（行政管理专业论文）澳大利亚联邦政府公务员制度改革研究（1983—2005）.pdf

摘要 本文意在通过对澳大利亚公务员制度改革( 1 9 8 3 - - 2 0 0 5 ) 背景、过程、内容、 经验等的阐释，以及对其时代性、创新性、优越性等的分析，揭示公务员制度改 革的规律，引荐公务员制度改革的经验，预测公务员制度改革的趋势，为我国公 务员制度改革提供理论和实践上的启示。 除绪论外，本文共由五章组成。第l 章介绍澳大利亚公务员制度的概况，包 括澳公务员的概念及构成、公务员管理机构及职能，和澳公务员制度的发展简史。 第2 章主要介绍澳大利亚的“新公共管理运动”。始于1 9 8 3 年的这场全面而 深刻的行政改革，是澳公务员制度改革的重要背景。新工党政府在经济、政府机 构、公务员制度等诸多方面实施新举措，取得了显著的成果。 第3 章和第4 章集中对1 9 8 3 年到2 0 0 5 年的澳大利亚公务员制度改革进行了 详细论述和分析，是本文的主体。第3 章由澳公务员的价值观念和行为准则入手， 分别对其培训、录用、职位分类及薪酬管理等人事环节中最具特色的一些改革内 容作了详细介绍。( 1 9 9 9 公务员法中规定的价值观念和行为准则，是澳公务员 制度的灵魂，贯穿于每一项具体的人事制度之中。澳政府拥有较为完备的实习期 基本制度和实习雇员管理制度。公务员录用方面，澳政府对雇用的合法框架和基 本条件作了严格而富有弹性的界定，规范了雇用的程序，并建立了严密的a p s 雇用数据报告制度。澳公务员实行宽带分级制度，并在职位分类的基础上，推行 公正而灵活的薪酬制度，公务员收入逐年增加。对绩效管理的关注、对公务员能 力建设的重视，是澳公务员制度改革的一大亮点。为呈现这一亮点，第4 章着力 介绍了溪公务员能力建设的核心澳公务员能力管理系统。它由公务员( a p s ) 能力管理系统和高级行政领导( s e s ) 能力管理系统两大部分组成，各自包括能力 模型、能力培训制度和能力评估制度等内容。 第5 章主要对澳公务员制度改革的经验进行了总结。澳公务员管理的法律体 系较为完备，执行也较为严格；其人事管理合法而富有弹性，贯穿着广泛而合理 的授权；它关注成果的实现和组织效率的提高；它贯彻“少而精”的公务员队伍 建设思想，削减公务员人数，强化公务员素质；它维护公正，合理控制信息透明 度，充分保护女性、老龄人、残疾人等特殊公务员群体的合法权益。这些澳公务 员制度改革中体现出来的精髓，对于我国公务员制度的进一步完善必有价值。 关键词：澳大利亚；新公共管理；公务员制度；公务员能力 a b s t r a c t t h i sp a p e rd i s c u s s e st h eb a c k g r o u n d ，p r o c e s s ，c o m e n t sa n de ) 【p e r i e n c eo fa u s t r a l i a n p u b l i cs e r v i c e ( a p s ) sr e f o r r a ( 1 9 8 3 - 2 0 0 5 ) ，a n a l y z e si t st i m e ，i n n o v a t i o ne n d s u p e r i o r i t yt os h o wi t sd i s c i p l i n e sa n de x p e r i e n c ee n dt op r e d i c ti t st e n d e n c y , t o e n l i g h t e nt h ec i v i l $ e r v a n t s s y s t e m sr e f o r mo fc h i n ab o t hi nat h e o r e t i c a la n da p r a c t i c a lw a y s p a p e rc o n s i s t so ff i v ep a r t se x c e p tt h ei n t r o d u c t i o n c h a p t e rl b r i e f so nt h e s i t u a t i o no fa p sw h i c hc o n t a i n st h ec o n c e p ta n ds t r u c t u r eo fa p s e m p l o y e e s , t h e i r m a n a g i n gc o n s t i t u t i o n sa n dt h ef u n c t i o n , a sw e l lu st h ed e v e l o p i n gh i s t o r yo f a p s 。 c h a p t e r2m a i n l yi n t r o d u c e st h e n e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t i ts t a r t e d f r o m8 0 si nl a s tc e n t u r ya n dh a sb u i i tav e r yi m p o r t a n tb a e k g o n n df o rt h ea f sr e f o n i l a tt h a tt i m e n wl a b o rp a r t yg o v e r n m e n tt o o kas e r i e so f n e wa n de f f e c t i v ea c t i o n s i nf i e l d so f e c o n o m y , g o v e r n m e n t a ls _ n u c r i r ca n dp u b l i es e r v i c ee t c c h a p t e r3a n d4e l a b o r a t ea n da n a l y z et h ea p sr e f o r mf 19 8 3 2 0 0 5 ) ，w h i c ha r e t a k e na st h em a i nb o d yo ft h i sp a p e r s t a t r i n g , a i t ht h ea p sv a l u e sa n dc o d eo f c o n d u c t ，c 1 1 a p t c r3d e t a i l s8 0 n l ec h a r a c t e r i s t i cc o n t e n t si np e r s o n n e lm a n a g e m e n tl i k e t r a i n i n g ，r e c r u i t i n g ，p o s i t i o nc l a s s i 母i n ga n ds a l a r ym a n a g e m e n te t c ，1 1 1 ea p sv a l u e s a n dc o d eo f c o n d u c ti n 1 9 9 9p u b l i cs e r v i c ea c t a r er e g a r d e da st h ee s s e n f 2o f a p s w h i c hp e n e t r a t e dj ne v e r yp c r g m n l e la f f a i r sp r a c t i c e a u s t r a l i a ng o v e r n m e n to w n sa r e l a t i r e l yp e r f e c tp r o b a t i o n a r ys y s t e ma n dm a n a g e m e n ts y s t e mo fp r o b a t i o n a r y e m p l o y e e s a u s t r a l i a ng o v e r n m e n td e f i n e dt h el e g a lf r a m e w o r ka n db a s i cc o n d i t i o n s o fe m p l o ys t r i c t l ya n de l a s t i c a l l y , s t a n d a r d i z e di t sp r o c e s s ，a n db u i l tt h e a p s e m p l o y m e n td a t a b a s er e p o r t i n gs y s t e m a u s t r a l i ac a r r i e so u tt h e b r o a dc l a s s i 母i n g s y s t e ma n daf a i ra n df l e x i b l ep a y m e n ts y s t e mb a s e do np o s i f i o nc l a s s i f y j n g ，t h e i n c o m eo fa p se m p l o y e e si n c r e a s e sy e a rb y y e a r m a k i n g m o r ee f f o r t so n p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dc a p a b i l i t yd e v e l o p m e n to fa p s 伽p l o y e e si sa l i g h t s p o to fa p sr e f o r m s oc h a p t e r4f o c u s e s a p se m p l o y e e s c a p a b i l i t y m a o a g e m o o ts y s t e mr e g a r d e da st h ec o r eo ft h ei n s t r u c t i o no fa p se m p l o y e e s c a p a b i l i t y t h i ss y s t c o n s i s t so ft w op a 吡s ：c a p a b i l i t ym a n a g e m e n ts y s t e n lf o ra p s a n df o rs e a ，w h i c hr e s p e c t i v e l yh a si t so w nc a p a h i l i t ym o d e i ，t r a i n i n gs y s t e ma n d c o m p e t e n c ea s s e s s m e n ts y s t e m c h a p t e r5s u n 珞u pt h ee x p e r i e n c eo fa p sr e f o r m 1 1 1 em a n a g e m e l i to fa p s e m p l o y e e sh a sac o m p l e t e dl e g a ls y s t e mw i t hs t r i c ti m p l e m e n t a t i o n ；i t sp e r s o n n e l m a n a g e m e n tw i t he x t e n s i v ea n dr e a s o n a b l ea u t h o r i z a t i o ni sl e g a la n df l e x i b l e ；i ta i m s a ta c h i e v a b i l i t ya n di m p r o v i n gt h ee f f e c t i v e n e s so fo r g a n i z a t i o n s ；i ti m p l e m e n t st h e e l i t e s p i r i to f a p se m p l o y e e s ，r e d u c e st h en u m b e r , h o w e v e r , s t r e n g t h e n st h eq u a l i t y ； i tm a i n t a i n sf a i r n e s s ，c o n t r o l sm e s s a g et r a n s p a r e n c ya p p r o p r i a t e l y , r u t l yp r o t e c t st h e r i g h t sa n db e n e f i t so ft h ef e m a l e t h eo l da n dt h eh a n d i c a p p e d t h e s em e r i t so fa p s r e f o r mm u s th a v ep o s i t i v em e a n i n gt o w a r d st h ef i l r t h e ri m p r o v e m e n to fc h i n e s ee i v i l s e r v a n t s s y s t e m k e yw o r d s ：a u s t r a l i a ；n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ；a u s t r a l i a np u b l i cs e r v i c e ； a u s t r a l i mp u b l i cs e r v i c ee m p l o y e e s c a p a e i t y 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留，使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位黻储娩办1 辛每 日期：丝! ：，纠 导师 日期 绪论 一研究背景及目的 世界各国政府都十分重视公务员制度的改革。我国也在不断探索进一步完善 公务员制度的途径。2 0 0 5 年4 月2 7 日，我国通过了新公务员法，并己于2 0 0 6 年1 月1 日开始执行；新的公务员法吸收和借鉴了国外公务员制度的有益经 验，更加强调法治、公开、平等、竞争，强调监督约束与激励保障的并重结合， 强调管理效能及科学化水平的提高，然而，作为一项新生事物，新公务员法 的条款内容和实施效果仍面临普遍的争议和探讨。此时，继续研究世界发达国家 公务员制度改革的最新情况，总结规律，汲取经验，自我启发，对于当今我国的 公务员制度建设，无疑具有显著的现实意义。 本文将阐释和分析最前沿的澳大利亚联邦政府公务员制度改革( 1 9 8 3 2 0 0 5 ) ，通过对改革背景、过程、内容的阐释，通过对其时代性、创新性、优越 性的分析，揭示公务员制度改革的规律，引荐公务员制度改革的经验，预测公务 员制度改革的趋势，主要目的是解决以下几个问题： 1 ) 澳大利亚公务员如何定义? 其构成情况如何? 澳公务员的管理机构有哪 些? 其各自的职能如何界定? 2 ) 澳大利亚联邦政府公务员制度改革是基于怎样的背景而发生的? 3 ) 澳大利亚公务员联邦政府公务员制度改革( 1 9 8 3 - 2 0 0 5 ) 有哪些主要内 容? 有怎样的亮点? 给人怎样的启示? 二，国内外研究现状 目前，国内介绍澳大利亚公务员制度改革的系统研究几近空白，笔者仅能搜 索到零星几篇有关澳大利亚公务员改革的论文或书籍中有关澳公务员制度改革 的一些章节，但这些论文或章节，或是止于2 0 世纪9 0 年代中期，几乎没有对 2 0 世纪末2 l 世纪初最新改革情况的介绍；或是内容仅涉及改革的局部，不够完 整，不成体系，且多是对澳公务员制度及其改革的客观描述，少有主观分析。 国外关于澳公务员制度改革的研究成果也比较匮乏。在改革过程中，澳联邦 政府先后修定了不少相关法律法规，发布了不少官方文件，也出版了不少公开资 料，但几乎没有较为系统的研究性论文或专著。 本文就意在填补国内外对这一领域研究的空缺，但也正因为缺乏既有的研究 成果，本文在对第一手英文资料进行分析和研究的时候，必然产生一些尚不确定 之结论，有待进一步的探讨和确认。 三，研究方法 选题性质，决定了本文主要的研究方法是文献研究法，并结合归纳法、图表 分析法等，综合使用定性与定量的方法来说明问题。 为了使得研究成果更具时代价值和现实意义，本文所研究的参考文献，主要 是澳大利亚政府官方网站上直接发布的文件、报告、法律法规和出版资料，数量 众多，内容新颖，目前在国内鲜见。对于这些第一手的英文资料，必须先进行语 言疏通，再进行阅读分析、思考研究和总结归纳。资料阅读时间较长，资料分析 难度较大，但也形成了诸多自己的独立思考，避免了他人既有研究成果的干扰。 除了文字资料，本文还使用了不少图表资料，例如，用图形来呈现“澳公务 员( a p s ) 人力资源能力模型”和“高级行政领导( s e s ) 能力框架”，用表格来 表示公务员的职位分类情况和薪酬标准情况等，运用逻辑关系和数理关系，定量 的进行舰律判断和结论归纳，以求清晰直观。 四，论文框架 本文框架主要包括四个部分。第一部分为第1 章，由澳大利亚国家及政治概 况谈起，引入澳公务员的概念，介绍其构成、管理机构与职能，并以1 9 8 3 年为 界线，简述了澳公务员制度的发展史；第二部分为第2 章，主要介绍澳大利亚的 新公共管理运动，始于2 0 世纪8 0 年代的这场新行政改革运动，是澳公务员制度 改革的重要背景，其中诸多先进的理念直接指导了公务员制度改革的理论和实 践，这一章将介绍该运动的背景、过程及其主要措施。第三部分包括第3 章和第 4 章，集中介绍澳大利亚的公务员制度改革，是本文的主体。第3 章以1 9 9 9 年公务员法为主线，由澳公务员制度改革的灵魂公务员的价值观念和行为 准则入手，分别对其培训、录用、职位分类及薪酬管理等人事环节的改革，作了 详细介绍；对绩效管理的关注、对公务员能力建设的重视，是澳公务员制度改革 的一大亮点，第4 章为了突出这一特色，着力介绍了澳公务员的能力管理系统， 它由公务员能力管理系统和高级行政领导能力管理系统两大部分组成。第四部分 为第5 章，主要对澳公务员制度改革的启示进行总结和归纳。 第1 章澳大利亚公务员制度概述 1 1 澳大利亚国家及政冶概况 澳大利亚，全称澳大利亚联邦，国土总面积7 6 9 2 万平方公里，占大洋洲的 绝大部分，是世界第二大岛。全国行政区划分为新南威尔士、维多利亚、昆士兰、 南澳大利亚、西澳大利亚、塔斯马尼亚6 个州，首都直辖区( 堪培拉) 、北部地 区2 个地区，此外还有诺福克岛等一些零散的海外领地。澳大利亚现有人口2 0 2 3 万，其中7 0 是英国及爱尔兰后裔，1 8 是欧洲其他国家后裔，6 是亚裔，土 著居民约占2 3 。其他还有来自北美、南亚等地的移民，多民族、多语言、 多文化共存是澳大利亚社会的一个显著特征。 澳大利亚属于英联邦内的独立国家，英国女王是是澳大利亚的国家元首，是 国家最高权力的象征。由总理提名、女王任命的总督是法定的最高行政长官，而 国家的行政实权由总理领导下的内阁掌握。联邦议会是澳大利亚的最高立法机 构，由总督代表的女王和参议院、众议院两院组成。根据联邦宪法，澳大利亚的 政治制度是“联邦会议制”，或称威斯敏斯特政府制度，实际上类似于美国的“三 权分立”制度。 澳大利亚政府( 以下简称“澳政府”) 结构分为联邦、州、地方三级。联邦 议会和政府负责处理联邦宪法规定的涉及全国利益的外交、国防、移民、高等教 育、就业和社会福利等事务；各州均有自己的议会、政府、州总督和卅i 总理，州 政府与联邦政府之间存在着财政依赖和行政分工的关系，各州按照自身不与联邦 宪法相抵触的法律，独立管理本州事务；地方政府( 城、镇，市和郡) 则是国家 行政管理的基本单位。 1 2 溴大利亚公务员概况 1 2 1 公务员的涵义、分级和构成 澳大利亚广泛采用政府雇员制度 ，以降低政府行政成本、提高行政效率。 政府雇员，指被政府机关雇用的全体人员，包括在编雇员( o n g o i n ge m p l o y e e s ) 和非在编雇员( n o n o n g o i n ge m p l o y e e s ) 。政府雇员中绝大多数是在编雇员，非 在编雇员仅占政府雇员总数的9 2 ，但由于各机构职能的不同，各机构雇员的 构成情况也存在着较大差异。在澳大利亚现有的2 千多万人口中，有一半是雇员， 而在这约l 千万的雇员中，有1 5 0 多万一一也就是大约1 5 ，是政府雇员。公 共部门劳动力由国家( 联邦) 、州和地方政府这3 个等级的政府雇员组成，州一 级的政府雇员队伍最为庞大，体现出州政府在健康、教育、交通、治安等各项公 共服务中的统治性角色。 澳大利亚公务员范围较小，仅指常任文官，既不包括政府机关中选举产生的 和政治任命的政务官。也不包括非在编雇员，即政府雇员中被正式雇用的部分。 根据1 9 9 9 年公务员法( 1 9 9 9p u b l i cs e r v i c ea c t ) ，澳公务员由高级公务 员( s e n i o re x e c u t i v es e r v i c ee m p l o y e e s ，简称s e s 雇员，也称高级行政领导) 、 部务秘书( s e c r e t a r i e so fd e p a r t m e n t s ) 和一般公务员( a u s t r a l i a np u b l i c s e r v i c ee m p l o y e e s ，简称a p s 雇员) 组成。 从不同的角度分析，2 0 世纪中后期到2 l 世纪初，澳大利亚公务员的构成情 况有如下几个显著的变化： 一是联邦政府公务员的数量明显减少。2 0 世纪来到2 l 世纪初。联邦政府公 务员的规模显著缩小。1 9 7 5 年，联邦政府拥有在编雇员2 7 7 4 5 5 人，而之后由于 政府结构的重组、政府职能的转变、公共部门人员的迁调等原因，公务员数量开 始缩减，如随着邮政和电信职能从原来的1 个政府部门承担分解为2 个政府权威 机构承担，就有约1 2 1 0 0 0 人离开了联邦政府。1 9 9 6 年到1 9 9 9 年间，澳大利亚 实行了更大强度的政府职能减裁或向市场转移、行政效率提升等政策，导致政府 功能剧烈收缩，公务员数量从原来的大约1 4 3 0 0 0 人陡降为1 1 3 5 0 0 人 。随着 政府改革的稳步推进，公务员数量减少的速度趋于稳定，甚至出现了略微的反弹。 到2 0 0 2 年，联邦政府在编雇员仅有约1 2 3 5 0 0 人，较之巅峰时期的1 9 7 5 年，减 少了一半还要多。 二是公务员的平均年龄在增长。高级公务员群体中，集中了更多年龄较大的 雇员。所有公务员的年龄中值由1 9 9 3 年的3 7 岁增长到2 0 0 2 年的4 1 岁。总体来 看，公务员的平均年龄大于澳大利亚全体劳动力，但值得注意的是，与全体劳动 力情况相比，公务员中3 0 岁以下的年轻雇员较少，年龄低于2 0 岁的公务员数占 录用公务员总数的比例从1 9 9 1 - - 9 2 年的8 下降到2 0 0 1 - - 0 2 年的2 ，6 0 岁以 上的年老雇员也较少，数量高峰集中在3 0 岁到5 5 岁的青中年阶段。 三是女性公务员比例上升。自从1 9 6 6 年废除了禁止对已婚妇女永久雇用的 法律规定后，女性公务员的录用率有所上升，相对而言，男性公务员的绝对数量 逐渐下降。1 9 9 9 年，女性公务员人数开始超越男性公务员，至2 0 0 2 年，妇女已 经占到了公务员总人数的5 2 ，高出男性公务员4 个百分点。 四是不同级别公务员的比例变化情况各不相同( 见图1 ) 。这主要表现为两 点：首先，初级公务员的比例呈显著下降态势。2 0 世纪8 0 年代之前，州以下的 政府机构职能庞杂，具体行政事务繁多，需要录用大量书记员之类的基层行政人 员；当时，公务员更多是由联邦政府集中统一进行录用和管理，管理对象规模庞 大，管理制度又不够完善，公务员级别升降制度灵活性匮乏，初级公务员很少有 机会升入中级或更高级别。自2 d 世纪8 0 年代开始，公务员录用和管理的权力逐 渐下放给各机构园地制宣、因时制宜地去行使。公务员管理制度更加灵活有效； 科学的进步和技术的革新使得工作的复杂性增加，大量技术含量低的工作内容被 削减或取代，降低了对书记员等低级别彳亍政人员数量的要求。这使得初级公务员 的人数从1 9 8 1 - - 8 2 年占全部录用公务员数的8 5 陡降到1 9 9 1 - - 9 2 年的5 3 ， 又陡降到2 0 0 1 - - 0 2 年的1 7 。 羔 0 芒 图1 ：各级别公务员数量变化趋势图( 1 9 9 2 9 3 到2 0 0 l 一0 2 ) 资料来源；a u s t r a l i a np u b l i cs e r v i c ec o m m i s s i o n ，s t a t eo ft h es e r v i c er e p o r t ，2 0 0 2 其次，中高级公务员的比例明显增加。一般公务员由低到高依次划分为5 个级别，其中3 - - 4 级主要由研究生或有工作经验比较丰富的人组成，而不是大 学本科的应届毕业生，在2 1 世纪初的几年中，这部分公务员比例大幅度增加， 体现出澳大利亚公务员素质的迅速进步。对于中高级公务员职位，各机构都比以 前更加重视雇用有合适资格的人。5 级人数在2 0 世纪最后1 0 年中翻了一番还要 多。两个较大机构一一中联( c e n t r e i n k ) 和澳大利亚税务部( t h e a u s t r a l i a n t a x a t i o no f f i c e ) ，对中级管理人员的录用比例从1 9 9 6 - - 9 7 年的1 8 上升到了 2 0 0 1 - - 0 2 年的3 4 。 1 2 。2 公务员管理机构及其职能 1 9 9 9 年公务员法中规定，澳大利亚的联邦机构分三种：联邦部门 ( d e p a r t m e n t s ) 、行政机构( e x e c u t i v ea g e n c i e s ) 和法定机构( s t a t u t o r y a g e n c i e s ) 。澳大利亚的公务员管理主要由中央协调机构来承担，管理体制属于部 内制，由一些法定机构和联邦部门来担负公务员管理的综合或专项职能。具体而 言，承担公务员管理职能的法定机构主要有：联邦公务员委员会、功绩制保护委 s 员会和管理顾问委员会： 澳大利亚联邦公务员委员会( a u s t r a l i a np u b l i cs e r v i c ec o m m i s s i o n ， 简称a p s c ) 建立于1 9 8 7 年，前身是公务员管理委员会。它是联邦政府承担公务 员综台管理职能的法定机构，其使命在于推广、审议和评估阻价值观念为基础的 公务员系统，以培养其能力主要职能是通过对公务员系统的有效管理和领导， 不断提高政府公共服务的水平，具体包括公务员人事管理方针、政策与程序的制 定，提供管理发展项目和高级公务员的选拔、任用和培养等工作。 公务员委员会的成员约有1 9 0 名，是在广泛的范围内，根据人事管理方面的 经验、对外服务的技能以及与组织的沟通能力等标准进行选拔录用。大部分成员 都是高级公务员。澳大利亚鼓励各部门的高级公务员到委员会任职，将他们在本 部门中获得的实际工作经验带入委员会，同时将在委员会里获得的工作经验带回 本部门去。委员会分为政策和雇用组，组织绩效和价值观念组，审议和评估组， 领导能力、学习和发展组，本土雇用组，地区服务( 东北、西南) 组、合作战略 与支持组共8 个工作组，为遍布堪培拉、布利斯班、悉尼、墨尔本、阿德莱德、 珀斯的公务员机构提供服务 。 公务员委员会设有主席、副主席各1 名；主席由总督任命。最大任期为5 年。根据1 9 9 9 年公务员法，公务员委员会主席的职能主要有：评估各机构支 持澳公务员价值观念( a u s t r a l i a np u b l i cs e r v i c ev a l u e s ) 的程度，评估各机 构体制和运作程序的完善性，以保证行为准则( c o d eo fc o n d u c t ) 的遵守，并 有法定权力和政策责任，向议会提交包括这两项评估结果的年度报告；审查机构 提交的报告；向公务员部长汇报公务员状况，并接受其咨询；对举报机构领导违 反价值观念或行为准则的情况展开调查并向有关权威人( 总理、总督、机构部 长等等) 汇报调查结果，并提出建议；发展、审议和评估公务员雇用政策与实施 情况；推动公务员人员管理的发展；支持公务员培训和职业发展：培养公务员领 导能力；为公务员事务提供各种建议和帮助等等。 功绩制保护委员会( m e r i tp r o t e c t i o nc o n m i s s i o n ) 是承担监督公务员管 理专项职责的法定机构。在坚持公务员行为准则、确保公务员的言行时刻遵守公 务员价值观念方面，发挥着重要的作用。它与公务员委员会台署办公，但独立运 作，其具体职能有：提供独立的、外部的公务员行为评估，以帮助机构创建并维 持高效的、和谐的工作环境；也支持机构领导相关的立法义务，为雇员审议提供 个公正的制度系统；调查所举报的违背公务员行为准则的情况：根据公务员部 长的要求，调查公务员行为；以服务费为基础，根据机构领导的要求，建立独立 的选拔咨询委员会，向机构领导提供关于候选人雇用、晋升、职责分配合适与否 的建议。以服务费为基础，功绩制保护委员会还承担范围更广的有关雇用的服务 6 职能，涉及非政府的联邦团体、国家和国土机构、地方政府和私人组织等。 功绩制委员会主席由总督任命，最大任期为5 年。主席的主要职能有：审查 机构提交的报告：调查机构违背行为准则的情况，并向总理办公厅秘书长汇报结 果；根据秘书长的要求，对公务员的行为展开调查，并扛报结果：每个财政年度 末，向公务员部长汇报，并向议会提交年度报告，陈述本年度个人工作内容等等。 设有主席助理，对主席助理的录用必须符合【9 9 9 年公务员法的规定，并得 到公务员委员会主席的批准。 澳大利亚管理顾闯委员会( a u s t r a l i a nm a n a g e m e n ta d v i s o r yc o m m i t t e e ， 简称j m i a c ) ，它是1 9 9 9 年公务员法规定设立的公务员咨询机构，主要职能是 就公务员管理的事宜向各政府机构提供咨询和建议。管理顾问委员会的主席由总 理办公厅秘书长担任，执行长官由公务员委员会主席担任，此外，成员还包括各 部秘书长、由总理办公厅秘书长书面提名的其他人员等。 承担公务员管理职能的联邦部门主要有：总理办公厅、财政部的劳资关系部。 总理办公厅( t h ep r e s i d i n go f f i c e ) 是公务员综合管理的最高监督部门， 通过审批决议、发布命令等方式来行使职能。其秘书长是联邦公务员的最高行政 酋长，并兼任管理顾问委员会主席，秘书长由总理任命，最大任期为5 年。 财政部( t h ef i n a n c i a ld e p a r t m e n t ) 的具体职能是：制定财政预算，并 通过预算控制公务员的编制和人事政策的实行；负责公务员退休基金的管理；与 联邦公务员委员会和劳资关系部合作，负责联邦高级行政领导的职位分类和工资 等事务。始于2 0 世纪8 0 年代初的新公共管理运动。促使澳政府在一系列改革中 逐步推行对政府部门的“商业化”管理。在这样的背景下，财政部的工作开始坚 持一个新的原则，即对各机构的职位设置和人员编制不再做出具体规定和限制， 而是借助财政预算工具，间接地进行控制。它要求各机构提交的年度预算计划必 须在职责、任务、发展、存在问题、任务完成情况等方面作出具体、严格的定量 和定性分析，实在不能量化的项目必须有详尽的定性分析；财政部对各机构的预 算计划进行审议后予以批准执行 。此后，各机构可以在自身的财政预算范围 内，实行较大的人事、行政自主权。财政部内部设有一个联邦政府退休福利办公 室，参与联邦公务员及国会议员退休基金的政策制定和实施工作。 雇用与工作场所部( t h ed e p a r t m e n to fe m p l o y m e n ta n dw o r k p l a c e r e l a t i o n s ) 是负责制定雇用和劳资关系政策，调解、仲裁雇用或劳资关系争端， 改善工作环境的联邦政府部门。在卅i 政府一级，该职能由州劳工部来承担。在公 务员管理方面，雇用与工作场所部主要负责公务员雇用、薪酬、工作条件相关政 策的制定及其宏观管理，负责向政府提出联邦公务员的薪酬标准，并提供相关的 咨询服务，它在公务员薪酬制度改革方面发挥着特别重要的作用；它积极推进劳 资关系改革，向政府提出协调劳资关系的各项建议；此外，它还负责退休公务员 福利待遇政策的制定工作。 1 3 澳大利亚公务员制度简史 1 3 1 1 9 0 2 年到1 9 8 3 年的澳大利亚公务员制度 澳大利亚公务员制度晟初建立于1 9 0 2 年，当时的联邦政府仅设有7 个部， 拥有公务人员1 7 0 0 0 多名。公务员制度建立的头l o 年内，澳大利亚没有明确的 公务员法，只是设有公务员公署，作为专门的公务员管理机构，独立负责公务员 的任用、考核、晋升、薪酬和申诉等各项事务。新成立的政府部门，其公共服务 制度基本沿袭英国公务员制度的模式，唯一的不同就在于，在人员任用上不再继 续聘用英国人，而是通过公务员公署聘用澳大利亚人从事行政管理工作。直到 1 9 1 9 1 9 2 1 年问，澳大利亚才拟定出第一个公务员法草案，并提交联邦参众两 院审议。经过1 年的激烈讨论和精心修订，1 9 2 2 年，澳大利亚第一部专门的公 务员法一一1 9 2 2 年公务员法( 。1 9 2 2p u b l i cs e r v i c ea c t ) 正式批准生效， 在很长的时间里这部 去律都是澳大利亚公务员制度所遵守的纲领性文件。在之 后的近7 0 年中，公务员法顺应时代的要求而不断进行修正，直到1 9 9 9 年公务 员法的出台，标志着澳大利亚公务员制度的立法达到了一个更为完善的新水准。 从1 9 0 2 年公务员制度建立到1 9 8 3 年，澳大利亚的公务员制度经历了2 0 余次不 同程度的改革，在公务员的录用与晋升、薪酬、绩效管理、机构设置、人员编制 等方面，都有了不同程度的发展，这一时期的公务员制度发展大体可以划分为如 下四个阶段： 早期公务员制度的形成( 1 9 0 2 1 9 4 6 ) 早期澳大利亚公务员制度所围绕的 核心是公务员在法律上的权利和义务。早在公务员制度建立之初，澳大利亚公务 员就获得了劳资仲裁权，即作为皇家雇员，他们有权利就涉及个人权益的事务诉 诸联邦调解仲裁法院。1 9 2 2 年，澳大利亚1 9 2 2 年公务员法正式通过，它全 面规定了公共服务机构的各项规章制度，包括公务员的权利和义务及其他基本管 理制度。公务员制度初次成文化，为其后来的改革与发展奠定了坚实的基础。 1 9 2 9 1 9 3 3 年，在世界性经济危机的不良影响下，澳大利亚经济曰益萧条， 公务员队伍不得不实行精简。通过裁减人员、削减经费、冻结录用、强化在职人 员培训等一系列具体措施，来适应低谷期的国家经济形势。3 0 年代中后期，随 着国家经济的慢慢复苏，公共服务机构的规模又开始恢复壮大，政府部门从1 2 个增加到2 5 个，联邦公务员的人数也从1 9 3 8 年的4 4 0 0 0 人增长到1 9 4 5 年的 1 0 0 0 0 0 人 。 8 战后公务员制度的发展( 1 9 4 7 - - 1 9 5 9 年) 。战后澳大利亚的经济获得了迅速 增长，相应的，其公务员队伍的人事政策也进行了一系列调整，尤其是在录用政 策方面。由于战时人力资源不足、各类人员分配比例失调以及对退役军人的政策 倾斜，澳大利亚的公务员队伍曾一度对大学毕业生实行限制录用的政策。然而， 劳动力市场的激烈竞争和公务员队伍的人才需求又不可忽视，针对这样的状况， 联邦公务员委员会提出了如下对策：坚持公开竞争的录用原则：取消对大学毕业 生的录用限制；严格控制对临时雇员和编外人员的录用；取消职务晋升上的资历 制度：强化重要部门官员的权限。这些措施虽然没有完全得到落实，但其中一些 主要的内容，如对录用程序、录用标准、公开竞争原则等的规定均获得了认可。 并写入了新修改的“公务员法”中。 此外，公务员的职位分类制度和薪酬制度也进行了改革，联邦政府要求各部 门依据效率原则来设置机构和职位；取消战时工资冻结的政策，公务员的工资有 了较大幅度的增长。 2 0 世纪6 0 年代的初步变革。2 0 世纪6 0 年代，澳大利亚经济步入新一轮的 迅猛发展，公务员制度的各项内容也都必须配台其需要。在录用制度方面，澳政 府开始重视对大学毕业生的录用，并重视提拔能力出众的大学生迅速走上中级管 理职位，以满足公共行政管理中高层次的人才需求。大学生录用年龄也从原来的 2 6 岁提高到了3 6 岁，后来还一度提高到5 l 岁。放宽了对录用公务员身体健康 检查的标准，为残疾人提供更多的就业就会，同时也取消了限制己婚妇女报考公 务员的规定。在职位分类和薪酬制度方面，简化了职位分类，建立了以职位组为 基础的工资制度。 2 0 世纪7 0 年代的继续改革。2 0 世纪7 0 年代的公务员制度改革主要集中在 两个重要的方面：一是削减公共行政开支，调整政府机构职能；二是精简公务员 队伍。亨利博兰德爵士领导的行政审议委员会( a d m i n i s t r a t i v er e v i e w c o 眦i t t e e ) 对政府各部门的计划、职能、具体活动，以及当时的公务员状况进 行了详细的评审，就政府与私营部门职能的划分和公务员队伍的精简等，提出了 一系列建议。虽然这些建议在当时并没有被完全采用，但从这时起，公务员队伍 的精简、政府与私营部门之间的交流与合作等方面的问题，开始日益受到重视， 这一时期所进行的行政审议也为8 0 年代后公务员制度的深化改革准备了充足的 条件。 i 3 2 1 9 8 3 年后陶澳大利亚公务员制度 2 0 世纪8 0 年代，澳大利亚面临财政赤字严重、行政效率低下、社会舆论紧 张的严峻挑战。于是，澳大利亚于1 9 8 3 年掀起了一场最为迅速、系统、全面、 激进的新公共管理运动浪潮。这场以“政府市场化”模式为核心的改革对澳政府 建设的方方面面都产生了显著而持久的影响，自然也带动了公务员制度的新一轮 变革。1 9 8 3 年1 2 月，澳政府发表了以“改革澳大利亚公务员制度”( r e f o r m i n g a u s t r a l i a np u b l i cs e r v i c e ) 为题的政策报告，它以7 0 年代行政审议委员会的 建议为基础，明确提出了新一轮改革的目标，即建立一支更有效率、更加公开、 更具责任的公务员队伍，意在通过实行功绩制人事政策、贯彻录用机会均等原则 等方针。强化公务员的行政能力，提高政府部门的工作效率。改革的具体内容主 要有以下几点： 其一。全面实行合同制雇用，培养高级行政领导。澳大利亚公务员制度改革 的核心内容之一就是废除公务员常任制度，全面实行合同制雇用，借鉴企业的管 理方式提高政府的运作效率。所有的公务员职位都向社会开放，公开竞争，择优 录取。各政府机构与被录用公务员签订雇用合同，受劳资关系法制约和调节。 公务员与机构在履行雇用合同所规定的权利和义务时旦发生了争议，可以向联 邦劳资关系法院起诉，法院根据劳资关系法的规定，予以裁决。重视市场和 契约的作用，是2 0 世纪8 0 ，9 0 年代澳大利亚行政改革的显著特色，公务员的服 务关系也更多的以合同为基础。 创立高级行政领导职位，意在培养一批具备较高政策水平和综合管理能力的 高级管理人才，承担公共服务较高层次的职能，满足政府各部门实际工作的需要。 具体而言，就是在公务员系统内部建立起一个统一的行政官员群体，让他们在部 内流动并通过吸收外部人员激发公务员系统的活力。同时强调高级公务员领导 能力和管理技术的发展，和在配置、利用高级人才方面任用部门领导的灵活性。 在管理机构改革方面，调整公务员委员会的职能，将政府各部门人员编制等工作 移交财政部承担，使得公务员委员会更加专注于对高级公务员的管理，公务员委 员会为此专门成立了高级公务员管理处( s e n i o re x e c u t i v es e r v i c eu n i t ) ，主 要负责高级公务员的选拔、培养和调配。此外，在录用机会均等、职业劳动保护、 劳资关系民主化等政策的制定方面。公务员委员会也起到了重要作用。高级行政 领导队伍的成立，是澳大利亚公务员改革的继化剂，它促使公务员制度向结果为 本的方向发展，也促进了公务员队伍综合管理能力的提高。 其二，人事管理下放权力，压缩管理。这是减少行政成本、提高行政效率的 重要举措。1 9 8 6 年，澳政府公布了“简化人事管理规定”的报告( s t r e a m i n g p r o v i s i o n so fp e r s o n a lm a n a g e m e n t ) ，放松联邦政府对各部门的集中规制，将 原先由公务员委员会全权负责的一些人事权力下放给各部门领导自主