（教育经济与管理专业论文）普通中小学办学效益评估研究.pdf

中文摘要 普通中小学办学效益评估是近几年来中小学教育评价的新领域、新课题。所谓 办学效益评估，就是依据办学效益评估的标准，运用科学可行的方法，对学校的教 育要素、过程和效果进行价值判断，从而提高学校自主发展的过程。 本文通过对普通中小学办学效益评估的背景、内涵、评估的依据、评估的内容 构成、评估的模式、原则以及评估的意义等几个方面，对中小学办学效益评估进行 研究，旨在探索和丰富中小学办学效益评估的理论与实践，引导中小学重视学校的 办学效益。 普通中小学办学效益评估要坚持导向性原则、变量替代性原则、发展性原则和 科学性原则。重视学校的自我评价和自我发展，对评价结果进行合理的使用。评估 的内容由教育成果和教育成本两部分组成。教育成果包括一定时期内学校培养的合 格的学生数量，学生、教师和学校的发展等。其中，学生的发展要考察学生的“增 殖”。由于学校之间的办学条件、生源质量、师资配备、管理水平以及学校文化等 方面存在着客观差异，在办学效益评估中，必须把学生入学时的学业水平纳入评估 内容中，比较学生入学时与接受学校教育后综合素质提高的幅度，重点考察学生的 综合素质逐年提高的水平。以发展性、形成性评价代替终结性评价。教育成本主要 是教育直接成本和教育间接成本。教育成果与教育成本的比例就是办学效益。 普通中小学办学效益评估的探索，可以为建立以效益导向为原则的拨款机制提 供理论依据，可以探索学校最佳的办学效益与学校合理的规模之间的关系，可以引 导广大校长把可供支配的有限的资金用于学生的发展，从而追求最大限度的办学效 益。 关键词：普通中小学；办学效益；评估 a b s t r a c t h o wt oe v a l u a t et h ee f f e c to ft h em a n a g e m e n to fr e g u l a rp r i m a r ya n ds e c o n d a r y s c h o o l si san e wb r a n c ha n dan e wt o p i co fs t u d yi nt h ef i e l do fe d u c a t i o ne v a l u a t i o ni d t h er e g u l a rp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s e v a l u a t i n gt h ee f r e c to ft h er e l a t e ds c h o o l s m a n a g e m e n tm e a n ss c i e n t i f i ca n dp r a c t i c a lm e t h o d sa r e u s e dt o u d g et h es c h o o l s e d u c a t i o nf a c t o r s ，p r o c e s s e sa n dr e s u l t s ，a c c o r d i n gt ot h ee v a l u a t i n gs t a n d a r d s ，s oa st o i m p r o v e t h es c h o o l s a u t o m a t i cd e v e l o p i n g t b em a i np u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei st oe x p l o r et h et h e o r yo fe v a l u a t i n gs c h o o l s m a n a g e m e n te f f e c ta n de n r i c ht h ep r a c t i c eo fi t ，t h e r e b y ，t oa r i s et h es c h o o l s a t t e n t i o nt o t h e i rm a n a g e m e n te f r e c t t h es t u d yw i l lc o v e rt h eb a c k g r o u n d d e f i n i t i o n 、c o n t e n t ， p r i n c i p l e s ，s t y l ea n di m p o r t a n c eo fe v a l u a t i n gt h ee r i e c to ft h em a n a g e m e n to fr e g u l a r p r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s t oe v a l u a t e 血e s c h o o l s m a l l a g e m e n te f f e c t w em u s ts t i c kt o t h ef o l l o w i n g p r i n c i p l e s ：g u i d a n c e ，v a r i a b l eq u a n t i t yf o rs u b s t i t u t i n g ，d e v e l o p m e n ta n ds c i e n t i s m t h e s c h o o l sa r ee n c o u r a g e dt oe v a l u a t et h e m s e l v e sa n dt op l a nt h e i rd e v e l o p i n gt h e m s e l v e s t h e ya r ea l s oe n c o u r a g e dt om a k er e a s o n a b l eh s eo ft h er e s u l t so ft h ee v a l u a t i o na c t i v i t y t h ec o n t e n to f t h ee v a l u a t i o nc o n s i s t so f t w op a r t s ：e d u c a t i o n a la c h i e v e m e n t sa n dt h ec o s t o ft h e m t h ee d u c a t i o na c h i e v e m e n t si n c l u d et h en u m b e r so ft h eq u a l i f i e ds t u d e n t s b r o u g h tu pb yt h es c h o o l sa n dt h ed e v e l o p m e n to f 也es t u d e n t s ，t e a c h e r sa n dt 1 1 es c h o o l s t h es t u d e n t s d e v e l o p m e n ta l w a y sd e p e n d so i lt h et e a c h i n gc o n d i t i o n s ，q u a l i t yo ft h e s t u d e n t s r e s o u r c e s ，l e v e l so ft e a c h e r s ，i c y e l so fm a n a g e m e n ta n ds c h o o lc u l t u r e a n da l l t h e s ea r ed i f i e r e n t 谢t hd i 虢r e n ts c h o o l s s ot h eo r i g i n a la c a d e m i ci e v e l so ft h es t u d e n t s w h e nt h e yw e r ee n r o l l e dm u s tb ep u ti n t ot h ec o n t e n to fa s s e s s m e n t t h em a r s i nb yw h i c h t h eq u a l i t yo ft h es t u d e n t sh a si n c r e a s e da f t e rr e c e i v i n gt h es c h o o le d u c a t i o no u g h tt ob e c o n s i d e r e dt h em o s ti m p o r t a n tf a c t o rt os h o wt h ee f f e c to fas c h o o l sm a n a g e m e n t t h e s u m m a t i v ea s s e s s m e n tm u s tb er e p l a c e db yt h ed e v e l o p m e n t a la s s e s s m e n ta n dt h e f o r m a t i v ea s s e s s m e n t t h ee d u c a t i o nc o s tm e a n sb o t ht h ed i r e c ta n dt h ei n d i r e c tc o s t t h e r a t i oo f t h ea c h i e v e m e n tt ot h ec o s ti st h ee f f e c to f t h es c h o o l s m a n a g e m e n t t h ee x p l o r a t i o no ft h ea s s e s s i n go ft h ee r i e c ti nr e g u l a rs e c o n d a r ya n dp r i m a r y s c h o o l sw i l lh e l pt oe s t a b l i s han e ws 3 7 s t e mo fa l l o c a t i n gf u n d s w h i c hi sb a s e do nt h e m a n a g i n ge f f e c to fas c h o o l ，f i n do u tt h er e a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h em a n a g i n ge f f e c t a n dt h es c a l eo fas c h o o l ，l c a dt h e p r i n c i p a l st os p e n dt h e i ri i m i t e df u n d so nt h e d e v e l o p m e n to f t h es t u d e n t s ，a n dt h e r e f o r e ，a c h i e v et h eb e s tm a n a g e m e n te f f e c t k e yw o r d s ：r e g u l a rp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s ，t h ee f f e c to fs c h o o lm a n a g e m e n t ， a s s e s s m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得盘生盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的 材料a 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 学位论文作者魏寸椽 签字日期年矿月盘日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁洼盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。特授 权叁鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名 新魏f 驷誓 签字日期：7 归了年妒心e l 签字日期：m 年扩月u 一臼 第一章绪论 第一章绪论 1 1 普通中小学办学效益评估的内涵 1 1 1 关于办学效益的一些观点 关于办学效益的含义，学者们的看法不尽一致。何兆华先生认为：教育的效益有 内部和外部之分，所谓内部效益，是教育内部产出与投入之比。 内部产出指的是教育过程的直接结果，如学生知识技能的形成，智力能力的提高， 思想品德的变化和人生观、世界观的形成，身体素质的提高和心理素质的养成等。所 谓教育的外部效益，是教育所培养出来的人输送到物质生产部门后因教育程度的提高 而为社会创造更多的价值时产生的，是教育对社会发展贡献大小的度量。教育的内部 效益和外部效益密切联系，内部效益是以培养出来的人能发挥社会效益为前提，其效 益的高低又直接影响教育外部效益的大小。一般而言，义务教育是非功利性教育，其 内部效益和外部效益统一于公民素质的提高 1 。天津市教科院王志平先生认为：办 学效益是指经营学校的效果和收益。理论上讲，办学效益有广狭义之分。广义的办学 效益包括办学的社会效益和经济效益两个方面。狭义的办学效益指办学的经济效益。 在我国当前教育改革与发展实践中，人们一般是从狭义的角度使用办学效益概念 2 。 华东师大教科院代蕊华先生认为，办学效益是学校的物化劳动和活劳动的消耗与所取 得的符合社会需要的劳动成果之间的比较，或简单理解为学校的产出与投入、成果与 资源消耗、所得与所费的比较 3 1 。 我认为，办学效益就是学校的“投入”与“产出”的比较关系。办学的“投入” 即“教育成本”，办学的“产出”即“教育产出”，在办学效益评估中，我们用“教育 成果”来表示“教育产出”，办学效益也就是“教育成本”与“教育成果”的比较关 系。在这里，需要对教育成果和教育成本进行界定。 关于教育成本。“成本”一词原来是经济学的概念，是指从事一项投资计划所消 耗的全部实有资源的总和。市场经济条件下，成本是商品价值的一部分，是生产商品 所消耗的物化劳动和活劳动的总和。随着教育观念的转变，人们在研究教育投资的经 济效益时，开始涉及教育成本，因此，成本的概念由经济领域引入教育领域，教育成 本的概念也由此产生。 在日常的学校管理中，教育成本，一般理解成教育经费。但是，在办学效益评估 中，“教育成本”并不完全等同于教育经费。教育经费一般是指国家、政府或社会所 支付的教育事业费和教育基本建设投资，它是教育成本的主要组成部分，但非全部内 容。严格来讲，教育成本是指培养每名学生所支付的全部费用，也就是各级各类学校 的在校生在定教育周期内所消耗的直接和间接的物化劳动和活劳动的总和。 1 第一章绪论 “教育成果”是指一定周期内学校培养的合格的学生数量以及学生、教师和学 校发展的总和。按照办学效益评估的导向性原则，“教育成果”主要内容是一定周期 内学校培养的合格的学生数量，另外一项就是学生的发展、综合素质的提高，教师的 专业发展和学校的发展等。 “教育成果”在关注培养的合格学生数量的前提下，应着重以测定学生的发展 提高为重点。学校对学生的教育过程与企业的生产过程是截然不同的，如果企业生产 出的是废品，这个废品有可能作为原材料进行回收利用，这虽然会造成一定的浪费， 但这种浪费是可以弥补的。而学校对学生的教育过程是不可逆转的，特别是青少年时 期，如果错过了这个最佳教育时期，将造成灾难性的损失。 1 1 2 办学效益与办学效率的区别 效益和效率是两个不同的概念。效率是单位时间内完成的工作量，通常指的是消 耗的劳动量与所获得的劳动成果之间的比率，而效益通常指的是效果和功用。“效率 指做事情运用正确的方法( d os o m e t h i n gr i g h t ) ，注意内部系统操作程序的合理性 和资源的有效利用，而效益指做正确的事情( d or i g h tt h i n g ) ，它不仅注重内部的 合理性，更强调与外部的关系和达成学校的目标，而学校目标的达成要比资源的利用 更为重要。” 4 办学效益与办学效率之间既可以成正比，也可以成反比。如果办学目 标正确，那么，办学效率越高，办学效益也越高，反之，办学目标不正确，办学效率 越高，则办学效益越低。 1 1 3 办学效益与教育质量之间的关系 教育质量与办学效益之间关系密切。目前，学术界关于教育质量与办学效益二者 关系的认识上的看法有以下几种：一是办学效益中包括质量效益，尽可能地降低办学 成本和实现教育教学质量的最优化是办学效益集中完整的体现。因而，“办学效益” 可替代“教育质量”成为评价办学水平的最终标准。 5 二是教育效益是教育领域一 切活动的唯一依据，提高和实现教育效益是全部教育工作的中心任务，因而，我国今 后的教育改革应推行效益导向型教育。 6 三是教育质量与办学效益有联系，但教育 质量并不能简单等同于办学效益，教育质量高也不等于办学效益就好，质量是效益的 前提，效益要通过质量等因素来体现。 7 上述几种看法产生分歧的原因来自于对办 学效益内涵与外延的不同理解，“办学效益替代教育质量成为评价办学水平的最终标 准”的观点，是从广义的角度理解办学效益，把教育质量包含在办学效益概念之中； 同样，“效益导向型教育”把教育效益作为教育活动的最高范畴和绝对规律，以社会 效益为主，追求教育的社会效益和经济效益的统一，教育质量是在教育效益中得到体 现的。“教育质薰与办学效益既有联系，又有区别”的观点，承认质量与效益的联系， 认为质量是效益的前提，但从狭义的办学效益角度来看，质量又不简单地等同于效益。 2 第一章绪论 “教育成果”是指一定周期内学校培养的合格的学生数量以及学生、教师和学 校发展的总和。按照办学效益评估的导向性原则，“教育成果”主要内容是一定周期 内学校培养的合格的学生数量，另外项就是学生的发展、综合素质的提高，教师的 专业发展和学校的发展等。 “教育成果”在关注培养的合格学生数量的前提下，应着重以测定学生的发展 提高为重点。学校对学生的教育过程与企业的生产过程是截然不同的，如果企业生产 出的是废品，这个废品有可能作为原材料进行回收利用，这虽然会造成一定的浪费， 但这种浪费是可以弥补的。而学校对学生的教育过释是不可逆转的，特别是青少年时 期，如果罐过了这个最佳教育时期。将造成灾难性的损失。 1 1 2 办学效益与办学效率的区别 效益和效率是两个不同的概念。效率是单位时间内完成的工作量，通常指的是消 耗的劳动量与所获得的劳动成果之间的比率，而效益通常指的是效果和功用。“效率 指做事情运用正确的方法( d os o m e t h i n gr i g h t ) ，注意内部系统操作程序的合理性 和资源的有效利用，t 而效益指做正确的事情( d or i g h tt h i n g ) ，它不仅注重内部的 合理性，更强调与外部的关系和达成学校的目标，而学校目标的达成要比资源的利用 更为重要。” 4 办学效益与办学效率之间既可以成正比，也可以成反比。如果办学目 标正确，那么，办学效率越高，办学效益也越高，反之，办学目标不正确，办学效率 越高，则办学效益越低。 1 1 3 办学效益与教育质量之间的关系 教育质量与办学效益之间关系密切。目前，学术界关于教育质量与办学效益二者 关系的认识上的看法有以下几种：一是办学效益中包括质量效益，尽可能地降低办学 成本和实现教育教学质量的最优化是办学效益集中完整的体现。因而，“办学效益” 可替代“教育质量”成为评价办学水平的最终标准。：5 二足教育效益是教育领域 切活动的唯一依据，提高和实现教育效益是全部教育工作的中心任务，因而，我国今 后的教育改革应推行效益导向型教育。 6 三是教育质量与办学效益有联系，但教育 质量并不能简单等同于办学效益，教育质量高也不等于办学效益就好，质量是效蒿的 前提，效益要通过质量等因素来体现。 7 上述几种看法产生分歧的原因来自于刘办 学效益内涵与外延的不同理解，“办学效益替代教育质量成为评价办学水平的最终标 准”的观点，是从广义的角度理解办学效益，把教育质量包含在办学效益概念之中： 同样，“效益导向型教育”把教育效益作为教育恬动的最高范畴和绝对规律，以社会 效益为主，追求教育的社会效益和经济效益的统一，教育质量是在教育效益中得到体 现的。“教育质量与办学效益既有联系，又有区别”的观点，承认质量与效益的联系， 认为质量是效益的前提但从狭义的办学效益角度来看，质量又不简单地等同于效益。 认为质量是效益的前提，但从狭义的办学效益角度来看，质量又不简单地等同于效益。 2 第一章绪论 在当前的教育改革与发展中，既要追求教育质量，更要追求办学效益，这是现代教育 发展的必然要求。把教育质量和办学效益作为衡量学校办学水平的两大指标。以学生 全面发展、教学任务全面完成和全体学生全面提高的状况作为论断教育质量高低的标 准，即树立素质教育的质量观。此外，还应把办学效益提到与教育质量同等重要的位 置，强化学校办学必须核算成本，力争以较少的投入赢得最大的产出，获得最大的办 学经济效益。这是教育产业观和“穷国办大教育”的严酷现实对学校办学提出的客观 要求。 1 1 4 办学效益评估的内涵 通过对办学效益的分析，我们可以依据评估的手段对办学效益进行评估。所谓办 学效益评估，就是依据办学效益评估的标准，运用科学可行的方法，对学校的教育要 素、过程和效果进行价值判断，从而提高学校自主发展的过程。 1 2 普通中小学办学效益评估的背景 为了促进中小学办学水平的提高和学校的发展，各级政府和教育行政部门都十分 重视对学校的督导评估，并不断完善评价的标准和办法，对学校的发展发挥了一定的 促进作用。但随着教育教学改革和评价改革不断深入发展，目前通行的评价标准和办 法中的不科学、不合理、不公正之处日益凸显出来，而且在一定程度上制约了学校教 育的发展。其中最主要原因是评估的价值取向没有指向目前学校教育管理中的主要方 面：一方面教育投资严重不足，另一方面由于学校投入结构不合理、投入方向不正确 造成教育资源的严重浪费。 1 2 1 教育投入短缺而投资效益不高的矛盾普遍存在。 长期以来，我国教育投入不足、经费短缺的现实要求格外讲求投资效益。教育发 展取决于教育的要素投入和要素投入的生产率两个因素。投入不足更加要求提高投入 的生产率来消解投入不足的矛盾，增加总产出。众所周知，我国公共教育经费占国民 生产总值的比例一直低于同等经济条件下的国际平均水平，低于我国的经济供给能 力，低于教育发展的实际需要。在短期内，教育投入不足的矛盾难以从根本上得到缓 解。但是教育投资效益低下，教育投资结构不合理的状况一直没有得到很好的解决， 有限的资金和财力并没有得到有效的使用，有限的设备仪器没有充分发挥其应有的作 用，严重制约了教育的发展。对这方面的后果人们往往估计不足或听之任之，因此更 有必要从战略高度重新认识提高教育效益的重大意义。 我国教育投资效益低的主要表现是：教育需求盲目膨胀，教育预算约束软化：教 育行为福利化；教育工作不计成本，不讲效益：教育资源主要通过计划集中管理，削 弱了资源的优化配置和利用；教育办大社会和管理不善造成资源浪费；教师超编，教 3 蔓二茎堑笙 修缮，招待费用1 6 2 8 万元，而对教育成果直接起作用的购置图书、教师培训、科研 经费却投入很少。 1 2 2 现行学校评估体系不利于办学效益的提高。 一是办学效益评估没有得到应有的重视。近几年来，办学效益问题得到越来越多 的教育界人士的关注，有的地区和部门正在尝试对学校进行办学效益的评估。深圳市 罗湖区于2 0 0 4 年对中小学、幼儿园进行了办学效益的评估，据罗湖区2 0 0 4 年中小 学、幼儿园办学效益评估工作报告提供的情况，他们“本着从投入看效益、从起点 看进步的原则，同时考虑到学校规模对投入和产出都有较大影响”，确定了三个投入 因素和两个产出因素，把产出和投入的比作为评估学校办学效益的主要依据，但这毕 竟是少数单位。办学效益意识淡漠，用办学水平评估代替办学效益评估和用学校发展 的绝对水平掩盖学校教育实际增长的现象仍非常普遍。这种不科学的评估导向，在相 当程度上造成了普通教育领域上大量浪费现象的产生。 比较我国各地评价学校的指标体系，不难发现，尽管所用指标不尽相同，但大多 试图用绝对教育质量标准代替了教育的实际发展效果，( 所谓教育的实际发展效果就 是教育在原有基础之上的发展和提高) 。很少关注通过校长、学校的努力，在原基础 上学生的发展变化、教师的发展变化、学校的发展变化。事实上，教育质量并不等同 于教育的实际发展效果。教育质量的特殊性表现于质量生成中的特殊性，具体表现有 三方面：首先，教育产品质量内含着“原材料”的质量。无庸讳言，学生身心发展的 基础是影响学生发展水平的主要因素。其认知前提、经验水平( 包括智能类型和水平) 和心理素质、思想道德品质及个性化倾向等对学生的后继发展影响极大；其次，教育 产品的形成除受学校教育影响外，在很大程度受家庭和社会文化背景影响；再次，教 育产品质量具有“自我生成性”。即学生不是像机械产品那样被动接受“工厂”的加 工，雨是具有独立人格、独立情感的人，其对教育的主动适应性和自我规划、自我调 控能力，能够实现主动自我发展 8 。因此，教育质量不是完全由学校教育决定的， 用教育质量作为学校教育施加后的成果具有很大不公平性。因此，运用这种评价模式 评价学校之后，必然会引起办学条件差、生源差的学校的不满。 二是评估模式过分强化评估的比较功能，忽视对学校自主发展动机的激发。长期 以来，对学校的评估多采用目标行为模式，把评价目标作为评价的基本出发点和归宿， 依据评价目标制定评价标准体系，依据评价标准体系判断教育实际活动达到目标的程 度。但是，在应用中立足于在横向比较中区分优劣，力图通过等级比较实现对学校教 育的外部强化功能和目标导向功能。这种评价模式虽能在定范围内发挥短期刺激效 应，但其负面影响极大。这是因为过分功利化和实用主义的价值取向必然造成学校教 育的短期行为和应付行为。它面向学校的过去，面向学校间的横向比较，面向学校发 展的绝对水平( 指不考虑基础条件只看现有水平，以下同) ，因而挫伤了部分学校办 5 第一章绪论 学的主动性、积极性，抑制了学校的自主发展和个性发展。在这种评估过程中，学校 往往被动应付，甚至弄虚作假。往往是评估来临，疲于应付，评价过后，万事大吉。 三是评估标准绝对化忽视了学校的个性化发展。所谓评估标准绝对化指评估标准 追求符合国家规定的统一标准，评估过程追求统一和一律。依据国家规定的统一标准 制定评估标准本无可厚非。国家有基本建设标准，实验设备标准，有教育教学工作的 基本规范要求，如基础教育课程改革纳要( 试行) 、学科课程标准、对德育工作的 若干政策规定等。各地区各部门为全面贯彻教育方针，实施素质教育，也硬性规定了 一些学校教育教学活动和设施设备的基本标准，如山东省出台了示范学校的评估标 准，在师资水平、办学条件、教育质量等几方面提出了基本要求。依据这些基本标准 和基本要求制定统一的评估学校标准，有助于学校通过规范办学实施素质教育，全面 贯彻教育方针，有助于学校通过努力达到国家的基本要求。但是，有些地区和部门过 分地强调了评估的绝对标准，用把尺子评估千差万别的学校，这必然抑制学校的个 性化发展。事实上，每一所学校都应该有自己独特的个性和办学特色。不仅教育资源 配置多样、师资条件多样，其办学理念、学校文化、教育教学方式，管理与评价的内 容与手段，生源基础、社区文化、学生家庭背景等都会有很大差异。用整齐划一的标 准去衡量各具特色的学校，正如要求所有儿童的脑袋都变成正方体形状或都变成圆球 形状一样，既不必要也不可能。 1 2 3 基础教育新课程实施与素质教育推进的新要求 基础教育课程改革纲要( 试行) 指出了六项具体目标，其中一项就是“改变 课程评价过分强调甄别与选拔功能，发挥评价促进学生发展、教师提高和改进教学实 践的功能。”建立新的学校评估体系是落实这一课程目标的具体体现，对推进课程改 革具有重要的意义。 建立新的学校评估体系也是推进素质教育的要求。全面推进素质教育是我国基础 教育领域内的一场变革，实施和推进素质教育，我们已经提出了很多年，从实践层面 来看，应试教育仍然有很大的市场。应试教育模式恰恰是导致目前中小学办学效益低 下的根本原因。在应试教育模式的影响下，办学效益低下主要表现在以下几个方面： 一是教育与社会需求、个体需求脱离。单纯追求升学率，眼睛只盯着少数“尖子生”， 大量升学无望的学生因知识结构单一、素质达不到社会的要求而不能适应社会的需 要。二是复读和辍学问题严重存在。在比较教育学和教育统计学中，复读和辍学是衡 量教育效益低下的重要指标。由于片面追求升学率，致使许多升学无望的学生只能用 复读的方式来弥补其基础的不足，同时，许多学生因为得不到教师的关注而产生厌学 情绪导致辍学。“最根本的浪费是人类生命的浪费和后来由于不适当和谬误的准备所 造成的浪费” 9 。复读生的存在，使得本来就十分紧张的教育经费被浪费和重复消 耗，辍学的存在，同样也浪费了教育资源，甚至会导致新的文盲的产生。三是资源配 苦 第一章绪论 置和使用不合理。在应试教育模式下，有限的人力、物力和财力资源被用到少数尖子 学生身上，重点校、快慢班也随之应运而生，大量普通校、普通班的办学条件长期得 不到改善，教学质量每况愈下。即使在办学条件好的学校，由于背负沉重的升学压力， 一些现代化的教学设施得不到充分、有效的利用，甚至闲置不用，浪费了资源，导致 办学效益低下。 1 2 4 从国际背景看办学校益评估的重要性 目前，国际教育竞争的中心已由教育数量转向教育质量和效益。当代国与国之间 的综合国力竞争的基础在于教育的竞争。日本与德国成为经济大国，与它们具有一流 的、高质量和高效益的教育密不可分。即便我们的教育数量庞大，倘若质量低劣、效 益低下，何来竞争力呢? 目前教育的深刻危机不在数量，而在质量和效益。美国人疾 呼“国家在危急中，教育改革势在必行”，这是因为美国的教育质量和效益下降了，“教 育基础被一股日益增涨的平庸潮流所侵蚀”，“别国正在赶上和超过我们的教育成就。” 1 0 诚如波特教授指出的，今后世界教育的发展将转向侧重于注重质量和效益的提 高，数量发展将不成为主要特征。 1 1 1 3 普通中小学办学效益评估的意义与价值 在我国，开展办学效益评估，尚处在研究和探索阶段，可以参考的理论有限，实 践层面的操作经验非常缺乏，因而，目前开展办学效益评估具有非常重要的理论意义 和实践价值。办学效益评估是教育评估研究与实践的前沿，存在较大的发展空间。其 主要意义在于： 首先，通过办学效益评估，能够引导学校科学、合理的利用有限的教育经费， 使学校从单纯追求外延、数量发展转向追求内涵、质量发展。同时，开展办学效益评 估，还能够引导学校杜绝浪费，合理、有效的配置教育资源，提高教育投资的使用效 益。 其次，通过办学效益评估，能够研究探索达到最佳办学效益的办学状态。办学 效益最大化是我们追求的目标，与这个目标相对应的是学校的办学状态，这种状态是 指学校的办学条件、办学规模及班额、师资配备与素质、办学经费、校长素质、学校 管理水平等都达到使办学效益最大化的状态。开展办学效益评估，就是要在不断评估 的实践过程中，探索这种最佳的办学状态，为学校建设和发展提供种理论指导。 第三，通过办学效益评估，能够为教育拨款提供科学、合理的依据。长期以来， 教育拨款没有合理的依据，带有很大的随意性。通过办学效益评估，可以确定学校办 学效益的高低，并以此为依据对学校进行拨款，促进学校之间的合理竞争，引导学校 更加关注办学效益。 第四，通过办学效益评估，探索学校规模与办学效益之间的关系，确定最佳的 7 第二章普通中小学办学效益评估的理论基础与政策法规依据 第二章普通中小学办学效益评估的理论基础与法律法规依据 2 1 普通中小学办学效益的理论基础 2 1 1 马克思主义关于教育效益的论述 马克思主义一贯认为，任何工作，包括教育工作，都要讲求效益。马克思指出， 共产主义“从一开始就是现实的和直接追求实效的” 1 2 ，科学化的实效是改造社会 的重要指标。“真正的经济节约是劳动时间的节约( 生产费用的最低限度一 一和降到最低限度) ，而这种节约就等于发展生产力。一切经济最后都归结为时间 经济” 1 3 。物质资源和人力资源都是在时间之流中配置和利用的，抓住时间的节约 就统摄了方方面面的效益。恩格斯指出：“价值是生产费用对效用的关系。价值首先 是用来解决某种物品是否应该生产的问题，即这种物品的效用是否能抵偿生产费用的 问题。” l 4 生产费用即活劳动消耗和物化劳动消耗，效用即符合社会需要的产品， 价值问题即是效益问题。毛泽东指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中 所表现的作用的好坏、大小，归根结底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮 助及其帮助的大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。” 1 5 所谓解放生产 力就是要以最小的劳动费用，获得最大的效用。“什么事情都应当执行勤俭的原则。 这就是节约的原则”。“价值法则是一个伟大的学校，只有刹用它，才可能建成社 会主义和共产主义。” 1 6 总之，马克思主义认为任何工作都要注重实效、实绩、实 践的结果和发展需要，讲求效益的综合性、时效性、最优化，坚决反对理论脱离实际， 只重动机不重效果，“只问耕耘不问收获”的错误倾向。 2 1 2 从价值论角度看教育效益 从价值论角度看，人类实践活动以不断追求价值实现和增值为动力。人类活动 遵循两大原则，真理原则和价值原则。真理原则是指在意识和行为中追求真理，服从 真理和执行真理；价值原则是指人的意识和行为包含主体需要，追求价值，注重效益。 价值原则体现强烈的主体性和目的性，它要求人们的思想和行动都要最大限度地保证 人的社会需要和利益，寻求人在自然界面前的主动地位，寻求人的活动方式的最优化 和最佳效益、效率，寻求实效的丰富性、全面性和持久性等等。我国著名经济学家孙 冶方认为，千规律，万规律，价值规律第一条。人们做任何工作都应该尊重价值规律。 价值规律在教育领域的作用要求人们讲求效益。 2 1 3 教育经济学有关理论 教育经济学以下论点为办学效益评估提供了直接或简接的理论支撑。 一是教育与经济关系研究成果。随着知识经济时代的到来，教育与经济的关系 9 箢二章普通中小学办学效益评估的理论基础与政策法规依据 更为密切。例如，彭坤明的知识经济与教育提出了教育新观念教育是知识经 济发展的内在支撑因素；通过教育唤醒经济发展的沉睡意识。赋予经济发展以需求动 力；通过教育的发展提高劳动者的科学文化素质，使之不断提高劳动生产率，并有能 力改变和选择新的生产方式，不断提高经济的科技含量，提高经济的竞争能力。 1 7 这就是说，经济的增长主要依赖于知识的进步，而知识的进步直接依赖于教育的发展， 教育的发展有赖于管理的科学化，如教育资源的优化配置、走内涵发展的道路等，这 些都为办学效益评估的必要性提供了经济学的支撑。 = 是关于教育成本和教育经济效率的研究成果。教育成本理论认为，教育成本= 教育直接成本+ 教育间接成本。教育直接成本是社会与个人为教育直接支付的费用的 总和，即社会直接成本和个人直接成本。社会直接成本指国家、政府直接支付的教育 费用和社会集资、捐款等费用；个人直接成本指学生及其家庭直接支付的教育费用。 教育间接成本包括学校所使用的土地、建筑物和设置、设备、图书、仪器等。中小学 生的社会直接成本主要包括教育事业费和教育基本建设投资；间接成本主要包括生均 校舍面积、生均使用基地面积以及社会为中小学生提供的活动场所、人员的时间和精 力等。假如社会其他行业使用学校建筑和其他可能带来收入，则构成社会间接成本。 中小学生个人直接成本主要包括学习费用、交通费、文娱体育费、生活差距费以及交 谊、旅游费等。小学和初中学生一般没有间接成本，高中生的间接成本指因受教育而 放弃的就业收入。教育经济效率理论认为，教育经济效率是指教育资源利用效率，即 在一定社会条件下，为取得同样的教育成果，教育资源占用和消耗的程度。其占用和 消耗的越少，其效率就越高。教育经济效率可分为财力利用效率、人力资源利用效率 和物力资源利用效率，物力资源包括固定资产和材料、低值易耗品 1 8 。上述理论和 观点为办学校益评估的基本思路、指导思想和指标体系的制定提供了借鉴、参照或直 接依据。 三是关于教育效益的研究成果。多数专家认为，衡量教育效益不仅要看产出与投 入的比，而且要看产出满足社会需要的程度。很显然，如果产出为零值或负值，教育 效益就根本无从谈起，有的只是零或负的教育效益。如果产出为正值，是否必然有教 育效益呢? 教育有效抑或无效，不仅要看产出投入比之高低，而且要看受教育者能 否把学到的知识与技能应用于经济社会发展以及能在何种程度上加以应用。只有“产 出量”中能被用于经济和社会发展的部分，才是教育的“最终成果”或“有效部分”， 而其中未被用于经济和社会发展的部分，则不构成“最终成果”，属“无效部分”。因 此，判别教育效益的试金石或分水岭首先是有效无效，值不值。只有产生“最终成果” 的教育才是有效教育。 学校培养人才并非越多越好，如果由于受教育者不良的政治、道德状况，毕业后 不能为社会服务，则尽管教育产出是正值，教育仍然是无效的。因此，教育工作应该 把实现和追求教育效益作为头等重要的大事来抓，在确保教育有效的前提下，力求最 第二章普通中小学办学效益评估的理论基础与政策法规依据 大的效益。正是在这个意义上，我们把办学效益评估放在了十分重要的位置。 教育效益中最基本的是经济效益和社会效益。经济效益是产出与投入的比及产出 符合社会需要的程度，社会效益包含政治效益，教育认识效益，智力知识效益，娱乐 审美效益，文化积累和发展效益。社会效益体现出超经济、非功利的属性。教育的经 济效益和社会效益有统一的一面：一所高质量的学校，经济效益越好，其社会效益就 越大，从这个意义讲，对经济效益的重视，也就是对社会效益的重视。但现阶段教育 的经济效益和社会效益又有相互背离的一面，这主要表现为：在较大范围内，社会效 益的高低与经济效益的大小并不成正比，相反，有时呈逆反的状况。一些学校狠抓教 育质量的全面提高，注重社会效益，但因由于升学率低，也会遭人冷落；另一些学校 高收费，大创收，经济收益上去了，却不注重质量，社会效益也就很低。如何正确对 待经济效益与社会效益的关系也是办学效益评估面临的重要问题。 除了经济效益和社会效益外，教育还有其他方方面面的效益。在这些效益中，内 部效益要服从外部效益，微观效益要服从宏观效益，各当事者的效益要服从全社会 的整体效益，当前的效益要服从长期效益，决不可以本末倒置。当然，在实际工作中 应努力寻求每对效益的统一、综合和极大化。 从教育效益的来源看还可类分为规模效益、结构效益和质量效益。规模效益是指 依据增加资源投入获得的效益；结构效益是指依靠改变教育教学方式和资源配置方 式、调整内部结构所获得的效益：质量效益是指在资源一定的基础上培养出了更多更 好的社会所需要人才或生产出更多的知识。规模效益是走外延发展道路的结果，而结 构效益和质量效益是走内涵发展道路的结果。当前条件下，对学校的评估更应关注结 构效益和质量效益。 1 9 2 1 4 现代教育评价理论 2 0 世纪3 0 年代，以泰勒为首的美国进步主义教育协会通过“八年实验”( 也称教 育评价运动) ，奠定了现代教育评价的理论基础。现代教育评价理论把教育目标定义 为教育的影响引起的学生行为变化，在此基础上，定义教育评价“为一种确定行为实 际变化的程度的过程。” 2 0 ，“是一种获取和处理用以确定学生水平和教学有效性的 证据的方法。” 2 1 。按照这观点，教育评价应该以学生、教师、学校的实际变化 作为评价内容，应该把“教学的有效性”作为评价目标，目前通行的学校办学水平评 估忽视教育的起点和基础条件，只考虑学校发展的绝对水平，这本不是教育评价的应 有之急。办学效益评估正是针对目前学校办学水平评估的弊端，依据现代教育评价的 基本内涵，引入“教育增值”概念和“办学效益”概念的。所谓“教育增值”是英美 国家3 0 年来在学校效能研究中发展起来的一个科学概念，它的基本含义是指一定时 期内学校教育对学生成长发展所带来的积极影响，或在一定时期内学校教育活动对学 生增加的价值 2 2 。从这个意义上说，教育增值就是发生在教育对象身心方面的实际 第二章普通中小学办学效益评估的理论基础与政策法规依据 变化。所谓“办学效益”，最基本的含义是教育产出( 包含教育增值的数量和质量) 与教育投入的比，这实际上是刻画了教育所引起的学生的“行为实际变化的程度”， 即教育增值的程度。 发展性教学评价是现代教育评价理论的最新发展，它在以人的发展为本的教育理 念指导下，从重视评价的鉴定功能改变为重视评价的发展功能；从面向评价对象的过 去改变为面向评价对象的未来发展；它强调评价者和评价对象的平等关系，要求评价 对象作为评价主体主动参与评价：强调评价对象对评价标准和程序方法的认同和理 解；目的在于促进评价对象的多元发展，鼓励评价对象不断超越自我，这些理论和观 点无疑都是办学效益评估的基本理念和指导思想。 2 2 法律法规依据 关于办学效益评估，可以从以下法律法规中找到依据。一是中华人民共和国教 育法第六十三条规定：各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育 机构教育经费的监督管理，提高教育投资效益。二是山东省教育督导条例第七条 在教育督导机构应履行的职责中规定：对学校的办学方向、办学条件、办学质量和办 学效益进行检查评估；三是教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知 精神；四是教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见及教育行政部门 关于建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对学校的办学条件，教师水平和 教学质量等方面进行监测和分析的有关要求。 第三章普通中小学办学效益评估的内容、基本模式与影响因素 第三章普通中小学办学效益评估的内容、基本模式与影响因素 3 1 普通中小学办学模式的特点 到2 0 世纪末，我国已基本普及了九年义务教育。高中阶段教育也得到很大发展， 特别