（公共管理专业论文）郑州市博爱街社区服务发展研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 城市社区服务是城市社区建设的核心内容，特别是2 0 世纪8 0 年代以后，随着 中国经济体制改革的不断深入，社区服务的重要性和必要性日益突出。经过2 0 年的 实践和探索，我们在实践和理论上都取得了许多成绩。同时，社区服务发展方向的 探讨和争论也逐渐成为日前理论界和实际工作部门所关注的焦点，对这一问题的界 定从根本上影响着民众对社区服务的认识，决定着社区服务今后发展的对策选择及 其历史命运。 本文首先阐述了社区、社区建设、社区服务的基本概念，以及国内外社区服务 的发展情况。其次对社区服务的福利性、经营性，社区服务的社会化、专业化，社 区服务的实践类型进行探讨。接着分析了国内外社区服务的相同点、不同点，总结 这些国家社区服务的经验，以及对我国社区服务改革的启示。最后以博爱街社区服 务中心为样本，采用文献法、问卷调查与分析法、行为观察与分析法等研究方法， 阐述了社区服务中心产生的背景，分析了该中心的服务项目、服务人员、资金来源 及运营等状况，探讨了博爱街社区在社区服务中存在的主要问题，包括政府主导过 多、社区服务管理职能权限不明确，资金不足、资源整合不力，服务对象单一、覆 盖面狭窄，社区服务人员的整体素质不高等，并剖析了其产生的根源。本文认为， 发展社区服务，应该认真把握社区服务的根本属性，界定和调整政府与社会的角色 与职责，发挥政府在社区服务中的主导作用，加强社区成员的参与以及社区非营利 组织的建设，提高社区服务队伍整体素质。基于此，笔者进行了讨论并提出了关于 保证社区服务健康发展的政策性建议，主要包括建立健全社区服务的运行机制，加 强社区服务队伍的建设，建立社会支持和服务网络等。 关键词：社区服务福利性经营性非营利组织郑州市博爱街 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t c o m m u n i t ys e r v i c ei nu r b a na r e ai sak e yp o i n ti nt h ec i t yc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n s i n c et h e1 9 8 0 s ，w i t ht h ec o n t i n u a ld e e p e n i n go fc h i n ae c o n o m ys y s t e mr e f o r m , t h e s i g n i f i c a n c ea n dn e c e s s a r yo fc o m m u n i t ys e r v i c ea x ei n c r e a s i n g l ys t a n d i n go u t w eh a v e o b t a i n e dal o to ff r u i t s i nt h et h e o r ya n dp r a c t i c ei nt w e n t i e sy e a r s m e a n w h i l e ，t h e d i r e c t i o no fc o m m u n i t ys e r v i c ed e v e l o p m e n ti sb e c o m i n gt h ef o c a lp o i n to fd i s c u s s i n ga n d a r g u m e n tf o rt h e o d s t sa n dp r a c t i c i a n s ，a n dh o w t od e f i n et h ed i r e c t i o no fc o m m u n i t y s e r v i c ed e v e l o p m e n ti sa f f e c t i n gf u n d a m e n t a l l yt h ec o g n i t i o no ft h ep u b i c , a n dd e c i d e s t h ec o u n t e r m e a s u r e st o p r o m p tc o m m u n i t ys e r v i c e , a n di n f l u e n c e st h ef u t u r eo f c o m m u n i t ys e r v i c ed e v e l o p m e n t t h et h e s i s , f i r s t l y , e x p o u n d ss o m ec o n c e p t si n c l u d i n gc o m m u n i t y , c o m m u n i t y c o n s t r u c t i o na n d c o m m u n i t y s e r v i c e a n dt h es i t u a t i o no f c o m m u n i t y s e r v i c e s d e v e l o p m e n ta th o m ea n da b r o a d t h e n ，i td i s c u s s e st h ew e l f a r ea n db u s i n e s sc h a r a c t e r , s o c i a l i z a t i o na n ds p e c i a l i z a t i o n ，a n dp r a c t i c et y p e so fc o m m u n i t ys e r v i c e a f t e ra n a l y z i n g t h ec o m m o ng r o u n da n dd i f f e r e n c eo fc o m m u n i t ys e r v i c e sb e t w e e nf o r e i g nc o u n t r i e sa n d c h i n a , i ts u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c e so ft h e s ec o u n t r i e s i nc o m m u n i t ys e r v i c e ，a n d d i s c u s s e st h ee n l i g h t e n i n gf o rr e f o r mo fc h i n a t h i r d l y , t a k i n g1 3 0 a is t r e e ti nz h e n g z h o u c i t ya so n ec a s e ，i ta n a l y z e st h eb a c k g r o u n do ft h ec o m m u n i t y s e r v i c ec e n t e rb u i l d i n g ，b y d i s c u s s i n gt h es e n ，i c ei t e m s ，t h es e r v i c ep e r s o n n e l ，c o n d i t i o n sa n dc a p i t a ls o u r c ea n d o p e r a t i o no ft h ec e n t e r , i tp u t sf o r w a r dt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nc o m m u n i t ys e r v i c ef o r t h e c e n t e ri nb o a is t r e e t ，i n c l u d i n gg o v e r n m e n td i s t u r b i n g , f u n c t i o n sa m b i g u i t yo ft h ec e n t e r f o rc o m m u n i t ys e r v i c e s ，l a c ko ff u n d s ；l a c ko fr e s o u r c e s ，s i n g l ec l i e n t ，n a r r o wc o v e r a g e , l o w q u a l i t yo fw o r k e r s i nt h ec e n t e r , t h e ni ta n a l y z et h er e a s o n so ft h ep r o b l e m s i tp o i n t s t h a td e v e l o p i n gt h ec o m m u n i t ys e r v i c em u s tg r a s pt h eb a s i ca t t r i b u t e ，t h ed e f i n i t i o n ，a n d m u s ta d j u s tt h er o l e sa n dr e s p o n s i b i l i t yo fg o v e m m e n ta n ds o c i e t y , a n db r i n g i n t op l a yt h e g o v e r n m e n t sl e a d i n gr o l e i nc o m m u n i t ys e r v i c e ，s t r e n g t h e nc o m m u n i t ym e m b e r s p a r t i c i p a t i o na n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sc o n s t r u c t i o n ，e n h a n c et h eq u a l i t yo fs o c i a l l i 华中科技大学硕士学位论文 w o r k e r s l a s t l y , i tp u t sf o r w a r d ss o m ec o u n t e r m e a s u r e s ，s u c ha sb u i l d i n gm e c h a n i s mo f c o m m u n i t ys e r v i c eo p e r a t i n g , s t r e n g t h e n i n gt r a i n i n gt h ep e r s o n n e lo fs o c i a ls e r v i c e s ，a n d c o n s t r u c t i n gt h en e to fs o c i a ls u p p o r t i n ga n ds e r v i c e s 。 k e y w o r d s ：c o m m u n i t ys e r v i c e w e l f a r e b u s i n e e s n o r p r o f i to r g a n i z a t i o n 1 3 0 a is t r e e ti nz h e n g z h o uc i t y 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名母辱咂 日期：盈巧年i o 月对日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 保密口在年解密后适用本授权书。 不保密可。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：桶_ 姬 指导教师签名：彦力纱降 日期：瑚6 年i o 月1 譬日日期：沙年ij 月参日 华中科技大学硕士学位论文 引言 随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，社区作 为城市的基础，在社会的建设和发展中具有重要的地位，城市社区真正成为政府和 群众的“桥梁”，成为国家政权的“基石”，社会稳定的保障。因此，在城市基层开 展社区建设，是城市化建设进程的必然选择。社区服务是社区建设的基础，也是社 区建设的重要延伸。当单位人重新回归社区，不稳定因素也随之进入了社区。原来 由国家包办的社会福利服务体制逐步转为国家、集体、个人一齐办，调动街道、社 区及其他社会力量，共同面向社会，多渠道多层次多形式地在社区开展各种服务； 原来只限于福利服务的社区服务也突破了这一界定，由最初的为社会特困群体提供 社会求助和福利服务，转向同时面向社区居民提供便民利民服务、面向下岗职工提 供再就业服务和社会保障社会化服务等等。由于社区服务的多元化，增强了社区人 的认同感、归属感，使之成为社会稳定、发展的“安全阀”，因此，社区服务在中国 社会经济生活中的地位得到了提升，并且服务的性质和范围有了很大的改变。但随 着社区服务的变化和发展，其固有的和实践产生的问题逐渐积累和暴露出来，以致 于对于社区服务的内容、性质、目标选择上存在着很大的分歧，坚持走福利性还是 经营化道路，或者说效益和公平的争论成为人们普遍关心的焦点。以往对社区服务 的研究，过于强调市场秩序或者政府秩序的重要性，而忽视了一种多中心的秩序， 即政府、市场、社区三者相互合作的社区社会新秩序，究竟如何才能跳出社区 服务的矛盾，理顺福利性和经营性的关系? 本选题以管城区博爱街社区作为研究实体，提出社区服务要求政府、市场、社 区的共同参与，其共同参与的过程也就是社区服务的提供者与生产者以及它们与消 费者之间结成一定关系的过程，即福利性服务和经营性服务相结合的过程，并由此 带动社区内的社会团结，而社区内社会团结也会进一步促使社区服务双重性质的有 效发展，社区服务的最终理性目标是福利性与经营性的有效统一。 华中科技大学硕士学位论文 1 1 社区建设及其发展 1 1 1 社区的基本含义 1 绪论 社区是社会学的一个基本概念。“社区”，英文c o m m u n i t y ，源于拉丁语，意思是 指共同的东西或亲密伙伴的关系。其英文词意较为广泛，包括：1 、由同住一地区或 一国的人所构成的社会；2 、团体，社团；3 、公众；4 、国家间的共同体；5 、共存， 共享，共同责任；6 、共同性，同一性，一致；7 、社交活动，群居状态。1 1 】德国社会 学家斐迪南腾尼斯( 1 8 5 5 - 1 9 3 6 ) ，于1 8 8 7 年出版了社区与社会一书，他认 为社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团 体。社区的特征就在于社区成员具有对本社区的强烈认同感、情感主义、传统主义 和社区内其他成员的全面的概念。所谓全面的概念，指社区成员在相互交往时，是 把对方作为一个全面的人，而不是仅仅因为他具有某种地位，是从对方自身的价值 去判断其意义，而不是将其视为实现自己的某种目的的手段。人们加入这样的团体 不是自己有目的的选择的结果，而是因为他生于斯，长于斯，是自然形成的。这样 的团体逐渐向由异质人口组成的，由分工和契约联系起来的，缺乏感情和关系疏远 的社会过渡。在我国，1 9 3 3 年费孝通等一些燕京大学社会学系的学生在系统介绍和 引入西方社会学经典著作时，把英文c o m m u n i t y 译成中文“社区”。1 2 1 2 0 0 0 年，“中 发办( 2 0 0 0 ) 2 3 号”文件转发的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中 将社区定义为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，社区的范围 也被正式界定为经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，同时明确了 在居民委员会基础上调整充实的社区居民委员会是社区居民的群众性自治组织，负 责社区日常事务的管理。 无论是过去还是现在，人们对社区的界定并不一致，据有的社会学家粗略统计， 关于社区的定义有1 4 0 余种，归纳起来不外乎两大类：一类是功能主义观点，认为 2 华中科技大学硕士学位论文 社区是由共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体，即功能社区；另一类是地 域主义观点，认为社区是在一个地区共同生活的有组织的人群，即地域性社区。但 其基本定义则是：以一定地域界限为基础的，关系密切的人群组成的相对独立的社 会共同体。 1 1 2 社区建设及其内容 第二次世界大战以后，面对新独立国家的经济和社会发展问题，联合国倡导了 社区发展运动。在一些发达国家，面对城市失业、贫困和社会秩序的恶化，这些国 家的政府和社会工作者提出用社区规翔、社区建设的思路去面对闯题，社区建设的 概念即出现于政府和社会工作的文献中。7 0 年代，香港的工业化起飞，城市快速发 展，但随着高楼大厦的兴起，人们之间的阻隔日益严重，于是港英政府提出社区建 设计划，要建立“互相关怀和负责的社区”，并把社区建设具体化为三方面的工作： 社区发展、社区参与和提高居民的社区意识。社区建设是基于社区力量薄弱、社区 居民生活遇到严重问题而提出的。8 0 年代以来，美国等一些发达国家又泛起社区主 义的浪花，被认为是后自由主义的一种表现。尽管这一思潮可能有更加复杂的国际、 国内经济和政治背景，但加强社区居民之间的交往以实现相互关怀即时其直接目标。 另外，在西方社会工作界，社区建设也是一个重要的领域，它涉及到贫困地区发展、 城市社区重建等多项内容。由此可以看出，在国际范围内社区建设是摆脱贫困、克 服人际关系疏远、发展社区共同体的运动。 我国的社区建设，从一定意义上说，实际上就是联合国所倡导的社区发展运动 在中国的具体实施。按照联合国文件的语言一般把社区建设称作“社区发展”，包含 “建设”和“管理”两个方面的内容，是一切社区工作的包容和归宿。p j l 9 9 1 年5 月民政部首先提出了社区建设这一概念，按照民政部负责人的解释，社区建设是从 我国国情出发并借鉴国外先进经验提出的。所谓国情是，党的十一届三中全会以后， 我国农村改革取得了显著成绩，农村基层政权建设也逐步走上了法制轨道，但相比 较之下，城市的改革以及基层社区建设相当迟缓，而以企业改革为核心的城市改革 却迫切需要一个强有力的社区去配合。2 0 0 0 年1 1 月，中办法 2 0 0 0 1 2 3 号文件转发的 3 华中科技大学硕士学位论文 民政部关于全国推进城市社区建设的意见中指出，所谓社区建设，是指在党和 政府的领导下，依靠社区力量、利用社区资源、强化社区功能、解决社区问题，促 进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生 活质量的过程。1 4 j 城市社区建设的内容分为广义和狭义两种。就其狭义而言，主要与社区居民的 生活环境、生活质量、安全条件和人际关系有关的社区生活服务、社区文化、社区 教育、社区安全、社区道德建设等。广义的说，凡与居民利益相关的，凡与围绕社 区开展的工作，凡能引起居民认同的内容，政治的、文化的、经济的、社会生活的； 物质的、精神的，都包含在内，它是社区全方位的建设。 1 2 社区服务及其发展 1 2 1 城市社区服务的含义和特点 国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个 人服务或称社会化的私人服务三部分组成。其中，福利服务的内涵一般是指以服务 形态提供的社会福利；社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共 资源的服务；具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求 的、且可能以社会化方式提供的服务，例如心理治疗、职业咨询、家务服务、身心 保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的对 象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。不过，鉴于“补救说”的社会福 利服务的是以社会弱势群体为对象，而且弱势群体的生存状态直接影响着整个社会 的公共利益，所以，以社会弱势群体为对象的社会福利服务常常也可纳入非严格限 定的公共服务内容。至于为全体公民提供的共同福利的“制度说”社会福利服务， 其具体内容常常与社会公共服务有交叉，也可以说，这类服务已经构成社会公共服 务的一部分。例如社会养老保险、全民健康服务，都是依托社会公共部门的带有社 会公共性质的服务。所以，社会福利服务也可纳入非严格限定的广义的社会公共服 务，从而使社会服务可重组为公共服务和具有社会导向的个人服务。 4 华中科技大学硕士学位论文 关于社区服务，民政部给社区服务的定位是：“以城市街道、居民委员会为依 托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网 络”。1 5 1 其构成要素有：( 1 ) 社区各种组织、社区地方政府、社区居民以及掌握在他 们手中的社区资源：( 2 ) 社区服务组织；( 3 ) 原则( 如公平原则、适用原则) ；( 4 ) 社区服 务的输出系统，包括各类具体服务机构、服务设施、服务项目：( 5 ) 社区服务的最终 成果。然而社区服务毕竟是社区建设与管理中同广大居民生活关系最为密切的工作， 因此，在通常研究中更强调它的工作定义。 我国学术理论界和实际部门对社区服务有多种界定。概括起来主要有广义和狭 义两种理解。持狭义社区服务说的学者们普遍认为，社区服务是指社区福利性、公 益性( 非营利性) 服务，不应该包括商业性服务。与狭义社区服务说不同，持广义 社区服务说的学者们普遍认为，社区服务不仅包括社区福利性、公益性服务，而且 包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生活服务，以及为社区内企事 业组织提供的后勤保障服务。 不管是狭义还是广义社区服务说，都有一定的理论依据或实践依据，亦有各自 难以解决的矛盾。拿狭义社区服务的定义来说，持这种观点的学者大都把国外关于 社区服务的理念作为自己的重要依据，他们强调发达国家和地区的社区服务一般是 指社区福利性、公益性服务，不包括商业性服务，中国亦应如此。他们认为“既视 社区服务为公益性、福利性的社会服务事业，又视社区服务为一种便民利民的第三 产业，这种对社区服务的一仆二主或身二用式的定位，在理论上存在着 难以克服的缺陷，在实践中埋下了令人担忧的隐患”。他们把基层社区组织存在的“政 企不分”、“社企不分”，以及在开展社区服务过程中片面追求经济利益和营利性服务 的倾向，看作是这种缺陷与隐患的突出表现。狭义社区服务说的理论逻辑的单一性， 的确避免了诸多学术推演的矛盾性，因而受到了一部分学者的欢迎。但是，这种界 定与我国城市社区服务发展状况明显脱节，因而难以被社会广泛认同，也难以显示 应用价值。 与此不同，广义社区服务说是从现阶段的中国实际出发，总结中国城市社区服 务的实践经验得出的一种具有中国特色的社区服务的理论界定。这种界定，一方面 5 华中科技大学硕士学位论文 包含了狭义社区服务的性质和内容，也把社区福利性、公益性服务看作是社区服务 的核心内容、基本内容；另一方面又把一定程度的社区商业性、有偿性服务纳入了 社区服务体系之中，比狭义社区服务具有更大的包容性。这种界定考虑到了中国城 市社区服务从一开始就肩负着福利服务和方便居民生活的双重使命，考虑到了只有 将福利性、公益性服务与一定程度的营利性服务相结合，换句话说，只有将无偿、 低偿与有偿服务相结合，才能在经济尚不发达的中国持续地推进社区服务，也才有 可能做大福利性服务这块“蛋糕”。这种界定比较符合中国城市社区服务的发展实际， 因而具有比较明显的应用价值。当然，广义社区服务说也同样存在着某些不足：它 包容了性质不同的福利性服务与营利性服务，从而加大了理论解释、学术推演和指 导社区服务实践的复杂化程度。在这种情况下，不仅需要对社区服务进行一般性的 概括、探讨，而且需要对其中的福利性，公益性服务与营利性服务以及二者之间的 关系进行具体研究、分类研究和分类指导。 权衡分析广义、狭义社区服务两类界定的利弊得失，笔者认为广义社区服务说 比较适合现阶段中国城市社区服务的发展要求和发展实际，并且做出如下界定：所 谓社区服务是指在党和政府的主导下，以一定范围的基层社区为操作单元，动员社 区力量，整合社区资源，为社区成员提供福利性、公益性服务和便民生活服务，以 不断满足社区成员日益增长的物质文化需要的过程。这个定义表明，中国城市社区 服务既包括社区福利性、公益性服务，又包括便民生活服务，因而是广义的社区服 务；这个定义强调开展社区服务要在党和政府的主导下，动员社区力量，开发利用 社区资源，走社区服务社会化的道路；这个定义告诉我们，社区服务的目的在于不 断满足各类社区成员( 包括社区居民、社区组织和社区内的企事业单位等等) 日益 增长的物质文化需要，提高人们的生活水平和生活质量。 1 2 2 城市社区服务发展的理论发展渊源 社区服务这一概念本源自国外，但国际社会更常用的是“社会服务”。国际社 会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务，例如社区的邻 居辅导中心，青少年服务中心、妇女避难所等机构的服务称之为社区服务。对于这 6 华中科技大学硕士学位论文 部分服务内容，国际社会更常用的词不是社区服务，而是社会福利服务、社会工作 或者社会服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相分离的社区服务概念。理论 上，社区服务可看作是一个过程，在这个过程中，由于参与者的相互作用，从而构 成一个完整的体系。加拿大的社区工作者认为社区服务( c o m m u n i t ys e r v i c e ) 包括三个 部分：即在社区中的服务，由社区提供的服务以及为社区的服务。三部分的重叠之 处，恰恰构成了社区服务的核心部分。按照比较权威的解释，社区服务是指在政府 倡导和扶持下，为满足社区成员的多种需求，依托街道和居委会，动员社区力量开 展的具有社会福利性质的居民服务业。社区服务以社区为一并对社会福利系统以支 持和完善。社区服务是一种自助合作、互益共建的社会行动。它不能单纯地依赖政 府或某个组织，而要充分挖掘社区的自身资源，达成广泛的关注和积极的参与，从 而形成一种主动的、双向的和互益性的参与分享机制。社区服务是社区发展和提高 人的社会化的一种手段，它通过互助互利服务，使不同的社会成员在广泛参与的同 时，实现了人际感情沟通和利益交换。社区服务具有福利性、服务性、群众性、互 助性和地域性五个特点，其中福利性是它的本质特点。社区服务的主要内容是：面 向老人、残疾人、优抚对象等特殊困难群体提供社会福利服务及面向社区居民提供 便民利民服务；面向广大城市居民和离退休及失业人员提供社会保险管理服务：面 向社区企事业单位和机关团体展开双向服务等。 在我国，十年前，“社区服务”这个词在社会学界外还鲜为人知，今天，它们 己成为市民、大众传媒和政府官员使用频率相当高的词汇。因此，似乎可以说，社 区服务的开展是我国基层社会最具社会学色彩的活动。发达国家城市社区居民生活 中一项主要的活动就是社区照顾，其主要意思是指：“在社区中对依赖性个人特别 是那些因年龄、精神疾病或智力、身体残障的人进行照顾”。我国的社区服务不完 全等同于国外的社区照顾，它是在政府倡导下，为满足社会成员生活方面的多种需 求，以社区组织即街道办事处、镇办事处和居民委员会为依托，具有社会福利性的 居民服务业。它主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成，是社会保障体系和 社会化服务体系中的一个重要行业。社区服务具有福利性、群众互助性、无偿或低 偿服务性、地缘性四大特点。 7 华中科技大学硕士学位论文 “社区服务”是民政部于1 9 8 6 年率先倡导的，指在城市基层开展救济、优抚以 外的，非营利的托老、康复等项目服务。经过十几年社会经济的发展，特别是经济 体制改革和政府职能的逐步转变，社区服务的内涵和外延，也在不断的扩展。现在， 普遍认同应该包含三个层次：一、是对孤寡、残疾人、特困家庭和荣誉军人及军烈 属等民政对象和对弱势群体的援助；二、满足各类居民不同层次生活需求的各种服 务；三、是全体社区居民的公共福利服务。国内对此概念的认识，对应了国际社会 的社会服务( 也称社会福利服务。如妇女避难所、少年服务中心、邻里辅导中心) ；公 共服务( 依托社会公共设施、公共部门或公共资源的服务，像社会养老保险、国民健 康服务) ；具有社会导向的公民个人服务( 或称社会化私人服务如送报、送奶、房屋水 电维修和私人服务等项内容) 。民政给社区服务的定位是：“以城市街道、居民委员 会为依托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服 务网络”。 上述对社区服务的定位，既有私人服务，又有为特殊人群防危解困的社会福利 服务，也有少量可以算作为社区全体居民利益而设置的公共服务。由于不同性质的 服务项目混淆在一起，提供服务的方式也就难以区分。鉴于倡导社区服务的民政部 门一直从事对特殊人群的政府福利照顾工作，实际运营中，无论什么项目，只要纳 入社区服务，就习惯性地要以福利方式提供。但是冠以福利二字的社区服务却没有 可供其长期运营的资源，民政部门所能提供的政府财政资源被财政开支体制限定主 要应用于政府举办的社会福利院、儿童福利院，没有可能用于在社区内扩充的福利 项目。 1 3 国内外研究概况 1 3 1 国外对社区服务的认识 社区服务发端于1 9 世纪8 0 年代的英国，2 0 世纪3 0 年代之后，社区服务先后纳 入一些国家和地区政府的公共福利政策范畴，并伴以相关的法律保障。在发达国家 中，很少用“社区服务”这个词，用的最多的是“社会福利服务”、“社区照顾”、“社 8 华中科技大学硕士学位论文 区照顾服务”、“家庭服务”、“老人服务”，“弱智人士服务”、“残障人士服务”、“弱 势人群服务”以及“志愿服务”等。1 6 l 在这些国家中，社区服务和社会福利的概念是 大体吻合的。而在新加坡等地，对社区服务的解释重点已不在扶贫扶弱，而倾向于 通过居民的积极参与去推动社区经济、生活环境与生活质量、社会正义与社会民主的 全面发展，在社区内培养自我依赖、社会责任及社会凝聚的精神，促进社会关系。川 1 3 2 国内社区服务发展的三个阶段 社区发展的三个阶段同民政部对社区服务的理解密切相关。 第一阶段，社区性质定位为“互助性的服务”。1 9 8 7 年，民政部首次提出了社 区服务的概念，认为社区服务就是“在政府的领导下，发动和组织社区内的成员开 展互助性社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”。同年9 月，民政部再次对社 区服务的性质和目标作了定位，即“在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供 的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造 一个和谐良好的社会环境”。在这一时期，可以看到，社区服务有很大的局限性，它 的内容仅限于“互助性的服务”，并且对于社区服务的目的、任务或功能的解释也是 很不完整的。 第二阶段，社区性质定位为“产业化、经营性”服务。1 9 9 2 年，中共中央、国 务院发表了关于加快第三产业的决定，首次将社区服务列入第三产业的范畴，并 赋予其优先发展的地位。民政部又联合国务院所属的1 3 个部委颁发了关于加快发 展社区服务业的意见，首次提出了“社区服务业”这一概念，指出，“社区服务业 是在政府的倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为 依托，具有社会福利性的居民服务业”，并且要按照“社会化、产业化、法制化的社 区服务的方向，积极支持和推动社区服务业的发展”，到2 0 世纪术，“社区服务业 产值每年要以1 3 6 的速度增长”。【8 j 从1 9 9 3 年到1 9 9 8 年，是政府对发展社区服务加大投入，进入政策性指导和规 范的阶段。首先是设旋建设有了规模，全国各个城市街道、居委会都建立了社区服 务活动中心，便民利民服务网点等，到1 9 9 8 年，全国建成区级社区服务中心7 4 5 个， 9 华中科技大学硕士学位论文 街道社区服务中心3 3 8 5 个，居委会社区服务站4 3 5 4 2 7 个，各类社区福利服务设施 如敬老院等1 0 0 多万个，服务内容也由原来单一的生活救助服务扩展为人群服务、 家政服务、文化娱乐服务等多种社区服务类型，与此同时，开展了以社区为载体， 面向全体社区成员的便民利民服务和企事业单位的双向服务，从而建立起以无偿服 务、低偿服务和有偿服务相结合，专职服务和志愿服务相结合，福利服务和便民利 民服务相结合的社区服务网络。 就在这一阶段，社区的发展引起了全社会的关注，教育、文化、科技、卫生， 公安等政府部门纷纷向社区延伸，构建设施，安排活动，社区成为城市活动的基础 平台，这些本属于社会公共服务的内容进入社区，面向全体居民，明显超越了民政 福利服务范围，给居民带来了家门口的服务。社会公共服务得到居民好评的同时， 也带来了社区内新的服务组织和一批新岗位。各地对于这些完全超越民政部门管辖 的社区福利范围的各种活动如何规范和促进其发展，对于社区服务和社会服务业的 内涵、性质以及运营方式等展开了争论。 社区服务究竟是福利性的社会事业还是经营性的服务产业，社区服务要不要走 产业化的道路，怎么走产业化的道路，社区服务发展的模式究竟是什么? 第三阶段，社区性质定位为“福利性和经营性并存”。1 9 9 4 年，民政部提出“要 坚持社会福利属性的原则，社区服务具有双重属性，它既是一项事业，又是一种产 业。作为事业，是不以盈利为目的的专业社会服务；作为产业，是一种特殊的第三 产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上。因此，开展社区服务必须以维护和保 障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利属性， 坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益丽牺牲社会效益”。民政部在 这基进一步强调了社区服务的双重属性，并指出它是一种特殊的第三产业。 1 a 研究思路与研究内容 对社区服务的研究只有放在具体社区的背景下才有可能展开。因此，我们的研 究从对典型社区的实地调查开始。我于2 0 0 4 年9 月开始在博爱街社区工作，把博爱 街社区服务机构作为研究对象，根据研究主题和分析框架，主要采用文献法、行为 1 0 华中科技大学硕士学位论文 观察、参与观察与分析法、问卷调查与分析法、统计分析法、对比分析法的研究方 法。 整个过程主要分为3 个阶段：第一阶段的研究主要采用的是文献法与实际工作相 结合的研究方法，在这个阶段我阅读了大量的关于国内外社区建设和社区服务及相 关的理论知识和个案研究，政府的政策法规，这里包括中央政府、民政部以及地方 政府制定的有关实施中央政策的细则及根据本地情况制定的地方政策法规和街道办 事处、社区的档案资料，同时采用实地观察法在本社区进行第一手资料的收集和对 社区服务发展背景知识做详细的了解。第二阶段主要采用的是行为观察与分析法、 问卷调查与分析法，在此过程中，我采用非隐蔽性的行为参与观察法来探索本社区 服务机构的发展现状。在这个过程是研究难度较大的一个过程，开始，当我向被调 查居民说出自己的调查目的时，有很多的社区参与居民和小部分老人对我有防备之 心，有一些老人对我的调查话题带有明显的不愿回答的倾向。尤其是在让老人做问 卷的时候，更为明显，最后是在社区其他工作人员的帮助下，他们才愿意解答这些 问题。在这个过程的后期，也就是了解了社区服务机构的所有项目和整个运作过程 之后，我们设计了社区居民对社区服务需求的问卷调查。对于闯卷研究对象的选取 上主要采用的是抽样调查和普遍调查的方法，确定调查对象是随机的，抽取的户答 卷入往往是这一户中正好在家的人，这就造成被调查对象中离退休和下岗、待业人 员比例较高但对于社区管理者了解居民对社区服务的意见、需求等，这个结果 仍是十分有意义的，因为恰恰是这些“没有单位的人”对社区的依赖性最大、对社 区服务潜在的需求最多。这样为资料有效、准确、真实的获取提供了极大的方便。 第三阶段笔者主要在以上调查研究方法得基础上运用对比分析法进行详细、系统得 分析，并得出结论。 在整个调查的过程中，我采取定量分析和定性分析相结合的方法。定量分析和 定性分析相结合：定量方法用直观的数据来表述评估的结果，看起来一目了然；但 常常为了量化，使本来比较复杂的事物简单化、模糊化了，有的意见被量化以后可 能被误解和曲解。定性方法可以避免上述定量方法的缺点，可以挖掘出一些蕴藏很 深的思想，使评估的结论更全面、更深刻。但它的主观性很强，因此，将定量的方 法与定性的方法结合起来作一个尽可能全面、尽可能深入的调查研究是一个最佳选 择。 1 1 华中科技大学硕士学位论文 2 社区服务发展的一般分析 2 1 社区服务的根本属性 中国的社区服务自2 0 世纪末期以来，就其根本属性一直存在两种不同的观点， 一种观点是，非营利性( 亦可表述为福利性和公益性) 是社区服务唯一的、根本的性 质。他们认为：社区服务“只应该包括其中的福利性服务，而不包括商业化服务”， 对社区服务的合理定义应该是：“在政府的支持下，通过调动社区内外的各种资源而 进行的福利性服务”。“社区服务不等于社区内存在的所有服务活动，它应该只包括 为社区居民提供的社会共同体属性的福利性，公益性、互助性、义务性服务”。1 9 j 还 有人进一步强调：“保持非营利性是中国社区服务机构当前面对的重要问题”。“对于 中国的社区服务机构的评估，首先要确认其非营利性”。【1 0 】 持这一观点的人似乎也承认社区服务机构存在着经营性活动，但是这里的经营 性项目都是非营利性的。在怎样看待社区服务机构的非营利性经营方面一直存在两 难选择，有的认为可以运用非营利性的经营活动来平衡运营收支，有的则担心这类 经营活动会损害机构的非营利属性。如何确保社区服务的非营利属性呢? 对此，持这 一观点的人特别强调志愿服务是社区服务的根本理念，“志愿服务的实质是社会( 非政 府1 组织和机构自愿地而不是按照政府的指令和安排组织社会资源，提供社会服务， 发展社会事业”。 1 q 显然，“坚持公益精神，保持非营利性质无疑是志愿服务的题中 之意”。换言之，志愿服务理念是确保社区服务非营利性的基本前提。 另一种观点则认为，社区服务具有福利性和经营性双重属性。持这一观点的首 先是政府职能部门。早在1 9 9 4 年“上海会议”上民政部门就强调：“社区服务具有 双重属性，它既是一项以非营利为目的的专业性社会服务事业，又是特殊的第三产 业，并提出要提高社区服务的产业化程度和经济效益，社区服务业产值要以1 3 6 的速度递增”。1 1 2 j 一些学者也认为，社区服务应该包括营利性的便民利民服务或后勤 保障服务。并将社区服务归属为第三产业，强调坚持社区服务的产业方向，在保证 社会效益的前提下追求经济效益最大化，支持通过在社区引入商业化机制，走产业 1 2 华中科技大学硕士学位论文 化道路来解决社区服务所需要的资源。这种观点强调社区服务的经营性，认为“社 区服务业应打破传统的社会福利无偿服务格局”，使它成为实体经营业。这里“经 营”的涵义有些模糊，不过从以下文字中可窥视其实质：“对那些以提高居民生活质 量为宗旨的服务项目，如搬家公司、家政中介服务、物业管理服务、文化娱乐服务、 社区医疗服务、驻区单位的后勤保障服务以及各类便民服务商业网点等，应根据社 区居民和单位不同层次的需求，引入市场化的经营机制，逐步实行独立核算、自主 经营、自负盈亏，从民政部门或社区服务中心的直接经营管理下剥离，使其成为社 区服务业中的支柱性分支产业”。由此可见，经营性的实质是承认其营利性。 持“双重属性”观点的主要理由是，既强调社会效益又强调经济效益，实现二 者的互促互补以营利性服务养非营利性服务，可有效地解决社区服务资源短缺 问题，保证社区服务可持续发展，最大限度地满足居民的广泛需求。然而，也有不 少学者对“双重属性”提出质疑：“既视社区服务为公益性、福利性的社会服务事业， 又视社区服务为便民利民的第三产业，这种一仆二主或一身二用式的定位 在理论上和实践上存在着难以克服的缺陷。首先是在理论上它模糊了市场和社会的 界限，极易在社会转型的条件下造成各类组织的功能和目标新的重叠、新的社企 不分；其次在实践中必然导致价值判断和价值引导上的双重化，极易造成一些基层 社区的管理部门和服务中心因追逐经济利益而牺牲社区服务原本应有的公共利益”。 “盈利性服务和福利性服务都美其名日社区服务，这种做法是想在社区服务内部实 现市场利润向福利服务投入的转化，从而不通过政府投资就获得社区服务发展的资 源，但是它容易产生经济学所谓的道德风险”。 从以上情况看，社区服务是坚持唯一属性“( 福利性) ”还是坚持“双重属性”的 争论，既是人们普遍关心的焦点问题，也是我国社区服务长期发展所需要解决的理 论和实践问题，它从根本上影响着社区服务的发展走向。在本文作者认为，社区服 务应该坚持福利性与经营性相统一的原则，如果将社区服务界定为福利性服务，势 必导致政府财政负担沉重而使社区服务资源窘迫陷入生存困境；如果将其定位于产 业化服务，又会使具有福利性的社会公共服务与营利性的社会化服务争切“蛋糕”， 偏离其福利性的宗旨，出现“种了他人的地，荒了自己的田”的局面。因此，为了 华中科技大学硕士学位论文 避免理解上的混乱和操作上的困难，在社区服务发展方向上，必须坚持走福利性与 经营性相统一的原则。 2 2 社区服务的社会化和专业化 社区服务社会化是中国社区服务研究中经常出现的一个命题，也是影响社区服 务基本定位和发展走向的焦点问题。基于对社区服务根本属性认识的不同，对社区 服务社会化的界定，大致可划分为两种不同的观点：一种是“泛社会化”，另一种是 “理性社会化”。“泛社会化”的社区服务是与坚持社区服务多重内容，双重属性一 脉相承，其特定的涵义是：“用社会化的资源满足社会化的需求，国家少承担或不承 担责任”。以下是有代表性的几种表述；“走社会化道路，坚持国家、集体、个人一 起兴办社区服务业，积极鼓励港澳同胞、海外侨胞以及国外友好团体与个人在国内 投资兴办社区服务业”。“社区服务的社会化是社区服务工作由封闭到开放，其投资 方式由单渠道到多渠道、服务对象由特殊到普遍、管理方式由直接到间接的发展过 程，是社区服务业向产业化过渡所不可逾越的发展阶段”。“社区服务的管理、经费 及设施等都通过社会化的办法来解决，即社区服务管理由社区内单位共同承担，社 区服务经费在社会上去筹募，社区服务设施依赖于社区内单位的提供或资助等；社 区服务社会化的具体表现为：服务主体、服务对象、资金筹集、服务队伍、管理的 社会化”。“泛社会化”的社区服务的关键是：社区服