（公共管理专业论文）现阶段的基层财政困难与对策研究——以山东省蒙阴县为例.pdf

现阶段的基层财政困难与对策研究 一一以山东省蒙阴县为例 摘要 基层财力不足，县乡财政团难是当前我国财政体制中出现的严重问题。本 文在写作过程中考察了县乡财政困难具体情况，从基层财政体制和财政供养人 员方面进行原因分析，力图为县乡财政解困提出一些切实可行的政策建议。在 论文中概括总结了1 9 9 4 年分税制财政管理体制改革和1 9 9 7 年财政转移支付改 革的成果以及存在的问题；分析阐述了基层财政面临的问题以及问题形成的原 因，尤其是农业税以后基层财政面临的新问题：针对基层财政存在的问题和面 临的困难提出了如何合理地划分基层的财权和事权，完善基层财政管理体制； 如何精简机构，消减冗员；如何高效使用财政资金；如何加大税收征管力度等 对策与建议。这些对策和措施既要切实可行，解决实际问题，又要有比较普遍 的适应性。 在对基层财政困境的分析研究中，运用了理论研究和实证分析等方法，主 要在分析在分析收支矛盾造成基层财政困难时，通过实例分析中央集中各地的 增值税和消费税增量较多，而地方得到两税增量的比重下降幅度却增大，分析 农村义务教育的投入，说明财权和事权不对称，出现了收入上移，支出下移， 形成了财政层层向上集中的情况：健全地方税系，设立适用于地方特色的专用 税，提高基层的财政收入。设计了简化政府级次的政体改革基本思路：撤消乡 镇一级政府，乡级体制改革的路径选择是将乡镇级政府取消，变为县级政府 的派出机构，地级市、县级市、县等，作为同级单位，由省级财政直接管理， 由此形成三级财政体制。在改革的同时要完善转移支付制度，优化转移支付结 构，提高资金使用效率等方面进行了研究。 关键词：基层财政困难财政体制转移支付精简机构 4 t h eb a s i cl e v e lo ft h ep r e s e n ts t a g ep u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t ya n d c o u n t e r p l a nr e s e a r c h w i t hs h a n d o n gp r o v i n c em e n g y i nc o u n t yf o re x a m p l e a b s t r a c t b a s i cl e v e lf i n a n c i a lp o w e rs h o r t a g e ，c o u n t yc o u n t r yp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t yi s as e v e r ep r o b l e mw h i c ha p p e a ri nt h ep u b l i cf i n a n c es y s t e mc u r r e n t l y t h i st e x t i n v e s t i g a t e dt h ec o n c r e t ed i f f i c u l t yo ft h ec o u n t ya n dc o u n t r yp u b l i cf i n a n c e ，f r o m b a s i cl e v e lp u b l i cf i n a n c es y s t e ma n dp u b l i cf i n a n c eb r i n gu pap e r s o n n e lt oc a r r y o nr e a s o na n a l y s i s ，d i n td i a g r a mf o rc o u n t yc o u n t r yp u b l i cf i n a n c es o l u t i o nt r a pt o p u tf o r w a r ds o m ep r a c t i c a lv i a b l ep o l i c ys u g g e s t i o n g e n e r a l i z es u m m a r y 19 9 4c e n t t a xs y s t e mp u b l i cf i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi nt h ew r i t i n gt h ee n g i n e e r i n g a n d1 9 9 7t h ep u b l i cf i n a n c et r a n s f e rt op a yr e f o r mo f t h ep r o b l e mo f r e s u l ta n d e x i s t e n c e ；a n a l y s i se l a b o r a t et h e r e a s o no fp r o b l e ma n dp r o b l e mf o r m a t i o nt h a tt h e b a s i cl e v e lp u b l i cf i n a n c ef a c e ，p a r t i c u l a r l yi sa na g r i c u l t u r et a xl a t e rt h eb a s i cl e v e l p u b l i cf i n a n c ef a c eo fn e wp r o b l e m ；a i ma tb a s i cl e v e lp u b l i cf i n a n c ee x i s t e n c eo f p r o b l e ma n dt h ed i f f i c u l t yf o rf a c es t u d yp r o b l e m s o l v i n gc o u n t e r p l a na n dm e a s u r e ， h o w r e a s o n a b l yd i v i d et h el i n eb a s i cl e v e lo fw e a l t hp o w e ra n dm a t t e rp o w e r ， p e r f e c tb a s i cl e v e lp u b l i cf i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e m ；h o ws i m p l i f yo r g a n i z a t i o n ， d e c r e a s es u p e r n u m e r a r yp e r s o n n e l ；h o we f f i c i e n t l yu s a g ep u b l i cf i n a n c ef u n d s ；h o w d o e st h ee n l a r g e m e n tr e v e n u ef r o mt a xa d v e r t i s ef o rt u b es t r e n g t ha ne t c t h e s e c o u n t e r p l a na n dm e a s u r es i n c ew a n tt ob ep r a c t i c a lc a nl i n e ，w o r k 。o u ta na c t u a l p r o b l e m ，a g a i nh a v et oh a v em o r ew i d e s p r e a da d a p t a b i l i t y i nt h er i g h t n e s st h eb a s i cl e v e lt h ep u b l i cf i n a n c ep r e d i c a m e n to ft h ea n a l y s i st h e r e s e a r c h ，u s a g et h e o r i e sr e s e a r c ha n ds u b s t a n t i a le v i d e n c ea n a l y s i se t c m e t h o d ，a n d p u tf o r w a r ds o m en e w o fs t a n d p o i n ta n dn e wo fa n a l y s i sm e t h o d ，s u c ha s ：a t a n a l y s i sr e c e i p ta n de x p e n d i t u r ea n t i n o m yr e s u l ti nb a s i cl e v e lp u b l i cf i n a n c e d i f f i c u l t y ，p a s ss o l i de x a m p l ea n a l y s i sc e n t r a lc o n c e n t r a t i o ne v e r y p l a c eo fa d d e d v a l u et a xa n dc o n s u m p t i o nt a xi n c r e a s eq u a n t i t ym o r e ，b u tt h ep l a c eg e tt w ot a x e s t oi n c r e a s eq u a n t i t yo ft h es p e c i f i cw e i g h td e s c e n dr a n g eb u te n l a r g e ，a n a l y s i s v i l l a g ec o m p u l s o r ye d u c a t i o no fd e v o t i o n ，e l u c i d a t i o nw e a l t hp o w e ra n dm a t t e r p o w e rd i s s y m m e t r y ，a p p e a r e di n c o m et o pt om o v e ，e x p e n d i t u r eb o t t o mm o v e ， f o r m a t i o np u b l i cf i n a n c eb u i l t u du p w a r dc o n c e n t r a t i o no fc i r c u m s t a n c e ；t h es o u n d p l a c et a xf a s t e n ，e s t a b l i s ha na p p r o p r i a t i o nt a xo f b ea p p l i c a b l et ot h ep l a c es p e c i a l 5 f e a t u r e s ，t h ep u b li cf i n a n c ei n c o m eo fe x a l t a t i o nb a s i cl e v e l d e s i g ns i m p l i f i c a t i o n g o v e r n m e n tc l a s st h ef o r mo fg o v e r n m e n to ft h et i m er e f o r mb a s i cw a yo f t h i n k i n g ：t h er e p e a lv i l l a g ei so u ec l a s sg o v e r n m e n t ，t h ec o u n t r yc l a s ss y s t e m r e f o r mo fp a t hc h o i c ei sv i l l a g eac l a s sg o v e r n m e n tc a n c e l ，c h a n g ei n t oc o u n t yc l a s s g o v e r n m e n to fp a r t i e so r g a n i z a t i o n ，g r o u n dc l a s sc i t y ，c o u n t yc l a s sc i t y ， c o u n t y ，e r e ，c o n d u c ta n da c t i o n st o g e t h e rc l a s su n i t ，f r o mp r o v i n c et h ec l a s sp u b l i c f i n a n c eb ed i r e c tm a n a g e m e n t ，f r o mh e r ef o r m a t i o nx r a t e dp u b l i cf i n a n c e s y s t e m a tr e f o r i l lo fi nt h em e a n t i m ew a n tt ob ep e r f e c tt ot r a n s f e rt op a ys y s t e m ， e x c e l l e n tt u r nt ot r a n s f e rt op a ys t r u c t u r e ，e x a l t a t i o nf u n d su s a g ee f f i c i e n c y k e y w o r d ：b a s i c l e v e lp u b l i cf i n a n c ed i f f i c u l t yt h ep u b l i cf i n a n c e s y s t e m t r a n s f e rt op a yt os i m p l i f yo r g a n i z a t i o n 6 图1 1 图1 2 图1 3 图1 4 表2 - 1 表2 2 图2 一l 图2 2 图3 - i 插图清单 中国政府层级示意图3 美国政府层级示意图9 日本政府层级示意图l 】 本论文的分析路线1 3 蒙阴县财政收入1 6 蒙阴县财政支出1 6 2 0 0 0 2 0 0 5 年蒙阴县g d p 和农业生产总值情况1 8 蒙阴县财政供养人员情况1 9 蒙阴县2 0 0 3 2 0 0 6 年两税情况2 4 9 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盒壁王些盘堂 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 荆减刘徽：泰料签字日期唧年f 绢文日 本学位论文作者完全了解金世王些盍堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文 被查阅和借阅a 本人授权金篷王些盍堂可以将学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 剿讹：表科 签字日飙m 7 年f 钥孑日 学位论文作眷毕业后去向： 辑媚玉猢 7 各懈嘲箝踟弹 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间- 我的导 师要求我坚决抵制学术不端的行为，在此，我郑重声明，本论文无任何学术不 端行为，如果彼发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文作者签名：隶料 签字日期：壶d 口7 年j 0 月之f j ： 致谢 衷心感谢我的导师赵惠芳院长。赵院长广阔的研究视野，深厚的理论素养， 严谨的治学风格，令我深深敬仰。她的言传身教将使我终生受益。同时，感谢 我工作中的同事们，没有他们的支持与合作，我无法想象能顺利完成这篇论文。 作者：秦科 2 0 0 7 年l o 月 第一章绪论 1 1 选题目的、意义 县乡财政是我国最基层的一级财政，担负着组织国家财政收入和管理乡镇 自有资金的双重职责，是乡镇政府正常开展工作的原动力，其建立和发展，对 深化农村改革、加快农村经济发展、维护农村社会稳定等方面都发挥了重要的 作用。 1 9 9 4 年的分税制财政体制改革和1 9 9 7 年的转移支付制度改革以来，国家 财政汲取能力获得极大的提高，我国地方财政收入也快速增长。但与此同时， 许多地方县、乡两级政府的财政困难却与日俱增，财政风险日益膨胀。这就凸 显了分税制改革在制度设计方面仍有一些缺陷：一些重要方面的规则不清，如 中央与地方事权的划分，一方面，在地方财权范围相对缩小的情况下，地方支 出范围却不断扩大，国家对农业、教育、卫生等事业的发展支出，明确规定单 项支出增幅占财政支出比重，现有财政体制划分给地方的财权，很难承受起必 须承担的刚性支出。另一方面，财政职能范围及其支出责任没有进行相应调整， 财政仍然包揽了许多应由市场配置和由社会负担的支出：在财政分配格局中， 许多应由政府承担的社会公共事务，财政并没有完全承担起来，如社会养老保 险、失业保险等，这些事关社会稳定大局的事情，并没有完全纳入财政分配管 理的范围。 2 0 0 6 年农业税的全面取消，基层政府收入来源进一步枯竭，使乡镇政府机 关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业 税对原本困难的县乡财政更加雪上加霜，地方财政困难己经危及部分地方的社 会稳定和政府的权威，任其发展势必会导致地方财政危机。虽然农村税费改革取 得了很大成效，一些配套改革也取得了阶段性成果，农民负担得到减轻，干群 关系有了较大改善。维护了农村社会稳定，理顺了国家、集体、农民三者利益 关系调动了农民生产的积极性，促进了农业和农村经济的发展。但这次改革 是利益的重新分配，在一定时期内，农民负担减轻的同时也引起乡镇财政收入 减少，乡镇减收的同时事权增加，支出增大，加重基层财政困难。 如何让我国基层财政走出低谷、突出重围、摆脱困境是当前我国政府必须 解决的一个很现实的问题。因此，文章就通过对山东省蒙阴县政府财政的状况 以及财政困难产生的原因进行分析，给政府提出解决基层财政困难的一些建议 和对策。 1 2 理论研究背景 1 9 9 4 年开始实行的分税制改革，经过1 0 年的发展，中央与各省问的财政 体制日趋完善，但仍然存在着一些问题，最突出的就是导致了基层财政困难和 地区间差距的日益扩大，其中转移支付制度的薄弱和不规范也是导致地区问差 距拉大的因素之一。目前改革的任务，除了缓解基层政府的收支矛盾外，更为 重要的是构建一个具有自律机制的能有效运行的基层财政体制。分税制改革中 一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所 有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了 自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1 9 9 4 年以前的偏向工业，部分地转 向了农业，这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当时地方政 府争投资、忙于短线项目的短期化扭曲行为。 但是，规范的农业各税数量是有限的，规范的转移支付制度尚未健全，因 此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。特别是处于财政级次最低层的乡 镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取 非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。 继之而来的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。农村税费改革 的宗旨是对基层政府的收入来源，以及征集方式进行规范，同时降低农民负担。 取消农业税政策的出台，意味着因农村税费改革已经大大降低了的基层政府收 入来源进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是 对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为 主的区县，国家税务局、地方税务局收入所占比重很低，农业税占到当地财政 收入的1 3 以上，有些县甚至高达7 0 一8 0 。 伴随着我国经济转轨的逐步深化和改革纵深发展，一系列新的社会矛盾和 问题逐步出现，其中一个尤为引人关注、形势严峻的问题，即以我国“三农” 问题的尖锐化为背景而凸现的县乡基层政权的财政困难问题。当前我国县乡一 级政权的财政收支矛盾相当尖锐，主要表现为工资欠发普遍化、赤字规模不断 扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等等，县乡财政多维持在“吃饭” 的水平上，用来提供公共产品和服务等“办事”的能力非常有限。这种地方财 政困难严重影响了部分地方社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财 政危机进而威胁到中央财政，因而成为一个迫切需要解决的重大问题。 县乡财政解困的意义绝不仅限于财政领域，更牵涉到农村税费改革、政府 体制改革、机构改革等一系列改革的成败，其成功解决也需要一系列改革措施 的适当配套。而且，县乡财政困难解困与农民的减负、增收及农村公共产品供 给的改善密切相关，是我国求解“三农”困局政策链条上极其重要的一环，因 而更显其重要意义。我国现阶段的县乡财政困难，从根本上说是政府间财政分 权不合理所导致的，而这一问题的根本解决也只能是寻求政府间的财政合理分 权。 2 1 3 国内财政体制改革介绍 中国是五级政府构架，这在世界上恐怕是独一无二的：中央省一市一县一乡 镇( 在省和市之间还有副省级的计划单列市，如此算来，中国可以称得上 是五级半政府) 。乡镇在行政层级上是县政府所辖制的一级政权，在整个国家 行政体系中处于最低一级，我们通常将其称为农村基层政权基层组织( 图卜1 ) 中央 弋7 【3 1 个省尊、自治区 3 3 2 个地方 2 0 5 3 个县( 县级市) r _ 1 图1 - 1 中国政府层级示意图 1 分税制财政体制改革介绍 中国共产党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义 市场经济体制。为适应市场经济体制对税收提出的新要求，1 9 9 4 年我国工商税 制进行了全面性、结构性的改革。这次税制改革是在发展社会主义市场经济的 历史背景下，参照国际惯例进行的。因此，这次改革的意义无论是从它所涉及 的范围还是从变革的深刻性上来说，都超过前两步利改税。可以说，1 9 9 4 年的 税制改革是改革开放以来中国税收改革过程中的重要转折点，是中国税制建设 史上新的里程碑。 此次税制改革的指导思想是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、 理顺分配关系、规范分配方式、保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要 求的税制体系。其主要任务是：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原 则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两 个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。 主要内容是：1 统一内资企业所得税，采用3 3 的比例税率，规范企业所 得税前列支项目和标准，取消“国营企业调节税”和向国营企业征收国家能源交 通重点建设基金和国家预算调节基金；2 把原个人所得税、个人收入调节税、 城乡个体工商业户所得税统一为个人所得税，分不同所得项目分别采用超额累 进税率和比例税率，规定了不同的扣除标准；3 改革旧流转税制。新流转税制 由增值税、消费税、营业税组成，在工业生产领域和批发零售商业普遍征收增 值税，对特定消费品征收消费税，对不实行增值税的劳务和销售不动产征收营 业税；4 扩大资源税征收范围，将盐税并入资源税，实行分产品从量定额计算 征税的办法：5 开征土地增值税，用于调节房地产交易中的过高利润，采用四 档超率累进税率；6 ，拟开征证券交易税、遗产和赠与税；7 调整城乡维护建 设税、土地使用税，取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖会税和工 资调节税，下放屠宰税、筵席税给地方。但在实际执行中，由于种种原因，改 革未能全部到位。 在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要 求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩， 税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发 展的要求。1 9 9 4 年的分税制改革，首先是简化税种，从过去的三十多个简化到 1 8 个税种；其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的， 其缺陷是随着经济的发展，新产品层出不穷，确定产品的税种和税率十分困难， 并且有产品就要征税，无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和 经营环节，税种单一，税率简单，且前一道产品所开的增值税发票，到后一道 产品出售时，可以凭发票扣除以前交的税款，有效解决了重复征税问题。工商 税制改革后，我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制，基本适应了社会 主义市场经济的发展。 分税制改革取得的成果：第一，它保证了中央和地方财政收入的同步增长： 第二，通过适当集中税权和税收收入，调整税收政策，大幅度提高了中央财政 收入占全国财政收入的比重，加强了中央政府的宏观调控能力，税收的宏观调 控作用得到了较好的发挥；第三，调动了地方政府培养和开辟财源、增加收入 的积极性，增强了地方财政经济的自我组织、自我发展能力；第四，使我国初 步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；第五，使我国税收管理体制由中 央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展。第六，新税制的设计积极地 借鉴了国外税制建设的有益经验，从而使中国税制进一步与国际税收惯例接轨， 4 有利于促进对外开放的扩大和中外经济、技术交流与合作的发展。同时，保持 了税法的相对稳定性和对外税收政策的连续性。第七，在经济增长、理顺分配 关系和加强管理的基础上，实现了税收收入的持续、快速增长，逐步扭转了税 收占国内生产总值比重逐年下降的局面，同时总体上没有增加纳税人的负担。 第八，较好地处理了国家与企业、个人之间的分配关系和中央与地方之间的分 配关系，有利于调动各方面的积极性，促进转换企业经营机制、推行分税制财 政体制和调节个人收入差距，实现经济、社会的协调发展。 分税制改革后的遗留问题：第一，两套税务机构分设运转后，人员、机构 均有所增加，成本上升；第二，由于在分税制模式实施过程中，中央税和地方 税的征管范围仍有交叉，事权与财权、财权与职责，还难以真正统一，这也影 响了新税制应有的社会效益和经济效益。第三，分税制改革的一大指导思想是t 要提高中央财政收入在总财政收入中的比重。中央政府缩减地方政府的财权的 同时，却没有相应缩减地方政府的事权。这种财权明显小于事权的状况造成地 方政府入不敷出，仅仅依靠预算内收入，地方政府无法维持收支平衡。在此情 形下，扩大预算外收入来源便是地方政府的合理选择，这又产生了两大后果： 一是过分依赖土地出让收入来扩大财源，客观上为房地产市场的泡沫推波助澜： 二是以各种手段变相向农民征收税费，严重加剧了农民负担，使得三农问题变 得更加严峻。三是税法刚性未能强化，这表现在：没有建立起一个完整的、规 范的地方税体系，目前的地方税体系，无论从税收收入额度、税收调节力度、 执法严肃性等方面都是不够的；财政体制制约着执法水平的提高，政策服从任 务现象普遍存在，远没有实现依法治税的要求。特别是各种形式的减免税基本 取消后，税源充裕的地区，欠税额有所上升，导致税收政策执行的随意性和征 管力度上的差异。 我国现行分税制财政管理体制的主要内容是：按照中央政府与地方政府的 事权划分，合理确定各级财政的支出范围：根据事权与财权相结合原则，将税 种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税；科学核定地方财政收支数 额，逐步实现比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度；建 立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。实行分税制以后，原则上实行一 级政府一级预算，实行分级预算制度，硬化预算的法律约束。 2 财政转移支付 财政转移支付是各级政府间按照财权与事权相匹配的原则合理划分财政收 入的一种分配形式，转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分，根据分级 预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的- 转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移 支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向 与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治 原则。 我国中央对地方的财政转移支付分为两大类：一类是财力性转移支付，这 部分中央不规定具体用途，由地方政府根据自己的需要安排。财力性转移支付 又分为一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转 移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。另一类是专项转移支付 是中央政府为了实施其宏观政策目标，以及对地方政府代行一些中央政府职能 进行补偿设立的补助地方的专项资金。 目前中央对地方转移支付中还存在一些问题。一是财政转移支付的目的和 作用未能完全实现，地区间人均财力差异问题仍然突出，县乡财政依然十分困 难。财政转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化， 客观上要求对各地区的财政能力和财政需求之间的差距进行调整。但是，目前 财政转移支付的突出问题表现在对县乡两级转移支付的规模偏小，与其实际需 求的缺口相差很大，无论在解决上下级政府间财政收支平衡方面，还是在缩小 地区间经济和社会发展差距方面，按照均等化目标和规范化要求，都还没有达 到令人满意的效果。就困难县可用财力来说( 包括地方财政收入和上级转移支 付补助) ，一般不够工资发放，或只能维持发工资，而其他个人部分支出、公用 经费、必要的项目支出根本没有财力安排。县乡财政困难已成为各级财政部门 丞待解决的个重要问题，除了县乡经济发展水平低等因素外，上级财政转移 支付制度的不到位也是形成县乡财政困难的一个重要原因。二是转移支付中专 项拨款的“条件化”使财政困难县难以接受。财政困难县的资金供求矛盾十分 突出，可用财力只能保工资发放，除工资外的经费和发展资金严重不足，这样 的财政状况使县级财政不能保证上级专项资金的地方配套资金按规定及时足额 到位。而困难县要争取到这些好的项目资金或拿到这些专项资金，就必须首先 保证按比例拿出配套资金，否则不予安排。如果在项目执行或资会使用中配套 资金不到位，将取消该项目或扣减相应数额的该项资金，甚至扣减一般性转移 支付资金。这种管理办法只会使地区间经济发展和社会进步的差距越来越大。 三是省以下财政体制调整不到位。四是专项转移支付制度还不健全。一些专项 转移支付资金分配需要进一步规范，以更好体现公平、公j 下原则。五是财政转 移支付重拨款，轻监管。当前财政转移支付缺乏有效的约束和监督机制。( 一) 是转移支付资金的分配科学计算的程度少、主观经验的因素多。( 二) 是对转移 支付资金，特别是一般性转移支付资金拨付后的使用情况如何过问得少、检查 得少。( 三) 是对转移支付资金的监督流于形式，没有建立一套有效的监督、审 计系统，对资金的使用效果，还不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息，不 能作出有效的评价。 3 农村税费改革介绍 2 0 0 6 年6 月，中共中央、国务院发布的中发 2 0 0 0 7 号文件中共中央、 6 国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知标志着我国农村税费改革揭开 了序幕。这次改革被誉为“中国农村的第三次革命”，是我国农村继土地改革、 联产承包经营之后的又一次重大改革。起根本目的是减轻农民负担，规范农村 税费制度。 这次税费改革的内容被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整 和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农 民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消 统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法， 规定新农业税税率上限为7 ；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的2 0 为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。建立一个以农业税、农业特产税 及其附加，以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。 ( 1 ) 取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收 费和政府性基金、集资。取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡村两级九年 制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。 修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，村级道路建设资金由村民大会民 主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。农村卫生医疗事业逐步实行 有偿服务，政府适当补助，取消在农村进行集资。中小学危房改造资金由财政 预算安排。所有专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民 的集资项目，要一律取消。 ( 2 ) 取消屠宰税 ( 3 ) 取消统一规定的劳动积累工和义务工。为了减轻农民的劳务负担， 防止强行以资代劳，农村税费改革后取消统一规定的劳动积累工和义务工。村 内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需 劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。村内用工实行上限控制。除 遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上政府批准可i 临时动用农村 劳动力外，任何地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。 ( 4 ) 调整农业税政策。农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法 征收。常年产量以1 9 9 8 年前5 年农作物的平均产量确定，并保持长期稳定。调 整农业税税率，将原来农业税附加并加入新的农业税。新的农业税实行差别税 率，最高不超过7 。农民承包土地从事农业生产的，计税土地为实际用于农业 生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。现行农业税 减免政策基本维持不变。 ( 5 ) 调整农业特产税政策。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的 原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。对 在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以由试点地区省级政府决定只征收 农业税或只征收农业特产税；也可以决定在农业特产品集中产区只征收农业特 产税，在其他地区只征收农业税。 ( 6 ) 改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费， 除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用 新的农业税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税的2 0 具体附加比例由省级和省级以下政府逐级核定。用农业税附加方式收取的村提 留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。村内兴办其 他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事议， 由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。对村内一事 一议的集体生产公益事业筹资，实行上限控制，每人每月不超过1 5 元。 我国从2 0 0 0 年开始进行的税费改革从减轻农民负担的角度看，在近期内确 实收到了明显的成效，受到了广大农民的欢迎。但我们必须看到，这次税费改 革的局限性，特别是由于未触及到农村基层公共管理体制的变革，使得税费改 革只是一次治标意义上的变革。从本文研究的视角看，这次税费改革至少对今 后农村的发展留下了以下隐患： ( 1 ) 没有解决农村基层政府财政困难的问题，反而是基层财政更加恶化。 这次税费改革的一个突出问题是改革的成本大部分是由困难重重的县乡财政承 担，这是这次税费改革中一个非常令人担忧的隐患。乡镇财政困难是导致农民 负担过重的一个根本性因素，从方法论的角度来看，解决农民负担过重，应该 先从解决农村基层政府财政困难开始。 ( 2 ) 村基层政府事权与财权不对称的状况依然存在，公共产品供给主体依 然错位。导致农村基层政府财政困难的主要原因有两个，其一是政府规模过大， 消耗了很大一部分财政资源，其二是基层政府承担了很多无力承担的公共产品 供给责任。但这两个问题一个也没有解决。农村税费改革后，我国农村制度外 筹集资源的“口子”被堵上了，农民负担也切实降了下来，但是，乡镇机构人 员却减不下来，“吃财政饭”依然如故，很多乡镇甚至连基本的九年制义务教 育经费都难以保证，这就使得农村公共产品的供给矛盾更为突出。 ( 3 ) 取消各项农村收费，将导致农村公共产品供给不足和低效。根据公共 产品理论，对于准公共产品，适当收费是有效的。实践中，在美英等西方发达 国家，在农村均存在公共产品的收费制度。我国农村收费集资过重的问题，并 不是收费制度本身的问题，而是收费制度具体实施中的问题。张要杰认为，税 费改革后的乡镇财政运转困难大大降低了其供给公共物品的能力。尽管中央财 政向试点地区提供了相当一部分转移支付，但是不足以应对农村庞大的公共物 品需求。另外，税费改革前通过制度外财政筹集的公共资源毕竟还是提供了一 部分公共物品，而税费改革则将这一“口子”完全堵死，“一事一议”也难以 负担起提供公共物品的重任，农村公共物品的供给极有可能陷于完全停滞的局 面。 8 过去，我国县乡一级财政的主要来源是税与费，基层政权机构的运转和各 项公益事业都靠向农民征收的税费来维持。农村税费改革后，随着农村收费的 取消和从2 0 0 4 年开始大多数省区市免征农业税，县乡财政失去了主要的收入来 源。加之县乡机构设置不合理，基层财政供养人员偏多，以及部分地区经济落 后、财源不足等问题，县乡财政压力大大增加。为有效缓解县乡财政当前面临 的困难状况，中央财政通过“三奖一补”的办法，同时借此拉动省市级财政加 大对困难县的转移支付力度，帮助财政困难县走出困境。 “三奖一补”政策 内容包括：对财政困难的县乡政府增加税收收入。以及省级政府增加对困难县 财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县 给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。三奖- * b ” 政策不仅是中央财政加大对县乡财力支持力度，它更是一个机制，一种政策导 向，它兼顾了公平与效率，它的意义在于更好地调动了各方面的积极性充分 发挥中央补助资金的政策引导效果。 1 4 国外财政体制介绍 1 美国 美国是联邦制国家凹儿”，政府只有三级：联邦政府，州政府，基层政府。 与中国情况不同，美国的第三级政府一基层政府比较复杂，包括县、市、乡、 市镇、村镇和特别区，它们之间的关系，用我国的惯用术语来说，都是“同级”： 美国各州乡、镇是由州政府创设的，而不是由市或县创设的，它们虽然处于某 i i联邦政府 圈田园图 图1 - 2 美国政府层级示意图 9 个县或市的地域内，却并不意味着它们在行政上从属于某个县或市。因此，美 国的行政区划地图好比一幅重叠交错地拼缀起来的图画。图( 卜2 ) 表示了美国 的政府层级关系。 美国财政体制分三部分：一是联邦财政；二是州政府财政；三是地方政府 财政。美国的分级财政是以中央政府和州政府及地方政府的事权划分为基础的。 美国各级政府间的事权划分具有明确的法律依据，最主要的依据体现在美国的 宪法之中。在各级政府事权划分明确的条件下，美国各级财政又划分了财权。 美国的财权划分是以税种划分为基础的。其划分情况为：联邦政府财政的主要 收入是个人所得税和社会保障税，分别占3 6 和3 1 ，国债心收入占1 8 ， 公司所得税8 、国内消费税、遗产税、关税和赠与税7 ；州财政收入( 以加 州为例) 包括：货物销售税占3 5 1 、州个人所得税占4 58 、银行与公司税 占1 1 3 、消费税7 ，8 等；地方政府财政拥有的税种较多，但每个税的税额 不大，主要税种包括：财产税、地方销售税、个人所得税等。财产税是地方政 府的主要收入来源，征收对象是不动产。 美国的财政支出具有如下特点：一是支出建立在法制化基础上，各项开支 活动都有明确的规则可遵循，财政支出的确定性和可预见性较大。二是财政支 出与财政收入的联系较科学，增强了财政支出的透明度。三是财政支出活动有 广泛民主性，纳税人对税收的使用有较大的发言权。 2 日本 日本与我国一样，是单一制国家，但它是典型的三级政府构架：中央为一 级，都道府县为一级，市町村为一级。都道府县和市町村作为地方自治团体在 法律地位上是平等的，但因都道府县包含了市町村，行政地位实际上要高于市 町村。截止到1 9 9 0 年底，全国共有l 都( 东京都) 、1 道( 北海道) 2 府( 京都 府和大阪府) 、4 3 县、6 5 5 个市、2 0 0 1 个町、5 8 9 个村，如图卜3 所示。 在日本，地方公共团体又称地方自治体，分为普通地方公共团体和特别地 方公共团体。前者包括都道府县及市町村，这是地方公共团体的主要部分：后 者包括特别区、地方公共团体合作社、财产区、地方开发事业团。 日本实行一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级 议会审批，独立征税，由此，形成了较为独特的t 3 本地方财政体制。日本中央 与地方事权划分大致为：中央负责国防、外交和公安；地方负责消防、港湾、 城市规划、公共卫生和住宅等。其中，都道府县政府负责港湾等；市町村政府 负责消防、城市规划、公共卫生、住宅等与居民日常生活密切相关的事务；中 央与地方共同负责公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政 等大多数行政事务政府间财权划分基本原则。 日本财权的确划分情况为：( 1 ) 地方公共团体或地方公共团体机关进行事 务所需要的经费，由该地方公共团体全额负担。但地方公共团体没有处理权限 1 0 的事务所需的经费，可不让地方公共团体负担。( 2 ) 国家和地方公共团体相 互利害关系事务所需要经费，应依据国民经济综合计划。凡适合该计划所实施 的建设事业经费、救灾所需经费，由国家全部或部分负担。( 3 ) 专门关系国家 东京都、北海道、京都府和大阪府、4 3 个 县 图卜3e l 本政府层级示意图 利害的事务所需经费地方公共团体没有承担义务。 日本虽然是单一制国家，实行中央集权制，但在税收体制上，却实行分税 体制，中央和地方互不干扰。日本税收分为中央税和地方税。中央税又叫国税， 是指由国家征收的税款。地方税是地方公共团体征收的税款，因地方公共团体 又分都道府县和市町村两级，所以地方税又分都道府县税和市町村税，分别由 本级财政局下属的税务部门征收。 日本是税收管理权限相对集中的国家，其地方税收入的比重相对较低。由 于地方税只是地方政府收入的主体部分，分税并不是国家财力的彻底分配，而是 国家全部税收收入基本的或初始的分配。为了使税权集中与事权分散的矛盾得到 缓解，日本建立了由地方交付税、地方让与税等中央税收组成的相应税收调整制 度，以弥补地方财力的不足，以最大限度地避免在这一问题