（公共管理专业论文）政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨.pdf

上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：曹进 日期： 年 月 日 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大 学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：曹进 指导教师签名：郭树勇 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 3 政府处置突发性环境污染事故 应急管理机制构建问题的探讨 摘 要 2001 年 9 月 11 日，美国遭到了破坏性相当严重的恐怖袭击，这次袭击被 称为来自“空中的爆炸” 。 “9.11”事件发生后其影响对全球范围内各国的政策制 定产生了相当重要的作用。可以看出，这些本质的变化，伴随着实质性的社会与 技术的转换，标志着全球安全体系已经发生了根本性的变换。危机不仅仅挑战各 国政府的政治体系和各国处理危机的能力， 而且它将长期地影响着各国的社会稳 定性。 随着中国经济的快速发展，其已经在国际舞台上发挥着越来越重要的作用， 但是高发生率的环境突发性污染事故已经造成了巨大的人员和财产损失， 并且对 公民的心理产生极大的恐慌，这些情况已经引起了中央政府的高度重视，如何遏 制突发性事故已经成为中央政府不得不面对的一个责任和使命。作为本文的作 者，我将通过具体日本和美国等西方国家危机管理体制案例的分析，来阐述我国 在环境管理上进行战略性的重新设计和法律框架的修改。通过此文，我希望政府 不仅仅是危机决策进行动态性的研究，同时，针对转型期的中国，要进行必要的 预警机制的研究。 在本篇论文中，我在借鉴了日本和美国的成功经验后，将分成四个章节(危 机和危机管理、国外的危机管理机制、中国目前危机管理的现状、构建高效的管 理机制)来阐明我的观点。至于我为什么要写此论文的原因，我想我的目的就是 为了揭示我国构建和完善危机管理机制来处置突发性环境污染事故的重要性而 且这种趋势是十分必要的。 关键词：危机，危机管理，环境污染事故，应急机制 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 4 on discuss of the government establishing contingent management mechanism for the unexpected environmental contamination accidents abstract after the devastating terrorist attack on september 11 th, 2001, which has been often characterized as a “blot from the blue”, crisis management has posed great influence on the decision-making at different levels in government over the world. these dramatic changes, accompanied by radical social and technological shifts, have symbolized the radical global transformation in the security complex. not only will crisis challenges the framework and capability of governments; they will also affect the social stability in the long run. with the rapid development of economy, the china has played an important role in the global arena, but high-frequent environmental contamination accidents have cause many losses and damage, not only lives and property, but also psychology. these have arose the central 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 5 government high recognition. how to limit the contaminative accidents take place has been the chief errand we have to face with. as the author of this tutorial, i will through case analysis of emergency management systems in japan and america, seek to shed light on the building of strategic design and institutional framework of environment management in china. in so doing, i hope to generate insights not only into the dynamics of crisis decision-making and communication, but also solutions for possible predicament specific to a transitional political regime in china. in this tutorial, after using for reference the succeed experiences of japan and u.s, i will divide four chapters (include crisis and crisis management, crisis management mechanism of aboard, current management situation of china, constructing high efficiency management mechanism to elaborate my opinions, the reasons why i write this tutorial is to reveal the importance of establishing and perfecting crisis management mechanism to deal with unexpected contamination accidents and this trend is imperative. key words: crisis, crisis management, environmental contamination accident, contingent mechanism 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 8 绪 论 绪 论 一、 问题的提出 近年来， 随着全球工业化进程的不断推进， 伴随而来的环境突发性污染事故也因其突发 性强、破坏力大、影响面广而被认为是当前威胁人类生存和发展的最严重的灾害之一。因突 发性环境污染事故所引发的公共危机，不仅仅是给社会造成了巨大的人员、财产损失，而且 会给人们的心理造成巨大的冲击，甚至引起社会动乱，可以看出，加强对突发性污染事故的 管理已经给全球各国政府提出了一个迫切需要解决的新课题， 同时也促使我国的公共管理者 们认识到构建一个科学、合理、高效的危机应急管理机制的必要性和紧迫性。 以中国为例，2004 年全国因环境污染事故造成的经济损失为 5118 亿元，占当年 gdp 的 3.05 ,其中，水污染的环境成本为 2862.8 亿元，占总成本的 55.9 ，大气污染的环境 成本为 2198 亿元，占总成本的 42.9 ；固体废物和污染事故造成的经济损失 57.4 亿元， 占总成本的 1.2 ,另外，虚拟治理成本为 2874 亿元，占当年 gdp 的 1.80 。 1 对于突发性环境污染事故所能造成的生命及财产损失， 本文首先列举近来在国内外发生 的突发性环境污染事故案例来说明。第一例是前苏联切乐诺贝利核爆炸事故：1986 年 4 月 26 日，位于前苏联乌克兰加盟共和国首府基辅市西北约 130 公里处切尔诺贝利核电站第 4 号反应堆发生猛烈的爆炸， 1000 吨重的堆顶盖被掀起， 大量的放射性物质因热效应升腾到 1 千米高度以后才水平传输。 切尔诺贝利核电站事故是核电发展史上迄今影响范围最大、 直接 与间接危害最严重的一次事故， 其经济损失和人员伤亡数量均是巨大的， 此次事故造成的直 接损失约 30 亿美元，加上该堆及其类似堆停止运行或减少发电造成的损失和发给人们的防 辐射、放射性污染等补助费总损失额约在 300 亿美元以上。事件发生后，根据世界绿色和平 组织统计，在过去 20 年间，全世界共有 200 万人遭到了切尔诺贝利核泄漏的威胁，其中 27 万人因此致癌，致癌的人中有 9.3 万人病情危急，随时可能死亡。第二例是吉林石化爆炸事 故：2005 年 13 日下午，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸，造成当班的 6 名工人中 5 人 死亡、1 人失踪，事故还造成 60 多人不同程度受伤，事故还造成我国吉林和黑龙江两省居 民饮用水源受到污染,给人民群众的日常生活带来了严重的影响并险些造成我国与俄罗斯两 国之间的外交危机。虽然上述两例突发性环境污染事故只是全球近年来众多类似事故的缩 影，但却给我国的公共管理者们敲响了警钟。从上述案例中我们不难看出，突发性环境污染 1 胡立善.环境污染一年损失五千多亿j/ol. 2006-09-08. 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 9 事故所造成的影响和危害程度是相当巨大的。 虽然从表面上来看突发性环境污染事故属于一 种不可预见性的灾害，但其在一定条件下对人类社会造成灾难，形成环境污染灾害，它就不 仅仅是威胁人民生命财产的安全和社会的稳定， 而且更是对国家的应急管理能力提出了重大 的挑战。 面对突如其来的各类环境污染事故，政府作为此类危机管理的决策部门和紧急应对部 门，理所当然地应该在此类事件的应急处置中起着绝对的主导作用，其中，危机预警机制和 快速反应机制作为危机管理机制的重要组成部份将是有效降低危机损害的关键所在。同日 本、 美国等发达国家相比较， 我国目前政府应对环境突发性污染灾害的管理机制还主要依赖 于各级政府的现有行政设置，不仅缺乏专业的机构，而且缺乏专业人员、运作经费和完整的 应急行为法律法规， 同时， 政府各部门之间的协调沟通合作能力也不足， 当危机事件发生时， 只是采取一种集中型、反馈式的被动管理模式，侧重的是“危机处置” ，而非“危机管理” 。 2如何更好地在借鉴国外管理这类危机事件的经验和教训的基础上，进一步构建和完善适合 我国现有国情的突发性环境污染事故危机的预警机制和应急处理救治机制， 是当前及今后一 段时间我国政府所肩负的重大任务和神圣使命， 它对于构建和谐社会， 提升应对危机事件的 整体能力，提高地方政府的执政能力与水平，强化政府绩效，更好地履行政府保护人民生命 财产安全与社会稳定这一职责，均具有重大的现实意义和深远的历史意义。 二、 国内外危机管理研究的发展过程和现状 随着全球经济的不断发展， 世界各国对如何提高政府处理危机事件的有效性问题不断进 行反思和探索， 已经越来越重视在实践的基础上开展危机管理的理论研究， 通过研究相关理 论，注重理论与实践的相互结合，从而提高处理危机事件的科学性和有效性，避免盲目性和 随意性，这些研究成果有助于我们掌握危机管理的基本规律,迅速找到解决危机的有效途径 和手段。危机管理理论作为一门独立的学科最早出现于 20 世纪 60 年代的西方。当时，各类 社会矛盾特别是以美苏为代表的两大国际阵营的冷战对峙形势，促使学者们开始关注危机。 西方危机理论在政治学、社会学和国际关系领域出现的一个研究高潮可以追溯到二十世纪 60 年代至 80 年代初。世纪之交的危机事件诸如“9.11”纽约世贸大厦遭恐怖分子自杀性袭 击、印度洋地震海啸、sars 和禽流感病毒的流行等危机事件频繁进入人们的视线，学者们 逐渐认识到在危机管理中， 国际问题国内化、 国内问题国际化两者相互交叉的趋势越来越明 显，自然危机、经济危机、政治危机、宗教危机、社会危机等各种危机紧密相连，在一定的 条件下又相互转化，使得危机的产生因素越来越复杂，危机的表现形式也越来越多样，解决 2 本文对“危机处置”和“危机管理”的理解是：危机处置是指在危机事件发生后所采取的一系列紧急 措施，包括危机的化解和消除、灾后重建、公民的心理恢复等；危机管理则是对整个危机事件从事前到事 中再到事后的各个方面的管理过程，危机管理较之危机处置有着本质的不同，危机处置是被动的，层次较 低，而危机管理则是主动的，层次较高。我国应该积极地由危机处置向危机管理转变。 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 10 的过程和程序也越来越繁琐。 学者们也逐渐意识到， 很多危机都是在公共领域之内的， 因此， 对于危机管理需要多学科、多角度系统地进行研究。在跨入新世纪以后，国际学术界对于危 机管理的研究掀起了又一个高潮。 人们从不同的角度和侧重点对危机管理进行研究， 形成不 同的研究重点。在本文中，我简要地进行罗列和说明。对于国际关系的研究。研究者们侧 重于关注国际体系、国际结构的变迁对国家行为产生的影响以及这种影响对国际危机的作 用。对灾害的研究，包括自然灾害，也包括人为的各种灾害。研究的重点在集体紧张局势 的发展和管理上。近年来的灾害，给发生国的经济发展、社会稳定及受害人群的心理防线均 造成重大影响，因此，灾害的应急与管理研究就更加显得迫在眉睫。对决策方面的研究。 决策是危机管理中最重要的部分之一， 因为决策的正确与否直接关系到危机能否得到有效的 解决和消除。 对社会冲突研究。 对于社会冲突的研究主要是政治学和社会学的一些学者研 究较多，成果较多，影响也比较大。全面综合研究。一些公共管理专家从管理的角度运用 多学科的知识，对危机的性质、产生原因、类型以及发展过程等进行研究，并且就危机管理 的机制、危机预防、处理、危机教育、技术准备等方面进行了探讨。 3 我国对于危机管理这一问题， 最早是在经历了唐山大地震后就已开始， 但那时仅仅限于 危机发生后的处置， 还没有对危机管理进行系统的分析和研究。 可以说我国先前危机管理中 研究得最早和最多的领域也是就自然灾害研究灾害危机，如地震、火山、干旱、洪涝、台风 等，对于环境污染、恐怖主义、金融风暴等灾害的研究很少，这主要是由于那时我国的经济 相对落后，与其它国家的交往比较少，因此这类灾害发生的可能性比较小。近些年来，特别 是改革开放以后， 由于各类矛盾错综复杂地产生， 因而学者们的研究视角逐步延伸到社会危 机、经济危机等更宽阔的领域，针对层出不穷的各种矛盾，学者们将研究重点集中在了贫富 差距、地区差距、阶级阶层、失业保障、民族宗教矛盾等方面，他们的研究较多地剖析了问 题发生的原因、问题的类型、将来可能的发展变化趋势以及社会影响。1997 年 7 月亚洲金 融危机暴发之后，经济学界开始关注突发性金融风险、金融安全与经济安全。2003 年非典 型性肺炎 sars 病毒的爆发引起了公共管理者们对突发性卫生事件的关注和研究。针对突发 性环境污染事故这类问题， 我国的研究过去一直是局限于对发生事故后如何进行现场和缮后 的应急处置， 近年来不少学者已经提出了构建预警和快速反应机制并跨学科地综合分析如何 管理此类事故所引发的社会危机甚至外交危机。 可以这样说， 我国的学者们对危机的研究已 经取得了重大突破， 虽然同国外的研究成果和门类相比还有一些差距， 但这些差距正在不断 地缩小。 目前国内较早从政府管理的角度系统研究危机的著作是中国人民大学许文惠、 张成福教 授于 1998 年出版的危机状态下的政府管理一书。2003 年中国经历了“非典”这个建国 以来前所未有的突发性公共事件，给我国的公共管理者和学者又上了生动的一课，此后，众 多学者从不同的角度为提高我国政府的危机管理水平出谋划策， 可以说形成了我国政府危机 3 项小军.我国政府危机管理存在的问题与对策 d.武汉: 武汉科技大学出版社，2005 年出版. 3. 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 11 管理研究的一个高潮，同年，清华大学薛澜教授等编写出版了危机管理转型期中国面临 的挑战 ，城市出版社出版了李经中编著的政府危机管理 。另外，有一批学者撰文反思我 国当前的公共危机应对机制以及与此相关的公共管理体制。 法学界的专家学者还从法制建设 和依法管理的角度提出了我国公共应急法制建设的问题。 针对突发性污染事故的管理， 我国 也有越来越多的专家学者开始从公共管理的角度研究环境污染等灾害危机的管理机制,如许 健、吕永龙、王桂莲提出了将 gis(地理信息系统) 4/es(专家系统) 5技术用在突发性环境污 染事故应急管理中去； 再如国家环保总局环境与经济政策研究中心陈赛博士提出了 “环境强 制责任保险” 6或许是以后环境突发性污染事件的化解之道的见解。当然了，专家们还提出 了许多具有开创性的研究成果，在此就不一一列举。 三、 危机管理的研究思路和方法 危机具有多样性、 频发性与严重性的特点， 如何对危机进行管理的迫切需要吸引了学术 界对于危机管理研究的关注和投入。 突发性环境污染事故作为危机的一种， 也具有危机的普 遍特点，在当前，对于此类危机的研究，有些学者针对我国当前危机预警机制和危机应急救 治机制中存在的问题和缺陷及如何弥补和完善作为此类危机管理研究的方向， 有些学者完全 撇开了危机管理的基本理论来探讨突发性环境污染事故应急管理机制的构建。 在本文中，我将试图从危机管理中的灾害理论 7出发，结合日本和美国较为成熟的突发 性环境污染事故危机应急机制建构模式与经验， 针对我国目前突发性环境污染事故应急机制 中存在的漏洞与不足，提出自己的探索性方案和建议。此外，本文力图在最大限度地综合各 位学者关于构建突发性环境污染事故应急机制的研究成果的基础之上，全方位、多层次、多 角度地提出构建我国突发性环境污染事故应急管理机制的一些思路和看法。 本文将从公共危机管理的角度出发，首先从理论上阐述危机、危机管理、危机管理机制 的内涵以及突发性环境污染事故危机的特点。 然后对全球一些发达国家在环境污染事故危机 管理体系进行客观分析， 通过与我国现有管理体系的比较， 总结出我国目前政府在这类危机 管理的现状与存在的不足， 即主要是缺乏一个完整统一的突发性环境污染事故管理机制， 在 此基础上进而提出构建我国突发性环境污染事故管理机制的思路， 即包括构建突发性环境污 染事故危机的预测预警机制； 构建突发性环境污染事故危机的应急救助机制； 完善此类灾害 4 gis：它是以空间数据库为基础，在计算机软硬件的支持下，采用地理模型分析方法，适时提供多种 空间和动态的地理信息所建起来的，为多种决策提供服务的计算机技术系统。 5 es：它是一种以知识为基础，能对某一专门领域的问题提供“专家级”解决办法的计算机程序。(环 境科学学报j.1999 年第 19 卷.第 5 期) 6“强制环保险”源于 19 世纪的法国，目前在欧洲和北美国家发展较快。比如，美国就对有毒物质和废 弃物处置可能引发的损害赔偿责任建立了强制责任保险制度，并且规定了投保额度，对突发性事故或非突 发性事故也有所区别，而我国目前在立法方面还没有达到上述水平。 7 本文中的灾害理论是指：由自然和社会等原因造成的妨碍人类生存和社会发展的社会性事件的理论。 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 12 管理的法律、法规体系和建设危机预防和事后的宣传教育机制等几个部分。 在研究的方法上，本文主要针对危机中突发性的环境污染事件，通过与日本、美国等发 达国家在应对这类危机事件的对比， 借鉴国外的先进经验， 有针对性地提出构建我国突发性 环境污染事故危机应急机制的政策建议， 因此本文属于实践应用性研究。 主要采用以下三种 研究方法： 首先是理论联系实际法。通过对危机、危机管理、危机管理机制等理论的深入理解，结 合环境污染这种人为和自然灾害相结合的特点， 分析我国目前在应对这类危机事件中存在的 主要问题是缺乏一个制度性的平台， 即环境污染管理机制的不完善， 使整个文章建立在一个 比较坚实的理论基础之上。 其次是比较分析法。 本文在论述过程中将通过与日本、 美国这些发达国家不同类型的危 机应急机制比较的基础上进行具体分析， 这样既可以避免空洞乏味的浅浅而谈， 又可以深入 剖析其机制内的一些本质内涵， 给我国今后在此类灾害管理的建设和完善方面提供比较可行 的参考。 再次是实然研究与应然研究相结合的方法， 使论证更具说服力。 本文通过危机理论的描 述、 与其他国家的比较分析后， 在论述目前我国突发性环境污染事故危机应急管理现状的基 础上提出政府危机管理应急机制的构建问题， 也即在实际情况的基础上提出应该如何做到的 问题，在分析过程中力图做到实证分析与规范分析相统一。 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 13 第一章 危机、危机管理与危机管理机制 第一章 危机、危机管理与危机管理机制 自从诞生人类文明以来，我们始终面临着各种各样的危机，可以说，人类文明的发展过 程也是应对各种危机挑战的过程。近百年来，特别是西方工业革命之后，不断发展更新的高 科技、高度发达的生产力一方面给人类创造了舒适、便捷的生活，但另一方面也埋下了对自 然界的亏欠和对生态的损害。 当今世界， 各类危机事件的频繁发生不仅给人们带来生命财产 损失， 造成社会混乱和动荡， 同时也考验了政府应对危机的快速反应能力并给我们许多深刻 的教训和思考。当前，如何对危机进行有效管理已经引起了各国学者们的高度重视，成为政 府和学术界的重要课题。 正如美国前国防部长麦克纳马拉所说:“今后的战略可能不复存在, 取而代之的将是危机管理”。 可喜的是中国也开始了危机管理的理论研究， 对于处于转型期 的中国而言，如何有效、及时、和平地处理各种危机事件，已成为今后一定时期我国各级政 府必须高度重视的重大课题和历史使命。 要深入研究如何构建危机管理机制， 首先应该明确 政府危机管理的一些基本概念， 特别是对危机管理内涵的界定， 这是从宏观上把握政府危机 管理机制构建的重要基础。 第一节 危机的概念、特点与分类 危机（crisis）从字源上考察最初源于希腊语的（krinein） ，本是医学术语，原意是指 人濒临死亡，游离于生死之间的一种状态。1819 世纪逐渐被引入政治领域表明政治体制 或政府面临的紧张状况。 当代， 按照国际社会的通常看法， 危机是指社会生活中突然发生的、 严重危及社会秩序，给社会造成重大损失的事件。不过，学术界许多中外学者诸如赫尔曼、 罗森塔尔、巴顿等也从不同角度给危机做了定义，对于危机概念的定义通常有以下一些。 危机研究的先驱赫尔曼（hermann）则认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根 本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间很有限，其发生也出乎决策者的意料 8。 这种表述抓住了决策危机爆发的紧迫性特点， 强调了危机的负面性， 有助于揭示危机的实质。 美国学者罗森塔尔（rosenthal）勾勒出更广泛的危机概念，他认为危机是“对一个社 会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁， 并且在时间压力和不确定性极高的情况下 8 hermann, charles f., ed. international crises. insights from behavioral research. new york. free press, 1972. 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 14 必须对其做出关键决策的事件” 。 9这个定义更为准确地反映了社会危机概念的内涵，即危机 通常是在决策者核心价值观念受到严重威胁或挑战、 有关信息很不充分、 事态发展具有高度 不确定性和需要快速决策等不利情况的汇聚。 斯格（seeger）认为：危机是一种能够带来高度不确定性和高度威胁性的、特殊的、不 可预测的、非常规的事件或一系列事件。 巴顿 （barton） 则认为事件危机是 “一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件， 这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害” 。 10这种 观点将危机的影响范畴扩大到组织及其利益相关者的声誉， 将此观点从企业危机管理引入公 共危机管理，就突显出公共沟通的重要性。 英文韦伯辞典将危机定义为：有可能变好或变坏的转折点或关键时刻，也可以界定为： 危机是一段期间，该段期间内，某种关系中的冲突将会升高至足以威胁改变该关系的程度。 11这个定义指出了危机的紧迫性、两面性和危害性。 19751976 年在耶路撒冷举行的危机问题研讨会提出的定义是：政治危机是和平进程 的断点，它必须具备四个条件：国家内部或外界环境发生变化；形成了对基本价值的威 胁；卷入军事敌对行动的可能性极大；对威胁做出反应的时间有限。 12这个定义又比以 前更进了一步，把危机与环境的关系、危机的影响烈度纳入其中。 现代汉语词典的解释是“危险的根由，严重困难或生死成败的紧要关头。 比较以上的这些观点， 我比较倾向于罗森塔尔对危机的定义， 因为它描述了危机的本质 特征。在综合了上述学者的观点后，我个人认为危机是指对一个社会系统的基本价值、行为 准则架构及其稳定安全性产生严重的威胁甚至破坏， 并且在时间不确定性和压力极大的特殊 情况下，必须对其做出关键决策的事件或一系列事件。在危机发生时，我们可以把危机理解 为一种需要做出决策的情境，在此情境中，作为决策者（各级政府组织）所认定的社会基本 价值、行为准则、系统的安全和稳定面临严重威胁，突发的紧急事件以及不确定的预期造成 了高度的紧张和压力， 为了使组织或系统在危机事件中能够得以生存并将危机所造成的损害 程度降至最低值，决策者必须在相当有限的时间以及人力、物力、信息资源约束下作出关键 性的决策和具体的危机应对措施。 通过上述阐述， 我们可以看出危机事件的一些共同的特征， 即过程的不确定性、时间的紧迫性、后果的威胁性、影响的社会性和决策的非程序性。我们 都知道环境污染事故作为一种突发性的事故， 具备了危机的一般特性并形成了危机的这样一 种特定情境。 危机可以从不同的角度进行分类。 从动因的性质可以分为自然危机和人为危机； 从影响 9 rosenthal, charles michael t., ed. coping with crises: the management of disaster, riots and terrorism. springfield: charles c. thomas, 1989. 10【澳】罗伯特希斯.危机管理 m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社,2001 年. 19. 11 孙多勇,鲁洋.危机管理的理论发展与现实问题.江西社会科学j.2004 年第 4 期. 139. 12 薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003 年版. 25. 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 15 范围可以分为国际危机、国内危机、组织危机；从成因及涉及范围可以分为政治危机、经济 危机、社会危机、价值危机等等。不同的判断标准产生不同的划分，同我们比较接近且熟悉 的还是根据危机发生的原因即自然和人为危机的划分。自然危机包括环境污染、自然灾害、 突发性重大公共卫生事件。人为危机包括毒气泄漏、核辐射、矿难等重大恶性事故、犯罪行 为及破坏性事件。当然了，这样的划分也不是绝对的，比如环境污染事故所引发的危机既有 人为因素，同时也有一些自然因素。总之，任何灾害的发生所引发的危机对于整个社会的政 治、经济产生了不可忽视的影响，因此， “对于一个组织而言，这依然是个复合性的决策问 题” 。 13 第二节 危机管理的概念及政府危机管理 随着政治、经济的发展，人们对处理危机事件的有效性问题不断进行反思，越来越重视 处理危机事件的理论研究，通过研究相关理论提高处理危机事件的科学性，避免盲目性，有 助于迅速找到解决危机管理问题的途径和手段， 有助于掌握危机管理的基本规律。 鉴于危机 事件给人们的生命、财产、安全会造成巨大的损失，阻碍社会发展，并会引发社会和政治的 不稳定，因此，对于危机的管理成为了当代国际社会关注的主题，也成为公共管理理论重视 的一个领域。国内外的学者们对于危机管理的概念也有着下面这些不同的表述。 米托夫（mitroff）和皮尔逊（pearson）认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直 接任务。危机发生的最初几小时（或危机持续时间很长时的最初几天） ，管理者应同步采取 一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通” 。 14 格林（green）注意到危机管理的一个特征就是“事态已经发展到无法控制的程度” ，他 声称： “一旦发生危机，时间因素非常关键，减小损失将是主要任务。 ”格林认为危机管理的 任务是尽可能控制事态， 在危机事件中把损失控制在一定的范围内， 在事态失控后要争取重 新控制住。 15 罗伯特希斯认为危机管理包括转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管 理的地位，改进对危机冲击的反应管理，完善修复管理以迅速有效地减轻危机造成的损害。 罗伯特希斯进而提出了危机管理四要素理论，他认为危机管理中存在四个关键要素，即： 组织结构与组织文化，技术管理，策略管理和决策管理。 16 苏伟伦则认为，危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处 13 薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m. 北京:清华大学出版社 2003 年版. 33. 14【澳】罗伯特希斯.危机管理 m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社 2001 年版，19. 15【澳】罗伯特希斯.危机管理 m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社 2001 年版，19. 16【澳】罗伯特希斯.危机管理 m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社 2001 年版，2122. 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 16 理达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的 17。 薛澜教授认为，从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务 的管理。在危机到来之前，应当尽量地避免危机；一旦危机发生，则要迅速采取措施阻止危 机的进一步发展、扩大，尽量减少危机可能造成的损失；当危机结束后，要迅速进行恢复重 建，尽快恢复生产、生活，并且进行总结学习。 18 张成福教授提出所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府 针对潜在的或者当前的危机， 在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动， 以期有效地预 防、处理和消弭危机。 19 而美国学者诺曼r奥古斯丁进而又对危机管理进行了理论性的分析，他指出可以将 危机管理划分为六个不同的阶段： 第一阶段是危机避免， 即把所有可能造成麻烦的事件列举 出来，考虑可能的后果，并且估计预防所需的花费，以竭力减少风险；第二阶段是危机管理 的准备， 也就是为预防工作万一不奏效做准备， 为灾害真的来临后可能引发的不良后果做些 应急计划；第三阶段是危机的确认，即确认发生了什么样的危机；第四阶段是危机的控制， 在这个阶段需要根据不同情况确认工作的优先次序； 第五阶段是危机的解决， 也就是要采取 极快的行动解决危机； 第六阶段是从危机中获利， 这可以提供一个至少能弥补部分损失和纠 正造成的错误的机会。 20 我国经济学家厉无畏教授则在此基础上将危机管理分为两大部分，即危机爆发前的预 计、预防管理和危机爆发后的应急善后管理。危机爆发前的预计、预防管理包括三个重要环 节：一是要居安思危，分析预计可能发生的危机情境；二是要超前决策，争取主动，尽可能 将危机消除于潜伏期中；三是作为组织准备，进行必要的预案演练和员工培训，包括培养危 机意识和临危的应变提防能力。 危机爆发后的应急善后管理也包括三个环节： 一是隔离危机， 二是实施应急预案，三是随机应变。 21 根据以上这些学者们对于危机管理的解释和理论分析， 我个人认为政府危机管理活动应 包括对危机的事前、事中、事后所有方面的管理，它是指组织为避免危机的发生或减少危机 所造成的损害而采取的危机预防、危机识别、危机反应、危机决策、危机处理和危机评价等 的管理行为。 危机事件也和其他事件一样， 其形成有一定的过程， 只是该过程时间长短不同， 危机状态也是逐步发展而形成的。危机发生前，一般会有一些先兆，如果组织能够及时发现 这些可能导致危机的先兆并采取适当的措施， 则可能防止危机的发生。 在危机发生之时积极 采取措施，果断决策，将危机造成的损害降至最低值，在危机发生后努力开展自救，同时吸 取经验教训，避免类似的危机的再次发生,并且为下次危机的发生做好准备。总而言之，政 17 何苏湘.对企业危机管理的理论界定.商业经济研究j.1998 年第 5 期. 18 薛澜,张强,钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战m. 北京:清华大学出版社 2003 年版. 19 张成福.公共危机管理：全面整合地模式与中国地战略选择.中国行政管理j.2003 年第 7 期. 7. 20【美】诺曼r奥古斯丁等.危机管理m.中国人民大学出版社 2001 年版. 433. 21 王玉梅.企业发展离不开危机管理访经济学家厉无畏教授.上海经济j.1996 年第 4 期. 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 17 府危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备和预防；危机的控制和回应； 危机后的恢复和重建；持续不断的学习和创新。通过上述分析，我们可以把政府对危机的管 理理解为是政府通过监测、预警、准备、反应、评估、恢复、总结等措施，防止可能发生的 危机，处理已经发生的危机，以达到减轻损失，保护人民什么财产安全，维护国家安全的目 的。政府针对危机事件的管理体系应该是一个包括中枢指挥系统、执行系统、信息系统、保 障系统的构架。 中枢指挥系统是一个核心部门， 在危机发生后要能够针对危机做出快速的反 应和选择。执行系统是处置危机的直接机构，其任务在于对中枢指挥系统的决策进行敏捷、 全面的贯彻， 并及时反馈至中枢指挥系统。 危机管理中一套完备的信息系统应包含危机管理 技术层面的信息沟通和危机发生后如何做好和社会及公众的沟通问题。 保障系统则是危机管 理结构体系的支撑。 第三节 危机管理机制的概念及内容 在前两节中，本文对危机及危机管理的一些理论进行了阐述，在本节中，将就本文的核 心内容即我国的危机管理机制的构建进行探讨， 那么什么是政府危机管理机制， 它的内容和 意义是什么，我国目前在危机管理机制构建的现状是什么呢？ 一、机制及政府危机管理机制的概念 现代汉语词典对于机制是这么解释的：它泛指一个系统中，各元素之间的相互作用 的过程和功能，多用于自然科学。机制有多重含义，例如用机器制造的，机器的构造和工作 原理，有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、 化学规律等等。与我们常说的机制相近的含义是指做事情的方式、方法 ，但又不等同于这 个意思。简单地说，机制就是制度加方法或者制度化了的方法。首先，机制是经过实践检验 证明有效的、 较为固定的方法。 其次， 机制本身含有制度的因素并且要求所有相关人员遵守， 而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如监督机制，不仅指人 人必须遵守的制度， 而且应该包括各种监督的手段和方法， 只有二者结合起来才能发挥作用。 第三， 机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，而方式、方法往往只是做事 的一种形式和思路 。机制一定是经过实践检验有效的方式方法并进行一定的加工，使之系 统化、理论化，这样才能有效地指导实践。而单纯的工作方式和方法则因人而异，并不要求 上升到理论高度。第四，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是 单一起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监 督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。 政府危机管理机制是指在政府危机管理基本原则的指导下， 政府所建立的一整套社会危 机监测、 预防和快速反应的制度和运行机制。 政府进行危机管理的关键所在就是要建立一套 上海交通大学mpa学位论文 政府处置突发性环境污染事故应急管理机制构建问题的探讨 18 行之有效的危机管理机制， 在危机发生时， 政府应针对危机的发生时有一定的演变过程的特 征，根据不同阶段而在行动上采取不同的应对措施：在危机的前兆期，政府应具有敏感性， 实施有效的预警和监测，进行问题管理，及时识别各种突发性事件前兆信息，并对危机发生 的概率做出科学的预测和判断，将危机消灭于萌芽之中；在危机发生阶段，则应根据已有的 有关危机管理计划，启用紧急应急预案，在短时间内不惜一切代价将危机事件控制住；在危 机事后处理阶段，政府应注意妥善处理有关政治影响、经济损失等恢复性问题，更重要的是 要总结经验教训，不断地修正政府的日常决策和应急处理系统。 二、政府危机管理机制的内容及意义 一套完善的危机管理机制应包括危机发生前的危机预防机制和危机发生后的危机应急 处理救治处理机制。 危机预防机制又可具体分为危机预警机制和危机的预控机制。 危机的预 警机制包括了危机迹象的监测、危机迹象的识别、危机迹象的诊断和危机迹象的评价。危机 的预控机制包括思想准备、组织准备、物质准备、基础设施准备以及危机处理准备。政府危 机预防除了对未发生的危机进行预警之外， 还要预测危机解决后的未来可能出现的情势， 政 府应及时收集相关信息、 对信息做出科学的判断及预见事件的发展态势， 为政府危机管理提 供类似雷达的平台。 危机应急处理救治处理机制主要包括政府迅速的采取强制干预措施， 调 动社会一切力量及时地将危机的危害程度降至最低、 积极探寻危机产生的根源， 分析危机产 生的原因，根据危机的类型最快地采取危机处置对策、通过一系列政策稳定社会，进行公民 的心理救治，动员和发动社会成员的广泛参与进行灾后的修复和重建等内容。 危机预防机制和危机发生后的危机应急处理救治处理机制作为危机管理机制中两项核 心内容， 它能够最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常 的社会秩序造成的巨大破坏， 可以说， 构建了高效合理的危机管理机制是进行危机管理的基 础和核心，可谓意义深远，这必须引起我国公共管理部门的高度重视。 三、我国目前危机管理机制构建的现状 我国目前在危机对策方面尚未形成一个全面系统的制度性框架， 原有的机制有极大的局 限性，因其主要针对战争及国内政治安全领域，在自然灾害、人为灾害等突发性灾难的应对 方面存在严重不足，政府的危机处理能力还很低。总体看来，现有的政府危机管理机制，还 主要依赖于各级政府现有的行政设置， 在危机发生时， 缺乏统一的专门机构和法律法规体系， 同时缺乏危机管理的专业技术人员和应急运作规则， 各级部门的协调能力不足， 各部门虽然 制定了相应的应急预案、规章制度、操作规程等，但它仅仅是局限于本行业、本部门或本地 区，整体性不强，针对跨地区或跨行业的危机事件在执行时可操作性、兼容性较差，势必导 致危机管理水平和效率的低下， 不利于危机的有效控制和解决。