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国有资本经营预算管理研究 摘要 党的十六大报告提出了要建立国有资本管理新体制的要求：国家要制定法律 法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人的职责，享有所有者权 益，权利、义务和责任相统一；管资产和管人、管事相结合的国有资本管理体制。 要贯彻这一精神就必须尽快建立和完善符合市场经济要求的国有资本管理新模 式。 在这一新的国有资本管理体制下，应该如何有效地管理国有资本，实现国有 资本的保值增值，是亟待解决的问题。由于国有资本经营是国有资本管理的重要 内容，本文在借鉴国内外国有资本管理的经验基础上，提出应建立“国有资本管 理机构国有资本经营公司国有独资、控股、参股企业”的三层次国有资 本管理模式，从体制上保证国有资本保值与增值，在三层架构的基础上，对国有 资本经营进行预算管理。 国有资本经营预算管理是立足于产权理论、代理理论、博弈理论、国家财务 理论、和资本保全理论，所有者对经营者激励约束机制中的一项制度约束机制。 该文的研究重点在于探索了国有资本经营预算的内容和构建原则、基本思路，构 建了一套国有资本经营预算管理体系，力图解决若干主要的理论和实践问题，该 管理体系包括以下几个方面：国有资本经营预算的组织体系、预算的信息管理体 系、预算的控制体系、预算的评价体系和预算的监督体系。 国有资本经营预算管理体系的实篪也离不开相关的配套措施，比如落实国资 委的资本收益权、确立国有资本投资主体、建立健全的法律制度环境、加强现有 预算的基础管理改革等。 关键词：国有资本管理国有资本国家财务经营预算管理管理体系 s t u d yo ns t a t e - o w n e dc a plt a l o p e r a tin gb u d g e tm a n a g e m e n t a b s t r a c t t h er e p o r to f16p a r t yc o n g r e s sr a i s e sac l a i mo fe s t a b l i s h i n gan e w s y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t t h a ti s ，t h es t a t es h o u l df o r m u l a t e l a w sa n dr e g u l a t i o n st os e tu pt h es y s t e mo fs t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n t - - c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tr e p r e s s n tt h es t a t et of u f f i l lt h ed u t i e so f a s s e t s - - o w n e dr e s p e c t i v e l y ，a n de n j o yt h eu n 时o fo w n e r s r i g h t s 。o b l i g a t i o n s a n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，a n dc o m b i n et h em a n a g e m e n to fa s s e t s ，h u m a nr e s o u r c e s a n db u s i n e s s f o rc a r r y i n go u tt h a tp r i n c i p a l ，t h e r ei sa nu r g e n tn e e dt o e s t a b l i s ha n di m p r o v ean e wp a t t e r no fs t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t s c r u c t u r e i ns u c han e w s y s t e mo fs t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t ，t h em o s tu r g e n t p r o b l e mi sh o wt om a n a g et h es t a t e o w n e dc a p i t a lf o rt h ev a l u ep r e s e r v a t i o n a n di n c r e m e n t a n dt h es t a t e - o w n e dc a p 盹a io p e r a t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to ft h e s t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t ，t h e nt h i sp a p e rb a s e do nd o m e s t i ca n d f o r e i g ne x p e r i e n c ea b o u tt h es t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t ，p r o p o s e st o e s t a b l i s ht h en e wp a t t e r no fs t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t ：t h es t a t e o w n e d c a p i t a lm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n ，t h es t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o ne n t e r p r i s e s ， t h es t a t eo w n e dc o m p l e t e l yo rh o l d i n gs h a r e se n t e r p r i s e s ，w h i c ha c c o r d sw i t h t h er e q u i r e m e n t so fm a r k e te c o n o m y , s ot h a tt h ev a l u eo fs t a t e o w n e dc a p i t a l c o u l db ep r e s e r v e da n di n c r e a s e d 。t h a ti st oi m p l e m e n tb u d g e tm a n a g e m e n t o nt h es t a t e o w n e dc a p n a lo p e r a t i o na tf o r m e rt h r e el e v e l s t h eb u d g e tm a n a g e m e n to fs t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o nr e l i e so nt h e p r o p e r t yr i g h tt h e o r y , t h ea g e n c yt h e o r y , t h es t a t ef i n a n c et h e o r y , t h eg a m e t h e o r ya n dt h ec a p i t a lp r e s e r v a t i o nt h e o r y ，w h i c hi sak i n do fc o n s t r a i n ts y s t e m a m o n gm o t i v a t i o n c o n s t r a i n ts y s t e m sb yo w n e r so v e rr u n n e r s t h i sa r t i c l e s t u d i e se x p l o r i n gc o n t e n t s ，c o n s t r u c t i o np r i n c i p l e s ，a n db a s i ct h o u g h t so ft h e b u d g e tm a n a g e m e n to fs t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n ，a n db u i l d sas y s t e mo f r u l e so ft h eb u d g e tm a 几a g e m e n to fs t a t e o w n e dc a p 胎io p e r a t i o nt ot r yt os o l v e s e v e r a lm a j o rp r o b l e m si nt h e o r ya n dp r a c t i c e t h i ss y s t e mi n c l u d e ss e v e r a l r e s p e c t sa sf o l l o w i n g ：t h eo r g a n i z a t i o ns y s t e mo ft h eb u d g e tm a n a g e m e n to f s t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mo fb u d g e t ，a n d c o n t r o l l i n gs y s t e mo fb u d g e t ，v a l u i n gs y s t e mo fb u d g e ta n ds u p e r v i s i n gs y s t e m o fb u d g e t t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a t e - o w n e d c a p i t a lo p e r a t i o na l s on e e di n t e r r e l a t e da c c e s s o r yp o l i c i e s ，s u c ha sf u f f i l l i n gt h e e q u 时e a r n i n g sr i g h to ft h es t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n c o m m i s s i o n ，i n t e n s 略i n gt h ef u n d a m e n t a lm a n a g e m e n tr e f o r ma b o u tp r e s e n t b u d g e t ，c r e a t i n g as o u n de n v i r o n m e n to fl a ws y s t e ma n de s t a b l i s h i n gt h e p r i n c i p a lr o l eo ft h e s t a t e o w n e dc a p i t a i i n v e s t m e m k e yw o r d s ：t h es t a t e o w n e dc a p n a lm a n a g e m e n t ：t h es t a t e - o w n e dc a p i t a l ； t h es t a t ef i n a n c e ：t h em a n a g e m e n to fo p e r a t i o nb u d g e t ；m a n a g e m e n ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的论文足我个人在导师指导f 进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人己用于其他学位申请 的论文或成果。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了 明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 本人签名：穗零蜂日期：缸，卿年月争日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解青岛科技大学有关保留、使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。本人离校后发表或 使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为青岛科 技大学。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 本学位论文属丁： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密口 ( 请在以上方框内打“”) 本人签名：穗雪娣日期：乒叼年月侉日 导师签名： 参c 帚寸事幻 几期： 。，叼年，月心日 青岛科技大学研究生学位论文 1 1 研究背景及意义 1 绪论 1 1 1 研究背景 我国的国有企业改革已经走过二十多年，国有资本的管理体制也进行过多次 改革。但是政企不分和国有资本所有者缺位的问题仍没有彻底解决。这是由于政 府对企业监管是通过行政隶属关系，从政府到部门再到企业等诸多环节来进行 的，很多部门都对国有企业行使所有者权利，但实质上所有权的行使却往往被蒙 上行政色彩，即被行政手段所代替。因此，国有资本保值增值的目标还没有真正 实现，虽然成立了国有资本管理专司机构，但由于政资不分，仍然由国有资本管 理部门来行使所有者职能，必然会导致新的政资不分，国有资本所有者缺位的问 题仍是困扰我国国有资本管理体制改革的难题之一。 2 0 0 2 年党的十六大报告明确提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国 有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在孥持国家所有的前提下， 充分发挥中央和地方两个积极性，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政 府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一， 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市( 地) 两级 地方政府要严格执行国有资产法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分 离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”在此精神指导下， 2 0 0 3 年3 月国务院国有资产监督管理委员会建立，第一次在政府层面真正做到了 政府的公共管理职能与国有资本出资人职能的分离，使国有企业的出资人制度得 以明确，标志着我国国有资本管理体制改革进入一个崭新的阶段，这是党中央、 国务院做出的重大决定，是深化国企改革、实现国有资本保值增值的必然要求。 十六届三中全会审议通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定( 下文简称决定) ，该决定提出建立健全国有资产管理和监督体制， 坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开；国有资产管理机构对授权监 管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依 法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失；建立 国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；积极探索国有资产监管和经营 的有效形式，完善授权经营制度等。 我国的国有资本管理体制自新中国成立就一直处于不断改革之中，但是经过 3 国有资本经营预算管理研究 了半个多世纪的实践，还是没有从根本上解决国有资本经营效率低下、国有企业 发展落后的问题。十六大会议对国有资本管理体制进行了改革，建立了新型的国 有资本管理体制，相对这次体制改革而言，之前的国有资本管理体制改革是不完 善的，片面的。因为之前的改革，改的主要是基层的国有企业，特别把国有大中 型企业的改革放在中心位置，改革的只是国有资本链条上的底部，没有从国家财 务的高度对国有资本整体的保值增值进行统筹规划。在此背景下，本文对目前国 有资本的现状和管理存在的问题进行研究，提出通过建立国有资本经营预算管理 制度解决这些问题。 1 1 2 研究意义 国有资本是我国社会主义制度的重要经济基础，是公有制经济的灵魂。伴随 着国有经济规模的壮大，我国逐渐积累了庞大的国有资本。据2 0 0 2 年会计决算 统计，全国国有资产总量已达1 1 8 3 万亿元，比上年增长8 2 ，其中国有资本为 7 6 9 万亿元，占6 5 ，非经营性资产为4 1 4 万亿元，占3 5 。但是，国有资本 存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有资本产业分布过大、战线 过长，国有资本产权主体缺位在很大程度上造成了国有企业竞争力不高、经济效 益低下、专业化水平低。十六大报告再次强调了国有经济的战略性调整，即国有 经济要“有进有退、有所为有所不为”。国有经济的战略性调整需要借助于国有 资本经营预算管理，对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要 求进行统筹规划，保证重点。通过制定切实可行的国有资本经营预算管理模式， 确保新增国有资本的投资方向符合“有所为有所不为”的原则，同时对现有国有 资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债 务重组、破产清算等方式退出市场，以此促进经济结构的合理调整和优化升级， 增强国有经济的控制力和竞争力，实现国有经济战略性调整的目标。因此，研究 如何构建国有资本经营预算管理模式，对国有资本进行管理，具有重要的意义： ( 1 ) 建立国有资本经营预算管理制度是完善国有资本管理体制改革的需要 党的十六大报告明确提出，要建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行 出资人职责，享有所有者权益”的国有资本新型管理体制。建立国有资本经营预 算管理制度，是完善国有资本管理体制的重要内容，是国有资本监督管理机构履 行国有资本出资人职责的重要方式。 ( 2 ) 建立国有资本经营预算管理制度是强化国有资本监督管理的需要 通过国有资本经营预算管理，按照预算执行情况和结果，重点考核企业财务 效益状况、资本运营情况、偿债能力和企业发展能力及方向等，实现国资委对国 1 2 0 0 2 年国有资产监督管理统计年鉴 4 青岛科技大学研究生学位论文 有资本经营者的监督管理，确保国有资本保值增值，最大限度提高国有资本的营 运效率。发挥国有资本在国民经济中的骨干作用。 ( 3 ) 建立国有资本经营预算管理制度是维护国有资本所有者权益的需要 随着经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，按照“抓大放小”的原则， 政府逐渐将大部分企业的经营权交由企业行使，但由于相应的监督机制尚未建 立，不少企业出现了。所有者缺位”现象。如产权界定中产权代表不确定、产权 交易中国有资本严重流失，资本经营中所有者权益无保障等。为了保证国有资本 所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算管理制度，对国有资本 收益分配和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资本的流失，维护国有资 本所有者应有的权益。 ( 4 ) 建立国有资本经营预算管理制度是完善政府复式预算管理体系的需要 我国预算法实施条例明确规定，。各级政府预算按照复式预算编制，分 为政府公共预算、国有资本经营预算”。因此，国有资本经营预算是政府预算的 一项重要内容。随着这项制度的建立健全，政府预算管理体系将更加完整和规范。 1 2 文献综述 1 2 1 国家财务问题的研究 2 0 世纪8 0 年代中期，我国财务学者围绕财务理论研究的发展和财务学科建 设的许多重要问题展开了热烈讨论，这其中非常重要的一个方面就是必须对财务 学的研究范畴有一个明确的回答。郭复初教授在这个时候首次提出国家财务的概 念，认为在企业财务、部门财务以外，财务还包括宏观层面的国家财务。 由于学术界对国家财务理论的提出反响十分热烈，相关讨论很多，为系统回 答这一问题，郭复初教授在其专著财务调节与控制中设专章论述了国家财务 调控的问题，认为“国家财务调控是保持社会总需求和总供给基本平衡，合理调 整和改造产业结构的重要工具，有利于保护国家财产安全完整，有利于保证国家 财政收入的稳定增长”。“1 国家财务调控理论的提出，是对国家财务理论的完善， 进一步明确了国家财务的目标体系和职能定位。随后，郭复初发表了论国家财 务一文，探讨了国家财务独立的理论依据和实践依据，认为马克思关于国家两 种权力两种收入的学说和国有经济两权分离的理论是国家财务独立的理论依据， 而国有资产管理局的建立、“复式预算”的提出以及利税分流是国家财务独立的 实践依据。在这篇文章里，进一步对国家财务与国家财政的区别和联系进行了分 析；前瞻性地提出国有资产管理部门应当与财政部门平行设立，论国家财务 国有资本经营预算管理研究 初步构造了国家财务理论的理论框架。1 这一时期，国内一些学者围绕国家财务独立论进行了热烈的探讨。熊哲玲指 出，以国家主权所有者为主体所展开的经济活动是国家财政，“国家财务”是社 会主义条件下客观存在的经济范畴。侯梅生、吴廷高从财务一般和国家财务的特 殊性论证了国家财务的一般性规定，认为国家财政是一种公财务，而国家财务是 一种私财务，其存在的基础是国家一般所有权。进一步分析了国家财务与国家财 政不分的弊端，论证了国家财务独立的现实可行性。”1 郭复初于1 9 9 5 年从财政理论更新的角度对国家财务独立问题进行了进一步 的阐述，对财政内涵与外延、财政职能、财政管理目标与财政体系进行了重新认 识，认为应当建立改变财政统管国有经营资本与国家财政资金的管理体制，分别 建立国家财务管理体系和国家财政理论体系，使国有经营资本与财政资金分流进 行、分开管理。“1 郭复初、干胜道( 1 9 9 7 ) 针对理论界与实业界对组建国有资本 中介经营公司的不同认识，对国有资本中介经营公司的组建方式、机构设置、与 营运总公司和基层国有企业的关系问题进行了探讨。“1 周自强( 1 9 9 4 ) 对国家财 务的概念、国家财务与国家财政的区别和联系、国家财务与国有企业财务的联系 和区别以及国家财务独立的必要性问题进行了综述。认为非经营性国有资产重在 社会效益，宜实行实物管理；经营性国有资产重在经济效益，宜实行价值管理。 对国家财务与国家财政在关系体现、国家身份、分配对象、分配范围、资金运动 方式等方面的区别提出了比较新颖的观点。 近年来，在国家财务理论方面不断有创新的研究成果问世。在经济发展中 的财务问题一书中，郭复初对于非经营性国有资产管理的若干问题、国有资产 管理体制中的博弈、国有资本财务新体制的构建、国有资产的监督机制、国有资 本监管的理论分析与对策构想、国有资本运营战略、国有资本营运风险及其防范、 国有资本重组目标、国有资本重组的原则与方式选择、国有企业债转股的运作模 式、国有资本营运的激励约束机制、大型国有企业集团出资者财务管理模式等问 题进行了深入探讨。”郭复初在国有资本经营专论国有资产管理、监督、营 运体系研究一书中，提出了经营性国有资产归“国资委”管理，非经营性国有 资产归财政部门管理，在国家财务总公司下实行母子公司制的新型管理模式的设 想：提出了立法监督，产权监督和行政监督分设，重视内部监督，中白j 代理层次 监督的建议；提出了建立国家财务总公司、分公司和国资企业三层次国有资本营 运组织体系，加快“国有资产法”的立法和优化经营者知识结构的建议；研究了 非经营性国有资产存在的必要性、特征、管理原则和体制等问题，初步构建了非 经营性国有资产管理的分析框架；分析了国有经济发展对我国维护国有经济主导 作用、增强国际竞争力、促进新经济发展、保持稳定和保护国家安全的重大作用； 6 青岛科技大学研究生学位论文 提出了国有资产监督是一个庞大复杂的系统工程；针对国有资本筹资、投资、收 益分配和资本重组中营运风险的表现形式与原因，提出了对营运风险的防范与应 变措旌，建立了国有资产风险管理分析框架和方法体系；对国有资本金效绩评价 指标体系提出了改进建议：研究了国有资产管理中激励与约束的客观内容、当前 存在问题和完善办法；系统分析了西方国有企业发展的经验与教训，提出了我国 应借鉴的方面。”1 通过对国家财务理论研究发展理论的分析与总结，可以发现，国家财务理论 研究在紧紧围绕国有资本这个核心研究对象的同时，研究内容和方法也在不断发 展，从研究内容看，国家财务的研究重点由基础理论研究转向发展理论和应用理 论研究；从研究方法来看，运用比较方法、实证方法、博弈论等新的研究范式， 研究方法丰富。 1 2 2 国有资本监管等问题的研究 ( 1 ) 国内研究 我国经济体制改革的核心是国有企业改革，而国有企业改革中大量国有资本 流失或者被转移，因此，国有资本的监督和管理问题引起了广大经济工作者、学 者及有关研究人员的高度重视，并对这个及相关的问题进行了深入的研究。 关于国有资本监管这方面的有国家会计学院于长春、湖南大学会计学院伍中 信的“弥补国有企业出资人财务监督缺位的几个问题”1 研究，西安交通大学博 士后郝云宏的“国有资本的政策性经营、服务性经营和营利性经营”“”研究，吉 林大学王克敏、吕长江的“控制权安排与国有企业经理腐败”研究，以及广东商 学院经济研究所叶祥松的“关于国有公司国有资产所有权主体问题”研究，郭复 初的“开创国有资本管理的新局面”“”研究，赵鸣凤的“国有资本监管的理论分 析和对策构想”“”研究，魏杰的专著资本经营论纲和现代产权制度辨析， “”朱少平的专著新体制下的国资管理与国有企业改革探索，张先治的专著( 国 家级课题) 国有资本管理、监督与营运机制研究，“”郭复初的专著( 国家级课 题) 国有资本经营专论，张亚东的专著社会主义国有资本研究，耿建新、 崔宏的国有资本监管理论与创新，景东华的国有资产的监督机制，杨肃昌 的论著国有企业财务监督机制研究，郭复初、王建中的论著资本市场与国 有资本监管“等。 ( 2 ) 国外研究 西方发达国家国有资本也是实行委托代理制，但和我国的委托代理制相比 较，却有极大的不同之处。西方发达国家的委托代理合约是建立在自由选择和产 权明晰化基础上的，委托人因直接拥有剩余索取权，而具有监督代理人的积极性， 并且剩余索取权具有可转让性，使委托人能够通过产权转让重新选择代理人。在 7 国有资本经营预算管理研究 这些条件下，西方学者很少研究委托人如何监督代理人，更不必研究如何使委托 人去监督代理人，主要研究的是如何激励和约代理人，使代理人在追求个人效用 的同时实现委托人预期效用的最大化，因此，国外对国有资本监督的研究比较少。 1 2 3 关于国有资本营运问题研究 ( 1 ) 国内研究 2 0 世纪9 0 年代初期，国内学者就开始了改革中国国有资产管理体制的研究探 讨。有些学者提出了按“资本化”规则重塑国有资产运营体系的构想。方案是建 立一个。三层结构”的国有资产运营体系。这三个层次分别是：第一层，实行政 资分离，建立和健全全民资产的专门管理机构( 独立于政府之外的国家资产管理 中心) ，并通过它的各个分支机构统一管理全民资产，行使全民资产所有者职能。 第二层，建立国有资产经营的中介性组织。国有资产管理中心拥有经济所有权， 但它不应成为直接经营国有资产的经济实体。第三层，对企业投资，在基层形成 占用国有资产自主经营的法人化实体公司。在这一“三层结构”中，国有资产管 理委员会己从作为社会代表的政府中分离出来。成为“国有”与“政府”并立的 国有资产所有者代表组织，二者都直接隶属于全国人民代表大会，对全国人民代 表大会负责，这就实现了政府行政管理权、社会经济管理权与国有资产代理所有 权的分离，即政资分离。国有资产管理委员会、国有资产经营公司、国有资产实 体占有企业也己分离，三者通过市场发生的平等关系。政府及其职能部门本着政 企分离的原则，对国有资产经营公司、国有资产实体占有企业提供服务，并通过 市场进行宏观调控和管理，不参与两主体的经营活动。 2 0 0 2 年，学者们又提出了对国资管理体制的设想。首先要有一个明确的国有 资产的代理人，即要成立一个“公共机构”来管理国有资产，这个机构是国有资 产代理人，代表公共利益，确保国有资产的保值、增值。在目前这种过渡时期体 制下，这一“公共机构”应设在政府里面，这样有利于政府各部门间的协调，以 及改制的进行。构建一个中央统一所有、中央与地方分级行使国有资产出资人权 利的国有资本运营体系。这个公共机构不仅要关心企业资产的运营，而且要关心 私人物品与公众物品供给的相互关系，如果公共物品供给短缺，例如基础设施、 公共服务、社会保障短缺，这个国有资产代理人就应该把一部分产业资本调整过 来加强公共物品的供应。国有资产代理人不仅要靠国有资产获得收入，而且国有 资产本身能运用到公众利益最大化的目标上去，而不是资本利益最大化，这是国 有资产代理人的特殊职能。 ( 2 ) 国外研究 8 0 年代以后，国外学者也非常关注中国的国有资产管理体制改革问题，并提 出了一些设想。世界银行曾于1 9 8 9 年1 月提出“关于中国股份公司的若干建议”， 8 青岛科技大学研究生学位论文 探讨通过一种重组公有制形式的方式，将公有制企业( 主要是大中型企业) 改变为 股份公司。英国学者a d r i a nw o o d 教授在9 0 年代初多次阐发了其关于中国应“建 立合股公司、重组公有制”的主张，他的建议是：通过对国家所有权的现行格局 的重新组合，使得一个企业不再隶属于某一部门或地方政府，而是将其所有权分 散在若干个主要关心该企业盈利( 而不是它的产值、采购量、就业或工资) 的公共 机构手中。为实施这个建议，各企业将被转换成合股公司，公共机构在公司中将 持有特定的股份。国有会融中介机构( 银行、养老基会组织和保险公司) 将持有一 部分股份，但大多数股份由特别设立的、与一些国家的国有控股公司相类似的所 有权机构所持有。a d r i a n w o o d 教授的建议集中在两点：实现国有企业所有权的多 元化和组建国有控股公司。这个建议的局限性在于它构想的多元投资主体仅仅限 定在国家政府投资主体的范围内。 从国内外有关资本运营的研究情况分析，目前我国有关国有资本运营的研究 在一些具体问题的研究上取得了一定进展，如：国有资本的流动与重组、国有资 本委托经营、国有资本控股公司的形成与发展、国有资本的保值增值措施、国有 资本的监督与管理、国有资本与经济增长的关系、国有资本与产业政策、对产权 市场的研究等问题的提出及研究成果，但是其中大部分研究都侧重某一方面。有 些研究成果在运用于实践的尝试中取得了一定的效果。 1 2 4 国有资本金预算的研究 王斌在论资本预算管理体系的构建一文中提出，资本预算管理体系必须 重新构建，资本预算及其制度应当成为项目筛选、资本筹划、资本支出控制、资 本预算责任等的制度装置，它是一种管理机制，还提出，预算管理作为一种管理 机制绝不只是针对经营活动及经营预算而言的，资本预算作为全面预算管理的一 个重要组成部分，不应被排斥在控制体系之外，资本预算管理也不可能单纯地表 现为单一决策技术，而应当是一个管理体系。该体系至少有资本预算管理目标、 资本预算战略、资本预算核心体系和资本预算实施条件与环境四大部分组成。“” 万漾在建立我国国有资本预算的构想一文中，指出国有资本预算是在一个财 政年度内国有资本经营性活动的反映，以资本的宏观运营为目标，凭借资产所有 权，在市场竞争性领域对国有资本进行价值管理和分配，还提出预算分为中央和 地方政府两级预算。“”贾康在财政本质与财政调控一文中，对“在宏观层次 上建立国有资产经营预算的作用，一是反映经营性国有资产的价值概貌，为国有 资产管理的有效实施提供基础条件；二是从全局体现资产经营的基本方略，即将 国有资产的投资、融资情况及其规划、进度，概要地反映出来；三是为通盘的宏 观调控提供必要的决策依据和操作手段。”【1 8 】作了研究。袁海尧认为“建立国有 资产经营预算的必要性体现在：一是深化国家财政改革，促进公共财政的建立和 9 国有资本经营预算管理研究 完善的需要；二是通过国有资产经营预算进行以收定支、量入为出的预算约束， 减轻政府财政的压力；三是改进政府对国有企业管理的需要，并提出了建立国有 资产经营预算的基本框架。”“”文宗瑜认为“新国资管理体制，不能独立于公共 财政预算和社保基金预算之外，单独进行独立的国有资本预算，应该考虑把未来 与财政关系密切的国有资产统计转变为科学精确的国有资本预算，建立与社会主 义市场经济相适应的国有资本预算制度。应该把国有资本预算纳入公共财政预算 体系，或者是把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统。”嗍 自2 0 0 3 年十六届三中全会第一次提出“国有资本经营预算”以后，我国学 术界纷纷对“国有资本经营预算”进行了讨论和探索。侯孝国认为，要建立健全 独立于公共财政预算之外的国有资本经营预算制度。国有资本经营预算应与一般 的公共财政预算分开，应当对国有企业实行优先责任制度，不能用一般公共财政 预算来平衡国有资本经营预算。o “郭复初认为应从国有资本存量和增量两个方面 设计国有资本经营预算的内容。“”李丹，吴祖宏认为应以国家是所有者的身份为 依据，确定预算收入和预算支出的内容。衄1 吴祥云( 2 0 0 5 ) 认为，应由财政部门 为主编制，国资部门只能编制部门预算。”李燕( 2 0 0 4 ) 认为，国资部门作为出 资人代表，应当承担编制国有资本经营预算的职能和责任，应由国资部门为主编 制，国资部门编制的是出资人财务预算。”隋军，卓祖航认为，国有资本经营预 算与公共预算、社保预算共同组成社会主义市场经济体制下的国家预算。1 从研究文献来看，我国的国有资本管理体制的研究涉及方方面面，有对体制 改革方面的，也有对国有资本的运营、监督和预算方面的。但随着新一轮国有资 本管理体制的改革，国有资本管理中的问题也不断涌现，对于国有资本的经营预 算管理体系的构建，目前仅局限于构想阶段，还没有制定出完整规范的经营预算 管理体系。 1 3 论文基本概念的界定 1 3 1 国有企业 国有企业是国有资本的微观组织，主要是利用出资人投资形成的资产进行直 接的生产和经营活动，国家或国有持股机构的投资份额在企业总投资中占控制地 位及其以上。根据国有资本在企业总资本中的比重，国有企业可以分为国有独资 企业、国有控股企业( 包括绝对控股和相对控股) ；至于参股企业属于不属于国 有企业，目前还存在争议。本文认为，判断一个企业是否属于国有企业，主要看 其控制权在谁手中，是国家或国家委托的代理人，还是其它主体。如果控制权属 1 0 青岛科技久学研究生学位论文 于国家或其委托的代理人，不论其控股比例多少，都应属于国有企业的范畴。 1 3 2 财产、资产与资本 研究国有资本与国有资产的关系，首先应明确财产、资产与资本的关系。 财产( p r o p e r t y ) 是指一切物质财富的总称包括财富、财物和不动产。财产 可以是生产要素，也可以是生活要素。”1 资产( a s s e t ) 是某一特定主体由于过去的交易事项而取得或控制的可预期的 未来经济利益。主要表现出三个特征：一是有一个特定的主体；二是权益；三是 利益。一般来说，作为生产要素投入生产经营活动的财产才叫资产，资产概念是 财产概念的子集。从这个意义上说，资产是财产的一部分，是具有增值功能的那 部分财产。 资产作为某一特定主体某一时间财产的反映，用于国家或政府这一宏观性主 体，就称之为国有资产，它是一国政府所拥有的财产。资产归属具备明晰化特征， 从而要求国有资产管理必须克服主体虚化的弊端，建立统一的管理主体，由其履 行出资人权利，具体负责国有资产管理。资产的货币计量性特征，就要求国有资 产的管理应该以价值管理为主，实物管理为辅，不把重点放在既定存量国有资产 的完整上，而把管理重点放在国有资产价值的保值增值上。资产形态的多样性特 征，要求国有资产管理做到分类、动态化管理，而不是僵化的实物管理和统一管 理。同时，由于资产概念具有静态性的特征，因而也易造成国有资产管理的静态 化，弱化国有资产的市场经营功能。 资本( c a p i t a l ) 是能够带来剩余价值的价值。“本金一基金”1 论认为，本金 ( 资本) 是各类经济组织为进行生产经营活动而垫支的资金，具有周转性与增值 性等基本特征。在众多的国有资源中，真正需要且正在执行资本职能的，惟有“经 营性国有资产”。无论是经营性资产，还是非经营性国有资产都属于国有财产。 财产、资产和资本的关系可表述为，财产是研究资产和资本的起点，资产和 资本是财产研究的进一步深化。如果把财产的管理主体定位于企业。那么就称其 为资产。企业中的资产由资本和负债两部分构成，两类资产的所有者行使的权利 不同，追求的目标不同，其所承担的风险也不一样。作为股权投入的财产称为资 本，其目标是追求企业利润的最大化，企业有可能通过经营杠杆和财务杠杆效应 提高资本的报酬率。 1 3 3 国有资本与国有资产 ( 1 ) 国有资产的概念 国有资产是指国家基于国家权力的行使或依法取得和认定的，或者国家以各 种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受馈赠等形式的各种财 产权力。国有资产可以区分为狭义和广义两种。广义的国有资产是泛指属于国家 1 1 国有资本经营预算管理研究 所有的一切财产。主要包括：国家以各种形式形成的对企业投资及收益等经营 性资产；国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；国家依法拥有的 土地、森林、河流、矿藏等自然资源性资产。狭义的国有资产是指国家直接所有 的经营性资产。 ( 2 ) 国有资本概念 在财政部和国家经济贸易委员会2 0 0 0 年发布的国有资本保值增值结果计算 与确认办法中，国有资本是这样定义的：国有资本是指国家对企业各种形式的 投资和投资所形成的收益，以及依法认定的国家所有者权益。 著名经济学家陈淮认为，国有资本是由国家或政府占有的那一部分国民财 富。国有资本的一部分职能是生产社会公共产品，例如国防建设、基础设施建设 等；另一部分职能是在市场经济活动中作为一般资本参与谋取利润的经济活动。 国有资本前一职能的公有性质体现在为国民经济提供“外部性”条件上，后一职 能的公有性质体现在收益的归属上。不论哪种职能，国有资本的产权性质都没有 发生任何变化。 ( 3 ) 国有资本与国有资产的关系 国有资本与国有资产在概念上既有联系又有实质性差异。从联系上看，国有 资本与国有资产都强调是国家所有的财产，国有资本包含于国有资产，国有资本 是国有资产中最为活跃的部分；从两者的区别来看，国有资产的范围要比国有资 本的范围大得多，国有资本仅限于经营性国有资产部分，而国有资产不仅包括经 营性国有资产，还包括非经营性国有资产和资源性国有资产。 1 3 4 产权与所有权 p 阿贝尔将产权定义为财产所有权及与财产所有权相关的财产权。其基本含 义是产权主体对产权客体的财产权利的总和，产权一般包括产权主体、产权客体 和产权主客体之间财产权利关系三个要素构成，产权主体对产权客体的财产权利 包括所有权、占有权、使用权、收益权、支配权和处置权六项基本权利。1 产权范畴与所有权范畴有一定的联系，但是产权有别于所有权。简单地说， 所有权概念主要是从根本上强调财产的最终归属关系，表述的是人对物之间的关 系，是一种静态的概念。作为一个从整体角度考察的范畴，所有权侧重的不是资 源配置过程中各种权能结构对最终结果的影响，而只是从方向上决定最终结果的 去向。而产权则是从资源配置角度所界定的财产占有权、支配权和使用权，它所 强调的是支配运用财产时的适当规则，以使分属于各种所有权关系的资源能在整 个国民经济范围内依据经济效率、经济结构演变、经济发展的需要进行流动、组 合协调。 青岛科技丈学研究生学位论文 1 3 5 国有资本管理和国有资本经营预算管理 国有资本管理的概念有广义和狭义之分，广义的国有资本管理是指国家以国 有产权为基础，以提高国有资本营运效益为目标所进行的国有资本管理、监督和 营运的总称，狭义的国有资本管理仅指与国有资本监督和营运相区别的范畴狭 义的国有资本管理是指国有资本的所有者及其代表，以产权为基础，对于国家作 为出资者直接出资形成的资本及其权益进行的预算、协调、控制及评价等一系列 活动，本论文如果没有特殊说明主要是将其作为狭义的概念去理解。 国有资本经营预算管理是我国国有资本管理体制改革过程中提出的新课题， 它是指国有资本所有者代表机构为实现其职能，利用价值形式，在所管理的范围 内，对具有一定法律形式和制度保证的国有资本收支预算所进行的计划、组织、 调节和监督。 国有资本经营预算管理与国有资本管理两者之间既相互联系又相互区别。从 联系上看，国有资本经营预算管理内含于国有资本管理，是国有资本管理的重要 手段和重要组成部分，两者都是以全部或部分国有资本为管理对象。 从区别上看，主要体现在：( 1 ) 在研究的范畴上，国有资本经营预算管理主要 集中于对国有资本进行预算管理方面，而国有资本管理所研究的内容不仅包括国 有资本预算管理方面，还包括事务、人事管理等；( 2 ) 在管理目标上，国有资本 管理体制旨在通过各方面责权利关系的合理界定与有效处理，实现国有经济整体 价值最大化，这种价值最大化不仅包括经济性价值，也包括非经济性价值，而国 有资本经营预算管理是国有资本管理当局对未来国有资本运营活动的总体规划， 其首要目的在于确保国有资本的完整性，实现资本运行的高效率，并以此为国有 资本整体价值目标发挥贡献作用，且这种贡献主要是经济性的。 1 4 论文主要工作和结构安排 1 4 1 论文主要工作 本文是在进行实地考察、调研、访问、座谈、讨论的基础上，理论与实际相 结合。在总结过去经验的基础上，根据中央新的改革精神和我国的实际情况提出 国有资本经营预算管理体系的思路。并在研究对象的选择上，选取和深入剖析了 有代表性和典型意义的地方试点的国有资本经营预算管理模式，获取了具有普遍 意义的结论。 1 4 2 论文的结构安排 本论文的结构安排如下： 国有资本经营预算管理研究 第一部分：绪论。阐述了国有资本经营预算管理体系的研究背景和研究意义， 对国有资产运营、监管、国家财务的相关研究进行了分析。认为已有的研究成果 各有侧重，具有互补性