（公共管理专业论文）我国实施行政问责制的现实障碍及路径选择研究.pdf

山东大学硕j 二学位论文 中文摘要 建设责任政府，强化政府官员的责任，是世界各国公共行政改革的趋势之一。 我国政府也把建设责任政府作为中国政治体制改革和政府自身建设的一项重要 目标。实施行政问责制是建设责任政府的必然要求和重要保障，有利于增强官员 的责任心，形成能上能下的干部选拔机制，有利于整肃吏治，降低行政成本。 我国自2 0 0 0 年特别是“非典”事件以来，逐渐加大了实施行政问责的力度 和范围，对提高政府的执行力和公信力发挥了十分重要的作用。但是在实施过程 中，由于主客观条件的限制，还存在诸多问题。如：权责关系模糊，责任难以界 定；只重视问责结果，忽视问责程序；只重视同体问责，忽视异体问责：问责客 体和问责事项范围过于狭窄：问责制度不够健全，可操作性差等。鉴于这些问题， 本文在明确行政责任、行政问责制等基本概念的基础上，充分论述实施行政问责 的理论支撑。然后，结合近几年我国实施行政问责的实践案例，重点分析当前行 政问责实施过程中存在的问题表现及深层次原因，借鉴西方发达国家行政问责制 和我国香港地区高官问责制实施过程中的经验做法，结合我国社会发展阶段性特 点、独特的政党制度、民主发展进程等实际国情，进而提出了明确权责关系，强 化责任意识；问责方式从结果问责向结果和程序问责相结合转变；问责主体从同 体问责向同体和异体问责相结合转变；扩大问责客体和问责事项的范围：加强行 政问责及配套制度建设，增强制度的可操作性等有针对性的进一步推进行政问责 制的对策建议和思路。在全文论述中，重点突出对行政问责的理论支撑，对当前 我国行政问责实施过程中障碍的深层次原因分析，强调我国行政问责制度的建立 不能脱离我国特有的国情、民主政治的发展程度和特殊的国家政治体制，重点论 述充分发挥人大、新闻媒体、网络等异体问责主体和手段的突出作用，提出在行 政问责中要树立“大行政 理念，问责对象要扩展到政府、人大、司法、群团组 织等多部门多领域。 【关键词】行政问责制；障碍；路径选择 山东火学硕 学位论文 a b s t r a c t i t i so n eo ft h et r e n d so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e f o r mt h a tt ob u i l dr e s p o n s i b l e g o v e r n m e n ta n do f f i c i a l s i no u rc o u n t r y , g o v e r n m e n ta l s om a d et h er e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n t 船a ni m p o r t a n tg o a l t h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi st h er e s p o n s i b i l i t yo fb u i l d i n gt h ei n e v i t a b l er e q u i r e m e n ta n d a l li m p o r t a n tg u a r a n t e e i ti sp r o p i t i o u st oo f f i c i a l s s e n s eo fr e s p o n s i b i l i t y , f o r m a t i o n o ft h ec a d r es e l e c t i o ns y s t e ma n dr e d u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o s t s i nc h i n a , ag r a d u a li n c r e a s ei nt h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y a n ds c o p ef o ri m p r o v i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta n dc r e d i b i l i t yp l a y e d av e r yi m p o r t a n tr o l es i n c e2 0 0 0 ，e s p e c i a l l y t h e ”a t y p i c a lp n e u m o n i a ”i n c i d e n t h o w e v e r , t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m sd u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，s u c h 嬲 f u z z yr e l a t i o n s h i pb e t w e e np o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y , p o o rm a n e u v e r a b i l i t y a n ds o o n i nt h ev i e wo fs u c hp r o b l e m s ，t h ep a p e ri sm a i n l yf o c u so nt h ee x i s t i n gp r o b l e m s o fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y i nt h ef u l lo fd i s c u s s i o n ，i ts t r e s s e d t h a tc h i n e s e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t yc a n n o tb ee s t a b l i s h e dw i t h o u tc h i n e s e s p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s f u r t h e r m o r e ，i tp u t sf o r w a r da c h i e fa d m i n i s t r a t i o n c o n c e p ta n de x t e n d e dt h eo b j e c t so fa c c o u n t a b i l i t yi nm a n yf i e l d s ，s u c ha sg o v e r n m e n t ， t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ，t h ej u d i c i a r ya n do r g a n i z a t i o n s 2 k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ；o b s t a c l e ；p a t hc h o i c e 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 垂疆 日 期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：二江灶导师签名： 日期： 山东大学硕j ：学位论文 我国实施行政问责制的现实障碍及路径选择研究 2 0 世纪8 0 年代以来，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任， 建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言 中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求：公 共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。我国政府近几年也逐 渐加大了对官员问责的范围和力度，对提高政府的执行力和公信力发挥了十分重 要的作用。本文拟对我国行政问责制的发展做一简单梳理，结合我国特殊国情， 参考世界范围内发达国家和地区在官员问责方面的先进经验和做法，重点分析当 前我国行政问责实施过程中存在的问题和体制性障碍，进而提出进一步加强行政 问责制的一些思路和对策。 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 随着社会主义民主政治的不断发展，创建责任政府已成为我国政府改革的一 个重要方向和目标。新_ 届党和国家领导集体把责任政府建设摆在了一个十分突 出的地位。温家宝总理在2 0 0 4 年3 月政府工作报告中提出的“有权必有责、 用权受监督、侵权要赔偿 ，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠 ，充分表明 了要强化政府责任意识、建设现代责任政府的坚定决心。真正推行行政问责，是 创建责任政府的必然要求和根本保证；同时，“以人为本 的理念和科学发展观 的提出，也使问责制有了落实的原则和标准。但是，对行政问责制的研究和实践 在我国目前仍然处于刚刚起步阶段。在理论研究方面，系统、全面、深入的研究 行政问责的文章和著作不是很多；在实践方面，自2 0 0 3 年“非典事件以来， 行政问责逐渐得到实行，但在问责法律法规的制定、对问责主客体的界定、对问 责责任的界定等方面还存在一些现实障碍。因此，对我国目前行政问责制实施过 程中存在的问题进行深入地分析，进而提出进一步推进行政问责制的现实路径， 山东人学硕_ j 学位论文 具有十分重要的理论和实践意义。 首先，实施行政问责制有利于增强官员的责任心。 政府官员的权力和责任始终是同一事物的两个面，在接受人民赋予权力的同 时，就必须承担相应的责任。但正像孟德斯鸠说的，“一切有权力的人都容易滥 用权力，这是万古不易的一条经验。州u 官员是行政权力的把持者，也是行政资源 的分配者，如果他们能够不受严厉处罚地获取较多的利益，低成本低风险地违法 犯罪，那么其利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频繁， 这势必给国家和人民的财产造成损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪， 必须增强官员的责任心，建立系统完善的问责体系，从而提供有效的制度保障。 在“行政问责”制条件下，不只是有贪污受贿行为的官员才会受处罚，如果官员 没有懂得权力的真正含义，其权力没有为民所用、所谋、所系，那就会因失责而 受到责任追究。行政问责制“有权必有责，权责对等 的基本原则很好地彰显了 对官员责任心的这一要求，有利于增强官员的责任心，抑制官员对公权的需求， 避免公权的无限扩大及滥用可能对私权的侵犯。 其次，实施行政问责制有利于完善干部能上能下的选拔机制。 改革开放3 0 年来，我国的干部人事制度改革已取得很大成绩，尤其突出的 是在领导干部“能上方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。但 是，在“能下一方面却遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上 与“能下 是 紧密联系、相辅相成的，“能下 的渠道不畅顺，势必影响“能上工作的顺利 进行。建立健全行政问责制度，通过对领导干部失职失误行为做出硬性的制度约 束，疏通“能下一的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有 作为者上台，最终达到“能者上，庸者下 的目的，形成良好的能上能下、新陈 代谢的用人机制。 再次，实施行政问责制有利于整肃吏治。 领导干部是一种特殊职业，在管理国家和社会事务中承担着重要使命，因而 需要具备高度的敬业精神。已开始进入制度化操作层面的行政问责，正在冲击太 平“官念”，突破“做官 零埘险、零成本的局面。这种行政问责制给中国几千 万各级干部的仕途平添了风险，使为官变成了一种高风险职业。而且在行政问责 m 盂德斯j 呜：论法的槠神 ，卜册，商务印书馆1 9 9 7 年版第1 5 4 页。 2 山东人学硕j 1 学位论文 制的理念下，实现了用干部、管干部的部门从“权力主体”向“责任主体转变， 谁用的干部谁管理，干部工作失误、失职，用干部和管干部的部门负有连带责任。 这就促使干部主管部门使用干部必须坚持德才标准，选拔任用那些“靠得住、有 本事、能干事、干成事的干部，而且还要加强对干部的日常管理，督促他们掌 权为民，从而可以整肃吏治，优化官员队伍。 最后，实施行政问责制有利于降低行政成本。 行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗，它由机构成本、运行成本和专 门成本三部分组成。降低行政成本，建立“经济型”政府，可以减轻民众的负担， 增强党和政府在民众中的威望。实施行政问责制，一方面可以通过对官员本身行 政违法行为和行政不作为行为的问责和处罚，提高其违法和不作为的成本，对其 形成一种预警作用，增强权力行使者的责任感，让他们时刻关注自己权力行使的 后果，改善行政行为；另一方面也可以有效防止官员热衷于搞政绩工程，形象工 程等现象的出现，有效节约行政成本，创建节约型政府。同时为责任的评价和考 核提供条件，改变“重权力轻责任、重态度轻处罚、重过错处罚轻无作为处罚 等官场旧习，树立高效、创新、敢于承担责任的政府形象。 1 2 国内外对行政问责制的研究现状 ， 在我国，对行政问责问题的研究还属于一个新的课题，虽然对“责任 的研 究是一个古老的课题，但国内直接研究“问责”的理论与实践仍然处于起步阶段。 行政问责在我国真正被得到重视和实践是在2 0 0 3 年，虽然“非典一事件是偶然 的，但却成为了中国政府问责制走向前台的契机。截至目前，我国学者毛寿龙、 杜钢建、宋涛、黄健荣等发表了一些关于问责制度的学术论文，但是总体来说， 国内对行政问责问题的研究还存在一些不足：首先是研究的系统性和深刻性不 够。已有的成果对基本概念和等级问责、政治问责内容研究较多，对行政问责体 系的整体构成及特点研究较少；对国内个案研究较多，对国外实践研究较少：对 西方国家的行政问责思想和制度没有作系统和深入的研究；由于政治制度的不 同，国外的问责思想和制度并不能完全套用到中国，但目的结合我国政治制度特 点的行政问责制研究还很少。其次，行政问责制的理论研究滞后于问责实践。虽 然从2 0 0 3 年开始，国内一些地方如重庆、长沙、南京等陆续出台了地方性的行 政问责规章，但大多都是匆忙出台，存在疏漏。尤其是各地规章在问责主体、问 山东人学硕l 学位论文 责客体、问责事由、问责后果等方面存在比较大的差异，而这些差异的存在实际 上反映出了行政问责制理论研究的滞后性。如对官员问责重要性和存在的问题研 究较多，对官员问责实践的总体特点、问责效果和一般规律研究较少；对行政问 责研究泛泛指向的多，对研究范式系统概括的较少等。 国外学者比较早的就对责任、问责制度作过理论研究，提出了很多学说和理 论模型。例如，古德诺提出了责任政府理念和构建责任体制的设想；查尔斯吉 尔波特提出了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型；罗斯和休斯等人则 从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。在行政问责实践上，目前，行政问责 制已经成为西方发达国家通行的政府管理体制，与之配套的运行机制和法律体系 也比较完善( 论文第四章将专门介绍西方发达国家行政问责制的实施情况) ，对 我国行政问责制理论和实践的研究和推行提供了很多可供借鉴的经验。 1 3 本文研究的基本思路和内容框架 基本思路：在明确行政责任、行政问责制等基本概念的基础上，充分论述实 施行政问责的理论支撑。结合近几年我国实施行政问责的实践案例，重点分析当 前行政问责实施过程中存在的问题表现及深层次原因，借鉴西方发达国家行政问 责制和我国香港地区高官问责制实施过程中的经验做法，结合我国社会发展阶段 性特点、独特的政党制度、民主发展进程等实际国情，进而提出进一步推进行政 问责制的对策建议和思路。 内容框架：第一章，绪论，重点介绍我国实施行政问责制的背景和国内外对 行政问责制研究现状：第二章，行政问责制基本理论，分析基本概念，提出理论 支撑；第三章，我国行政问责制的实施状况分析，介绍我国实施行政问责制的现 状和特点，重点分析实施过程中存在的突出问题及原因；第四章，部分国家和地 区实施行政问责实践及启示，重点介绍部分发达国家行政问责的主要做法和我国 香港地区高官问责制的主要内容，提出可供我们学习和借鉴的方面；第五章，进 一步完善我国行政问责制的路径选择，结合我国实际和国情，提出进一步推进行 政问责制度的思路和建议。 1 4 本文创新点 在行政问责的理论支撑方面，通过对社会契约论、公共选择理论、委托代理 理论、交易成本理论的分析论述，从深层次提出实施行政问责制的必要性和可能 4 山东大学硕十学位论文 性；在对当前我国行政问责实施过程中的障碍分析时，一方面准确提出问题表现， 同时注意深入分析产生问题的深层次原因；在借鉴国外理论和经验的问题上，一 方面注意分析普遍性的东西，同时更加强调我国行政问责制度的建立不能脱离我 国特有的国情、民主政治的发展程度和特殊的国家政治体制；在论述进一步完善 行政问责制的路径选择时，重点论述充分发挥人大和新闻媒体、网络等异体问责 主体和手段在行政监督和行政问责中的突出作用；提出要树立“大行政 理念， 问责对象要扩展到政府、人大、司法、群团组织等多部门多领域。 5 山东大学硕士学位论文 第二章行政问责制的基本理论 2 1 行政责任与行政问责制 2 1 1 行政责任 行政责任是与行政机关相联系的。行使国家行政权的组织机构就是行政机 关，它同其他国家机关如立法机关、司法机关等相区别。自宪法诞生以来，行政 机关通常与“责任”联系在一起。美国行政伦理学教授特里库伯从主观责任和 客观责任的角度对行政责任作出非常深入的研究。他说：“客观责任与从外部强 加的可能事务相关；而主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事务相 关。 他认为，客观责任是由于社会对行政职位的考虑而产生的，也就是说，行 政人员一旦接受了某一职位，就等于接受了某种期望和约束。从这个角度来说， 公共行政体系的科层制就是“正式的责任结构和工具”。因此，行政者必须承担 行政责任。但是关于行政责任的概念，不同的专家、学者从不同的角度出发进行 阐述，各有不同的说法。笔者认为，行政责任就是行政机关及其公务员因其公权 地位和公职身份而在公共管理活动中对授权者、法律法规和社会价值等负有基于 行政权力而产生的政治、法律、道义责任和岗位责任，而这种责任实质上体现在 行政机关及其公务员是否能够积极地对社会的需求做出回应，并采取积极的措 施，公正、有效率地实现其需求和利益。当行政机关及其公务员回应并满足了民 众的正当需求和利益时，便是负责任的。根据行政责任的内容，可以把行政责任 划分为政治责任、岗位责任、道义责任和法律责任。 2 1 2 行政问责制 对于行政问责制，国内学术界有不同的理解。概括起来主要有两种观点： 一是认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度。黄健荣认为，政府问责 制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度匀。顾杰认为，行政 m 特掣l 库枘：行政伦理学；实现行政责任的途径，中国人民人学版 i ：2 0 0 1 年版第6 3 页。 蕾t l ：文娟：依据法治理念力l | 伙构矬政府问责制j 南京人学教授黄健荣淡政府问责j 人人临督，载人 民l i 撒 2 0 0 4 年7 月71 1 6 山东人学硕 ：学位论文 问责制是指公众对政府作出的行政行为进行质疑，它不仅是指犯了错，违了法要 追究，溯及范围还包括能力不足、推诿扯皮等，以及公众对政府行为以及政府本 身的“合理怀疑等方面：宋涛认为，行政问责是行政人员有义务就与其工作职 责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。 二是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责。 韩剑琴认为，行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作 范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序 和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关 造成不良影响和后果的行为进行内部监督和现任追究的制度。其依据是2 0 0 3 年 长沙市人民政府行政问责制暂行办法开始实施，标志着中国第一部行政问责 制法规的出台。韩剑琴还认为，行政问责的主要对象是政府领导、政府各职能部 门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人。问责的对象是行 政机关负责人而非机关本身，这是与目前我国所采用的行政首长负责制相匹配 的。从总体而言，行政问责制是行政系统内部的问责，是一种内部监督的机制， 亦可称为“同体问责”。 另外，余望成、刘江南等学者也持同样的观点。 可见，两种观点在行政问责的主体和问责事项、范围等方面都有分歧。对于 这一分歧，笔者认为，行政问责的主体不能仅仅局限于行政机关本身，问责客体 不能仅包括行政主要负责人，也应该包括直接责任人。问责事项也应该涵盖行政 机关及其公务员造成消极后果的一切主动和被动的公务行为。这些问题在论文后 半部分还将详细阐述。至于行政问责制的界定，笔者比较赞同周亚越教授的观点， 他认为：“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针 对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否 定性结果的一种规范。 按照这一界定，行政问责制的内涵应该包括以下几个方面： ( 1 ) 行政问责的主体，即“由谁问”。7 行政问责主体，不仅有同体的问责主体，即行政机关的上级部门或领导和其 他专门的审计、监察部门，而且有异体的问责主体，包括人大、中国共产党、各 东涛：行政问责概念及内涵解析。载深圳人学学报( 人文 | 会科学版) 2 0 0 5 年第2 期，第4 4 负。 盘韩剑琴：建矿责任政府的新探索行政问责制，载探索j j 争鸣2 0 0 4 年第8 期，第2 0 贝。 周弧越：行政问责制的内涵及j e 意义，载理论1 j 改革2 0 0 4 年第4 期，第4 2 贝。 山东人学顾f j 学位论文 民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。问责的主体应该是多元化的，是同体 问责和异体问责的双重结合体。 ( 2 ) 行政问责的客体，即“向谁问”。 行政问责的客体是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导 责任的领导者，即各级政府行政首长和各职能部门的领导。 ( 3 ) 行政问责的范围，即“问什么 。 问责不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政作出的错误决策问责；不 仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问 责。问责不能仅局限于经济领域的安全事故、对政治等其他领域的事故也要纳入 问责范畴；不仅对犯了法、有了错要追究，甚至对能力不足、有损“官体 形象 的“小节”等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失 误，包括对行政活动正常运行，以及行政效能、行政效率、行政质量、政府形象 等造成负面影响或可能造成潜在负面影响的行为等都应该属于问责的范围。 ( 4 ) 行政问责的程序，即“如何问”。 程序正当是任何一项健全合理的制度所必备的要素，正是程序决定了法治与 恣意的人治之问的基本区别。问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方方 面面的程序要求，如闯责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成 的固定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复 议程序的规定等等。只有保证程序合法、公正、才能保证问责的合法、公正。 ( 5 ) 行政问责的责任体系。 前面提到，行政责任根据内容不同可以分为四个层面：一是承担道义上的责 任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，向执政党和国家负责；三是 承担岗位责任，向职位要求和职责负责，向选举自己的人民代表和选民负责；四 是承担法律责任，向相关法律规定负责。 ( 6 ) 行政问责的后果。 问责的后果是行政机关及其公务员承担相应的责任。承担责任的主要方式 有：公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公丌谴责、诫勉；引咎辞职、撤 职、免职、责令辞职；给予行政处分等。 2 2 行政问责制的理论基础 8 山东人学硕：l ：学位论文 2 2 1 社会契约理论 社会契约论是法国思想家让- 雅克卢梭于1 7 6 2 年在他的著作社会契约 论( 法文：d uc o n t r a ts o c i a l ，又译民约论，或称政治权利原理) 提出的。 社会契约论中主权在民的思想，是现代民主制度的基石，深刻地影响了逐步废除 欧洲君主绝对权力的运动和1 8 世纪末北美殖民地摆脱大英帝国统治、建立民主 制度的斗争。美国的独立宣言和法国的人权宣言及两国的宪法均体现了 社会契约论的民主思想。“社会契约 理论认为，国家和政府的一切权力来 源于公民与公民之间、公民与政府之间的两次契约。第一次契约是主权者的行为， 是人民整体意志的体现；第二次契约是主权者与治权者的行为，它是以政府保障 公民的政治自由，保护公民生命财产安全，维护社会的共同利益为条件的。当政 府行为违反公意，违背缔约条件时，就是非正义的，也就丧失了合法性的基础。 如果政府不履行或不能适当履行契约内容，人民就可以从政府收回他们自愿交出 的权利，并要求政府及其行政人员承担责任。 2 2 2 委托代理理论 委托代理理论是2 0 世纪6 0 年代未7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内 部信息不对称和激励问题发展起来的，是契约理论最重要的发展成果之一。委托 代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设 计最优契约激励代理人。委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生 产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分 工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利 了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有 能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人 的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资 津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有 效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。而世界不管是 经济领域、政治领域还是社会领域都普遍存在委托代理关系，股东与经理、 经理与员工、选民与人民代表、公民与政府官员、原( 被) 告与律师，甚至债权 人与债务人的关系都可以归结为委托人与代理人的关系。在政治实践中，国家主 权的拥有者全体人民不可能全部亲自地参与管理国家具体事务，而是将 9 山东火学硕十学位论文 这种管理和统治的权力交给一个特殊的机构政府，这样就出现了民主政治生 活中的委托代理关系。所以为了预防和惩治代理人的腐败行为，委托人有必 要采取“胡萝b 加大棒政策：一方面是对其代理人进行激励，力求实现激励相 容；另一方面对代理的过程实行监督，充分发挥“经理人市场的作用，这样使 得代理人的行为符合委托人的效用函数。委托代理关系使得对行政机关及其 公务员的有效行政问责成为一种必然。 2 - 2 3 公共选择理论 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 是现代西方经济学的一个分支，它运 用现代经济学的逻辑和方法，如经济人的假定、效用最大化、交换及供求分析等 要素，分析现实生活中与民众相关的政治个体的行为特征，以及由此引出的政府 及各种政治团体的行为特征，特别是探索政治上的决策进行过程，以此揭露在政 府体制下必然出现的效率低落现象。 公共选择理论的基本行为假设是：“人是自利的、理性的效用最大化者。 这种经济人假设具体是指：作为一个人，无论他处于什么地位，无论是在经济活 动中还是在政治活动中，其动机和目的都是相同的，都以个人的满足程度最大化 为基本动机，都要追求自身利益的最大化。官僚的“经济人 属性不会因其成为 政府官僚而改变。基于这一假定，公共选择理论认为，国家不是神的创造物，它 并不具备正确无误的天赋。因为国家( 政府) 也是一种人类组织，在这里做决定 的人同样会犯错误。进行政治决策的人和进行市场决策的人是一样的，都受自身 效用最大化的引导。在政治生活中，政府官员同样扮演着经济人的角色，根据自 身的成本一收益比较来选择个人行为，一切政治行为都以个人的成本一收益计算 为基础，其行为的成本函数包括生产成本、交易成本和心理成本，收益函数则包 括物质因素和精神因素等。政府成员首先也是人，具备一般的人性，政府人员追 求个人利益的晟大化必然导致各种不负责任的行为发生，导致“政府失灵”。布 坎南认为，市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题是现代西方社 会面临的种种困难的根源，而政府失败具体表现为公共决策失误、政府工作机构 的低效率、政府的扩张和政府的“寻租活动、政府的自我膨胀等。因此有必要 对此加以制止和采取限制措施，这就使构建责任政府、促进责任行政成为必要。 丹尼斯c 缪勒：公共选择理论，中国 i ：会科学版 i ：1 9 9 9 年版，第4 贝。 l o 山东火学形i r j ：学位论文 2 2 4 交易成本理论 所谓交易成本( t r a n s a c t i o nc o s t s ) ，就是在定的社会关系中，人们自愿交 往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人一人关系成本。它与一般的生产成 本( 人一自然界关系成本) 是对应概念。从本质上说，有人类交往互换活动，就 会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。交易成本理论是 由诺贝尔经济学奖得主科斯( c o a s e ，r h ，1 9 3 7 ) 所提出，其根本论点在于对企 业的本质加以解释。借用到公共组织管理和政府管理中来，政府权力的运转过程 同样也是一个交易过程，也会存在运转成本。以交易成本理论来检视问责制，其 要义在于说明合理的制度安排和制度创新，能够有效地控制与减少交易成本的支 出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续增长和社会良性发展。 行政问责制的实施，可以有效降低行政权力运转带来的政治成本、管理成本 和社会成本。如果没有厉行责任追究的问责制度，政府工作中的种种行为，如消 极懈怠、敷衍塞责、草率决策、枉法弄权、谋取私利、形象工程、弄虚作假等， 就会因其后果不被追究或者追究不力、追究不彻底、导致其责任者，即造成责任 的行政机关及其公务员由于其行为所需付出的成本太低而使这类行为得以泛滥 甚至无法遏制。而实际上，这些行为已经让国家和社会为之付出了巨大的政治成 本、社会成本和经济成本。有效实施行政问责，一方面可以使政府的决策最大限 度地避免失误，使公众对政府及其官员的监督机制达到最优化；另一方面可以使 政府的管理运作对公众产生的效益最大化，而对公众的不利影响最小化。对于政 府官员的个人行为而言，这样的制度安排不仅使他们明确并且在实践中切实体 现，违反各种制度规则的成本远远大于遵守制度规则的成本，而不是相反。这样， 使政府官员愿意以合法方式实现个人利益而不愿越线犯规，使他们不愿也不敢冒 身败名裂、贻害家人的风险以权谋私，不愿也不敢付出不可承受的腐败成本。 山东火学硕j ：学位论文 第三章我国行政问责制的实施状况分析 3 1 行政问责制在我国的发展 3 1 1 近几年我国实施行政问责制的实践 近几年，特别是自2 0 0 3 年“非典 危机以来，我国从中央到地方开始加快 推进行政问责的制度化建设，加大问责的力度，对包括省部级高官在内的数百名 官员违法违纪和失职行为进行了问责。本文仅选取几例具有典型性和近期发生的 问责案例作一介绍。 案例一：2 0 0 3 年。非典一事件中的官员问责。2 0 0 3 年初，一场突如其来的 “非典 危机给我国社会发展和人民生活带来了巨大损失。从根本上说，抗击“非 典是检验和考验我们的政府在多大程度上能履行职责、承担责任，并以效率与 效能兼具的方式化解危机的能力。在整个“非典”肆虐时期，包括前卫生部部长 张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官在内的上百名官员，因隐瞒疫情或防 治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问 题连续地、大范围地追究官员责任，这标志着我国行政问责制的全面推行。事实 上，在很大程度上，正是问责制的启动，成为中国战胜“非典 危机的转折点。 案例二：中石油川东钻探公司特大井喷事故案。2 0 0 3 年1 2 月2 3 闩，中石 油川东钻探公司位于重庆开县的罗家1 6 号天然气矿井发生特大井喷事故，大量， 有毒气体硫化氢的扩散最终导致了2 4 3 人死亡。时任中国石油天然气集团公司总 经理马富才因此而引咎辞职，分管质量安全工作的副总经理任传俊被记大过处 分。党中央，国务院同时责成中石油集团对事故负有其他重要责任的人员作出严 肃处理。 案例三：胶济铁路“4 2 8 一火车相撞事故案。2 0 0 8 年4 月2 8r 凌晨，胶济 铁路发生旅客列车脱轨倾覆相撞特别重大事故，造成7 2 人死亡、4 1 6 人受伤。 事故发生仅仅四小时后，济南铁路局局长陈功、党委书记柴铁民就被铁道部免职 审查。随后，济南铁路局对与这次事故有直接关系的运输处、调度所和淄博车务 m 相：我国，i 矧为官员党政兼职的广泛存n ：，州此破问责官员往往h 时受党纪和行政的双蕈处分。所以，奉 文以下所介绍案例中键到的被问责官员中既包括行政领导也包括j ，部分党组织的领导。 1 2 山东人学硕七学位论文 段的5 名领导干部实行停职检查。济南铁路局主管运输的副局长郭吉光及2 名调 度员、1 名车站值班员、1 名车站助理值班员和1 名火车司机因涉嫌铁路运营安 全事故罪被刑拘。 案例四：贵州瓮安“6 2 8 群体性事件案。2 0 0 8 年6 月2 8 同，贵州省黔 南布依族苗族自治州瓮安县发生一起因简单的学生死亡事件而引发的群体性严 重打砸抢烧突发事件，造成百余名公安民警受伤，县委、县政府和县公安局被焚 烧打砸，公共财产损失严重。事件发生后，瓮安县委常委、政法委书记、县公安 局政委罗来平和县公安局局长申贵荣因严重失职渎职被免职，随后，贵州省委和 黔南州委分别作出决定，免去瓮安县县委书记王勤中共瓮安县委书记、常委、委 员职务；免去瓮安县县长王海平中共瓮安县委副书记、常委、委员职务，提请瓮 安县人大常委会免去其县人民政府县长职务。 案例五：陕西省“假虎照一事件案。2 0 0 7 年1 0 月1 2 日，陕西省林业厅未 经批准召开新闻发布会宣布，镇坪县农民周正龙于1 0 月3 日拍到了野生华南虎 照片，同时公布了部分虎照，并向周正龙颁发奖金2 万元。此后，新闻发布会上 公布的华南虎照片引起了公众和媒体的广泛质疑。在推进华南虎照片鉴定难以进 行的情况下，2 0 0 8 年3 月，陕西省政府责成省监察厅、安康市分别对省林业厅 和镇坪县有关部门在“华南虎照片事件”中的行政行为展开调查。4 月3 同，省 政府责成陕西省公安厅会同安康市公安机关对周正龙拍摄、提供华南虎照片的有 关过程进行调查。公安机关经过2 个多月艰苦细致的调查，发现周正龙造假，涉 嫌诈骗犯罪，遂立案侦查。随后，周正龙被公安机关以涉嫌诈骗罪提请检察机关 依法批准逮捕。事后，因在“华南虎照片事件中有违规违纪行为，包括陕西省 林业厅两位副厅长在内的1 3 名相关公务人员被分别处以免职、行政记大过、行 政撤职、行政警告等处分。 3 1 2 近几年我国实施行政问责制的成效和特点 近年以来，伴随行政管理体制改革的深化，我国行政问责在理论、实践和制 度化建设等方面均有了明显发展。主要表现出如下几个方面的成效和特点： 一是中央和地方涉及行政监督和问责的法律法规逐步健全、完善。“非典” 以后，我国在行政问责制度建设方面取得了长足的进展。从中央和全国范围来看， 如，针对“非典 事件中出现的信息不报、虚报、谎报、瞒报现象，国务院于 山东人学硕 学位论文 2 0 0 3 年5 月1 2 日出台了公共卫生突发条例，明确了各级政府及有关部门、 社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务，明确了 违反条例行为应承担的行政和法律责任：2 0 0 3 年8 月2 7 同通过的行政许 可法规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任， 包括行政责任和刑事责任；2 0 0 4 年4 月，国务院发布的全面推进依法行政实 施纲要，明确提出了“权责统一”是依法行政的基本原则，强调“有权必有责， 用权受监督，侵权要赔偿”，并对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政 复议责任追究制度等作了明确的规定，强调依法行政最后要落实到责任追究上； 2 0 0 4 年4 月，中共中央和国务院联合颁布了党政领导干部辞职暂行规定，该 文件对官员辞职和问责的内涵、情形以及追究方式给予了更为详尽的规定，对“因 公辞职、“自愿辞职、“引咎辞职 、“责令辞职 等作出了严格规范；于2 0 0 6 年1 月1 日起正式施行的中华人民共和国公务员法，对公务员的同常行为规 范、承担责任的情形、辞职辞退的情形、失职渎职应承担的法律责任等都作了详 尽的规定，进一步将行政问责法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了当 前实施的行政问责制的合法性，为我国责任政府的建设提供了法制保障。从地方 来看，据不完全统计，以2 0 0 3 年8 月长沙市人民政府最早制定的地方行政问责 制专门性规章长沙市人民政府行政问责制暂行办法为标志开始，我国长沙、 南京、湘潭、广州、天津、重庆、海南等十几个地方政府都相继出台了专门的行 政问责的规章制度。如武汉市行政机关工作人员行政过错追究试行办法、湘 潭市行政问责暂行办法、广州市行政机关行政过错行为责任追究办法( 试行) 、 重庆市政府部门行政首长问责暂行办法、海南省行政首长问责暂行规定等， 此外，一些地方政府还制定了一些行政问责制度的专项规定，如2 0 0 3 年安徽省 淮南市出台的党政领导干部引咎辞职、责令辞职办法、大连市委组织部制定 的大连市党政领导干部辞职试行办法、昆明市实施的昆明市重特大伤亡事 故问责规定、浙江省出台的影响机关工作效能行为责任追究办法( 试行) 等。 以上从中央到地方、从宏观到微观的一系列监督问责规章制度的出台，保证了我 国行政问责实施过程中的有法可依，初步建立起了我国行政问责制度体系。 二是行政问责制从中央到地方次第展开，力度、范围逐渐增大。随着从中央 到地方一系列行政问责相关规章制度的建立，各地问责实践力度、范围也都逐渐 1 4 山东火学硕十学位论文 增大。过去5 年中，中国对建立行政问责制进行了积极的探索，并不断向纵深推 进，转变问责方式，明确问责对象，扩展问责范围和领域，坚持有责必问，有错 必究，依法追究违法和不当行使权力或者不作为的公务员的纪律责任，增强政府 的执行力和公信力。有关部i - i 力h 大了督促检查力度，建立健全推进公务员行为规 范建设的长效机制，重点加强了对直接服务于群众的“窗口”部门、行政执法部 门和掌管“人、财、物 的重点工作岗位公务员的行为规范教育，把公务员遵守 行为规范的情况作为考核、奖惩、职务升降、辞退的重要依据，提升了广大公务 员的道德水平，有力促进了公务员队伍作风建设。 三是行政问责的推行获得了一定的实践成效。首先，行政问责制的推行冲击 了行政领域中的陈腐观念。问责制可以说是对我国沿袭多年的官场文化的深刻颠 覆，对“官本位思想的强烈震动。它让各级领导干部感到“当官难”，树立起 “为官风险加大”的危机意识，促使他们认识到：贪污受贿是一道碰不得的“高 压线”，而失职失误、不作为、当“太平官 或“庸官同样也是一道碰不得的 “高压线”，提醒他们注意：为官必须“如履薄冰、如临深渊”；其次，行政问责 制的推行改善了政府的形象，提高了政府的执行力和公信力。问责制使得有权无 责、权责不一的现象有所改善，政府官员不仅开始重视行政决策的科学性，而且 加大了对政策执行的监督力度。滥用行政权力，行政不作为的蔓延势头得到了一 定程度的遏制，“以人为本 理念逐渐确立，文明行政、文明执法得到有效推行， 政府工作效率大大提升，处理突发事件的能力不断提高，在百姓心目中的印象有 很大的改善；再次，行政问责增强了政府的责任意识，使政府角色开始从“权力 政府向“责任政府”“服务政府 转变。行政问责制的推行为政府注入了新鲜 的血液，使各级政府和公务员对自己的要求不再是简单的“在其位谋其政”，更 强调要“用好人民的资源，用出最好的效益”。 3 2 当前我国行政问责制实施过程中的障碍分析 2 0 0 3 年以来，我国加快了推进行政问责制的步伐。各地在积极探索建立行 政问责制的实践中取得了丰富的经验，但当前我国行政问责制建设中仍存在着亟 待解决的问题。这主要包括： 3 2 1 权责关系模糊，责任难以界定 山东大学硕j ：学位论文 我国行政体制中职责权限关系模糊是实施行政问责制的重要体制障碍。一项 网上调查显示，5 6 1 3 9 6 的人认为“问责标准不明，干部责任难于界定 是当前干 部问责中存在的主要困难和问题。具体来说，表现为： 首先是中央政府和地方政府职责和权限范围的模糊性。我国目前法律没有对 中央政府和地方政府各自的职责、权限范围做明确的规定。中央政府向地方政府 放权时在范围上没有明确的规定；同时，放权不统一，不同的地方有不同的放权 范围，中央也可以根据需要对地方权力予以削减。这种状况导致中央政府与地方 政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清、重叠多变，造成中央与地方有权 的无职无责，无权的有职有责，无权的却要承担责任的错位局面。 其次是部门职责和权限范围的模糊性。部门之间职责权限越明确越具有理 性，成员之间的冲突就越少，组织运行越井然有序，责任承担越清晰。由于政府 职能转变尚未到位，部门之间权利划分存在很多交叉、重叠之处，往往是有利可 图时积极行使权力、争夺权力；出了问题则互相指责，推卸责任，导致责任主体 的模糊化和虚拟化。 再次是政府自身机构设置中也存在职责设置不清的问题。除了政府机构重