（公共管理专业论文）我国税务机构改革中的优化设置研究.pdf

vii 中 文 摘 要 1994 年，为了适应建设社会主义市场经济的要求，合理划分中央和地方财政收 支范围和财政责任，减少利益磨擦和扯皮现象，我国的财税体制进行了以分税制为 核心的重大改革，将 20 多个税种分为中央税、地方税和中央地方共享税三大类，实 行中央和地方财政分灶吃饭，相应地将原税务机构拆分为国税和地税两套税务机构， 省以下建立国家税务局和地方税务局，国税系统由国家税务总局垂直管理，省级以 下地税部门由省(自治区、直辖市)地方税务局垂直管理。分税制财政体制和相应的 税务机构的分设促进社会主义市场经济体制的建立和加强国家宏观调控，充分调动 中央和地方的积极性，保证国家财政收入的稳定增长。制度创新是一个有目的、有 意识的规则和契约安排,机构分设就是分税制财政体制下的一次组织制度创新。但随 着国内政治、经济形势和税收征管手段的快速发展，税务管理机构在分税制体制下 的机构分设以及机构内部的设置所存在的弊端日益显现。因此，在新一轮税改进行 之时，我们有必要加强对我国税务机构本身改革问题的研究，进一步促进我国税收 事业的健康发展和税收现代化建设。 本论文在结构和内容上由 3 章组成。第 1 章:税务机构的相关理论。介绍了税务 机构的含义、职责和权限，税务机构设置的原则与税务机构改革相关的理论。并对 国际上几个典型国家税务机构设置进行了比较，总结出对我国优化税务机构设置的 有益经验和启示。 以及对我国建国以来税务机构的设置变革进行了回顾。 第 2 章: 我 国现行税务机构设置存在的主要问题。重点介绍了我国现行分税制下税务机构设置 的现状和取得积极效果，总结了我国税务机构设置的规律和特征，以及我国现行税 务机构设置存在的主要问题。第 3 章:完善我国税务机构设置的思路和对策。这是本 文的中心所在，分别从改革的可行性，进一步改革的目标假设，提出了建立适应我 国经济现状的税务机构的具体构想及完善我国税务机构设置的配套政策和措施。最 后是结论和展望。对本文的主要观点进行了总结，提出了下一步工作的方向。本文 采用了理论与实际相结合、历史与现状相结合、国内与国外相比较等研究方法，以 税务机构设置的相关理论为基础，分析我国现行税务机构设置存在的问题，借鉴国 外税务机构设置的经验，提出将国税和地税机构的合二为一，设三级税务征收管理 局，将征收管理与稽查职能分开，组建独立的稽查局，建立税务警察队伍等对策建 议，并针对改革完善过程中应注意的问题进行阐述。 关键词: 税务机构 分税制 优化设置 viii abstract in 1994, in order to adapt to the demand of the socialist market economy, divide the range of the central and local revenue and fiscal responsibilities reasonably, and reduce friction and foot-dragging phenomenon of interest, taxation system in china carried out to tax-sharing system as the core of major reforms, more than twenty types of taxes were divided into central taxes, local taxes and central-local shared taxes, the central and local governments focal points for dinner, the original taxation agency splits into two sets of national and local taxation agency accordingly. we establish national taxtion agency and local taxtion agency below the provincial level, the national taxtion agency is managed vertically by the state administrator of taxation, the local taxtion agency below the provincial level is managed vertically by the provincial (autonomous regions and municipalities) local taxtion agency. tax-sharing system and the corresponding separate taxtion agency promote the establishment of socialist market economic system and strengthening of national macro-control, and fully mobilize the central and local initiative, to ensure the steady growth of state revenue. institutional innovation is an objective, conscious rules and contractual arrangements; taxtion agency grouped is an organized system of innovation under the tax-sharing system. but with the domestic political and economic situation and the rapid development of the means of tax collection and management, taxtion administration agency under the tax-sharing system and the settings within the organization have increasingly shown the existence of defects. therefore, in the new round of taxation, we need to strengthen the reform of chinas taxtion agency, to further promote the healthy development of chinas taxtion revenue and taxtion modernization. the structure and content of the paper consist of three chapters. chapter 1: relevant theories of taxtion agency. it introduces the meaning of the taxtion agency authorities, its responsibilities and authority, setting principles and theories related to reform of the taxtion agency. and compares several typical international taxtion agency settings, summarizes useful experience ix and enlightenment for the taxtion agency setting of china. also reviewes the changes of taxtion agency setting since the founding of new china. chapter 2: the main problems of our countrys current taxtion agency setting. mainly introduces current taxtion agency setting system and its positive effect, summarizes its rules and characteristics, as well as the main problems of our current taxtion agency setting. chapter 3: the ideas and measures to improve the taxtion agency setting. this is the center of this paper, proposes the specific concept of taxtion agency setting adapted our economic status and the idea of supporting policies and measures from the feasibility of the reform and further reform goal hypothesis. finally, the conclusion of this paper summarizes the main point. the research methods of this paper concludes combination of theory and practice, history and current situation, comparison of domestic and foreign. it based on the relevant theory of taxtion agency setting, analyses the current problems existing in the taxtion agency setting, learns from the foreign experience, puts forward to combine national and local agencies together, establish three tax collection board, audit functions will be separated to form an independent audit bureau, the establishment of the taxtion police and other measures, and describes problems in reform process which should be paid attention to. key words: taxtion agency; tax-sharing system; optimization settings 1 绪 论 一、研究的背景及意义 里格斯的行政生态理论认为，无论哪一行政组织都不是一个完全独立、自我封 闭的系统。运行过程中它经常要与社会环境互相作用、互相影响。特别是当面对不 断变化和迅速发展的社会环境时，以管理社会公共事务为存在基础和基本职能的行 政组织(政府)更加需要相应的不断调整和变革，以完善组织结构，提高行政管理效 能。因此，行政组织应该是能够适应外部环境的变化，在组织结构、功能和规模等 方面不断做出变革和调整的高度灵活的、充满生机和活力的行政组织。 1994 年进行税制改革前，为了充分发挥地方政府积极性，加大其对本行政区划 内社会经济事务的责任，我国政治、经济体制改革强调向地方放权，但过度放权也 会导致地方政府在与中央政府的博弈过程中处于强势地位，使得中央政府对全国宏 观经济形势的发展缺乏有力调控手段。到了 1994 年，针对当时税收制度存在的诸如 税制结构不合理、税收流失严重，税收占国内生产总值的比重不断下降从而造成财 政特别是中央财政困难等缺陷，为合理划分中央财政和地方财政收支范围和财政责 任，减少利益磨擦和推诿扯皮现象的发生，我国对财税体制进行了以分税制为核心 的重大改革，按收入的不同级次将二十余种税收种类划分为中央税、地方税、中央 和地方共享税三大类，相应地将原税务机构拆分为国家税务局和地方税务局两套税 务机构，省级以下分别设立国税局和地税局，国税系统负责征管中央税、中央和地 方共享税，统一由国税总局垂直管理；省级以下地税部门负责征收管理地方税，由 省(直辖市、自治区)级地方税务局垂直管理。国、地税分立的税收征管机构确保了 分税制财政体制下税制改革的顺利完成，垂管体制在一定程度上削弱了地方政府对 税务部门依法行政行为的行政干预，保证了税法的政令畅通，为依法治税的实现创 造了一定的条件，确保了中央和地方两级财政收入的安全和大幅度稳定增长，对理 顺中央与地方的分配关系以及经济关系，调动中央和地方两个方面的积极性，使经 济活动规范化，起到了十分积极的作用。分设国家税务系统和省以下地方税务系统 的一个十分明确而具体的目的，就是在当时的社会法制环境下，要确保分税制财政 税收收入的绝对安全，即中央和地方的税收收入，都必须有绝对的组织和制度保障， 不能出现除经济因素以外的任何风险。随着国内外政治、经济形势的日新月异和税 收征管方式的快速发展，分税制体制下的机构分设及机构内部的设置存在的弊端日 2 益凸显，如机构设置的效率、精简、统一等，如果任其发展下去，某种程度上将对 税收事业的健康发展和税收现代化建设产生不利影响。2009 年是我国税制改革变化 较大的一年，但由于改革的不彻底性导致机构设置的弊端仍然不能彻底解决。因此， 对我国税务机构改革方向进行研究，无论从近期还是从长远看，都具有非常重要的 意义。 二、税务机构设置相关理论研究回顾 （一） 国外相关理论实践与探索 1.围绕经济区化设置税务机构 一般来说，发达国家的税务机构按经济区划设置，不受行政区划限制, 研究制 定具体的检查实施方案，科学筛选检查对象，明确检查重点和检查要求，统筹安排 检查时间，创新检查方式方法，找准突破口，有的放矢地开展工作，确保检查效率 和检查质量。同时推行对县级局不定期的抽查和汇报制度，以一个旬的时间为上限， 要求县市局对检查进度和在检查中遇到的问题及时汇报，对有疑问的重点税源实行 市局介入，配合检查的方式，进一步保证稽查的质量；另一方面也能够使一些资源 包括硬件设备、信息资料等突破行政区划实现共享，后者在税收信息化快速推进的 今天更具有现实意义。 2.明确为纳税人提供优质服务是税务机构设置的基础 例如美国国内收入局（irs）明确提出三个战略目标：一是向与 irs 打交道的纳 税人提供最好的个性化服务；二是为所有的纳税人提供最好的服务；三是向 irs 的 员工提供高质量的工作环境以支持其为纳税人提供优质纳税服务。为此，一方面企 业和一线税务人员对采集规则和比对规则不熟悉，不清楚票面上的哪些数据是关键 采集数据，哪些是不必要采集的数据；另一方面是目前我们的采集工作仍然是人工 采集，由于企税两方工作人员的疏忽或不负责任的态度，难免会经常出现失误。如 一是税收管理员制度没有真正贯彻落实，日常管理不到位，对企业的实际经营情况 了解不够；二是对企业的申报数据缺乏经常性的分析，由于各方面原因对出现的零 负申报没有及时处理，导致了大量的零负申报。 3.设置专门的税务司法或准司法机构 许多国家在税收征管中都设置了专门的税务司法机构，这些专门税务司法机构 一般被赋予了较高的司法权威，具有较强的司法独立性。如：美国、日本、加拿大、 意大利、韩国专门设立了税务法院。另外一些国家还建立了专门的税务警察队伍， 如俄罗斯、美国、意大利、德国、日本、法国、荷兰等。从世界各国的实践看，税 3 务警察的设置大体可分为两类：一是偏重于对涉税案件的调查和侦破，二是偏重于 执行上的强制性。前者的典型是德国和日本，后者的代表是意大利和俄罗斯。本着 依法治税、标本兼治的原则，认真落实稽查建议工作制度，积极开展专项检查工作， 要求对检查中发现的问题及时总结提炼，提出相应整改意见措施，真正达到“以查 促管、以查促查”的工作目的。同时各单位在工作中要积极探索研究宏观分析机制、 个案分析机制、延伸检查机制等工作制度。在依法查处税收违法案件的基础上，摸 索税收管理规律、特点，分析税收征管薄弱环节和税收政策缺陷，提出切实有效的 整改措施和完善建议，实现整顿和规范行业、地区税收秩序的目的。 （二）国内相关研究现状概述 为适应税收征管需要，就税务组织整体结构改革的优化模式选择，国内理论界主 要有三种主流观点：第一，主张维持目前分设基础，并在此基础上对我国现有的税 务机构进行优化；第二，主张彻底合并，并在此前提下对税务机构结构进行优化； 第三，主张分步走合并。 1.分设优化论 任寿根等学者认为分设税务机构能较好底解决地方政府激励不足问题， 为严厉打 击涉税违法行为，有效提高纳税人依法纳税的自觉性和遵从度，发现征管薄弱环节 和漏洞，提出强化征管和堵塞漏洞的有效措施，建立“以查促管、以查促查”的良 性工作机制。一是部分企业税法观念淡薄，依法依规开具和使用收购凭证责任心不 强；二是关联企业的合伙运作，企业利用与农业产品关联的部分免税产品，以远远 高出市场价格进行高出高进，产生巨大的进项税额，导致大量的税收流失；三是由 于收购对象的流动性大、范围广，不易确定其是否为农业生产者，其它业户贩卖销 售的，均开具收购发票抵扣税款，给其不办理税务登记和不申报纳税提供了方便之 门；四是企业的部分交易真实性和准确性不易确定，因为仅以收购凭证来确认进项 税金的抵扣额，企业有多种办法可进行虚开和假申报。 2.合并优化论 杨斌等人则认为机构分设十多年来，地方税立法毫无进展，为国、地税机构的整 合预留了空间。由于我国税收立法权高度集中，地方基本上没有税收立法权，全国 税务机构执行的都是同一法律、同一尺度。因此，中央、地方政府各自拥有自己管 理的一套税务机构，既不需要又增加税收成本。从机构合并的可行性看，信息化的 高速发展为“依法治税”提供了技术支持，国税、地税机构分设弊大于利，合并现 行税务机构应早做打算，统筹规划，分步实施。 4 3.分步走合并优化论 高培勇等人主张先采取地税和国税分工合作的办法， 如严格农产品收购发票使用 资格的审批制度，对申请使用开具农产品收购发票的企业资格严格审查，加强管理。 企业申请使用农产品收购发票抵扣时，必须附过磅单、入库单和销货者签收的付款 证明。对账簿不全、会计核算不准、特别是农产品的原始凭证不完整的企业，如有 发现，应立即取消其农产品收购发票使用资格；加强农产品收购发票的开具管理， 企业开具农产品收购发票必须要求出售者提供真实有效的身份证明或村委会出具的 自产证明，并附在收购发票之后备查。对单份收购发票数量较少，开具工作量太大 的，允许汇总开具并附收购清单，清单上内容应包含销货者名称、身份证号码、住 址、所销货物名称、数量、金额等，税务机关不定期对照清单进行抽查，对抽查中 发现弄虚作假的从严处理。 三、研究方法与结构安排 （一）研究方法 本论文采用了理论与实际相结合、 历史与现状相结合、 国内与国外相比较等研究 方法，以税务机构设置的相关理论为基础，分析我国现行税务机构设置中存在的问 题，借鉴国外税务机构设置的经验，提出对我国税务机构进行改革的对策建议，并 针对改革完善过程中应注意的问题进行阐述。本文共由 3 章内容组成。 （二）论文结构安排 第 1 章：税务机构的相关理论。介绍了税务机构的含义、职责和权限，税务机构 设置的原则与税务机构改革相关的理论。 第 2 章： 当前我国税务机构设置存在的主要问题， 并存在的问题进行全面分析和 评价。 第 3 章：完善我国税务机构设置的思路和对策。本章是本文的中心所在，分别从 改革的可行性、进一步改革的目标假设，提出了建立适应我国经济现状的税务机构 的具体构想及完善我国税务机构设置的配套政策和措施。 研究结论 5 第一章 税务机构设置的理论概述 1.1 税务机构的概念、职责与权限 1.1.1 税务机构概念 税务管理机构，是国家为实现其税收职能而专门设立的工作机构。目前，在税 收专项检查工作中要注重系统内外的部门合作，既要加强内部稽查、征管、税政等 部门的协调配合，又要加强与地税、公安、工商、银行等部门之间的协调配合，形 成合力，提高检查的效率和质量。并且要求各税统查，避免多头重复检查。要争取 相关部门的支持，建立起有效的联合打击税收违法犯罪的工作机制。检查过程中如 发现重大案件线索，要紧抓不放，查清查透，并及时与公安部门取得联系，以便公 安机关及时介入，有力打击涉税违法犯罪行为。发现征管薄弱环节和税收政策 缺陷，提出强化征管和堵塞漏洞的有效措施，建立“以查促管、以查促 查”的良性工作机制；逐步创建公平和谐的纳税环境，保障和促进税收 收入稳定增长。 1.1.2 税务机构的职责与权限 由于税务机构是为实现税收职能和行使国家管理税收的行政权力而设置的，所 以它的职责也是由实现税收职能和行使国家行政权力的要求来决定的。具体为：一 是拟定和提出税收法草案。按照税收立法程序规定，每一项税收法规的制定都包括 草案的提出、审议、表决、通过和公布等程序。其中，除税法草案的提出以外的其 它几项程序，均是立法机关的专门职责，其他机关是不具有这种职责的。而税法草 案既可以由专门的立法委员会提出，也可以由特定的业务职能部门提出，还可以由 具有一定资格和一定数量的公民提出。税务机构是国家管理税收的职能部门，因此 具有草拟和提出税法草案的职责。现实社会中，我国某些税法的草案就是由财政部、 国家税务总局和海关总署提出的。二是遵守和执行税收法规。税收是以法律形式规 定的社会产品和国民收入的分配，并且是从社会成员的手中单方面地转移到国家手 中，这种转移并不是放任自流随便的，而是必须按照税法和有关法规规定进行。这 就决定了税务机构在管理税收的过程中具有执法的职责，也是国家赋予税务机构的 6 重要职责。三是征收和计量税款。世界各国负责征收和计量税款的机构多种多样， 有税务机关、财政机关、海关，也有银行、会计师事务所，还有税务代理机构等等。 我国目前主要是由税务机关、海关、财政部门负责征收和计量。高度重视该项工 作，并以文件形式对此项工作进行了细致安排，今年的专项检查范围涉 及到金属采选业、食品药品生产行业、餐饮业、大型连锁企业、民航企 业、电力企业等方面，检查的目的是以整顿和规范税收秩序为目标，依 法严厉查处所检查行业和地区存在的税收违法问题，提高纳税人依法纳 税的自觉性和遵从度。 1.2 税务机构设置的原则及改革的理论基础 1.2.1 税务机构设置的原则 税务机构设置的原则就是设计税务管理机构应遵循的基本准则。这些准则反映 了税务行政管理的基本要求，规定了设立税务机构的基本标准，主要包括：一是统 一思想，提高认识。这几次次专项检查力度大，范围广，我先后组织召开了专项检 查动员大会，要求全体稽查干部充分认识税收专项检查的重要性和必要性，克服一 切糊涂观念，全力以赴投入到税收专项检查中去，最大限度地打击各种税收违法行 为。二是加强领导，硬化措施。我认为，要搞好专项检查，关键是要领导重视，精 心组织。为此，我向市局党组和分管领导就专项检查做了具体详细的汇报，并与其 他同志共同研究，制定了具体详实的税收专项检查实施方案，提出了严格的工作要 求和工作指标，做到了职责清楚，目标明确，任务到人。同时，严格工作考核，突 出责任追究，根据税收专项检查中的工作表现，工作实绩、工作责任，该通报的通 报，该奖励的奖励，该处罚的处罚，使检查起到了较好效果。三是搞好培训，严肃 整改。为了把税收专项检查真正落到实处，我狠抓了查前培训和查后整改。在税收 专项检查前，集中组织进行了战前业务培训，就相关的政策问题摸准吃透，不留死 角。四是弹性精简原则。推进依法治税，既是贯彻依法治国的基本方略、建设社会 主义法治国家的客观需要，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求，也是税 收事业不断发展的必由之路。推进依法治税，必须不折不扣地贯彻法治精神，规范 税收执法行为，提高依法行政水平。科技加管理，目的就是将现代化的科技手段运 用到税收工作的各个方面，运用比较先进的生产工具，不断强化税收管理。如果没 有现代化的科技手段，传统落后的管理方式就无法替代，再先进的管理模式和方法 7 都无法产生应有的效果。五是依法行政原则。传统落后的管理方式就无法替代，再 先进的管理模式和方法都无法产生应有的效果；如果没有先进的管理理念、管理体 制、管理制度和方法，没有掌握现代科学技术的人才，再现代化的科技手段也无法 产生效益。因此，我们必须树立科技加管理的观念，加强信息化建设，实现从传统 的手工方式向现代化、信息化征管方式的转变，不断增加税收征管手段的科技含量， 充分利用现代化的科技手段，提高税收征管的质量和水平。加强税务干部建设是推 动税收工作不断发展的根本要求。六是适用发展原则。依法治税、科技加管理和从 严治队三位一体，紧密关联，立足点都是加强征管，最终都落到提高征管水平、增 加税收收入上。 1.2.2 税务机构设置改革的理论基础 一是流程再造理论。大政方针已定，关键在于狠抓落实。一是增强抓落实的责 任感。是不是抓落实，反映着领导干部的责任感，是领导作风的集中体现。没有强 烈的责任感，就没有认认真真抓落实的行动。只有在抓落实的过程中，才能克服讲 空话、图虚名、摆花架子的不良作风，树立重实情、办实事、求实效的优良作风。 领导干部要杜绝空谈，认真负责，把思路变为行动，把工作落到实处。二是从解决 问题入手。解决问题是抓落实的出发点和落脚点，解决了多少问题，就得到了多少 落实。我们要在发现问题、找准问题的基础上，选好切入点，拿出硬措施，标本兼 治，一抓到底。三是加强制度建设。抓落实不能简单地停留于发号召和提要求上。 只有建立健全抓落实的各项制度，使工作有所遵循，使责任得以明确，抓落实才能 取得可靠的效果。各单位要加强目标责任制管理，根据市局要求制定目标责任制实 施办法，将各项重点工作全部纳入目标责任制管理范围之内，并坚持定期考核，及 时通报，严格检查，认真验收，调动广大税务干部的工作积极性。四是加强监督检 查。监督检查，就是为了推动工作符合决策目标而开展的一种督导活动。做任何工 作，都离不开监督检查，抓落实尤其如此。我们决不能满足于开会、发文件，而要 做到有布置，有检查，保证工作效果。五是沟通强调水平方向，不是垂直方向。要 靠狠抓落实；将全年工作思路和工作要点付诸实践，要靠狠抓落实；夯实征管基础， 深化征管改革，要靠狠抓落实；整顿和规范税收秩序，规范税收执法行为，要靠狠 抓落实；加大制度建设和落实力度，切实改进工作作风，要靠狠抓落实。对塑造一 个全新的适合我国国情的税收征管运行模式具有重要的意义。 二是无缝隙政府组织理论。推行税收执法责任制是推进依法治税的有效措施，我们在去 8 年的基础上， 一是对现有的征管制度和办法进行了修改完善， 重新制定出台了八个管理办法和实 施意见，进一步规范税收执法程序和执法行为。二是根据新征管法，进一步完善了现行的执法责 任制，重点解决了执法多的追究多，执法少的追究少，而形成的执法岗位陷井问题。同时，强化 日常内部监督，加强了对征收、管理、稽查和处罚各个环节的执法监督和责任追究。三是按照科 技加管理人控加机控的方针，增加了执法责任制的科技含量，重新界定了金税工程数据采集、报 税认证、发票协查等各个岗位的执法责任，充分发挥人机结合的执法监督威力。充分利用现代化 手段，加强税源核算和监控，严密监控重点税源注意方式，注意情况，资金运用和纳税情况，并 对一些对税收影响较大的行业进行重点剖析， 确保重点税源大户实现税款的及时足额入库。 加大 清欠力度，把加强欠税作为增加收入的一个突破口。积极组织力量，清理历年陈欠，采取各种措 施，遏制当年新欠发生。无缝隙政府组织理论是美国学者拉塞尔m林登在杰克（原 通用电气公司执行总裁）的“无界限组织”的基础上提出来的。 三是新公共管理理论。上世纪 70 年代后期以来，伴随着新古典经济理论的崛起 和信息技术革命的浪潮，以及制定了征管基础资料管理、征管质量考核、简易申报 管理、工商业户税收管理等 13 个制度和办法，为提高征管质量奠定了坚实的基础。 认真开展纳税信用等级评定工作。制定了纳税信用评定管理实施办法 ，建立了纳 税人信用等级管理制度，进一步提高纳税人的依法自觉纳税意识和办税能力。加强 个体税收征管，从税务登记、定额的核定和调整、发票管理、帐簿设置、纳税申报、 税款征收、税务检查、违章处罚等方面进行了规范。对不达起征点纳税户，建立健 全基础档案，实行按季核定定额，强化了个体税收的征收管理。强调创新与改革， 要求破除规则枷锁，打破结构惯性，活跃官员思维，主张领导者运用各种创新策略 达到管理的目标。建立和完善了票证管理工作规程、工作职责和有关安全、保管、 运输、领购等方面的制度，发票购印证办理、发票限次限量审批、发票审验、发票 发放、工本费入库等各个环节实行程序化管理，我国的税务机构很有必要借鉴新公 共理论与实践的成果，特别是欧洲各国税务机构管理的经验，进一步提高纳税人的 依法自觉纳税意识和办税能力。加强个体税收征管，从税务登记、定额的核定和调 整、发票管理、帐簿设置、纳税申报、税款征收、税务检查、违章处罚等方面进行 了规范。结合我国现阶段的具体国情和行政管理体制改革，完善我国税务机构的内 部管理，达到提升为纳税人服务的质量、提高纳税人自觉遵从税法程度的目的。 9 1.3 各国税务机构设置的模式及有益积淀 1.3.1 税务机构设置的模式 税务机构有五种模式：一是按税种类型设置模式；二是按具体职能设置模式； 三是按纳税人类型设置模式；四是垂直分级体制模式；五是混合模式。世界上大多 数国家都采取混合模式，采取单一模式的国家比较少。混合模式类似企业组织矩阵 结构，其特征是在整个税收征管体制中，既有垂直分级体制模式，又有按税种类型、 职能分工、纳税人类型设置的税务机构模式，其优点是可依照规模经济的要求，在 比较征税成本的情况下设置税务组织，其缺点是增加了税务组织结构设置的复杂性。 1.3.2 各国税务机构设置的特点及比较 税务机构是根据国家意志代表国家具体行使税收征管权力的行政职能机关，是 具体落实各项税收政策、具体实施各项税收制度的组织保障，所以各国政府对税务 机构的设置情况及地位都很重视。下面选择具有代表性的美、英、巴西三个国家的 税务机构的设置及其分税制的特点加以对比和介绍。 一是美国税务机构的设置。建立和完善了票证管理工作规程、工作职责和有关 安全、保管、运输、领购等方面的制度。组织开展了票证内部检查活动，促进了票 证管理工作。贯彻落实“两费”收支两条线，规范了行政性收费行为。严格印制审 核审批制度，强化了普通发票管理。加强增值税专用发票管理，加大专用发票稽核 力度， 加强引深以票管税。 具体的执行机关是其下属的国内收入局(internal revenue servile，简称 irs)和海关总署(u.s.customs service)。 二是英国税务机构的设置。它是由中央税务机构和地方税务机构组成。机构改 革政策法规职能的调整变化，以如何在转型中重新定位，如何发挥比较优势，如何 创造新的工作亮点为主题，多次组织讨论，并深入基层调研，在此基础上初步理出 了新的工作思路，就是以贯彻落实全面推进依法行政实施纲要为主线，做好统筹规 划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，发挥参谋助手和法律顾问作 用，准确全面充分履行工作职能。地方税务机构是指英格兰、苏格兰、威尔士和北 爱尔兰四个地区所属的税务机构。 三是巴西税务机构的设置。这个拉美的发展中国家与美国有着相似政体，分别 设联邦、州和地方三级政府，其分税制的做法也与这一政体大体适应。机构改革和 10 内设机构职责的调整，政策法规部门的职能定位发生了新的变化，全系统自上而下 对新时期税收政策法规工作思路进行了探讨，达成了共识，基本要求是以贯彻落实 纲要为主线，增强三种意识，发挥三个职能，即增强全局意识，发挥好政策法规部 门为局领导决策的参谋助手作用；增强法治意识，发挥好政策法规部门在推进依法 治税工作中的牵头作用；增强合作意识，发挥好政策法规部门在各项综合管理工作 中的协调服务作用。在税收执法和专业工作上，下级税务机构只对上级税务部门负 责，各级地方政府无权干预联邦税收。 1.3.3 各国税务机构设置改革的有益积淀 通过对当前一些具有代表性国家的税务机构设置情况和实际管理体制的比较研 究可以看出，虽然三国国情各不相同，但是在税务机构设置和税收管理体制的做法 上和模式选择还是有很多相同的地方，具体如下: 一是保持中央（或联邦）政府在税收管理体制上的主导地位。充分发挥税收调 控杠杆职能，促进国家宏观调控政策有效实施。继续不折不扣地落实结构性减税政 策，促进经济不断向好发展。积极落实总局今年以优化经济结构、提高自主创新能 力为重点而调整完善的有关税收政策，为实现转型发展作出贡献。要立足大局重民 生，落实优惠促发展，执行好调节收入分配税收政策。 二是大部分国家税收管理级次划分都与政权级次基本保持相一致，采取三级管 理。经济全球化、市场化进程中出现的税收业务新问题。目前跨国、跨地区、跨行 业的大型企业集团在我省不断增加，关联交易、反避税、非居民管理等任务艰巨。 与此同时，纳税人的经营方式、经营业务不断创新，网上交易、大小非减持、股权 转让行为越来越多，税收事项日益纷繁复杂，管理亟待强化。 三是国家税务总局在下设区域性的税务机构时，现有的税收管理方式已不能完 全适应新形势的需要。征纳双方信息不对称是制约征管质量提高的最大障碍。对此， 我们必须进一步创新管理方式方法，探索分类管理规律，推进专业化管理；引入风 险管理理念，推行信息管税，有效解决由于征纳双方信息不对称造成的税款流失问 题。 四是设置专门的税务司法或准司法机构，很多国家在税收征管中都加强对税收 规范性文件的备案审查。深入开展好税收执法检查。要建立执法检查分析制度，完 善和改进执法检查的内容和方式，真正发挥执法检查对降低内部税收执法风险的促 进作用。落实好新修订的税务行政复议规则，完善好的重大税务案件审理规则，加 11 强税收执法的事中和事后监督。 五是一国税收管理体制模式，大多与本国国情相适应，以风险管理为导向，以 纳税人行业和规模为主，因地制宜、积极探索，健全、完善和推广符合实际、切实 管用、科学有效的分类管理制度办法，提升专业化管理水平。要进一步探索税源专 业化管理新模式，开展税源专业化管理试点工作，提高税源管理的质量和效率。 1.4 我国税务机构设置的发展历程 随着新中国税收制度的建立和发展，我国税务机构的发展大致经历了以下几个 历史阶段。 (一)税务管理机构的创建时期 新中国成立后，为快速恢复国民经济，稳定金融物价，平衡财政收支，保证国 家重点项目建设，税种的开征与停征，税目、税率的增减调整，一定数额以上的减 免税等等，其管理权统统由中央控制。行政运转规范、顺畅、高效。结合机构改革， 进一步理顺各级国税机关内设机构的职责分工，健全岗责体系。推进政务公开，进 一步规范公开信息的收集、审查、发布程序。严格保密管理，做好信访工作，加强 政务督查，完善目标考核，提高落实效率。相应的，在税务机构方面，中央国务院 于 1949 年函复财政部同意建立全国税务总局。 1950 年 1 月 1 日财政部税务总局正式 挂牌成立，依法实施采购，不断规范政府采购行为，提高采购效率。重点开展好财 务预算执行和内部控制机制运行审计、职务变动领导干部经济责任审计、基本建设 项目和大宗物品采购审计。加强安全管理，开展节能减排，强化后勤服务。各级税 务机关受中央财政部领导，总局以下各分局、所，受上级局和同级政府的双重领导。 （二）税务管理机构的削弱时期 1958 年，由于受“左”倾主义思想的影响，许多城市实行财政、税务、银行、 保险公司等机构合并，撤销税务机构， “精简”税务干部，内部要切实发挥好省局、 市局、县局、分局四级联动和税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查四位一体 互动机制作用，促使各部门、各岗位专业分工明确，相互衔接紧密，数据共享充分。 外部要着力建立国、地税之间信息共享长效机制，并积极推进与政府有关部门和相 关社会组织的信息共享。基层税务所并入公社财务部门，税务机构受到极大削弱； 1961 年国家提出“调整、巩固、充实、提高”的国民经济建设方针后，税务机构相 继得到恢复；开展征管状况分析，逐步完善征管状况监控分析工作机制。省局将出 台纳税评估工作指导意见，鼓励团队评估，推动纳税评估工作向纵深发展。各地要 12 继续抓好“四位一体”工作平台的应用，突出抓好对重点行业、重点税源的纳税评 估。落实好税收管理员业务操作指南，切实提高规范化管理水平。税收征收管理人 员也越来越少，从而大大缩小了税收在经济领域中的活动范围，极大地削弱了税收 筹集财政收入和调控经济、调节分配职能作用的发挥。 （三）税务管理机构恢复重建时期 1978 年 12 月，党的十一届三中全会胜利召开，确立了对外开放、对内搞活经济 的总方针，巩固、完善分类管理成果的基础上，各地要以风险管理为导向，以纳税 人行业和规模为主，因地制宜、积极探索，健全、完善和推广符合实际、切实管用、 科学有效的分类管理制度办法，提升专业化管理水平。要进一步探索税源专业化管 理新模式，开展税源专业化管理试点工作，提高税源管理的质量和效率。对于这一 时期我国经济体制改革和税制改革具有极其重要的指导作用。 1983 年 8 月，国务院提出，地、市、县税务局的机构设置、干部管理、人员编 制和经费开支，原则上由省、直辖市、自治区税务局垂直管理。建立纳税人需求调 查分析机制，深入开展纳税人需求和满意度调查。制定下发加强办税服务厅标准化 建设的指导意见，积极推进标准化办税服务厅建设。将财政部税务总局更名为国家 税务局，为国务院直属局级机构。 1993 年，国家行政机构进一步调整，国务院决定设国家税务总局，直属国务院 领导。积极实行纳税人电子信息“一户式”存储和查询，实行涉税事项统一受理和 涉税文书内部统一流转，合并办理税收业务流程中的调查和检查事项。并完成了有 关法律、法规的必要程序，于年底之前陆续公布，从 1994 年起在全国实施。 总的来说，这一时期是我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备起步时期， 从思想上、理论上、组织上、税制上为后来的改革做了大量的基础性工作，打下了 坚实的基础。完善信息采集、处理和分析利用机制，加大信息共享程度。整合和优 化资源配置，建设省级信息资源整合平台，提高运维保障水平。建立和完善信息安 全防护体系，提高信息安全防御能力。规范信息化基础管理，提升系统保障能力。 要逐步试行税收数据分析应用平台等应用系统，提高管理水平。在此期间，我国的 税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。从中国国情出发，按照经济 规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会 主义现代化建设服务。 （四）税务管理机构的改革发展时期 1994 年实行分税制管理体制，税务系统分设国家税务局和地方税务局两套税务 13 机构。从上世纪 80 年代初开始一直到九十年代前期，我国政治、经济体制改革过程 的整体趋势是逐步向地方政府放权，加大地方政府对本行政区划内社会经济事务的 责任，充分调动地方政府的积极性。但过度放权的结果也导致了地方政府在与中央 政府的博弈过程中处于强势地位，在各地产生了“诸侯经济” ，使中央政府对全国宏 观经济形势的发展调控缺乏强有力手段。到 1994 年，为适应建设社会主义市场经济 发展的要求，合理划分中央和地方财政收支范围和责任，减少利益磨擦和推诿扯皮 现象发生，我国的财税体制进行了以分税制为核心的重大改革，将 20 多个税种按照 中央税、地方税和中央地方共享税分为三大类，实行中央财政和地方财政分灶吃饭。 在这种重大利益调整面前，原先隶属于各级政府的税务机构存在征管手段落后、效 率低下，对纳税人监管不力，忽略一些收入少、征收难度大的税种，缺乏有效的税 收执法监督机制及易受地方政府行政干预等问题，已不能适应并不能胜任独自承担 分税制财政体制下的中央和地方税收职能，因此为配合实施分税制财政体制和税制 改革，国务院 1993 年 12 月决定自 1994 年 1 月 1 日起，将原税务机构分设为国税和 地税两套税务机构，省以下设置国家税务局和地方税务局，国税系统负责中央税和 中央地方共享税的征收管理，由国家税务总局垂直管理，省级以下地税部门负责地 方税的征收管理，由省(自治区、直辖市)地方税务局垂直管理。 值得注意的是，积极探索大企业税收管理分局专业化管理和定点联系企业制度 相结合的大企业税收管理模式。根据大企业的特点，以需求为导向加强纳税服务， 及时受理和回复企业涉税诉求，重点解决政策透明度和执法统一性方面的问题。督 导总局定点联系企业开展税收自查。完善国际税源监控机制，提高国际税收管理信 息化水平。全面落实非居民税收政策和管理规定，着力加强非居民企业在华承包工 程作业和提供劳务以及源泉扣缴的税收监管，积极组织非居民企业所得税收入。进 一步加强反避税工作，加大转让定价调整补税力度。各项改革发展稳定的决策举措 所需的支出也得到了有效保障。 1994 年以后的税务机构设置的完善，加强企业所得税税前扣除凭证的管理。纳 税人购进货物和接受劳务，凡未按规定取得合法、有效凭据的，一律不得在税前扣 除。要进一步加强所得税登记信息和征管信息比对，实施跟踪管理。切实把好审核 审批关，规范所得税税收减免和财产损失税前扣除管理。又催生了国税机构改革按 征、管、查流程设置征收局、管理局、稽查局的合纵之举。 从新中国成立以来，在不同的历史条件下，为适应当时的国情，我国税务管理 机构经历了加强削弱加强的曲折反复过程，税收执法管理信息系统运行和税收 14 行政执法责任制落实的基础上，全面评估和审视现行税收执法的各项机制制度，针 对存在漏洞，研究完善措施。深入分析执法环节中存在的重大风险点及形成诱因， 合理界定执法人员的责任界限，研究制定防范税收执法风险的具体措施。加强机关 内部衔接配合和与公检法等部门的沟通协调，努力化解执法风险现行的机构设置