（工商管理专业论文）高等院校内部审计问题研究.pdf

中文摘要 随着我国经济的快速发展，高等教育事业随之蓬勃发展，内部审计在高校教 育事业的发展中发挥着越来越重要的作用。特别是在学校自主权增强、招生规模 扩大、财政投入加大、基本建设投资大幅增加的形势下，内部审计在加强经济监 督，保证学校经济活动合法、有效，提高学校的科学管理水平，当好领导的参谋， 加强党风廉政建设等方面的作用日益凸显。但是我们也应当清醒地看到，目前在 我国高校管理中，内部审计工作通常被放在了次重要的地位。近年来高校经济腐 败案件频发，涉案人员数量和涉案金额均呈上升势头。透视这种现象的背后，除 了追究犯罪分子的因素外，高校内部审计工作滞后问题不容忽视。面对新问题， 新情况，高校应该更新观念，切实加强内部审计工作。本文就这一论题展开讨论， 概述了内部审计的几个基本概念，回顾了我国高等院校内部审计的发展历程，阐 述了高等院校内部审计的职能和内容，调查了驻地在山东省济南市的2 5 所高等 院校的内部审计现状，总结和分析了高等院校内部审计工作中存在的一些问题。 高等院校目前内部审计的机构设置不合理，无法保持相对的独立性，内部审计管 理不到位，审计人员力量不足，人员综合素质不高，规章制度不健全，工作效果 不理想和审计手段较落后，尤其是内部控制制度评审未受到重视，经济责任审计 缺乏审计评价标准，基建修缮工程跟踪审计未全面开展等问题十分突出。针对这 些问题笔者提出了一些对策，以期解决这些问题，从而更好地发挥内部审计的职 能和作用，促进高等教育事业健康、快速和持续的发展。 关键词：高等院校内部审计审计独立性 a b s t r a c t a sc h i n a sr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t h i g h e re d u c a t i o n , t h 耐t h ec a u s eo f v i g o r o u sd e v e l o p m e n t ，i n t e r n a la u d i ti nt h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o ni s p l a y i n ga l li n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l e p a r t i c u l a r l yi ns c h o o l si n c r e a s e da u t o n o m y , t h es c a l eo fe n r o l l m e n t ，i n c r e a s ef m a n c i a l i n p u t ，t h e s u b s t a n t i a li n c r e a s ei n i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ts i t u a t i o n ，t h ei n t e r n a la u d i ti n s t r e n g t h e n i n ge c o n o m i c s u p e r v i s i o nt og n s r r et h a ts c h o o l sl e g i t i m a t ee c o n o m i ca c t i v i t i e s ，e f f e c t i v ea n d i m p r o v et h es c i e n t i f i cm a n a g e m e n to ft h es c h o o ll e v e l ，w h e ng o o dt h el e a d e r s h i po f t h eg e n e r a ls t a f f , s u c ha ss t r e n g t h e n i n gt h ep a r t ys t y l ea n dc l e a ng o v e r n m e n t sr o l ei s b e c o m i n gi n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t b u tw es h o u l da l s ob es o b e r l ya w a r et h a tc h i n a s c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e si nt h ec u r r e n tm a n a g e m e n t ，i n t e m a la u d i tw o r ki so f t e n p l a c e do nt h ei m p o r t a n tp o s i t i o n u n i v e r s i t yo fe c o n o m i cc o r r u p t i o nc a s e si nr e c e n t y e a r sf r e q u e n t ，t h en u m b e ro fp e o p l ei n v o l v e dw i t ht h ea m o u n to fm o n e yi n v o l v e d a n ds h o w e du p w a r dm o m e n t u m p e r s p e c t i v eb e h i n dt h i sp h e n o m e n o n , i na d d i t i o nt o p u r s u ec r i m i n a l sf a c t o r s ，t h eu n i v e r s i t yi n t e r n a la u d i tl a gp r o b l e m c a l ln o tb ei g n o r e d f a c e dw i t hn e wp r o b l e m sa n dn e ws i t u a t i o n s ，i n s t i t u t i o n so fh i g h e rl e a r n i n gs h o u l d u p d a t et h e i rc o n c e p t s ，a n de f f e c t i v e l ys t r e n g t h e nt h ei n t e r n a la u d i tw o r k t h i sp a p e r o nt h es u b j e c to fd i s c u s s i o n , o u t l i n e dt h ei n t e r n a la u d i to fs e v e r a lb a s i cc o n c e p t s ， r e v i e w e dt h ei n t e r n a la u d i ti n s t i t u t i o n so fh i g h e rl e a r n i n gi n c h i n a sd e v e l o p m e n t p r o c e s s ，t h ei n s t i t u t i o n so fh i g h e rl e a r n i n go nt h ei n t e r n a la u d i tf u n c t i o na n dc o n t e n t s o ft h er e s i d e n ts u r v e yi nj i n a nc i t y , s h a n d o n gp r o v i n c et h e2 5i n s t i t u t i o n so fh i g h e r l e a r n i n gt h es t a t u s o fi n t e r n a la u d i t , r e v i e wa n da n a l y s i so ft h ei n t e r n a la u d i t i n s t i t u t i o n so fh i g h e rl e a r n i n gi nt h ew o r ko fs o m eo ft h ep r o b l e m s a tp r e s e n tt h e i n t e r n a la u d i ti n s t i t u t i o n so fh i g h e rl e a r n i n gi n s t i t u t i o n su n r e a s o n a b l e ，u n a b l et o m a i n t a i nt h er e l a t i v ei n d e p e n d e n c eo ft h ei n t e r n a la u d i tm a n a g e m e n ti sn o ti np l a c e ， t h ea u d i ts t a f fs t r e n g t ho fl e s st h a n , t h eo v e r a l lq u a l i t yo fs t a f fi sn o th i g h , r u l e sa n d r e g u l a t i o n si si n a d e q u a t ea n du n s a t i s f a c t o r yw o r kp e r f o r m a n c ea n da u d i tm e a n sl e s s ， i np a r t i c u l a rt h ei n t e r n a lc o n t r o ls y s t e ma r en o ts u b j e c tt oa s s e s s m e n t ，e c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n gl a c ko fa u d i te v a l u a t i o nc r i t e r i a , i n f r a s t r u c t u r er e p a i rp r o j e c t s d i dn o tf u l l yc a t t yo u tt h ea u d i tt ot r a c ks u c hi s s u e si sv e r yc o n s p i c u o u s i nl i g h to f t h e s ep r o b l e m st h ea u t h o rm a d ean u m b e ro fm e a s u r e st os o l v et h e s ep r o b l e m s ，i n o r d e rt ob e t t e rp l a yt h ei n t e r n a la u d i tf u n c t i o na n dr o l eo fh i g h e re d u c a t i o ni st o p r o m o t et h eh e a l t h ya n dr a p i da n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o ni n t e m a la u d i ta u d i ti n d e p e n d e n c e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谫 意。 躲序黻一舭嘲秘脚日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 赢荣文 l 签字同期：7 口椤年汐5 月；o 同 翩虢趣建， 导师签名：创夕，、，。 签字同期：? t 9 髟 年夕歹月7sr 天津大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 改革开放3 0 年来，中国经济、政治、社会所发生的深刻变化为内部审计行 业的发展提供了巨大的空间，我国的内部审计事业取得了长足的发展。据不完全 统计，内部审计从业人员已达3 0 余万，2 0 0 0 - - 2 0 0 4 年的5 年间，全国内部审计 机构共完成审计项目1 9 8 万多个，查出损失浪费金额4 2 0 9 亿元，促进增收节支 6 5 2 9 亿元，提出被采纳建议1 0 2 9 万条，发现大案要案线索9 8 4 1 件。内部审 计在规范单位内部管理、提高经济效益，推动市场经济健康发展等方面发挥着越 来越重要的作用。 近1 0 年以来，我国高等教育的改革和发展得到了蓬勃的发展，整体水平迈 上了一个新的台阶。根据国家统计局的数据显示，从1 9 9 8 年到2 0 0 5 年，中国大 陆的毛入学率从9 8 增加到2 1 。到2 0 0 5 年底各类接受高等教育的在读学生总 数超过了2 3 0 0 万人。2 0 0 5 年全国共有普通高等学校1 7 9 2 所，较之1 9 9 8 年的 1 0 2 2 所增加了7 7 0 所。教育事业突飞猛进，国家对教育的投入已经明显加大， 大量的教育财政拨款投入教育。根据国家统计局网站公布的数字。国家在九五期 间对教育的投资总额达到8 0 2 0 4 亿元，而在八五期间，国家对教育的投资仅为 3 7 6 6 5 9 亿元。随着高等学校规模的迅速扩大和教育资金投入的高速增长，高等 院校的基本建设投资、固定资产投资也相应的成倍地增长，教学科研进行了大量 的投入，教学经费、科研经费、管理费用等各项费用大幅度增加。总体经济活动 量的增加，引起了学校各类职能机构的增多和组织层次的增加，高校的经济管理 工作更为复杂化，对内部审计的需求也相应地增加，内部审计有了更大的平台发 挥作用。 然而一个不容回避的事实是高等学校诸如收入反映不实、违规收费、挤占挪 用专项资金等违规现象经常发生，腐败案件也时有发生，有媒体报道，1 9 9 0 年 之后的1 0 年，北京海淀区内3 2 所院校中，被检查机关提起公诉的贪污贿赂案件 共2 4 件2 6 人。高教系统腐败案件主要集中在管钱管物的部门和个人身上，作案 手法也五花八门。发生在高校的系列违规和腐败事件，破坏了高等院校“净土 的美誉，也给高等学校内部审计带来了批评和压力。 上述的问题说明，尽管我国内部审计事业总体上说取得了进步，但随着高等 天津大学硕士学位论文第一章绪论 教育的发展，办学规模的逐步扩大，高等院校的经济活动日益复杂和多样化，高 校的内部审计工作却没有跟上学校的发展，暴露出一些问题，主要表现在：内部 审计独立性不强、人员素质不高，内部审计制度不健全、审计重点不突出、审计 手段落后等方面。 目前，学术界针对内部审计作了一些相关研究，但学者对内部审计的研究多 侧重于企业，鲜有针对作为事业单位的高校进行研究。同时我国内部审计由于在 角色定位和自身能力等方面存在缺陷，还不能满足现代内审的要求。如何更好地 借鉴内部审计的先进经验，发挥内部审计的服务管理职能，根据我国高等院校的 实际情况，找出解决实际问题的有效途径，充分发挥内部审计强有力的监督、服 务职能，对促进我国高等院校深化改革和发展高等教育都有着深远意义。 1 2 论文研究的主要方法 本论文主要是采用了文献资料法、电话访谈法、调查法相结合的方法，研究 中注重创新性与科学性相结合，定性分析与定量分析相结合，对内部审计的产生、 发展、职能和内容做了较全面的阐述，突出了它在高等院校管理中的作用，并为 我国高等院校内部审计的科学化、规范化提供参考。 一、文献资料法 广泛收集，研读近年来国家有关内部审计的理论专著、政策法规，近年来专 家学者对内部审计的研究成果为本文的研究提供理论和现实的依据。 二、调查法 为了解我国高等院校内部审计的现状，笔者通过山东省教育厅财务审计处调 查了驻济2 5 高校的内部审计的机构设置、人员情况、制度建设和开展审计工作 内容的情况。 三、电话访谈法 通过对几所高校内部审计主管或从业人员进行了电话访谈，了解他们工作中 的实际情况以及对内部审计工作的态度和观点。 1 3 论文研究的主要内容 为实现本文的研究目的，主要对以下几方面进行了研究： 第一章绪论，主要论述了本文研究的背景与意义、研究方法、研究内容。 第二章从国际和国内两个层面阐述了内部审计的产生、定义和职能。 天津大学硕士学位论文 第一章绪论 第三章概述了我国高等院校内部审计的发展历程、职能和体制，重点描述了 高等院校内部审计的主要内容。 第四章介绍了我国高等院校内部审计的现状，以此现状为基础指出了内部审 计存在的主要问题，并进行了分析。 第五章针对内部审计存在的问题，提出了解决的对策。 第六章总结了研究的主要内容，说明了研究的局限性，并提出了以后要进一 步研究的问题。 天津大学硕士学位论文第二章内部审计的几个基本概念 第二章内部审计的几个基本概念 2 1 内部审计的产生 内部审计是伴随着资本主义经济的发展和组织规模的扩大而产生和逐步兴 起的。特别是由于股份制企业及跨国公司的发展，公司的生产规模越来越大、经 济业务日趋复杂、生产经营地点分散化，公司内部建立起了多层次的管理机构和 管理制度，每一级的管理人员都负有一定的权利与义务，公司内部的受托经济责 任日益复杂。随着控制跨度的增大，控制力逐渐减弱，特别是由于经营地点的分 散，高级管理人员无法监控下属的工作情况。为了充分了解公司的财产物资是否 得到了恰当的保管和利用、员工是否有效率地工作、现行管理系统是否起作用、 下属公司的目标是否与总公司保持一致等情况，管理当局就另外指派独立于其他 部门并具有专业分析能力的人员去进行检查工作并向自己报告。于是现代内部审 计就产生了。世界上大部分国家内部审计的产生和发展都是受管理上的需要所驱 动的。 与其他资本主义国家不一样，我国内部审计的开展是主要是政府推动的，这 是由于我国经济的发展、改革的客观现实所决定的。1 9 8 3 年国务院1 3 0 号文规 定：我国拥有数十万个国营企业和大量的行政事业单位，审计对象多、范围广、 任务重，建立和健全部门、单位的内部审计是搞好政府审计监督的基础。对下属 单位实行集中统一领导或下属较多的主管部门，以及大中型企事业组织，可根据 需要建立内部审计机构或配备审计人员，实行内部审计监督。1 3 0 号文拉开了我 国内部审计“边组建，边工作”的序幕。1 9 8 5 年8 月国务院发布了国务院关 于审计工作的暂行规定，明文要求：“在国务院和县级以上地方各级人民政府各 部门大中型企业事业组织应当建立内部审计监督制度。”同年1 2 月，审计署 根据国务院的暂行规定发布了审计署关于内部审计工作的若干规定，明确了 内部审计机构及人员应发挥的作用、内部审计机构的设置、主要任务、主要职权、 内部审计工作的主要程序、内部审计人员的任职条件及违反本规定应承担的责任 等，从而推动了我国内部审计机构的组建步伐及内部审计工作的顺利开展。 事实上，内部审计的产生，不管是刚开始的资本主义国家出于内部管理的需 要，还是我国追于外部压力，从本质上来说都是为了监督评价受托经济责任的履 行，都是经济发展的产物。内部审计在发展中大致经历了财务审计阶段、经营审 天津大学硕士学位论文第二章内部审计的几个基本概念 计阶段、管理审计阶段和风险导向的综合审计阶段，从单纯的财务收支审计走向 以风险导向为基础的包括经营活动和管理活动的综合审计，从消极防弊到帮助组 织实现价值增值，这都是围绕受托经济责任展开的，即从监督受托经济责任的履 行到积极采取的措施帮助受托经济责任的完成。随着社会经济的发展，受托经济 责任越来越广泛，越来越复杂，内部审计也将不断发展。 2 。2 内部审计的定义 社会经济在不断的发展，内部审计也在不断的发展，所以要对内部审计下定 义，就会有多种不同的认识。从对内部审计的下定义的演变过程中，我们不仅可 以看到对内部审计范围与内容的界定，更能看到它所担负的职能以及社会对它的 期望。 在此选取的是i i a 和我国审计署关于内部审计工作的规定在不同时期关 于内部审计的定义。 2 2 1i i a 的定义 1 9 4 1 年i i a 成立以后，明确和规范了内部审计的功能和职责，随后在1 9 4 7 年i i a 发布了内部审计职责说明书( s t a t e m e n to fr e s p o n s i b i l i t i e so f i n t e r n a la u d i t i n g ，简称s r i a ) 第1 号，并根据内部审计实务的发展及理论研究 成果及时进行修订。内部审计职责说明书反映了i i a 对内部审计的定义。 1 9 4 7 年s r i an o 1 ：内部审计是在组织内部检查会计、财务以及其他业务， 从而向管理当局提供防护性和建设性服务的独立评价活动。它主要涉及会计和财 务事项，但也可以适当涉及经营方面的问题。 1 9 5 7 年s r i an o 2 ：内部审计是在组织内部检查会计、财务及其他经营业务， 以向管理当局提供服务的独立评价活动。 1 9 7 1 年s r i an o 3 和1 9 7 6 年s r i an o 4 ：内部审计是在组织内部检查各种 经营活动，以向管理当局提供服务的独立评价活动，它是一种通过衡量和评价其 它控制的有效性来发挥作用的管理控制。 1 9 8 1 年s r i an o 5 和1 9 9 0 年s r i an o 6 ：内部审计在组织内部检查和评价 各种经营活动，以向组织提供服务的独立评价活动。内部审计的目标是帮助组织 成员有效地履行他们的职责，为此内部审计向他们提供与所审查活动有关的分 析、评价、建议、咨询和信息。 1 9 9 9 年i i a 董事会通过了内部审计的新定义：内部审计是一种独立、客观 天津大学硕士学位论文第二章内部审计的几个基本概念 的保证和咨询活动，它的目的是为组织增加价值并提高组织的运作效率，它采用 系统化规范化的方法来对风险管理、控制及治理过程进行评价，提高它们的效率， 从而帮助实现组织目标。 从i i a 内部审计定义的发展，我们可以看出国际上内部审计的发展轨迹：在 服务对象方面，从管理当局扩展到整个组织；在工作内容方面，从检查会计、财 务事项扩展到评价各种经营活动，又发展到评价风险管理、控制及治理过程；在 服务性质方面，从独立评价活动发展到保证工作和咨询活动。 2 2 2 我国的定义 我国有关正式文献关于内部审计的定义主要体现在审计署关于内部审计工 作的规定以及中国内部审计协会所制定的内部审计准则。 审计署关于内部审计工作的规定( 以下简称规定) 第一次发布是在1 9 8 5 年1 2 月，至今共经历三次修订，其发布时间分别：1 9 8 9 年1 2 月2 日，1 9 9 5 年 7 月1 4 日和2 0 0 3 年3 月4 日。 1 9 8 5 年和1 9 8 9 年的规定都没有明确地给出内部审计的定义，只是强调 了内部审计的重要作用，即内部审计是部门、单位加强财政、财务监督的重要手 段，是国家审计体系的重要组成部分( 1 9 8 5 ) ；内部审计是我国审计体系的组成部 分( 1 9 8 9 ) 。 1 9 9 5 年的规定首次明确给内部审计下了定义：内部审计是部门、单位 实行内部监督，依法检查会计科目及相关资产，监督财政收支和财务收支真实、 合法、效益的活动。 2 0 0 3 年的规定认为：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财 政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理 和实现经济目标。 由此我们可以看出内部审计在中国最初是附属于政府审计的，是政府审计的 延伸，带有一定的行政色彩。从政府审计机关的角度给内部审计下定义始终也没 能脱离“财政收支”、“财务收支”这样的字眼，但我们仍能从中看到人们对内部 审计的认识已经发生了巨大的变化。即从单纯的强调监督职能到强调监督和评价 职能并举。监督受托经济责任的履行是内部审计产生的动因，是内部审计最基本 的职能。但如果只强调监督，就容易使内部审计工作的开展遇到不同程度的障碍， 造成内部审计资源的浪费。内部审计不仅能消极防弊，更能积极兴利，行使评价 职能。 但规定中内部审计的定义关于内部审计监督和评价的对象仍很狭隘，不 天津大学硕士学位论文第二章内部审计的几个基本概念 利于指导内部审计工作，应将之扩展。中国内部审计协会的内部审计基本准则 所给出的内部审计定义在很大程度上弥补了这一缺憾。内部审计基本准则第 二条：本准则所称的内部审计，是指组织内部的一种独立、客观的监督和评价活 动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组 织目标的实现。这一定义指明了我国内部审计的发展方向，具有很强的指导意义。 在i i a 所启动的内部审计全球性框架中，内部审计的定义是其首要的内容。 我国的定义相对于i i a 的定义处于s r i an o 6 和最新的定义之间。不照搬i i a 的 定义是因为我国的内部审计事业和美国等一些内部审计较发达的国家相比处在 不同的发展阶段。国际内部审计的发展已进入了一个新的、更高层次的阶段，即 正实现“两个转变”，一是正由管理保障( 管理审计) 向风险保障( 风险评估) 转变；一是由被动查出问题向主动提出解决问题的建议转变。而我国内部审计目 前总的水平尚处在资产保障( 即财务收支审计) 向管理保障( 管理审计) 转变的 初期，因此我国的内部审计定义既要反映财务收支审计的特性又要兼顾管理审计 的特征。 2 3 内部审计的职能 职能是由事物本质决定的一种内在功能。内部审计的职能是由其自身的条件 所决定的，并受所处的外部环境的影响。内部审计的职能不是一成不变的。从西 方现代内部审计的发展来看，其职能发展主要经历了以下几个阶段：一、2 0 世 纪4 0 年代以前的内部审计处在财务审计阶段，主要进行查错防弊的财务审计， 此时内部审计的职能以监督为主；二、从2 0 世纪4 0 年代初到2 0 世纪8 0 年代末， 内部审计处在经营和管理审计阶段，对影响企业经济效益的一切因素都进行深入 的分析和评价。在形态上，由财务审计为主、管理审计为辅，走向两者并驾齐驱， 继而又发展为全面的管理审计。在这一阶段，内部审计的职能以评价为主，但监 督职能始终是内部审计最基本的职能；三、进入2 0 世纪9 0 年代，内部审计职业 界对一系列重大问题展开了讨论，诸如内部审计准则的发展、内部审计的全面质 量管理、以c o s o ( c o m m i t t e eo fs p o n s o r i n go r g a n i z a t i o n so ft h et r e a d w a y c o m m i s s i o n ) 为基础的内部控制审计、以风险为导向的内部审计、适应科技进步 要求的信息技术审计和电子商务审计、为加强公司治理提高治理效果的公司治理 审计和风险管理审计、内部审计的有效沟通与人际关系、参与式审计与战略审计 等。对这些问题的讨论和实践，把内部审计成功地推进到价值增值的新阶段，内 部审计的职能也发展为保证和咨询。由此可见，内部审计的产生和发展过程，同 时也是内部审计职能的演进过程，而不论这种演进是基于内在因素如企业内在管 天津大学硕士学位论文第二章内部审计的几个基本概念 理的需要，还是由于外部条件如法律规范行为的结果，都会引起内部审计地位的 变化，从而导致审计职能的演进。内部审计职能的演进更确切地说应该是内部审 计职能的拓展，因为新的职能产生以后原有职能仍存在，只是退居次位而已。 在我国关于内部审计的职能也是一个理论热点问题。庄恩岳在内部审计学 ( 1 9 9 7 年版) 中提到了内部审计单职能论、双职能论和多职能论，而他主张内 部审计应具有监督、管理和评价、鉴证职能；钱世昌( 1 9 9 5 年) 认为内部审计 应具有监督、评价、鉴证职能；赵保卿( 1 9 9 7 年) 认为内部审计的职能除了监 督、评价、鉴证职能外还应具有防范职能，即预防各种违法违纪及其他有关问题 的功能；徐政旦( 1 9 9 7 年) 认为内部审计具有检查、鉴证、评价、建设四个职 能。综上，我国理论界普遍认为内部审计具有监督、评价和鉴证三种职能。 笔者认为，随着经济体制改革的进行以及内部审计在我国的发展，我国内部 审计应定位于监督、评价和服务。科学的职能定位将有助于提升内部审计在我国 审计体系中的地位，发挥其积极兴利的作用，并使内部审计通过规范的发展丰满 羽翼，促进其进一步发展，为实现与国际接轨做准备。 2 4 本章小结 通过国际和国内两个方面论述了内部审计的产生、定义和职能，在论述的过 程中基本上以时间为顺序，动态性的表述出这几个基本概念，内部审计的轮廓得 以展现，为下一章论述高等院校内部审计的有关内容作了铺垫。 天津大学硕士学位论文第三章高等院校内部审计概述 第三章高等院校内部审计概述 3 1 高等院校内部审计工作的发展历程 在国家立法和行政的推动下，高等院校的内部审计逐步发展起来，自1 9 8 5 年教育部成立审计室至今，我国教育内部审计的发展已超过二十年。这二十几年 的历程，可以分为前后1 0 年两个阶段。 前1 0 年，各高等院校一面组建机构，培训人员；一面积极开展工作，摸索 内审经验。1 9 9 0 年5 月，原国家教委颁发了教育系统内部审计工作规定。这 是首部教育审计法规，对教育审计的地位和作用、机构设置和人员配备，以及审 计的范围职权，工作程序和法律责任等作了明确具体的规定。“八五”期间( 1 9 9 1 1 9 9 5 ) ，教育审计得到大力的发展，国家在教育投入方面确定了以国家财政拨 款为主，多渠道筹措教育经费的体制，教育经费大为增加。在此情况下，各高等 院校建立健全内部监督制度，强化科学管理，提高资金使用效益，防止和纠正挪 用、流失和浪费现象，成为教育审计面临的十分紧迫的任务。为此，教育部审计 局又及时提出了“打基础、抓重点、上水平”的工作方针，指导全国教育审计机 构要把加强教育经费的审计作为重点。通过审计和审计调查，一方面及时发现截 留、挤占和挪用教育经费的问题，促使有关部门采取措施加以制止和纠正，推动 了教育投入各项政策落实到位；另一方面又及时发现并制止、纠正了教育经费的 “跑、冒、滴、漏”现象，促进加强管理，提高资金使用效益。 在1 9 9 6 年以来的后十几年中，教育内部审计再次得到了很大的发展。1 9 9 6 年4 月原国家教委发布的第2 4 号令教育系统内部审计工作规定，这是对原 规定的第一次修订。1 9 9 7 年1 2 月原国家教委又印发了教育系统内部审计 规范以及其他教育审计工作的规章制度，促使高等院校初步构建了高校内部审 计的基本规章体系，使得各高校内部审计工作基本上能做到有章可循，审计质量 和效率明显提高。1 9 9 8 年，教育部原审计局由审计署的派驻机构调整为派出机 构，国家审计机关不再直接管理教育审计，教育审计归属教育部财务司管理。这 一调整有利于理顺国家审计与内部审计的关系。在教育部和各级主管领导的领导 下、在广大内审工作者的努力下，高校内审紧紧围绕高等教育事业改革和发展， 不断开拓创新，积极进取，为促进本部门、本单位遵守国家法律法规，规范内部 管理，加强廉政建设，维护自身合法权益、防范风险，提高资金使用效益又做出 天津大学硕士学位论文第三章高等院校内部审计概述 了积极贡献，取得了可喜的成果。 进入2 1 世纪，教育部制定的面向2 1 世纪教育振兴行动计划中明确要加 强对教育经费的审计和监督。2 0 0 2 年杨周复司长特别对高校审计人员提出要主 动适应预算制度改革、学习、了解预算制度的背景、内容和基本要求，积极协助 财务部门实现高校预算的统一和规范，维护预算的严肃性，并在此基础上，完善 和改进高校预算执行审计和决算审计。2 0 0 4 年，根据形式的发展的迫切要求和 国家审计署新颁布的审计署关于内部审计工作的规定，教育部再次修订了教 育系统内部审计工作规定，进一步明确了新形式下教育审计的任务和目标，规 范了教育审计工作程序。对内部审计的机构设置形式，审计范围，审计程序，审 计职责，审计权限等方面如何适应市场经济和教育改革的需要都做了新的表达， 为教育审计的发展奠定了更加坚实的基础。各地方也相应配套制定了教育系统的 内部审计规定。 高等院校的内部审计发展从业务主管部门来看，由审计署变更为教育部财务 司。1 9 9 0 年发布的规定，明确指出“教育系统内部审计是国家审计体系的重 要组成部分。因此，高等院校的内部审计诞生时是从属于国家审计的，是国家 审计的延伸。1 9 9 8 年，教育部原审计局由审计署的派驻机构调整为派出机构， 教育审计归属教育部财务司管理。相应的，高等院校的内部审计机构也归属于教 育部财务司管理。这一调整是有利于理顺国家审计与内部审计的关系的。1 9 9 9 年，教育部召开直属高校审计工作会议和全国教育系统审计工作会议，财务司杨 周复司长阐述了教育审计管理体制改革的重要意义，指出内部审计部门作为内部 管理的一个工具，完全由部门、单位自己领导，更有利于内部审计职能的发挥。 从高等院校内部审计的内容来看，经历了以开展财务收支审计为主，开展基 建修缮工程审计为主，开展经济责任审计三个阶段。在国家“八五”时期及以前， 高等院校的经济活动相对简单，收入主要以财政拨款为主要来源。高等院校内部 审计部门，主要是对学校内部及所属单位的财务收支及经济效益进行监督。在这 个时期，高等院校作为国家审计的辅助力量发挥了重大的作用，为维护财经纪律， 减少损失浪费，加强廉政建设立下了汗马功劳。在“九五”时期，随着高等教育 的发展，基本建设投资加大，内部审计部门的职责逐渐由对财务事项的审计扩展 到非财务事项的审计，不再局限于财务收支和经济效益审计，发展了对基建及修 缮工程的审计，并迅速成为内部审计工作的重点。据2 0 0 1 年的不完全统计，全 国教育系统基建修缮工程审计3 8 3 1 2 项，送审额1 9 0 多亿元，审减额1 7 亿多元。 有效维护了教育资基本建设金的效益，维护了教育部门的利益。在“十五”期间， 经济责任审计成为新的内部审计工作重点。1 9 9 9 年中共中央办公厅、国务院印 发了县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定和国有企业及国有控 天津大学硕士学位论文第三章高等院校内部审计概述 股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定两个暂行规定，不久再出台审计署 两个配套的细则，把任期经济责任制审计工作作为一项制度在全国推行。教育部， 财政部也出台了针对高等教育系统的配套文件，包括关于高等学校建立经济责 任制加强财务管理的几点意见高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办 法，在这股强劲的东风下，高等学校的经济责任审计得到了蓬勃的发展，现在， 我国高等学校基本上实行了经济责任审计制度。 3 2 高等院校内部审计的职能 高校内部审计的职能会随着高校自身的经济和管理的发展，而不断地发展变 化。在现在的办学条件下，笔者认为高校的内部审计职能为监督职能、评价职能 和服务职能。 3 2 。1 监督职能 这是高校内部审计最基本的一项职能，无论是早期的查错防弊，还是现代的 各种检查和评价活动，都蕴含着监督的性质。特别是在现代高校办学规模日益扩 大，经济活动日趋复杂的情况下，建立完善的高校内部审计监督系统显得更为重 要。内部审计部门在检查反映经济活动资料的真实性的同时，还要检查学校内部 各种经济活动的合法性、合规性、有效性。当然，这种监督权的发挥跟校领导的 重视和支持是分不开的。 3 2 2 评价职能 评价指高校内部审计人员依据一定的审计标准对所检查的活动及其效果进 行合理的分析和判断。 3 2 3 服务职能 高校内部审计通过对被审查活动的检查和分析评价，针对管理和控制中存在 的问题和不足，向被审部门提供改进工作的意见和建议，从而帮助被审部门改善 管理，提高办学效益。审计职能从预防性发展到加强管理的建设性，是传统审计 发展成为现代审计的一个重要标志，高校内部审计也是如此。高校内部审计人员 作为本校的一员，置身于学校的活动之中，对本校情况比较熟悉，可以随时以比 较，灵活的方式提出改善管理、提高效益的建议，履行其既是审计监督者，又是 天津大学硕士学位论文第三章高等院校内部审计概述 学校领导的参谋的双重义务和责任。 针对高校内部审计而言，讨论内部审计的职能应与内部审计的发展结合起来 看。在发展的各个阶段，由于主客观条件的不同，内部审计职能的表现也不尽相 同，从教育事业单位的发展来看，可以分为如下三个阶段： ( 1 ) 在教育事业单位内部审计初创阶段，内部审计的基本职能就是监督职 能。因为在教育事业单位内部审计初创时期，由于客观需要和主观限制，内部审 计主要是对教育事业单位经济活动的真实性、合法性进行检查，以揭示和纠正存 在的错误和弊端，因而监督成为首要任务：另一方面，由于内部审计管理体制的 原因，内部审计的目的与国家审计是一致的，都是为了维护国家整体经济利益， 保护国家财产安全。因而，监督就成为内部审计的基本职能。 ( 2 ) 随着教育改革和教育事业单位内部审计的发展，教育事业单位越来越 重视教学科研活动、经济活动的效率性、效果性和经济性，需要对单位内部控制 制度的健全有效、计划的执行情况、教育事业的效益及经济责任的履行等情况进 行客观评价，这时，评价职能逐渐被认识并受到重视。与此同时，由于我国尚处 于计划经济向市场经济转变的阶段，法制建设还不健全，教育体制改革尚未完成， 因而教育事业单位监督职能依然是内部审计的基本职能之一。这一阶段教育事业 单位内部审计的基本职能包括评价职能和监督职能两种，两种职能并重。可以说， 目前我国教育事业单位内部审计总体上就处于这一阶段。 ( 3 ) 随着我国市场经济体制的建立和我国教育体制改革的完成，教育事业单 位的审计体系将得到逐步完善，这时内部审计将成为教育事业单位内部的一种独 立的评价活动。内部审计的职能将充分表现为评价职能，旨在通过对单位内部教 学、科研、经营、管理等活动的检查评价向单位的管理者提供服务。其审计内容 也将集中在对单位财务与会计控制制度及其它经济活动的控制制度的评价、对各 部门履行经济责任情况的评价等方面上，而对会计资料和会计报告的真实性、对 财务收支及经济活动的合法性等方面的审计将逐步由外部审计所代替。 从以上高校内部审计职能的扩展上可以看出，由最初的监督、检查到建设职 能的提出，反映了高校内部审计由低层次的查错防弊到高层次的、以建设性为主 的管理审计的发展，高校内部审计将面临新的挑战。 天津大学硕士学位论文 第三章高等院校内部审计概述 3 3 高等学校内部审计体制 3 3 1 高校内部审计体制的内涵 高校内部审计体制是指高校对其内部审计工作进行组织和管理的方式、方法 和制度的总称，一般包括内部审计工作领导体制、内部审计人员管理体制和内部 审计规范管理体制三个部分。 高校内部审计工作领导体制是指高校内部审计管理权限的划分，即一所高校 的内部审计工作由哪一个校领导或权力机构领导，内部审计机构是独立设置还是 与其它部门合并或合署设置。在我国，不同的高校由于各自的原因，内部审计工 作领导体制往往是不同的。 高校内部审计人员管理体制是指一所高校对其内部审计人员进行管理的方 式和方法。在我国，高校内部审计人员管理体制的特点表现为双重管理模式，即 在组织、人事、技术职称、岗位、薪酬等行政上由高校直接管理；在专业技术、 职业后续教育和职业道德等由政府教育行政主管部门和内部审计职业团体( 中国 内部审计协会和教育内部审计学会) 间接管理。 高校内部审计规范管理体制是指高校内部审计规范管理权限的划分及其管 理方式和方法。从管理主体方面看，主要包括政府教育行政主管部门( 教育部和 地方教育委员会) 、内部审计职业团体( 中国内部审计协会和教育内部审计学会) 和高校本身，也包括国家审计署；从规范的特性、内容和约束力方面看，主要包 括审计法律规范和审计职业道德规范；从规范制定主体和法律效力等级方面看， 主要包括审计法律类规范、审计法规类规范、内部审计规章类规范、内部审计准 则类规范和高校内部审计规定类规范等。 3 3 2 我国高等院校内部审计工作领导体制 我国内地高等院校内部审计工作领导体制主要有下面几种类型： ( 一) 校长领导，机构独立模式 校长直接领导内部审计工作，内部审计机构独立于其它部门。目前大部分内 审机构采取这种形式，这种内部审计机构设置与审计署关于内部审计工作的规 定和教育系统内部审计工作规定的要求一致。这种形式有两个主要特点， 一是不受制于其它部门；二是由学校主要负责人直接领导，具有相对较大的独立 性和权威性。 ( 二) 纪委书记主管，监审合并模式 天津大学硕士学位论文第三章高等院校内部审计概述 内部审计机构与监察部门合并( 监察审计处) ，然后与纪委合署办公，纪委 书记为主管审计工作的校领导。在这种模式下，内部审计机构不是独立的一个部 门，监察审计处的负责人既负责监察工作，又负责审计工作。 ( 三) 隶属于财务主管的审计科( 或审计办公室) 审计科是财务处的一个组成部分，但对财务处以外的被审计单位具有一定的 独立性。若财务主管涉嫌违规，审计科可以直接向校长报告。 3 4 高等学校内部审计的主要内容 3 4 1 内部控制制度评价 开展内控评审，即对各单位内部控制制度进行专项评审，这是新形势下加强 经济管理的一种有效手段。高校的大多数干部都有较高的管理能力，实际上也达 到了一定的管理效能，但为什么还存在资产管理不严、融资违规、投资失误、财 务收支不实、专项资金被挤占、挪用，以及不同程度的经济损失等问题，其中管 理中内部控制薄弱是根本原因。这种情况提醒我们，必须在内控制度的建立健全 上下功夫。以下为内部控制制度评价简明表3 1 ： 表3 - i ：内部控制制度评价简明表 审计对象学校的各项内控制