（公共管理专业论文）环境保护中的政策网络分析——以东莞为例.pdf

论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：仫艘 日期：萨一7 年6 月7 日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：么弩幽 导师签名二荔陟 日期：口，歹年6 月7 日 日期：夕勿c 7 年占月多日 摘要 鉴于环境的恶化，各地学者亦纷纷提出自己的研究视角和解决方法，环境保 护成了公共领域关注的重大议题，以往诸多学者在社会学、政治学、地理学、城 市规划等层面对其进行过深度探讨，而在在大众文化领域也是最热门的话题之 一。前面的数据测量及环保机构的工作给环境保护提供了依据和方向，主要集中 在技术层面，但环境议题涉及多方面的因素，不仅因为环境问题阻碍经济发展， 或者环境的恶化对人们的生活造成影响，对其探讨更须加入社会因素的分析，而 环境保护的议题如果单单从经济因素、地理因素等方面的测量鉴定而下一个决策 往往不能起到很好的效果。以往的环境社会学者已经有较多论证，通过社会力量 来改善环境，而在政策制定方面则尚未看到比较成型的关于环境政策网络的论 证，这是本文所关注方面之一。 然而，从环境保护的主体来看，依靠行政主导，认为环境保护问题乃是一个 政府单一主体的单向度的政策行为的观点是值得商榷的，忽略了其他社会主体的 影响，也难以把政策推而广之，如何通过政策网络制定一个合理的环境保护政策， 有效率地推行并且取得良好的成果是本文探讨的主要问题。本文以东莞为例，通 过政策网络理论、方法的梳理，结合实际情况，指出政府单项过程的缺陷，并最 终探讨改善的方向。 关键词：政策网络环境保护系统决策 a b s t r a c t i nv i e wo f t h ed e t e r i o r a t i o no f t h ee n v i r o n m e n ta r o u n d ，t h ea c a d e m i c sh a v e b r o u g h tt h e i ro w n r e s e a r c hp e r s p e c t i v ea n ds o l u t i o n sf o r w a r d e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nh a sb e c o m eam a j o r c o n c e r no ft h ep u b l i cd o m a i n ，e s p e c i a l l yt h ef i e l d so f s o c i o l o g y ，p o l i t i c a ls c i e n c e ，g e o g r a p h y ，u r b a np l a n n i n ga n do t h e ra s p e c t so f t h e i r c o n d u c t e dd e p t hs t u d y ， a sw e l la st h ep o p u l a rc u l t u r e m e a s u r e m e n td a t ac o l l e c t i o n o fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o np r o v i d e du sab a s i sa n dd i r e c t i o n ，m a i n l yi nt h e t e c h n i c a ll e v e l ；h o w e v e r ，e n v i r o n m e n t a li s s u e sa r er e l a t e dt oan u m b e ro ff a c t o r s ， i n c l u d i n gn o tj u s te n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sh i n d e r i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， o rb a d i m p a c to nt h el i v e l i h o o do f t h ep e o p l e t h ea n a l y s i so fs o c i a lf a c t o r si so fg r e a t i m p o r t a n c e ， f o rt h a ts i m p l ej u d g ef r o me c o n o m i cf a c t o r s ， s u c ha sg e o g r a p h i c a l f a c t o r so fi d e n t i f i c a t i o na n dm e a s u r e m e n to fad e c i s i o n - m a k i n go f t e nd on o tp l a yw e l l s c h o l a r so fs o c i a le n v i r o n m e n ts o c i o l o g yh a v ed e m o n s t r a t e dm o r et h r o u g hs o c i a l f o r c e st oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n t ， w h i c hl e a d st op o l i c yn e t w o r ks t u d yt h a ti so n e o ft h ea r e a so fc o n c e r ni nt h i sp a p e r h o w e v e r ，f r o mt h em a i nb o d yo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， o nt h e e x e c u t i v e - l e dg o v e r n m e n tt h a tt h ei s s u eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sas u b j e c to fa g o v e r n m e n tp o l i c yo f u n i l a t e r a la c t so fv i e ws h o u l db eq u e s t i o n e d ，a n dt h en e g l e c to f t h eo t h e rs o c i a li m p a c ta l s ol e a d st od i f f i c u l t yi np o l i c ye x t e n s i o n ，t h u sh o wt o f o r m u l a t ear e a s o n a b l ep o l i c yn e t w o r k so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni st h em a i n p r o b l e mo ft h i sp a p e r t a k i n gd o n g g u a n f o re x a m p l e ，t h ea u t h o rs y n t h e s i z e st h e p o l i c yn e t w o r kt h e o r ya n dm e t h o d s ，i no r d e rt ob r i n gs o m e s o l u t i o n sf o r t h ep r o b l e m i nt h ea c t u a ls i t u a t i o n k e yw o r d s ：p o l i c yn e t w o r k e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n d e c i s i o n - m a k i n g s y s t e m i i 目录 摘要i a b s t r a c ，r i 目 录i i i 前言1 。日8 舌 第一章引论2 第一节研究背景及研究问题2 第二节研究目的与意义3 第三节文献综述3 第四节研究方法及路径7 第二章政策网络理论应用的探讨9 第一节政策网络作为一种分析方法9 第二节政策网络作为一种治理模式和工具l l 第三节政策网络作为一种规则和资源1 3 第三章东莞环境政策的个案分析1 5 第一节东莞面临的环境问题一1 5 第二节政府规划纲要所给出的解决途径及目标。2 l 第三节对于环境规划纲要的分析2 7 第四章政策网络作为环境政策的分析工具和框架3 1 第一节环境问题的制度根源分析3 l 第二节问题的网络视角3 9 第五章政策网络视角下的政策建议4 1 第六章结论与讨论4 9 参考文献5 l 后记5 3 i i i 】上- 一 刖肓 在全球化的浪潮中，环境问题也已经成为全球化重要的论题，各国政府面对 着巨大的环境压力，并且探寻改善环境的合理的道路。迄今为止，温室效应、臭 氧层破坏、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减等大范围的和全球性环境危 机已经在各国家、地区间敲响警钟，温室效应导致全球气温上升2 5 摄氏度，海 平面上升，由此带来的灾难性后果是沿海国家部分地区的“沉没，而酸雨造成 大面积树林的毁灭，大气污染造成部分人口的不正常死亡，都意味着环境问题已 经到了不得不重视的地步。 中国的情况也不容乐观，据世界银行报告，在中国的主要城市中，估计每年 有1 7 1 8 万人由于大气污染的危害而过早死亡，由于生活及取暖用煤和生物燃料 燃烧造成的室内空气污染每年造成约1 1 1 1 万例早亡，另外大气污染造成工作日 损失7 4 0 万个，水污染造成成千上万的城乡居民的生活饮用水源难以保证，还有 酸雨、铅污染的影响危及整个国家的安全 1 】，这种种数据都来自于权威机构的 反复测量，技术的进步使测量更加精确，而进一步提供了改善环境的依据。 环境问题是一个迫切需要处理的问题是共识所在，勿须论证，而解决问题的 过程中出现的问题才是笔者关注的，与上述说的技术的进步、科学的测量鉴定等 相对，笔者就一部分社会因素提出自己的思考，而把技术性、区域等因素在本探 讨之外。也就是说笔者更为关注的是环境保护政策的政策行为过程，希望通过对 于政策制定过程的分析，提出一些有益的意见和建议。 第一章引论弟一早亏i 下匕 第一节研究背景及研究问题 计划经济时代，我国的政治决策、政策制定主要围绕着政府作为单一主体而 进行，政府通过专家对社会问题的分析，进而制定相应的公共政策，这在一定程 度上是有效并且高速的，体现在以往经济总体的发展上；至今，政府作为最重要 主体的决策地位并未动摇，而进一步表现为政府对其他主体意见的吸收、接纳， 通过上下级的合作关系解决社会问题，这在环境保护中体现为政府对专家的雇 用，如各地环保局通过与高校研究机构合作，出台诸多环境保护研究报告，进而 针对报告做出决策，而环保局等相关机构也是环境保护的权威机构，是推行环境 保护政策的重要直接主体。这种政策制定模式往往是有效的，可以动员诸多资源 为其服务，进而达致环境的改善，这也是环境保护的目的所在。 对政策制定进行梳理，笔者发现，环境保护政策主要还是集中的政府体制内， 推行过程中也主要围绕着环保机构诸多等级的公文传达，主要围绕着科层制体制 运转，如前面所说出台的环境保护报告，在制定时并未考虑到社会因素的影响， 虽然在环境规划纲要中可以看到政府对发动公众参与等相关条目的重视，但只停 留在过程的规划阶段，而在实行过程中往往是各类孤立的主体在运作，并未真正 融合，在政策制定阶段则是完全缺失。从政策制定、政策执行、政策评估几个阶 段来看，环境保护政策在这几个阶段不同程度地存在着主体一元孤立化的危险， 或者是分散的主体，而非一个能够高效发挥作用的整体。通过统计年鉴及东莞 市环境保护规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) 的查阅，环保n g o 及公众环保组织基本 上缺失，这可以用来引证上述观点。 因此，正是在这样一个背景之下，笔者希望通过针对一个地方区域的环境规 划的分析( 东莞市环境保护规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) ) ，来揭示此种由政府主导， 专家根据数据分析所做出的保护政策的某方面的不足，并以此为问题的切入，提 出一些可行的意见和建议。在这个政策制定过程中，通过运用政策网络的理论来 对此规划提供一些补充和完善，以求达到有效保护环境的目的。这就是本文的研 究问题所在。 2 第二节研究目的与意义 环境保护长远来说作为一种公共物品而存在，这与其他公共政策的制定实行 所推行的服务类似，都拥有外部性、非排他性、不可分割性、强制消费等特征， 与其他公共物品，如国防、公共交通等类似，市场并不是合适的提供主体，存在 着严重的“市场失灵”，那么公众视野转而投向政府，由政府提供是一个解决的 办法。政府通过税收、管制及其他相关激励机制应对环境问题中的“市场失灵”， 但政府某种程度上也会出现“政府失灵的情况，这可能由于政府行为的不当、 预料之外的影响及利益集团的抵抗等原因 2 】，政府并不是环境保护的“万能者”， 而如何避免“政府失灵”和“市场失灵”两方面的缺失带来的环境保护的无为呢? 笔者研究的目的就在于，通过运用政策网络的理论，揭示政策网络中的各主 体的引进可以在避免“政府失灵 和“市场失灵 中起到良好的作用，通过动员 公众力量、动员第三部门、媒体等相关主体，可以达到使主张合法化顺利进行的 作用；而通过网络的运用也可以使主张避免互相抵消，从而加快政策的实施，并 且充分保障其有效性。 因此，在环境保护中引入政策网络分析具有比较高的可行性和必要性，而环 境政策与其他公共政策不一样，是一类独特的政策，更需要对其进行单独的网络 分析，以期问题明晰化，进而治理科学化。本文将通过对东莞市环境保护规划 纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) 的详细解读，以该报告为分析要素，进而贯彻政策网络分 析视角的运用，为环境政策制定这一较为特殊的公共政策制定行为补充一个可行 和有益的视角，为今后的环保工作起到一定的推动作用，这也是本文的研究意义 所在。 第三节文献综述 政策网络强调制定政策、执行政策等过程中各主体的互相依赖和互相合作关 系的运用，最早为卡赞斯坦 3 】所提出，他在对发达工业国家的对外经济政策研 究中，考察了政策差异的制度基础，进而认为在发达工业国家在经济政策的制定 过程中，会寻求和非国家行为体之间建立一个相互依赖与合作的关系，而不是对 非国家行为体实行强制力。根据他的观点，政策网络就是将国家和社会行动者予 以联结的机制 4 】。 政策网络这个概念最早出现于上个世纪5 0 、6 0 年代的美国 5 】，到了7 0 年代 开始流行，政策网络分析的理论来源主要有：第一，盛行于2 0 世纪6 0 、7 0 年代 的组织社会学，尤其是组织间关系的相关研究；第二，关于次系统( s u b s y s t e m ) 和政策社群( p o l i c yc o m m u n i t y ) 的研究，源于政治学领域，是上个世纪5 0 、6 0 年精英主义和多元主义关于权力讨论的产物 6 】。正式的政策网络研究出现于 1 9 8 0 年代晚期，由美国一些社会学家进行研究，最经典的当属诺克( k n o k e ) 和 罗曼( l a u m a n n ) 于1 9 8 7 年对于美国政策制定中的网络的研究。到了1 9 9 0 年代， 政策网络理论作为一套严谨的政策分析模式，已经整合及完善。下面将对政策网 络理论三个方面的理论来源做大概的介绍。 一、组织科学 1 、权变理论 权变理论认为组织是由系统构成的，具有开放性、整体性和适应性。任何组 织都是社会系统的一个子系统，受社会系统各种因素的制约；另外，组织与外部 环境时刻进行着能量与信息的交换。组织一方面依赖环境中的资源谋求生存，亦 须适应环境的变化，否则组织只有走向衰落。 2 、组织间理论、资源依赖理论 传统理论认为组织问关系具有竞争性和对抗性，但最新组织理论进展表明， 合作可能成为竞争的一种新形式，资源依赖理论的基本假设是，没有任何一个组 织是自己自足的，所有组织为了生存都必须与其环境进行交换，获取资源的需求 产生了组织对外部环境的依赖。组织生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个组 织拥有充足的资源和知识可以独立解决所有的问题；在解决公共问题时，相互依 赖的行动者通过交换资源，采取有效的集体行动；组织间通过不断的交流进而克 服有限理性的先天不足之处，通过各种不同的形式建立持久的利害关系；并通过 相互的学习以提高适应外部环境变迁的能力。这就是政策网络提出来的前提基 础。 二、政治科学 1 、利益集团模型 4 在现代的多元主义社会中，利益集团成为人们的代言人，各利益集团在互动、 竞争、妥协、平衡中形成政治决策，其中，没有一个集团能够垄断所有的决策权。 利益集团不能单独解释和说明政策过程，它必须和立法机构、政党以及官僚机构 一起进行研究。利益集团模型将公共政策看成是集团斗争的产物。集团作为个体 的集合，是个人与政府间发生联系的中介，集团间的互动是政治生活中的基本特 征。有力量的利益集团利用政府机构作为巩固自己权力、排斥政策过程中的其他 团体或控制政策议程使得和弱势群体有关的议题不能够被讨论。这种参与机会的 不平等，反映了不同集团动员和行动能力的差异。按利益集团模型的理解，政府 机构在政策制定过程中的作用被低估或者忽视了。 2 、铁三角模型 铁三角概念最早是在早期多元主义的批评的基础上提出的。在政策制定过程 中，利益集团、国会和政府构成相互扶持的三方体系，这就是所谓的“铁三角关 系”，它们对政策过程实行严密的控制。强势利益集团串连国会议员进而掌控政 府机关，使得政府机关无法保持中立，必然受到利益集团与国会议员的影响，从 而形成密切、共生和对外封闭的铁三角关系。可见，以利益为纽带，利益集团和 国会及政府之间形成了铁三角的网络关系。三方合作的结果是各方都得利，各取 所需。所以在这个基础上的铁三角关系是比较稳定的。 3 、合作主义者模型 与利益集团思想不同，合作主义主张政府与利益集团之间的制度化关系，而 不是利益集团之间的无序竞争和冲突。在合作主义思想中，国家具有重要的地位， 是影响利益构成和集团作用的决定性力量。合作主义思想从宏观层面分析了国家 的决策过程，它把国家、劳方和资方分别看作一个整体，三者之间互动合作，这 较好地理解了宏观经济政策过程。但是，政府内部和利益集团之间并不一定构成 一个合作主义系统，而可能是一系列的联结系统，以各个工业部门为中心分别运 作，而不是作为一个整体贯穿整个经济领域。合作主义途径主要探讨了国家、工 商企业和工会之间的制度化关系，主要应用在投资、价格和工资收入等政策领域， 因而具有一定的局限性。 三、政策科学 1 、理性行动者 理性决策模式强调在公共决策过程中，行动者拥有完备的信息、清晰一致的 偏好，能够准确地计算出每一决策方案的成本和收益，能够准确地预测出每个方 案在不同客观条件下所产生的结果，从而追求利益的最大化。由于理性决策模型 所要求达到的基本条件，在现实生活中基本无法实现，因而遭到了一些学者的强 烈批评。 2 、有限理性 理性决策理论为了因果一致性和数学的精确性，忽视了理解和解释实际的政 治结果，达到了理论上的水平，却很少导向对真实世界中政治行为的周密分析。 林德布洛姆的渐进决策模型认为，政策分析之所以不能进行理性化的周密分析， 而采用渐进分析，是因为决策与政策的制定必然地要受到政治、技术和现行计划 的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程。而西蒙通过修正理性决策模型，提 出了有限理性模型由于行动者在决策过程中受到各种条件的限制和约束，不 可能达到最优决策，而只能是满意决策。 3 、过程模式 该模式认为大多数公共政策并不是由一个理性行动者做出的，而是具有不同 利益目标和偏好的不同行动者之间讨价还价的产物。理论前提：任何重要的政府 决策几乎不可能在一个组织机构的职责范围内完成，即使是最高政府部门的决策 也需要其它机构提供决策信息和建议。所以要理解政策最终是如何制定出来的， 就需要知道组织内各个不同的部门对其产生的影响。【7 】 通过上述对于理论的梳理，我们可以得到的启示就是，不管从哪个学科的角 度分析，政策网络理论的应用就是源于政策制定过程中，纯粹的单一主体掌握全 部信息，进行完全理性的政策制定是不可能的，而现实情况中，存在着多主体与 环境政策制定相关的事实，因此，有必要通过网络的途径将多个主体纳入到政策 制定的过程中来。 这意味着公共政策的制定需要转向，而体现一种新型的治理模式。原因就在 于随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖性、偶然性和不确定性的凸现，治 理过程已经不局限在政府的正式结构之中，公共政策的制定和执行是通过大量的 正式和非正式的机构、机制和过程来完成的。也就是说，在新的历史条件下，政 府治理是一系列公共和私人行动者互动的结果，公共政策的制定和执行是在互相 6 依赖的行动者的网络中完成的。在这种情况下，如果过于注重政府单方面的作用， 忽视政策行动者多层次性和异质性，必定会带来政府治理的失败。由此，网络治 理的研究模式主张，网络能够解释一些传统的市场或科层所无法解释的新兴现 象，是与信息社会相契合的一种治理形式。网络治理的核心思想在于，没有任何 国家或社会一方的行动者能够单方面地决定公共政策过程和治理过程，这些行动 者需要形成合作关系，实现资源组合的优化，最终达成社会善治。这种合作关系 的复杂性在于，它是市场与科层之外的一种新型关系，有着与市场和科层交叉相 似而又不尽相同的特性，其内涵已经是原有市场与科层组织形态两分法所无法阐 释的，对网络属性的理解和阐释成为新近公共管理研究的一个主要内容。此外， 如何形成有效的合作机制，促进结点间的协调、互动，形成结点间的信任，促成 非市场非科层式的有效合作关系，也就成为网络治理的另外一个重点。 第四节研究方法及路径 本文的研究方法主要是通过个案分析的方法，主要针对东莞市环境保护规 划纲要( 2 0 0 6 - - - 2 0 2 0 ) 这样一份政府的规划报告进行分析。这份规划报告主要 还是通过政府收集专家建议编写而成，所体现的仍然是传统的政府正式组织内和 科层制背景下的政策制定模式。在这份报告当中，规划产生，产生背景和目标、 规划主体、规划制定等各项内容都有所体现。之所以选择以这份规划作为分析内 容的另一个重要原因就是这份报告具有相当的权威性，报告通过后，将成为整个 东莞市环保工作开展的蓝图，因而本文不再选择其他的规划或者与环境政策相关 报告来分析，而是将重点放在这一有代表性的报告上。本文不是否定规划报告制 定的意义，而是希望通过个案的分析指出规划的不足，并能够提出补充的意见。 本文的研究路径首先是对政策网络这一概念的应用做一个分析，虽然这一理 论所包含的内容十分复杂，但本文关注的重点首先在于如何将这一理论应用的现 实的政策制定过程当中去。 在分析理论应用之后，将针对东莞市的环境规划报告进行一个相对完整但简 略的个案叙述和分析，展示规划报告的意图、目的及其意义，同时，进一步分析 此份报告中的不足之处，并进一步之处这种不足所体现的传统的政策制定模式在 当下社会经济化境中的有限性及其根源所在。 7 在这样的分析之后，再将政策网络理论的应用具体到此一份规划纲要中来， 并且为环境保护政策的制定提供一个不同的理论视角和应用，补充现阶段政策制 定过程中的某些不足。 在文章的最后部分，根据运用政策网络的分析结果提出一些可行性的政策意 见和建议，试图完善环保政策的制定过程，并为其实施的有效性提供保障。 第二章政策网络理论应用的探讨 第一节政策网络作为一种分析方法 政策网络强调政策网络结构、行动主体、网络环境的分析，作为一种分析方 法，政策网络理清在政策制定和发展过程中各方主体的相互依赖、制衡机制，贝 松( b e n s o n ) 对政策网络的定义：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织 或者若干群组织的联合体”【8 】，则是这种视角的一个代表，突出在这个联合体 中各方的行动逻辑及如何运用诸多力量去达成有利于自己的政策。罗茨在分析政 策时认为整个2 0 世纪8 0 年代早期，政府不同分支机构和不同部分之间相互联系， 以及政府与其他社会组织之间的相互关系构成政策网络，这个网络有助于政策形 成与发展，“政策网络是政府和其他行动者围绕共同的实际是不断协商的信念和 利益而结成的正式和非正式的联系，这些行动者相互依赖，而政策就是他们的相 互作用中产生的。”另外，彼得卡曾斯坦( e k a z e n s t e i n ) 也曾将政策网络定义 为把政府和社会主体连接在一起共同参与政策程序的网络，这诸多定义都强调政 策网络主体的相互协调。 政策网络作为一种分析方法需加强对三个关键因素的理解和分析，也即政策 行动主体、网络结构、政策网络情境 9 】： 1 、行动主体。 政策行动主体指参与政策制定或推动政策发展的个体或组织，可指个人或指 群体，如公众、环保组织、政府、媒体等都属于环境政策行动主体。在环保政策 网络分析中，厘清不同行动主体是第一步需要做的事情。 作为有能动作用的主体，虽然在政策制定过程中发挥了巨大作用，但亦存在 一定的限制： 有限理性。主体在行动过程中总会依据一定的经验事实判断选择对自己有利 的方式去行动，但由于人行动的复杂性和情感的作用，只能是有限理性地去行动。 另外，在环保政策中理性分短期理性和长期理性，如果个人或组织主体从本身利 益出发，寻求自己短期利益的最大化，则会导致长期不理性，但这往往是某些主 体所行动的依据，如某些抵抗环保的污染型企业。 9 掌握资源程度。行动主体掌握资源程度亦是导致主体发挥作用的一个很重要 原因，在环保政策中，政府当为掌握资源最大的主体，当发挥最大的作用，而市 场企业、n g o 组织、公众、媒体等掌握资源程度不一，影响作用也不一致。 社会化过程中习得技能。这体现了主体的影响政策过程中采取的利用资源、 宣传、控制的技巧，主体在社会化过程中习得技能也影响了他们发挥作用的程度。 2 、 网络结构。 网络作为一种中观层次的分析方法，有一定的结构特性，突出体现为其制约 性，亦主体在结构中行动，而受结构制约，需要依照一定的规则去行动，网络针 对社区或群体的分析体现在个体之间的关系上，政策网络则体现在参与政策制定 或推动政策发展的主体之间的相互关系上。 科林提出政策网络具有三种显著特征 1 0 】，( 1 ) 主体之间相互依赖。( 2 ) 政 策网络是一个过程。( 3 ) 政策网络的活动受到制度制约。这三个特征无不体现政 策网络的结构特性，政策网络由各种具有一定资源和不同利益和目标的主体构 成，制约着主体的行动，其中没有任何一种主体具备足够驾驭能力来主导其它主 体，必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段。政策网络就是这些主体利用各 自资源，寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用的的各种不同类型的关 系和规则。这些关系和规则反过来会影响和制约它们之间的互动和相互作用，并 使它们之间的互动方式得以持续，使它们之间的资源分配的方式得以形成，并在 彼此间的相互影响和互动中发生变化。 上述厘清政策网络行动主体之后，需要进一步分析网络的结构，各方面主体 在互动中形成什么样的关系，如何相互制约对方的行动是需要考虑的问题。对于 环境政策的制定和实行，正向推动的主体与反向抵抗的主体分别是哪些，他们之 间的关系如何，怎么样协调取得一个恰当的合力，是分析网络需要考虑的第二个 问题。 3 、网络情境 行动主体与网络结构都是处于一定的环境中的，这里称为网络情境，即指政 策网络实施的自然环境、社会经济状况、政治环境、国际环境等。 自然环境中的一部分为环境政策网络分析中的行动客体，即政策制定希望改 善的对象，所以与其他政策网络相比其重要性更是显著，本身为政策行动客体而 l o 又是政策开展的环境之一，也使本来简单的自然环境相对复杂化。自然环境包括 地理位置、矿产资源、水环境、大气环境等，既是政策开展的条件亦是针对的对 象。 社会经济状况指一个地域的社会经济发展状况，如一个地域的经济总量、福 利状况、市民素质等都包括在内。社会经济状况则是环境政策网络中有形资源来 源，如果一个地域经济总量较为丰富，市民素质高，政策开展亦较为顺畅。 政治环境指一个地域的政府体制和原先的政策背景，大到整个国家的立国之 本，小到一个城市具体的环保政策，都属于其中。如果一个城市原先的政策与环 境友好，则相应地环境保护政策制定和发展阻力亦相对减少。 国际环境亦对政策网络有作用，如国际舆论对中国环境问题的宣传，国际基 金会、绿色环保组织对中国环境治理的支持和资助等都在促进着中国环保政策的 发展。 第二节政策网络作为一种治理模式和工具 政策网络作为一种治理模式主要为德国、荷兰学者采取的公共政策研究视 野，治理学派则将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资源分敖于各 种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。由这个视野出发，政策网 络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作 用而形成的一种特定治理形式或者治理结构，它区别于科层制和市场，是政府和 市场之外的一种新的治理形式 1 l 】。 肯尼斯与薛奈德( p a t r i c kk e n i sa n dv o l k e rs c h n e i d e r ) 认为现代社会是功能高 度分化的结果，私人部门控制许多重要的资源，在政策形成与执行时扮演不可或 缺的角色，所以政策的制订相当程度地依赖参与者之间非层级节制形式的互动关 系。政策网络即是由一群具有自主性，且彼此之间有共同利益的互赖行动者所组 成的关系。这就提出了在制定政策时把网络作为一种治理模式和工具来看待的要 求，通过这个网络来有效地推动政策的发展。 政策网络治理理论有三种研究途径，即政府管理的途径、公民社会的途径和 ( 政策网络治理) 合作网络的途径【1 2 】： 1 、政府管理，着重从政府部门的角度来讨论市场化条件下的公共管理改革， 主要是在宏观层面对政策网络进行分析论证，强调政府的作用，是一种政府中心 论的治理观； 2 、公民社会的自组织网络，分析公民社会部门在自主追求共同利益的过程 中创造的秩序和规则。自组织的网络从公民社会的角度来分析政策网络治理，是 一种没有政府的统治，独立于国家体制之外、由个人组成的多元且自主的领域， 而将治理看成是横向联合的公民参与网络，是一种社会中心论的治理观。这与上 述政府管理是相对的，从两方面的分析可以看出冲突所在。 3 、合作网络则是整合的途径，试图在网络治理的框架内整合政府与社会的 两种途径，又称政策网络治理，是指政府和其他社会实体在公共治理过程中形成 的一种相对稳定的关系形态。1 9 9 0 年代以降，私人部门、第三部门以及种种社 会运动在管理公共事务方面发挥着越来越大作用，进而与政府部门联结起相互依 存的合作关系网络关系，就共同关心的问题采取集体行动。 从上可以看出，政策网络已经成为科层制与市场之外发挥作用的第三种体 制，可以有效弥补“市场失灵和“政府失灵”的状况，强调一种去中心化、多 主体合作的治理方法是该视野的一个特点。第一、二种研究途径还是局限于国家 与社会二维对立的方法论内，各执一端，不利于政策的制定和有效开展，而第三 种合作网络则是从国家与社会相互消融的时代背景中提出来的，认为只有整合二 者才能走出一条有效的道路，这与政策网络的中观特性也是相当吻合的，作为一 个实践性很强的分析视野，以干预政策为取向，引入方法论的冲突则是不明智的。 德国学者卓尔( m a r i a ndh i e r ) 则依据这个视野在研究英国、德国与美国医疗 政策网络型态后，指出医疗政策网络( h e a l t h p o l i c y n e t w o r k s ) 的特性，包括 1 3 - 1 、网络的结构：如集中程度、部门化、系统整合情形，例如英国卫生政策 网络结构呈现集权化与层级节制的形式。 2 、网络中行动者及其联盟：如行动者的数目，例如美国医疗政策网络的行 动者众多，彼此之间形成稳定的联盟关系。 3 、国家机关统治结构：如诱因结构、资源配置模式，以英国的医疗政策网 络为例，几乎全部由国家机关规划主导。 4 、网络行动者之间的互动型态：如决策风格、利益中介模式、冲突管制情 形，以美国为例，其呈现多元型态的游说方式。 1 2 5 、网络使用的策略：如策略选择、认知图等，例如德国重视自我管制方式 与把政策网络作为分析方法的英美体系理论区别，这里更强调网络使用的策 略、统治机构等，突出政策网络宏观治理工具的特性，通过对政策网络的调整干 预，进行互动，国家机关对诱因结构、资源配置模式等进行规划，政府不再是治 理的单一主体，而是与其他相关主体一起协作，从而政策网络成为一种有效的治 理工具。 第三节政策网络作为一种规则和资源 政策网络是一个实践性很强的理论视野，不只停留在学术分析上，作为一种 分析方法与作为治理工具并不是绝对独立区分开来的，前者是分析的需要，而后 者着重干预，只有有机融合二者才能使政策网络发挥有效的作用。 笔者认为，政策网络作为一种分析方法和治理工作当着眼点于强调一种规则 和资源的运用，把结构定义为一种可以卷入循环再生产的规则和资源是吉登斯结 构化理论的核心概念，而用结构二重性来克服结构与能动性之间的冲突 1 4 】，在 这里分析政策网络采用类似定义不意味着卷入社会科学无休止的方法论冲突中， 社会网作为一种中层理论和分析方法的兴起已经在一定程度上避免了这个问题， 而政策网络借用社会网的概念分析也可以比较好避免方法论上的陷阱。 政策网络既是一种规则，亦是资源，对于政策网络的分析一方面要涉及主体 之间关系的理清，对于主体之间形成的规则结构有一个清晰的探讨，另一方面这 个关系则是政策制定与推动的资源所在，这就完成了从主体到结构之间的相互贯 通。而政策网络分析与治理更强调主体对于规则和资源的把握程度，只有通过主 体的能动作用，在运用规则和资源的同时反复再生产出新的网络，新的规则和资 源，这是一个反复推进、循环的过程，而非一个线性i j 进的状态。 环境政策从形成主张、提出任务、竞争开展阶段非直线进行，每一阶段都是 反复的过程，而不同阶段在运用网络的过程中又进一步再生产了网络，引入政策 网络分析视角分析环境政策也基于这个讨论，环境政策并不是一个孤立的政策， 涉及各方面的行动主体，如果把这些主体看成分散的个体，则很难产生比较好的 合力，推动环境治理的开展，而如果把环境保护只当作一个政府的宏观的制度来 1 3 讨论，又不足以反映环境政策中的主体特性，所以以规则和资源统合政府与社会 之间的关系，籍以解决这个问题。 以网络分析为起点，通过合作网络整合的模式去讨论环境保护，而把政策网 络当作一种规则和资源，强调了各主体的能动性，通过运用网络这种资源去开展 分析环境议程，是本研究的研究视角。 1 4 第三章东莞环境政策的个案分析 对于东莞的环境问题以及环保政策制定的分析主要依据东莞市环境规划纲 要报告，主要的目的在于相对清晰的界定东莞所面对的环境问题，并且通过分析 东莞环境政策的规划措施来显现此报告和规划所体现的公共政策制定的政策倾 向，并试图分析其不足支出。本文无意完全的复述整个报告和规划，主要通过几 个相对比较有代表意义的环境维度( 主要通过水、大气、固体废弃物为例) 做一 个宏观的叙述，对于技术细节也将有所忽略，但仍能通过描述试图描述一个总体 的情况。 第一节东莞面临的环境问题 1 、经济增长方式粗放，产业结构性不合理 东莞市粗放型经济增长方式尚未得到根本性转变，经济发展的质量和效益不 高，要素供给压力和环保压力比较突出；过分依赖外源性经济，产业升级转型的 主动性不够，自主创新能力偏弱。 土地资源消耗快，用地粗放，土地产出效益偏低。1 9 9 1 年至2 0 0 3 年平均每 年新增建设用地5 0 平方公里。照此消耗速度，全市可开发利用的土地只可支撑 5 - - - 6 年。1 9 9 6 - - 2 0 0 3 年g d p 每增长1 亿元就要消耗约0 4 3 3 平方公里建设用地。 2 0 0 3 年，全市每平方公里产值只有3 8 4 6 元，低于深圳的1 4 3 3 4 万元和广州的5 4 3 5 万元，土地产出率在珠三角地区处于中下水平，也远低于1 9 9 4 年发展中国家印 度的新德里市( 5 5 5 0 美元平方公里) 。 能源、水资源消耗增长快，能耗、水耗相对偏高。2 0 0 4 年，全市规模以上工 业企业能源消费总量约2 0 6 6 5 8 万吨标准煤，比2 0 0 0 年增长约6 0 ；完成供电 量3 7 2 亿千瓦时，比2 0 0 0 年增长1 0 9 倍，年平均增长2 0 ；最大用电负荷达6 2 5 万千瓦，比2 0 0 0 年增长1 0 3 倍，年平均增长1 9 。万元产值能耗电量3 2 5 3 千 瓦时，远远高于全省万元产值耗电量1 5 0 0 千瓦时的水平。2 0 0 2 年，单位工业产 值能耗2 3 吨标煤万元，珠三角9 城市中最高，接近广州的三倍。同时，我市为 珠三角主要的工业用水和排水大户。2 0 0 2 年，单位工业产值新鲜水用量9 8 4 4 1 5 吨万元，珠三角9 城市中最高，单位g d p 耗水量也较大。 东莞市产业构成大多是传统的高污染排放行业，多为初级的加工工业，如建 材、陶瓷、灯饰、五金制品、铝型材等。一些重点工业污染源尚未得到有效的治 理。高新技术产品产值占工业总产值比重不高，真正掌握核心技术的并不多。 r & d 支出占g d p 的比例从总体上看比较低。经济发展的资源利用效率不高，即 使像电子信息产业，亦主要集中于劳动密集型的加工装配环节上，耗用劳动和原 材料、能源较多，产品附加值低。 2 、水环境问题十分突出，内河涌“黑臭 问题严重 根据有关研究，我市污染损失水资源量已经占到本地水资源量的2 5 5 。水 污染恶化的趋势仍在蔓延，氮、磷污染已日益严重，不同污染物在积累过程中相 互作用形成复合污染，内河涌“黑臭问题严重。 目前流域仍然以明显的有机类污染物的污染为主，但氮的影响已成为河段水 质降级的首要因素。在过去的1 0 多年中，东莞运河的高锰酸盐指数、生化需氧 量、非离子氨、氨氮等指标均连续逐年上升，呈现出典型的复合污染问题。而实 际上水污染已遍布各经济迅速崛起的乡镇，其范围及受污染的径流总量仍呈增长 趋势。 一是内河涌水污染严重，黑臭现象十分明显。所有调查的断面只有2 0 个能 够达到地表水v 类标准，且大都为水库出水口。其中，有7 个断面能够达到地表 水i i i 类标准。平均污染综合指数超标的断面多达1 9 5 个，占调查总数的8 5 以上， 由此可见水污染范围的广泛，已经涉及东莞市的绝大部地区； 二是工业污染源、面污染源分布分散，范围广，监管难度比较大，水环境污 染形势比较严峻； 三是先地上开发、后地下铺管的开发建设现象普遍，管网建设严重滞后； 四是到2 0 0 7 年要建成3 6 座污水处理厂，任务重，时间紧，大量的工作需要 抓紧落实； 五是目前产生的大量污泥最终处置并没有达到正规化、系统化的要求； 六是氨氮和总磷超标严重。枯水期对东莞的水质测量结果表明，总磷平均超 标7 7 倍，问题最重；氨氮指标平均超标倍数达6 6 倍，这是反映黑臭现象的主 要指标。化学需氧量平均超标1 6 倍，远不及前两个指标的问题严重； 1 6 七是海域环境污染尚未得到有效控制，恶化趋势仍在蔓延，沿海海域开发利 用使海域生态系统遭到破坏。 八是是跨区域污染问题比较突出，东江上游、潼湖河、石马河上游观澜河的 生活污水、工业废水严重影响饮用水源水质。 九是东莞市大部分河段水质有恶化趋势，且部分饮用水源受到污染。从 2 0 0 0 2 0 0 4 年，作为全市主要饮用水源地的东江，水质有下降的趋势。 3 、空气污染日趋严重，复合型大气污染特征显著 以生产性污染和消费性污染为主的复合型污染，以氮氧化物浓度超标为特征 的机动车尾气型空气污染日益凸现。空气中可挥发性有机物污染日趋突出，城市 光化学污染和细粒子污染严重，并呈恶化趋势。由n o x 引发的区域大气复合型 污染特征日益突出。s 0 2 、n 0 2 、p m l o 的日均浓度均存在不同程度的超标现象， 某些时段p m l o 的污染十分严重。酸雨频率居高不下，达6 9 6 。 东莞市空气污染影响因素较多，其中复杂的扩散条件、本地污染源复杂的排 放结构以及珠江三角洲城市群的复合污染效应等