（行政管理专业论文）长沙市社区警务民力资源拓展研究.pdf

中南大学硕士学位论文 摘要 摘要 随着社区警务民力资源理念的引入，在我国社区警务建设过程中 民力资源日益受到重视。这种理念对我国的警务理念和警务实践产生 了积极、深远的影响。近十年来的实践证明，尽管各地的社区警务模 式、机制不尽相同，对各种各样的社区警务项目褒贬不一，对社区警 务的效率也还尚存疑虑，但有一点是公认的，即民力资源的影响与日 俱增。社区警务建设的关键在于对民力资源的拓展和运用，而拓展是 运用的前提。本文首先通过对破窗户等理论的阐述，揭示社区警务民 力资源拓展的理论依据。然后，通过长沙市社区警务民力资源拓展的 现状，尤其是人力资源的拓展、财力物力资源的拓展、对预防违法犯 罪的防范意识和防范措施的认识与掌握程度等现状的描述，总结出长 沙市社区警务民力资源拓展中存在的问题：对社区警务民力资源认识 的偏差；现行公安管理体制对拓展民力资源的阻碍；社会环境阻碍着 民力资源拓展的有机整合。通过对问题的分析发现对民力资源的拓展 研究滞后，民力资源拓展机制失灵，民力资源拓展环境失调是造成这 些问题的主要根源。针对以上问题，笔者认为必须重视和深化理论研 究，改变传统理念，同时结合借鉴发达国家的先进经验及启示，依托 各种社会资源，仓嚆i 社区警务建设中拓展民力资源的方式。 关键词：社区警务，民力资源，拓展 中南太学硕士学位论文 a b s t r c t a b s t r a c t w i t ht h ei n t r o d u c t i o no ft h ec o n c e p to fr e s o u r c e so ft h ep e o p l eo f p o l i c e a f f a i r si n c o m m u n i t y , r e s o u r c e so ft h ep e o p l eh a v er e c e i v e d i n c r e a s i n ga t t e n t i o ni nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gc o m m u n i t y t h i sc o n c e p t o fo u rp o l i c et h e o r i e sa n d p o l i c ep r a c t i c eh a dap o s i t i v ea n d af a r - r e a c h i n g i m p a c t t h ep r a c t i c eo ft h ep a s t1 0y e a r ss h o w st h a te v e nt h o u g hp o l i c e a f f a i r si nc o m m u n i t ym o d e la n dt h em e c h a n i s m sv a r y , v i e w sd i f f e r e n t l y f o raw i d er a n g eo fd i f f e r i n gc o m m u n i t yp o l i c i n gp r o j e c t ，t h ee f f i c i e n c y o fp o l i c ea f f a i r si nc o m m u n i t ya r es t i l ls u r v i v i n gm i s g i v i n g s ，b u ti ti s u n i v e r s a l l ya c k n o w l e d g e dt h a tt h ei m p a c to ft h eh u m a nr e s o n r c e si s i n c r e a s i n g t h ek e yt a s k so fp o l i c ea f f a i r s i nc o m m u n i t ya r et ot h e d e v e l o p m e n ta n du s eo fh u m a nr e s o u r c e s ，a n di t sd e v e l o p m e n ti sa p r e r e q u i s i i eo f i bu s e t h i sa r t i c l ef i r s t l ye x p o u n d sb r o k e nw i n d o w st h e o r y ，a n dr e v e a l s t h ed e v e l o p m e n tt h e o r yo fr e s o u r c e so ft h ep e o p l eo fp o l i c ea f f a i r si n c o m m u n i t y t h e n , t h r o u g hd e s c r i b i n gt h es t a t u sq u oo fr e s o u r c e so ft h e p e o p l eo fp o l i c ea f f a i r si nc o m m u n i t yi nc h a n g s h ac i t y ，e s p e c i a l l y h u m a nr e s o u r c e s d e v e l o p m e n t ，f i n a n c i a l a n dm a t e r i a lr e s o u r c e s d e v e l o p m e n t , o nt h ep r e v e n t i o no fc r i m ep r e v e n t i o na w a r e n e s sa n d p r e v e n t i v em e a s u r e su n d e r s t a n d i n ga n dg r a s po ft h ee x t e n to f , i tc a r lb e s u m m e du pt h a tt oe x p a n dc h a n g s h ac o m m u n i t yp o l i c i n gc o m p l i a n c e r e s o u r c e se x i s t ss o m ep r o b l e m s ：t h ea w a r e n e s so fc o m m u n i t yp o l i c i n g c o m p l i a n c er e s o u r c e si sw r o n g ；c u r r e n tp u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n t s y s t e mh i n d e rt h ee x p a n s i o no f r e s o u r c e sc o m p l i a n c e ；s o c i a le n v i r o n m e n t h a m p e r st h eo r g a n i ci n t e g r a t i o nt or e s o u r c e so fp e o p l e b a s e do nt h e a n a l y s i s ，t h es t r e n g t ho fr e s o u r c e sf o rd e v e l o p m e n ts t u d i e sd e l a y , i n c o m p l i a n c er e s o u r c ed e v e l o p m e n tm e c h a n i s mf a i l u r e ，a n dc o m p l i a n c e r e s o u r c ed e v e l o p m e n ti m b a l a n c ei st h em a i nc a u s eo ft h o s ep r o b l e m s t o s o l v et h ea b o v ep r o b l e m , ib e l i e v et h a t a t t e n d i n g a n d d e e p e n i n g t h e o r e t i c a lr e s e a r c h , a n dc h a n g i n gt h et r a d i t i o n a lc o n c e p t ；c o m b i n e df r o m t h ea d v a n c e d e x p e r i e n c e s o ft h e d e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dt h e e n l i g h t e n m e n t ；r e l y o na l ls o c i a l r e s o u r c e s ，b u i l d i n g i n n o v a t i v e 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t c o m m u n i t yp o l i c i n gr e s o u r c e st ob r o a d e nt h ef i n a n c i a lr e s o u r c e so ft h e w a y k e yw o r d s ：p o l i c ea f f a i r si nc o m m u n i t y ，r e s o u r c e so f t h ep e o p l e ， e x p a n s i o n i i i 原刨性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南 大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本 研究所作的贡献均已在在论文中作了明确的说明。 作者签名孑j 一 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部 或部分内容。可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文；学校可根据 国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名 中南大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景 社区警务建设对民力资源的拓展发端于2 0 世纪7 0 年代的英、美、法、加、澳 等国家，随后又被德、法、日、新加坡等国借鉴创新。1 较之以前的传统警务模 式是一种以打为主的战略，虽然在打击犯罪、维护社会治安秩序方面发挥了重要 作用，但存在着明显的局限性。警察疲惫不堪，犯罪不仅没有得到有效遏制，反 而打不胜打，愈打愈多。为改变这种局面，英、美等国的警学专家和警务人员在 社区警务的建设过程中开始探讨民力资源的巨大作用。他们把注意力从打击犯罪 为主转移到以预防犯罪为主；从强调警察的专业性转移到重视改善警民关系，广 泛发动公众参与，让公众融入到警务之中；充分利用社区资源共同预防和控制犯 罪，将犯罪遏制在发生之前；从强调高破案率转变为树立多破案不如少发案的新 型警务理念。这种将社区警务植根于社区民众，以社区民众作为警务工作的重点， 被称为民力资源拓展基础上的新型社区警务。有的学者称之为西方警务第四次革 命，是对传统社区警务理念的一种发展和完善。2 民力资源一词虽来源于国外，但是其中所包含的一些内容在我国近现代的治 安方略中都有涉及，尤其是新时期公安工作中的社会治安综合治理、治安基层基 础工作，民力资源的拓展在各种警务活动当中都发挥了巨大作用。但在我国警务 实施这些做法时，缺乏系统的、科学的警务理念和警务思想的指导。原公安部副 部长罗锋曾说过，虽然没有提出社区警务这个概念，但公安工作特别是派出所基 础工作的实践蕴含着社区警务的丰富经验。追溯我国警务发展的历程，古代的治 安管理就蕴藏着现代社区警务的一些做法，比如封建社会实行的“户籍相伍制 度”、“保甲制度”等，这与现在各地普遍实行的邻里互防、楼院守望、联防等基 本相似，而且经过历史长河的洗刷，仍然延续今日，说明其富有生命力，因此被 外国专家、学者赞为社区警务发展战略之先河。3 随着改革开放的进一步深入，诱发犯罪的因素越来越复杂与多样，犯罪处于 一种不断攀升的情况。我国的警务专家审时度势提出建设社区警务，从“以防为 主”再到“打防并举”，从“以打为主”再到“打防结合”，反复实践，逐步创造 出了中国特色的社区警务。此后三次大型会议决定着中国警务全面进入社区警务 建设时期。而2 0 0 2 年6 月1 4 日，公安部做出了关于改革和加强公安派出所工 作的决定( 公发( 2 0 0 2 ) 6 号) ，更进一步明确了改革和加强公安派出所工作的 1 王大伟英美警察科学北京：中国人民公安大学出版社，1 9 9 5 3 4 2 谭琦，张春鸣国外杜区警政理论与实践的反思江西公安专科学校学报，2 0 0 4 ，( 3 ) ：5 1 5 5 王大伟中西警务改革比较北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 0 1 3 4 1 3 8 l 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 指导思想、基础要求和奋斗目标。杭州会议可视为中国社区警务建设中的里程碑， 有着承前启后的作用，一种新的适应社会主义市场经济体制的警务发展战略已经 基本形成。 社区警务建设的关键在于对民力资源的拓展和运用，而拓展是运用的前提。 那么，当前长沙市在社区警务建设中对民力资源的拓展存在哪些问题呢? 社区警 务民力资源的拓展重点在哪呢? 民力资源拓展的有效实现途径是什么呢? 这些 问题成为我们亟待解决的难题。因此，认真审视长沙市社区警务民力资源的拓展 建设，从现实中存在的问题出发，在系统化、科学化的理论指导下，找出问题的 原因，并提出相关的对策是非常有必要的。 1 2 民力资源的概念界定 社区警务民力资源是相对于公安机关专职警察力量而言的，一般理解为公安 机关专职警力资源以外的一切可以获取和利用的组织、团体、居民等方面的维警 资源力量。按照中国习惯的警务用语来表述，就是走群众路线。其实，新中国第 一任公安部长罗瑞卿早就指出，我们的公安工作不能只依靠专业的国家人员，必 须依靠群众，走群众路线，把公安工作转变成全民的工作。它包括的内容比较广 泛，首先是人力方面的支持，其次是财力和物力等方面的保障，另外，还有组织、 团体、居民等违法犯罪行为侵害受体对预防违法犯罪的防范意识和防范措施的认 识、掌握程度。这里所说的“维警”主要指共同参与维护警务工作。从社区警 务工作长远看，社区警务建设的最大资源在于民力资源的拓展利用，社区单位、 团体和居民投入的资源才是解决社区警务建设的重要源泉。民力资源的拓展利用 是以预防社会治安问题的发生为目的，以政府及各基层行政管理部门提供的资源 和保障为支持，由公安机关牵头进行操作和引导，竭尽提供治安服务的民间资源， 它最大限度地取得了群众对警务活动的参与，达到双方互动，进而形成伙伴关系， 共同维护社区安全和稳定，提供高质高效的社区公共安全服务，寻求社会治安效 益的最大化。 ( 一) 民力资源的类型 从我国的现实国情出发，目前，民力资源应该包含以下几个方面的内容： ( 1 ) 商业型民力资源。商业性民力主要是指以获取经济利益为目的，按照 市场经济运作机制运行，有一定的组织形式，围绕社区治安发生的、参与维护治 安活动及提供治安服务的人力，包括自然人与法人。具体体现为保安服务业、社 区物业管理行业及其从业人员等。 ( 2 ) 单位型民力资源。单位型民力主要是指以企事业单位或团体、组织为 载体，以本单位为目标对象在单位内部组成的治安保卫组织，并接受政府有关部 余红达，谢红英浅谈杜区警务民力资源的挖掘江西公安专科学校学报，2 0 0 6 ，( 2 ) ：6 5 6 8 2 中南大学硕士学位论文第一章绪论 门指导，参与维护社区治安活动，担负治安保卫责任的民力资源。具体为各单位 内部自建的保卫组织或机构，如护厂队、护校队、单位内部联防队等。 ( 3 ) 组织型民力资源。组织型民力主要指通过国家法定的组织形式建立起 的治安维护力量，这也是一支传统的民力资源，即治安保卫委员会( 简称治保会) 。 自建国到现在，治保会一直是维护社会治安的重要力量。 ( 4 ) 自治型民力资源。自治型民力是指通过社区群众性组织的协调运作， 集合社会成员的志愿者，组成治安服务队，参与治安活动的力量。一些社区组成 的治安巡防队、巡逻队进行治安自治，就是一种很好的警力补充力量。 ( 5 ) 自防型民力资源。自防型民力是从思想意识领域而言的，可以理解为 公众个体、家庭、单位或团体组织，首先在思想认识上就是重视自身安全防范， 掌握并了解治安自我防范的基本常识、措施和方法，具备一定的防抢、防骗、防 盔等防范能力，预防和减少违法犯罪活动对自身造成的侵害，从而达到普遍预防 的目的。5 ( - - ) 民力资源的基本特征 社区警务的民力资源，显现出其自有的特征。6 第一，辅助性。民力资源的 利用总是围绕警务活动而展开的，民力资源的拓展是以辅助警力为需要的，如何 使其发挥出更大的作用，减轻警力负荷，协助警方形成更强的治安力量是民力资 源利用的主要目的。第二，保障性。无论是哪种类型的民力资源，都需要一定的 财力、物力为基础，这也是民力资源利用是否持久、长效的基石。当然，民力资 源的保障来源，需要政府、社会及社区各方力量的支持与协助。第三，引导性。 民力资源不是自发产生的，其能否有效地运用于警务活动，需要政府与治安管理 部门的政策、利益、方法、方式的引导，以少走弯路并形成更大的治安自治能力。 第四，法治性。当前法治社会条件下，民力资源从事社区维警活动，必须以现有 及今后颁布的法律法规、行政规章为依据，顺应法治要求，与市场规律的步伐一 致，而不能逾越法律的范畴自搞一套。 1 3 研究现状 ( 一) 国外研究现状 虽然在社区警务建设中导入民力资源已是一种普遍现象。并且在西方等发达 国家中得到了普遍应用，但是就理论研究而言，仍没有形成一种独立的研究范畴， 与之直接相关的文献更是少之又少。 社区警务民力资源拓展研究的出现既是2 0 世纪6 0 7 0 年代西方国家社会政 治经济发展的产物，也是西方警务工作完善的必然结果。具体到西方的研究，社 5 杨瑞清。辜静泷论社区警察人力资源配置实践中存在的问题及对策江西公安专科学校学报，2 0 0 4 ，( 6 ) ：8 7 9 0 余红达。谢红英浅谈社区警务民力资源的挖掘江西公安专科学校学报，2 0 0 6 ，( 2 ) ：6 5 6 8 中南大学硕士学位论文第一章绪论 区警务是上世纪七十年代在美国最先产生的。催生社区警务的其中一项重要研究 是韦斯利( w e s l e y ) 对恐惧感的研究。他将恐惧感的原因归纳为五大类：实际的 犯罪被害，通过社会网络传播的有关犯罪被害的二手信息，物质环境的败坏和社 会无序，建筑环境的特点以及群体冲突；而后三类是导致恐惧感的主要因素7 。 另一项便是詹姆斯威尔森( j a m e sq w i l s o n ) 和乔治凯林( g e o r g el k e l l i n g ) 的成果，他们依据破窗理论( b r o k e n w i n d o w s t h e o r y ) ，提出了警察援助社区建 设非正式控制机制的想法。 相关的经验在美国、澳大利亚、新加坡等国推广、实践，取得了突出的成果。 美国从2 0 世纪6 0 年代开始的警务改革己在尝试改善警民关系，但最初的改革计 划，即警务承包制和警民关系特别小组都未达到目的。1 9 8 2 年，詹姆斯威尔 逊和乔治凯令发表了论文破烂的窗户，使这一运动得到了推广。1 0 2 0 世纪 8 0 年代，一些警察局迅速发起了社区警务的实验，包括：休斯敦市减少对犯 罪恐惧感的试验。1 l 巴尔的摩县的市民导向警务试验。1 2 纽约市的社区巡逻计 划。1 2 0 世纪9 0 年代，一些警察局推行一种“面向社区的治安”，即每个社区 组织一个由警察参与指导的居民治安组，并动员居民参与社区的治安防范工作。 1 4 澳大利亚维多利亚州是1 9 8 3 年做试点，1 9 8 4 年底开始在全州推行，到1 9 8 6 年推广覆盖了3 9 0 个小区约8 0 万人，占维多利亚人口的2 0 9 6 左右。具体措施如 下：邻里联防以街段为基本单位，它是由相连的二、三十户组成。邻里联防 的形式是互联、互助、不可分割的层次组织机构。组成以街段为基本单位的街区、 郡、州各层次的联防体系，由警方在各层次进行必要的协调。基层邻里联防的 负责人选择的条件；既有执法经验，又要有责任感。认真执行例会制度。警方 要求邻里联防的基本单位负责人每月至少开一次例会，使邻里联防工作持久开 展。街段的负责人定期向其居民分发“情况交流”。“情况交流”及其他宣传 品以及铭刻物品等费用，由澳方各地方政府帮助支持绝大部分，居民也需承担一 部分费用。警方筹办的联防的费用，还有的由商业保险公司承担，情况不一。” ：w e s l e y c o p i n gw i t hc r i m e ：i n d i v i d u a la n dn e i g h b o r h o o dr e a c t i o n b e v e r l yh i l l c a ：s a g e ，1 9 8 1 6 7 g e o r g e l k e l l i n g , c a t h e r i n e c o l e s f i x i n g b r o k e n w m d o w s ：r e s t o r i n g o r d e r a n d r e d u c i n g c r i m e i n o w c o m m u n i t i e s t h e a t l a n t i cm o n t h l y , 1 9 8 2 ，( 3 ) ：7 5 7 9 。李海月，廖伟嫔现代美国警察服务职能的发展江西公安专科学校学报，2 0 0 6 ( 2 ) ：6 9 7 2 ”j o h ne e c k ，w i l l i a ms p e l m a n p r o b l e ms o l v i n g ：p r o b l a m - o r i n n t e dp o l i c i n gi nn e w p o r tn e w s w 嬲h i n g o o l l d c ：p o l i c ee x e c u t i v er 8 e a r c hf o r u m , 1 9 8 7 2 5 1 ”g o l d s t c h h e r b e n i m p r o v i n g p o l i c i n g ：a p r o b l e m - o r i e n t e d a p p r o a c h c r i m e a n d d e l i n q u e n c y , 1 9 7 9 , 2 5 ：2 3 3 2 4 7 “t a y l o r , m i c h e l n ep o s s i b i l 时o f c o o p e r a t i a n c a m b d d g e ：c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 8 7 3 6 4 ”c h a r l e se d w a r dl i n d b l o n gp o l i t i c sa n dm a r k c l $ ：t h ew o r l d sp o l i f i c a le c o n o m i cs y s t e m s b a s i cb o o k si n c 。 u s1 9 8 0 2 5 4 “塞缪尔沃克美国的社区警务世界警察参考资料，1 9 9 5 ，( 4 ) ：1 8 ”a n a n 正e b f r o m c o n f l i c t t o c o o p e r a t i o n ：s o m e d e s i g n i s s u e s f o r l o c a l c o l l e c t i o n a c t i o n i n s t i t u t i o n s i n c i t i e s j o u m a lo f i n t e r n a t i o n a ld e v e l o p m e n t , 2 0 0 3 1 5 ( 2 ) ：2 3 l 2 4 3 4 中南大学硕士学位论文第一章绪论 2 0 世纪5 0 年代，随着新加坡经济的发展和城市化的加速，犯罪活动开始增 长蔓延。从1 9 7 4 年到1 9 8 3 年，侵财犯罪激增，治安问题引起社会各方面的关注。 当时新加坡约有3 0 0 万人口，其中5 即1 5 万人有可能犯罪，而警察部队的总人 数维持在i 万左右。由于警力本来有限，不仅要对付这5 的潜在犯罪人口，还 要面对另外9 5 人口因不理解警员工作而产生的指责、不满。”在认真学习日本 经验和结合新加坡实际的基础上，1 9 8 3 年6 月新加坡设立了第一个邻里警岗。 到1 9 9 4 年，新加坡警方在各社区中心总共设立了9 1 个邻里警岗，保证了每个选 区至少有一个邻里警岗。每个邻里警岗大约有2 0 名左右的警员，平均管辖大约 3 5 万名居民，2 4 小时办公，为居民提供各种服务，开展巡逻和走访。随着工作 的开展，民众参与破案率提高，见义勇为的行动越来越多。现在，社区管理人员 会配合警方用标志牌在学校周围小学生必经之地圈出一个“安全驾驶区”，提醒 过往司机小心驾驶。学生家长也会主动接受警方培训，在小孩子放学的时候穿上 警方发的背心在附近指挥交通。此外，在住宅区防盗、防抢方面，民众也自发参 与进来，组成巡逻组，成为一支重要的防控力量。1 7 ( - - ) 国内研究现状 对于中国社会而言，实施以“全面研究问题、重视人文因素、动员社会力量、 多种手段预防、整体解决问题、推动全面改革”为内涵的社区警务民力资源战略， 既不是偶然性的自发现象，也不是某些人的主观喜好，而是一个具有久远历史根 源、深厚现实基础和广泛社会需求的社会选择。在国内，社区警务已逐步在全国 城市全面实施开展，对社区警务民力资源的研究也逐渐增多，但现有研究大多是 相关部门围绕各自业务展开，鲜见从整个社会系统出发的全面研究；大多是主要 研究具体操作而很少全面研究管理，鲜见对运行机制和管理体制的深入研究，也 就是说，对“社区警务民力资源的体制及其运行机制”的系统化理论研究，尚处 于起步阶段。光明日报出版社出版的最新社区警务建设与规范化管理全书中 对于社区警务进行的理论化阐述，但在民力资源方面却一直坚持治保会等传统形 式，没有对新形式下如何拓展更加广阔的民力资源给予理论上的指导。而刘建国 等编写的社区警务工作与警务规范，对于新的民力资源形式进行了界定，认 为，我国的社区警务民力资源，由于其独特的特征，民力资源之间存在着丰富的 内在关系：( 1 ) 各类型民力资源具有一定的兼容关系。( 2 ) 民力资源之间的互利 关系。( 3 ) 与政府及管理部门的互动关系。但是对于如何保障这些存在关系丰富 的民力资源被开发出来却没有提出有建设性的意见。张兆端的社区警务论 社会治安综合治理的社区化理论与实践是以唯物辩证法方法论为指导，注重运 缴济东译社区警察英国内政部研究规划司课题研究报告世界警察参考资料，1 9 9 5 ，( 3 ) ：3 1 7 w i l l a r d m o l i v e r c o m m u n i t y p o l i c i n g c l a s s i c a l r e a d i n g s p r e n t i c e h a i l l 9 9 9 1 5 5 5 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 用社会学的理论与方法，以及警察学、犯罪学、管理学的多维视野，对社区和社 区警务的基本问题进行了系统、深入的探讨与阐述。 1 4 研究方法与论文框架 ( 一) 研究方法 本文以社区警务引入民力资源为研究主题，以湖南省长沙市为研究对象。鉴 于社区、社区警务等核心概念均来自于西方以及在社区警务中引入民力资源的研 究也是起源于西方国家，而研究的落脚点是在国内，因此拟采取的研究方法主要 包括文献法、比较法、规范分析与实证分析相结合，同时运用政治学、管理学， 领导学、心理学的相关知识。 首先本文将根据美国学者韦斯利( w e s l e y ) 对恐惧感的研究”，詹姆斯威 尔森( j a m e sw i l s o n ) 和乔治凯林( g e o r g ek e l l i n g ) 的“破窗理论”( b r o k e n w i n d o w st h e o r y ) ”，学者马尔科姆( m a l c o l m ) 在1 9 8 8 年发表的论文i m p l e m e n t i n g c b 所所柳砂，扫肠以g 舯中列举了社区警务与传统警务模式的研究，分析当前我国社 区警务中民力资源的拓展过程当中存在的突出矛盾和问题，对该问题进行理论建 构和规范分析。为了完善文章的结构体系，使文章更具有说服力和实际意义，作 者查阅了大量的理论和实践资料，寻找到了国内外对于社区警务中民力资源的拓 展问题研究的渊源和最近的进展，结合当前的实际情况以及作者通过实地调研获 得的大量可靠的第一手资料，对长沙市当前的社区警务民力资源拓展模式和机制 的重构进行深入的分析和探讨，在对几类不同社区警务工作的比较研究中建立有 长沙特色的社区警务。 不管是从理论上还是从实践上，社区警务要重视对民力资源的拓展都是当前 搞好社会治安的重点。本文的分析角度在于，随着政府职能从统治管理 服务一善治理念的转变，以及法治理念的推广尤其是公民社会的兴起，在当前 警务资源有限的现实情况下，最大限度的拓展民力资源，最终实现社区治理的系 统化，从而有效维护社区居民的安全。从理论上来看，本文的研究目的在于，以 西方发达国家从2 0 世纪3 0 年代开始研究的社区警务的治理和运行模式的转变为 背景，找出我国目前在社区警务建设中拓展民力资源方面存在的突出矛盾和问 题，从而对我国社区警务的落后之处进行反思，在借鉴西方先进经验的基础上， 研究和探索拓展民力资源对于改革和完善我国现有的社区警务机制的重大作用。 从实践上来看，社区警务工作必须融公众于警务之中，最大限度地挖掘社区民力 资源，预防和减少违法犯罪的发生，维护共有的社会安全和稳定。而如何在社区 1 5 w e s l e y c o p i n g w i t h c r i r c 忙：i n d i v i d u a la n d n e i g h b o t h o o d r e a c t i o n b e v e r l y h i l l c a ：s a g e , 1 9 8 1 6 7 1 9 g e o r g e l k e l l i n g , c a t h e r i n e c o l e s f i x i n g b r o k e n w i n d o w s ：r e s t o r i n g o r d e r a a d r e d u c i n g c r i m e i n o c o m m u n i t i e s t h e a t l a n t i cm o n t h l y , 1 9 8 2 ，( 3 ) ：7 5 7 9 ”m a l c o l mk s p a r r o w i m p l e m e n t i n gc o m m u n i t yp o l i c i n g w a s h i n g t o n , d c ：n a t i o n a li o s f i t m eo f j u s t i c e , p e r s p e c t i v e so np o l l c i n g ，1 9 8 8 2 3 6 中南大学硕士学位论文第一章绪论 警务当中最大限度的导入民力资源，从而对我国现有的社区警务运行机制进行体 制重构，则是我们研究的目的。 ( 二) 论文框架 本文的研究以长沙市社区警务民力资源为对象，通过对民力资源的基本内容 和存在现状的分析，找出长沙市民力资源拓展过程中存在的问题，通过对问题的 分析，找出问题存在的根源，针对存在的原因，提出解决社区警务民力资源拓展 存在的问题的对策。全文分为六个部分： 第一部分为绪论。绪论分为选题背景、概念界定、研究现状、研究方法与论 文框架四个小部分。选题背景对民力资源拓展的现状及其发展进行了阐述；概念 界定主要对民力资源的概念、类型、基本特征进行了分析：研究现状是针对目前 国内外对民力资源拓展的理论研究和模型进行了初步阐述；研究方法是对本文的 写作思路的梳理。 第二部分是社区警务引入民力资源的理论阐述。通过对破窗户、新公共管理、 新公共服务、基于公共池塘资源的自主组织的自治等理论的阐述，揭示社区警务 民力资源拓展的理论依据。 第三部分是长沙市社区警务拓展民力资源的现状和问题。通过长沙市社区警 务民力资源拓展的现状，尤其是人力资源的拓展、财力物力资源的拓展、对预防 违法犯罪的防范意识和防范措施的认识与掌握程度等现状的描述，总结出长沙市 社区警务民力资源拓展中存在的问题；理念落后，对民力资源认识单一；目标不 明，缺乏统一的规划协作；工作投入不足，缺乏必要的支持；民众反应冷漠，参 与意识淡薄。 第四部分是长沙市民力资源拓展问题根源分析。通过对问题的分析发现对民 力资源的拓展研究滞后，民力资源拓展机制失灵，民力资源拓展环境失调是造成 这些原因的主要因素。其中理论研究滞后表现在：拓展依据的理论研究缺失，拓 展理论研究缺乏深入性；拓展方式理论研究缺乏实效性。而现行管理体制的问题 主要是公安机关考核机制、拓展经费保障、拓展体制保障等方面存在制度失灵的 状况。社会环境问题的原因表现在民众对社区的归宿感和认同感、人们的思想观 念、价值观念的变化、不良的社会风气产生的错误认识等要素方面。 第五部分是长沙市社区警务民力资源拓展对策。针对以上问题，笔者认为必 须重视和深化理论研究，改变传统理念：泛化辅警力量，建立多样化的民力资源 体系；依托各种社会资源，创新社区警务建设中拓展民力资源的方式。 最后一部分是结论和展望。笔者认为，社区警务民力资源拓展不仅是一种警 务模式、警务方法，更是一种警务理念、警务哲学。它符合警察工作的客观规律， 是世界警务一百多年发展历程的经验总结，是警务本色的回归与重塑。 7 中南大学硕士学位论文 第二章社区警务引入民力资源的理论阐述 第二章社区警务引入民力资源的理论阐述 2 1 破窗户理论 社区警务引入民力资源是2 0 世纪6 0 7 0 年代西方国家社会政治经济发展的 产物，也是西方警务工作完善的必然结果。社区警务民力资源研究是2 0 世纪7 0 年代在美国最先产生的。催生的其中一项重要研究是韦斯利( w e s l e y ) 对恐惧感 的研究。他将恐惧感的原因归纳为五大类：实际的犯罪被害，通过社会网络传播 的有关犯罪被害的二手信息，物质环境的败坏和社会无序，建筑环境的特点以及 群体冲突；而后三类是导致恐惧感的主要因素。“这项研究表明，犯罪不是导致 恐惧感的全部因素，环境才是主要因素，而环境的治理依靠警察组织是远远不够 的。 另一项便是詹姆斯威尔森( j a m e sw i l s o n ) 和乔治凯林( g e o r g ek e l l i n g ) 的成果，他们依据破窗理论( b r o k e nw m d o w st h e o r y ) ，提出了警察援助社区建 设非正式控制机制的想法。所谓破窗理论是指，如果一栋房子的一扇窗户被打破 而未被修复的话，不久该房屋其他的玻璃都会被打碎。这种情况无论是在好的社 区还是在糟糕的社区都是如此。之所以会这样，是因为“破窗”是一种没有人在 意、打破窗户也不会有任何麻烦，标志着社区非正式控制机制的缺失。”由于破 窗理论的存在，警察在正式控制机制之外显得无能为力，或者力不从心。随着对 实践的分析总结，西方学者发现社区自治组织或志愿组织可以很好的弥补这种缺 失，社区警务建设中引入民力资源正式进入人们的视野。 2 2 新公共管理理论 新公共管理运动兴起于2 0 世纪7 0 年代，与西方国家的行政改革紧密相连， 有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”，“后官僚主义”。按照 学者休斯( h u g h e s ) 的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理 论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。而其精髓在于将现 代经济学和私营企业管理理论和方法引入公共部门的管理之中，用于提高政府工 作的效能，鼓励分权和放松规制。新公共管理理论的兴起要求，政府的行政专 家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。通过各种形式引入竞争 机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理。政府要着眼于预防为主， 而不是通过事后服务来挽回损失。它们在做出决定时，应尽一切可能考虑到未来， 以防患于未然。政府还应善于下放权力，实行参与式管理，通过参与及合作，分 乱w c s t c y c o p i n g w i t h c r i m e ：i n d i v i d u a la n d n c i 动b o r h o o d r e a c t i o n b e y e r l y h i l l 。c a ：s a g e , 1 9 8 1 6 7 z 2 g e o r g e l k c l l i n g , c a t h e r i n e c o l e s f i x i n g b r o k c n w m d o w s ：r e s t o r i n g o r d e r a n d r e d u c i n g c r i m e i n o u r c o m m u n r i c s t h e a t l a n t i cm o n t h l y , 1 9 8 2 , ( 3 ) ：7 5 7 9 ”o w c ne h u g h c s p u b l i cm a n a g g m e n ta n da d m i n i s t r a t i o n ( 2 l l d ，c d ) m a c m i l l a np r e s sl t d ，1 9 9 8 1 5 2 8 中南大学硕士学位论文 第二章社区警务引入民力资源的理论阐述 散公共行政机构的权力，简化内部结构上的等级。该理论认为“有效的政府并不 只是一个会实干的政府，一个会执行的政府，而是一个会广泛采用授权或分权方 式进行管理的政府”。“ 社区警务引入民力资源制度的出现就是政府转型、权力下放的一个结果。社 区警务引入民力资源代表了一种新型的警务战略思想，它要求警察必须立足社 区，以提供全方位的警务服务为先导，改善与密切警民关系，实现警民携手、并 肩合作，共同治理社区秩序问题。新公共管理理论为社区警务民力资源拓展研究 和建设提出了全新的工作思路和方法论。随着新公共管理理论在政府部门的实践 推广，公安机关作为政府的一个组成部门，也应积极顺应时代和社会的发展，推 进部门职能的转变，从以前一切包办，到现在适时引入民力资源，树立成本意识、 效率意识，通过授权社区，依托社区组织，利用社区资源，加强公安管理，增强 工作效能。 2 3 新公共服务理论 “新公共服务”理论是美国亚利桑那州立大学的登哈特夫妇( r o b e r tb d e n h a r d t & j a n e tvd e n h a r d t ) 提出来的。他们通过对当今世界各国方兴未艾的 “新公共管理”的理性的反思和批判，登哈特夫妇建构出其系统的“新公共服 务”理论，与传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不 同，“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的 转变即服务而非导航。推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重 视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新 公共服务理论有四个基础理论：民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、 组织人本主义和组织对话理论及后现代公共行政理论。简而言之，公共服务指的 是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中的所扮演角色的一套理论。4 新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命，公共行政官员在其管 理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责， 应该建于一些明显有完善整合力和回应力的公共机构。政府的职能是服务，而不 是“掌舵”。为了实现集体意识，就要规定角色和责任并且要为实现预期目标而 确定具体的行动步骤。8 新公共服务理论运用到社区警务中表现为：人民群众是 社会的主人，也是维护社会治安的主要力量。社区警务作为实现社区公共安全服 务的重要途径，广泛参与是其本质特征和必然要求。通过对公民教育方案的参与 以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们恢复原本应有的公民自豪感和 公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的 “欧文吧啉斯公共管理导论( 第二版) ，彭和平明德，竹青等译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 1 9 0 1 9 4 ”登哈特，新公共服务服务而不是掌舵，丁煌译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 4 0 4 4 3 。登哈特新公共服务服务而不是掌舵，丁煌译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 1 3 4 1 4 0 9 中南大学硬士学位论文第二章社区警务引入民力资源的理论阐述 一种更强烈的参与意愿。在这种情况下，所有相关各方都会共同努力参与，合作 和达成共识创造机会。明确表示并鼓励对公民责任感的强化，进而支持群体和个 人参与社区警务的订立活动。这样的民力资源拓展才能真正达到社区警务的目 标。 2 4 基于公共池塘资源的自主组织的自治