国现有的互联网结算标准是按照原信息产业部2 0 0 6 年互联网交换中心 网问结算办法( 信部电 2 0 0 5 3 1 0 号) 执行的。该办法结算方式的核心就是 新兴运营企业按照接入国家级交换中心的速率向互联网主导运营企业支付结算 费用。 这种结算方式虽然具有操作简单的便利，但会带来一个明显的负效应：对于 弱小的互联网运营企业，他们不仅要为自己网内的用户访问主导运营企业的网络 内容付费，同时还要为自己的内容给主导运营企业用户提供的服务付费，即所谓 “双向付费 问题。而且随着新兴骨干网运营企业网络内容增多，主导运营企业 用户访问新兴运营企业的资源增加，造成出流量越大，新兴运营企业向主导运营 企业支付的结算费用越高，出现了严重的不合理。所以这种结算方式的公平性受 到质疑，随着时间的推移这个问题变得越来越尖锐。 有的学者提出，企业对互联网互联所作出的贡献可以用本方企业向对方企业 流出的数据流量来衡量，根据双方的数据流量差即可确定双方的贡献差异，所以 应以互联双方流量的差异为基础进行结算，即所谓“流量差 结算方式。“流量 差 结算方式有一定的合理性，但是这种方式在流量的准确统计上还存在许多具 体的困难。比如：流量统计需要排除掉垃圾流量( 如一方向另一方恶意发送大量 的无效流量) ，但是垃圾流量的定义和判断标准的确定却存在许多困难。 4 ) 互联网互联互通监管技术取证的挑战 政府监管部门的行政执法是建立在拥有确凿可靠的证据基础之上的。如果通 信监管部门缺乏有效的监管手段，没有掌握企业违规的证据，就不能对他们作出 及时、准确的处罚。因此，为了遏制部分企业妨碍互联互通的行为，增强政府的 执法权威，通信监管部门就必须要拥有相关的技术手段，为监管部门和司法部门 调查取证和依法严惩打好基础。目前我国互联网互联互通的监管也处于起步和摸 索之中，如何有效地解决在互联网上的取证问题尚没有成熟的方案。 1 5 3 、对互联网互联互通监管政策发展的建议 1 ) 优化我国互联网互联互通模式，加快建立省级互联网交换中心 我国地域广大的特点决定了在互联网规模发展到一定阶段时，就必然从国家 层面集中互联互通向各省市分散实现互联互通转变，这是历史发展的必然趋势。 通过各省市本地实现互联网互联互通，将大量的长途数据流量转换为本地数据流 量，不仅可以减少资源占用，有效降低互联互通成本，而且还将大幅提高我国互 联网的安全性。 目前省级互联网交换中心试点效果不理想的主要原因在于配套法规没有跟 上，应积极开展省级互联网交换中心互联互通的政策研究，尽早出台省级互联网 互联互通的试行办法，对互联接入、监督管理、网间结算等方面提出强制性要求， 加大力度促进省级互联网交换中心发展，使我国互联网交换模式向国家和省级两 级互联网互联互通转变。 2 ) 进一步完善互联网互联互通法规政策体系建设，加大执法监管力度 互联互通是一项政策性很强的工作，进行监管执法的前提是要有相应的法律 法规。虽然2 0 0 8 年3 月原信息产业部出台了互联网骨干网网间通信质量监督 管理暂行办法( 信部电 2 0 0 8 1 1 3 号) ，但目前还缺乏操作性很强的实施细则和 技术标准。针对目前互联网互联互通中存在的问题，积极研究并制定相应的法规 和管理规定进行管制，是当前互联网互联互通监管工作的当务之急。比如：对于 当前互联网互联互通中存在的互联带宽扩容难的问题，应该尽早出台有关扩容的 技术标准和实施细则，对带宽扩容的条件、程序、时限等作出明确规定，使扩容 工作真正作到“有法可依、有法必依。 3 ) 加大对互联网网间结算模式的研究，建立网络规模和网络流量相结合的 互联网结算办法 网络规模和业务流量流向都是衡量对互联网互联互通贡献的重要因素。不管 各个网络的大小、结构如何，其基本功能和所用到的网络组件即网络元素是相同 的，因而只要能够把整个网络分解到网络元素的层次，就可获得可比性和公共的 基准。基于这一认识，可以建立适于互联骨干网的网络网间结算的理论模型。该 模型以网络元素单位业务量平均成本作为公共因子，在某一互联业务中，每一元 素的结算成本应为该元素的业务量与其公共因子的乘积，而某一经营者的互联结 1 6 算费用应为服务中占用该互联方的所有网络元素的结算成本之和。根据这一思 路，某一经营者网络在服务中所作的贡献或应得的结算收入，取决于三个因素： 一是自身网络所包含的元素种类及其具体个数，二是自身网络各元素在合作服务 中的业务量，三是各网络元素共同的结算基准。在相同结算基准条件下，经营者 网络元素种类及其具体个数越大，或者其网络元素在合作服务中的业务量越大， 其对服务的贡献和应获得的收入越多，反之越少。而一般情况下，经营者网络规 模越大，在互联业务中所用到的网络元素种类及其具体个数就越大，所以在互联 网结算中除了考虑数据流量流向外，还应考虑经营者网络规模的因素。 我国现阶段互联网结算方案应当同时考虑流量流向和网络规模因素，建立网 络规模和网络流量相结合的互联网结算办法。片面强调网络规模因素或片面强调 网络流向因素都是不够合理的，最终将不利于我国互联网业务的发展。 4 ) 研究并尽早建立互联网网间通信质量第三方技术监督平台 互联网互联互通监管要求两个方面的技术支撑：相对简单快捷的判断障碍段 落和障碍归属方的技术方法；为法律法规的执行提供准确的、可靠的技术取证手 段。建立独立于各电信运营企业的第三方技术监督平台是一个长期成本相对较低 和客观有效的解决方案。 我国已经于2 0 0 6 年建成了覆盖全国所有省市的针对语音交换网的第三方 n o 7 信令监测系统，该系统可以对企业间通信话务量、通信质量等情况进行详 细观察和分析，为网间障碍处理和企业间争议处理提供依据，为我国话音网间通 信质量的监督管理发挥了巨大的、不可替代的作用。 互联网由于相对于语音网络的差异性，并不能照搬已有语音网络第三方监测 平台的模式。我国应积极研究在互联网领域建立独立的第三方技术监督平台可行 性、技术方案、管理办法等，为下一步从根本上解决互联网互联互通问题提供有 效地技术支撑手段。 1 7 第五章我国电信行业互联互通监管政策发展前瞻 当前，我国电信行业正面临着一系列的重大变革：新一轮的行业重组、3 g 移动通信牌照已经发放、3 g 业务运营以及不断发展的现代电信技术对现有通信 体制的冲击，这些变革将使我国现有的互联互通监管体系面临一系列新的问题和 挑战，下面对几个比较突出的热点问题进行分析和探讨。 一、移动手机号码携带问题及对互联互通监管的挑战与对 鱼苣 罗r 1 、移动手机号码携带问题的由来 1 ) 国外移动手机号码携带实施情况 所谓移动手机号码携带，也叫移动手机带号转网，就是指移动手机用户在从 一个通信运营商转换到另一个通信运营商的时候，仍然可以保留他们原来的移动 电话号码。移动手机号码携带，是移动通信市场有效竞争的一个重要条件。 目前，全球有近4 0 个国家和地区实施了带号转网制度。全球每月大约有5 0 万用户使用带号转网服务。从全球总体发展趋势看，近两年带号转网的推广非常 迅速。欧盟以及美、日、韩等发达国家和地区已经实施了这项制度；泰国、印度、 保加利亚等发展中国家也初步付诸行动；亚太、南美和东欧的国家将成为带号转 网的热点地区。 2 ) 实施移动手机号码携带是我国移动通信行业平衡发展的客观要求 根据2 0 0 8 年5 月统计数据，新中国移动、新中国联通和新中国电信的移动 通信用户数量分别为3 92 亿户、1 25 亿户和0 43 亿户，所占市场份额 分别为70 、22 3 和7 7 。这说明目前我国移动通信企业发展极端不 平衡。 为促进移动通信市场的合理竞争和通信运营企业的平衡发展，打破中国移动 一家独大的局面，通信业界要求在我国实行移动手机号码携带的呼声越来越高， 1 8 工业和信息化部对实施移动手机号码携带的有关问题也在积极进行研究，并已批 准在深圳、天津试点手机带号转网。从历史发展角度看，在我国全面实行移动手 机号码携带制度是必然趋势。 2 、移动手机号码携带对互联互通监管带来新的挑战 移动手机号码携带是一个很复杂的系统工程，不光面临技术上的困难，在互 联互通监管上也面临着巨大的挑战。 1 ) 对运营企业支撑系统进行监管的挑战 目前我国电信互联互通只涉及通信业务系统的互通，相应的互联