（技术经济及管理专业论文）信息技术条件下财政预算管理流程再造.pdf

华北电力大学硕+ 学位论文 摘要 2 1 世纪是信息技术的时代，政府流程再造是电子政府建设中必然伴随的管理变 革。我国企业流程再造已经积累有一些成功的经验，但对政府政务流程再造的研究 和实践却是起步不久，因此对政务流程设计和流程管理有待进一步研究完善。本文 从控制论的角度，论述了流程再造理论，对预算管理系统和信息化问题进行了总结 和分析，借鉴控制论和企业流程再造的成功实施经验，提出了预算管理模块的流程 再造设计方案，并在天津开发区财政局“g r p ”系统的预算管理模块的开发中予以 实现。 关键字：控制论，政务流程再造，业务流程再造，信息技术 a b s t r a c t t h e21 “c e n t u r yi st h et i m e so fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , g p r g o v e r n m e n tp r o c e s s r e e n g i n e e r i n gi st h en e c e s s a r yc o n c o m i t a n ti n n o v a t i o ni np r o c e s so f t h ec o n s t r u c t i o no f t h ee g o v e r n m e n t a l t h o u g hw eh a v ea c q u i r e daf e we x p e r i e n c et h o u g ht h eb r p ( b u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ) ，t h er e s e a r c h i n ga n dp r a c t i c i n go fg r pi sj u s to nt h e b e g i n n i n g ，w en e e dt os t u d ya n dp e r f e c tt h ee n g i n e e r i n ga n dm a n a g e m e n tf l o wo ft h e g o v e r n m e n ta f f a i r s t h i sa r t i c l ed i s c u s st h et h e o r yo fp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gf r o mt h e p o i n to fc y b e r n e t i c ，t h e ns u m m a r i z ea n da n a l y z et h ei s s u ea b o u tb u d g e t i n gs y s t e ma n d i n f o r m a t i o n ，b r i n gf o r w a r dt h ed e s i g ns c h e m eo fg o v e r n m e n tb u d g e t i n g - p r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ，a n dr e a l i z et h ec o n c e i v i n gd u r i n gt h ep r o g r a m m i n go ft h eb u d g e t i n g m o d u l e l iw e n j i n g ( f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f c h e nz h a o j i a n g k e yw o r d s ：c y b e r n e t i c ，g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，b u s i n e s sp r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ，i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y 华北电力大学硕+ 学位论文 摘要 2 1 世纪是信息技术的时代，政府流程再造是电子政府建设中必然伴随的管理变 革。我国企业流程再造已经积累有一些成功的经验，但对政府政务流程再造的研究 和实践却是起步不久，因此对政务流程设计和流程管理有待进一步研究完善。本文 从控制论的角度，论述了流程再造理论，对预算管理系统和信息化问题进行了总结 和分析，借鉴控制论和企业流程再造的成功实施经验，提出了预算管理模块的流程 再造设计方案，并在天津开发区财政局“g r p ”系统的预算管理模块的开发中予以 实现。 关键字：控制论，政务流程再造，业务流程再造，信息技术 a b s t r a c t t h e21 “c e n t u r yi st h et i m e so fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , g p r g o v e r n m e n tp r o c e s s r e e n g i n e e r i n gi st h en e c e s s a r yc o n c o m i t a n ti n n o v a t i o ni np r o c e s so ft h ec o n s t r u c t i o no f t h ee g o v e r n m e n t a l t h o u g hw eh a v ea c q u i r e daf e we x p e r i e n c e t h o u g ht h eb r p ( b u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ) ，t h er e s e a r c h i n ga n dp r a c t i c i n go fg r pi sj u s to nt h e b e g i n n i n g ，w en e e dt os t u d ya n dp e r f e c tt h ee n g i n e e r i n ga n dm a n a g e m e n tf l o wo ft h e g o v e r n m e n ta f f a i r s t h i sa r t i c l ed i s c u s st h et h e o r yo fp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gf r o mt h e p o i n to fc y b e r n e t i c ，t h e ns u m m a r i z ea n da n a l y z et h ei s s u ea b o u tb u d g e t i n gs y s t e ma n d i n f o r m a t i o n ，b r i n g f o r w a r dt h e d e s i g ns c h e m eo fg o v e r n m e n tb u d g e t i n g - p r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ，a n dr e a l i z et h ec o n c e i v i n gd u r i n gt h ep r o g r a m m i n go ft h eb u d g e t i n g m o d u l e l iw e n j i n g ( f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f c h e nz h a o j i a n g k e yw o r d s ：c y b e r n e t i c ，g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，b u s i n e s sp r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ，i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y 声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文信息技术条件下财政预算管理流程再 造，是本人在华北电力大学攻读硕士学位期间，在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果。据本人所知，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北电力大学或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：蕴监日期： 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文；学校可允许学位论文被查阅或借阅：学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学 位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 燃 如z ，；f 7 。一 华北电力人学硕十学位论文 1 1 选题意义 第一章引言 无论是哪个国家，都要有其政府预算。因为每一个国家的劳动人民用自己的劳 动在一年之中创造的国民生产总值，除了在生产和经营领域中进行初次分配外，为 了实现政府职能，还要由政府对国民生产总值进行一系列的财政分配。预算，就是 政府分配国民生产总值的一个重要的财政分配，它是政府通常在一年间，为了执行 自己的职能，筹集所需的资金，以及如何利用这些资金的一个以法律形式表现出来 的政府年度财政收支计划。 1 2 财政预算管理发展现状 2 0 世纪术期，以信息技术的大规模发展、渗透、扩张和利用为内容的信息化活 动，成为推动社会发展的最活跃的因素。抓住信息化建设丌始切入财政核心业务的 契机，实现财政运行的科学化和现代化，已成为当前财政部门的一项紧要工作。我 国近些年来也尝试通过借鉴企业流程再造的成功经验，对政府：c 作流程进行重新设 计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得较大的改善。 政府流程再造( g o v e r n m e n tp r o c e s sr e 。e n g i n e e r i n g ，g r p ) 是以实现政府管理目标 为导向，系统地进行流程设计、优化和实施，加强了应用过程的计划性和实施过程 的控制与检查。在流程再设计过程中实质上冲破原有存在的等级结构和部门的划 分的束缚，以实际业务的需要为依据进行诊断和再设计；以生成的信息流程图为线 索，丌展信息流程、业务流程的设计，这些都有利于达到提高政府管理系统效率的 目的。建设先进的政府管理信息系统，有利于预算管理的规范化，提高国库资金的 使用效率，提高政府财政管理决策的科学性，增加财政管理的透明度，有利于加强 廉币建设。 1 3 本论文研究内容 本论文所完成的预算管理模块属于我校“财政g r p ”项目的天津开发区财政局 财政管理系统的一个组成部分。针对目前我国预算管理基本上以事后监督为主，尚 华北电力大学硕十学位论文 未贯穿全过程的弊端，考虑主要通过利用信息技术这个强大的工具，结合控制论的 思想，提出目前较为现实可行的流程再造方案，从而对财政部门的预算管理进行流 程再造，实现从预算原始数据导入，完成对预算数据的查询，实现预算支出预警， 在处理相关业务时发生相互作用，即通过渗透在其他模块中实现该系统在财政资金 使用中的动态控制，并完成相应的预算分析。 华北电力大学硕十学位论文 2 1 控制论 第二章控制论及对预算管理的借鉴作用 控制论是2 0 世纪4 0 年代末发展起来的一门新兴学科。它属于跨学科的、边缘 性的和普遍化的科学。1 9 4 8 年美国著名数学家n 维纳( n o r b e r tw i e n e r ) 发表了他 的第一本控制论专著控制论，或关于在动物和机器中控制与通信的科学 ( c y b e r n e t i c so rc o n t r o la n dc o m m u n i c a t i o ni nt h ea n i m a la n dt h em a c h i n e ) ) ) ， 为从一个统一的观点考察和解释各种系统的控制和通讯问题奠定了基础，这也标志 着控制论的诞生”1 。后来，英国学者w r 艾什比( wr o s sa s h b y ) 也发表了一本 较有影响的著作，名为控制论入门( a ni n t r o d u c t i o nt oc y b e r n t i c s ) ) ) 。该书中对 于控制论研究对象和特点所持的观点与维纳的观点基本类似。 控制论是以下列观念为基础的：有可能发展一种一般方法来研究在各式各样系 统中的控制过程。它的一个基本特征就是在动态( 运动和变化) 过程中考察系统， 这样就从根本一 = 改变了研究系统的方法。需要强调的是，控制论研究上述系统，其 着眼点是这些系统中所展开的信息( 通讯) 管理( 控制) 的过程。所以，研究控制 论应当是在生物科学、技术科学和社会科学中考虑控制论的方法，重点是分析利用 信息进行控制的过程和系统的功能( 行为、活动) 的性质。在控制论中，“控制” 的定义是：为了“改善”某个或某些受控对象的功能或发展，需要获得并使用信息， 以这种信息为基础而选出的、加于该对象上的作用，就叫做控制。”。 输 图2 一l 控制系统的一般表达 2 1 1 控制论的三要素及其统一原理 出 反馈、信息、控制是控制论的三要素。反馈、信息和控制使“控制论系统”这 一概念系统化，“控制论系统”对反馈、信息和控制则是最基本、最主要的。反馈、 华北电力大学硕士学位论文 信息和控制是互为前提的，因此不能把这三者分开。形象地说，它们同“控制论系 统”这个基本概念一起，都是构建理论控制论这座大厦的柱子。 2 1 1 1 反馈原理 维纳通过降火炮自动打飞机的动作与人狩猎的行为进行类比，发现了反馈这一 重要的概念。假如用原因和结果来解释反馈过程，那么可以把反馈过程看成是系统 的输出端的结果反过来作用输入端的原因。很显然，反馈的必然性是由于一个系统 的运动总是受到内部要素和外部环境的影响和干扰而造成的随机性所决定的。 维纳指出，如果调节器( 系统中用来实现调节的部分称为调节器) 、控制者是 使用关于被控制的客体情况的信息来达到目的的，如果它以后一切作用都旨在消除 被控制的客体的“理想”的东西一一实际状态与“给定的”东西一一目标状态之间 的不协调性，那么系统就具有反馈。 反馈有两种类型：负反馈和正反馈。如果现实状态的反馈信息与给定状态的控 制信息的差异倾向于反抗系统正在进行的偏离目标的运动，那么它就使系统趋向于 稳定状态，称为负反馈。如果两者之差倾向于加剧系统正在进行的偏离目标的运动， 那么它就使系统趋向于不稳定状态，乃至破坏稳定状态，称为t f 反馈。换句话说， 负反馈的机制就是使系统的输出始终趋向于它的m 标，而正反馈的机制则是使系统 的输出偏离它的m 标。反馈是控制论的一种方法，即将系统以往的操作结果再送入 系统中去。它的特点是根据过去的操作情况去调整未来的行为。任何控制系统，特 别是人工控制系统，都是由施控和受控系统两个子系统构成的。其反馈控制过程是： 施控系统将输入信息变换成控制信息，控制信息作用于受控系统后产生的结果通过 反馈通道再被返送到原输入端，并对信息的再输出发生影响，起到控制作用，从而 达到预定目的。 图2 2 反馈控制方法示意图 2 1 1 2 信息原理 维纳说过，信息是人们在适应外部世界并且使这种适应反作用于外部世界的过 程中，同外部世界进行交换的内容的称谓。它是被控制论系统用来适当控制和调节 4 华北电力大学硕士学位论文 的内容、方面，是控制者与被控制的客体之间的特殊关系和联系。在这种情况下， 信息是为控制服务的，它们是成对的范畴。一个系统之所以能够按照预定目的实现 控制，就是因为该系统的内部的各组织部分之问以及系统与其外界环境之间存在着 信息流通和信息反馈。 换句话说，任何系统都离不丌信息，系统是依靠信息来进行通讯和控制的。 图2 - 3 信息方法示意图 信息方法是实现科学管理的有效手段。我们知道，管理的成败首先取决于管理 决策是否正确。决策正确与否又与能否及时准确地获取足够的信息有直接的关系。 决策过程的实质就是信息反馈控制过程。从信息方法的角度看，我们可以把管理过 程抽象为信息过程。整个管理活动就是信息从输入到输出，经过反馈，再一次重新 输入的过程。 2 1 1 3 控制原理 在控制论产生以前，控制概念只说明人类的活动。现在已经作为必要的组成部 分包括到控制论科学的定义中，即必须把它作为一个普遍概念来解释。控制是控制 者同被控制的客体相互作用的一个方面。控制系统在结构方面是控制者与被控制者 的客体、直接联系的信息渠道与反馈的信息渠道的统一。控制系统的活动正是由于 使用反馈原理，被控制的客体被引入某一指定的状态。被控制的客体的合乎目的的 变化，把它引向需要的状态的过程，就是控制。 控制具有目的的性质。目的性原则是控制论的首要原则。没有目的，无所谓控 制。关于目的，按照过去的观点，是脑子里预先想到的活动的结果。许多学者谈到 目的这一范畴，认为它标明了。一切控制论系统活动的性质。所以我们说目的和目的 性的概念也是控制论的范畴。 广义地说，控制的目的有两种：一是保持系统原有的状念；二是引导系统的状 态达到某种预期的新状态。换句话说，控制活动就是保持系统的稳定状态或把系统 由一种状态向另一种状态转换。控制论的主要任务也就是保持系统的稳定和实现系 统的既定目标。应该指出，目的与目标不同，目标是目的的具体化。而要实现控制 目标，就要有相应的条件。即使系统有向目标状态转化的可能，但由于缺乏必要的 条件，也就不能把可能性变为现实性。控制必须是目标和条件的统，这就涉及到 华北电力大学硕士学位论文 控制能力这个概念。所谓控制能力，通俗的说就是创造条件使系统向目标状态转化 的能力。如果不具备与目标要求相应的控制能力，就不能有效地将控制系统的状态 变化。 2 1 2 管理控制方式 从管理控制的时滞性角度来看，管理控制方式包括反馈控制方式、实时信息控 制方式、前馈控制方式“1 。 2 1 2 1 反馈控制 反馈控制是最常用的管理控制方式，下图向我们展示了反馈控制系统的控制回 路循环。这个反馈系统把管理控制不单单看成确定标准、衡量业绩和纠正偏差的工 作，还包括更为复杂并切合实际的见解。管理者要衡量实际业绩，把业绩与标准相 比较，还要辨析偏差，为了做出必要的纠正，他们必须制定一一个纠偏方案并加以执 行，以便达到预期业绩。与实时控制和前馈控制相比，反馈控制系统的优越性体现 在：第一1 ，反馈控制为管理者提供了计划执行效果的真实信息，如果反馈显示现实 与标准偏差很小，说明计划目标已经达到，如果偏差很大，管理者应该利用这一信 息使新计划制定得更有效；第二，反馈控制可以增强员工的积极性，因为人们希望 获得评价他们绩效的信息，而反馈正是提供了这样的信息，但是应当注意到，反馈 控制系统得缺陷也是很明显的，即管理者获取信息的滞后性，在管理者得到实际执 行情况的信息反馈时，损失可能已经发生了，只能采取“亡羊补牢”式的纠正措施。 预j ；9 业缔卜 j ，一 贯彻 4 正描趣 实际业静卜叫；i ；瞎业结曲衡量 _ h 实际哑桶与掾堆的比牧 辩正播塘0 9 方宴 + 一； f 癍蹯墟偏差枘原幽 + - 一确定偏差 图2 4 反馈控制方式示意图 2 1 2 2 实时信息控制 实时信息控制是一种同期事中管理控制方式，在活动进行之中施以控制，可以 使管理者在重大损失发生之前及时纠正问题。计算机技术的发展以及数据的电子收 集、传送和储存的应用，为经济业务过程实时信息的获取提供了技术上的支持。有 些人认为，实时信息的获取是管理者在重要业务领域取得实时控制的一种手段，也 就是说，在信息显示偏差时实施控制。实际上，实时信息的出现并不能做到实时控 6 华北电力大学硕士学位论文 制，因为实时信息控制系统与反馈控制系统在信息反馈回路机制上是相同的，差别 仅在于实际业绩信息获取的时间性上，在许多管理控制领域，有可能需要收集衡量 业绩的实时数据，在许多情况下，也有可能把这些数据同控制标准相比较，甚至可 能找出偏差，但是分析偏差产生的原因，制定纠偏方案以及实施这些方案都是非常 耗时的工作，而这些步骤正是实时信息控制系统产生时滞的根本原因。 前馈控制是一种面向未来的管理控制方式。反馈控制方式与实时信息控制方式 中的时滞表明，如果要使管理控制有效的话，则控制必须面向未来。前馈控制与反 馈控制的主要差别在于获取信息的导向不同，前馈控制旨在获取有关未来的信息， 据以进行前瞻性、细致性的预测，将可能出现的执行结果与控制标准的偏差预先确 定出来，或者事先察觉内外部经济环境可能发生的变化，以便提前采取适当的处理 措施预防问题的发生，前馈控制系统期望用来防止问题的发生而不是当问题出现后 再采取补救措施。 图25 会计前馈控制系统 2 1 2 3 间接控制、直接控制 所谓间接控制是以这样一些事实为依据的：人们常常会犯错误，或没有察觉到 那些将要出现的问题，因而未能及时采取适当的纠正或预防措施。他们往往是根据 计划或标准，对比和考核实际的结果，追查造成偏差的原因和责任，然后才去纠正。 实际上，在工作中出现问题、产生偏差的原因是多种多样的，所订标准不诈确会造 成偏差，即使标准正确，不确定因素、主管人员缺乏知识、经验和判断力会使计划 失败。对于不确定因素造成的管理上的失误是无法避免的，间接控制不能发挥作用； 但由于主管人员缺乏知识、经验和判断力所造成的管理上的失误，间接控制则可以 帮组纠正；同时，间接控制还可以帮助主管人员总结吸取经验教训，增加他们的经 验、知识和判断力，提高管理水平。间接控制是在出现了偏差、造成损失之后爿采 取措施，因此，它的运行成本是比较大的。 直接控制是相对于间接控制而言的，它是通过提高主管人员的素质来进行控制 工作的。直接控制是基于这样的事实：计划的实施结果取决于执行计划的人。销售 1 华北电力大学硕士学位论文 额、利润率、产品质量等等计划目标的完成情况，主要取决于直接对这些目标负责 的管理部门的主管人员。因此，通过遴选、进一步的培训、完善管理工作成效的考 核办法等等，以改变有关主管人员的未来行为，是对管理工作质量进行控制的关键 所在。 2 1 2 4 过程控制、结果控制 如前所述，管理控制既可以对过程实施控制，也可以对结果或产出实施控制， 采取何种控制方式，是由组织经营活动的可观察性因素决定的。比如在工业制造企 业的成本控制中，详细规定产品生产过程中各个制造阶段的工艺标准、对制造 ：人 的操作过程进行严格的指挥与监督，以保证产品产量、成本和质量达到预定的目标， 这种控制就属于过程控制方式，过程控制方式适用于输入与输出的因果关系比较明 晰、作业过程可观察性强的企业经营活动；再比如，在企业的成本控制过程中，对 某一部门或制造阶段订立目标成本，根据目标成本的实现情况确定其奖惩条件，而 不是直接对其生产制造过程实施控制，这种控制就属于结果控制或产出控制方式， 结果控制适用于输入与输出的因果关系比较模糊、作业过程可观察性弱的企业经营 活动。 2 2 内部控制 2 2 1 内部控制的目的 内部控制是社会发展到一定阶段的产物，是现代企业管理的重要手段。实行内 部控制，是组织为保护其资产安全完整，保证信息的完整和难确，促进经营管理政 策得以有效实施，提高经营效率，控制经营风险，防止欺诈和舞弊行为发生并进而 实现组织目标的一项重要的管理制度与方法“1 。 2 2 2 控制论对内部控制的借鉴作用 内部控制是建立在控制论基础上的系统，因此控制论的基本理论也适用于内部 控制。控制论的基本概念是把处于错综复杂、相互联系的事务相对孤立起来，把与 研究目的无关的或次要的联系忽略，突出主要联系并规定在特定的通道中进行，简 单地概括为“输入”( 外界对系统的影响) 和“输出”( 系统对外界的影响) 。在加 工信息的基础上，采取决策以影响系统，改善它的行为。 这种控制表现为两个基本方面：决定系统状态变化的轨道( 即确定目标及达到 目标的途径) ：通过不断调节，使系统保持在原定的轨道上。如前所述，控制系统 华北电力大学硕士学位论文 输出信息作用于被控对象，产生结果输出，再送回控制系统并对再输出发生影响的 过程叫反馈。若给定信息与真实信息的差异越来越大，即被控系统的行为更加偏离 设定的目标，使系统处于不稳定状态，叫正反馈；若差异越来越小，即被控的行为 越来越接近目标，是系统处于稳定状态，就是负反馈。构成反馈控制系统也称闭环 控制系统，而靠前馈信息的控制是开环控制。 图26 闭环控制系统图 图2 7 开环控制系统图 内部控制正是利用这些原理，采用开环与闭环联合的组合控制。将控制理论与 内部控制系统进行有机结合，建立相应的内部控制系统的要素、功能和方法体系， 不仅赋予后者的研究一个科学的态度，而更主要的是使内部控制本身的研究有了一 个突破，使企业内部控制系统中存在的许多缺陷在一个新的层面上得到很好的全面 协调。 2 2 3 内部控制的发展 由于内部控制本身是一种动态行为，它必然受到主观因素和外部环境的影响， 要充分发挥其作用，就必须不断地进行自我完善和创新，以适应经济和社会的发展。 传统的事后管理方法已不能适应新形势发展的需要，集成化、智能化和网络化正逐 步赋予内部控制以事先预防、事中控制的功能，从而提高组织的竞争和抗风险能力。 信息技术的高速发展与广泛应用改变着企业的管理环境与管理理念，拓宽了企 业管理的范围和内容，而这一切又必定影响着企业内部控制要素的具体内容与表现 特征，并给企业内部控制带来了新的问题与挑战。理论界也密切注意着信息技术环 9 华北电力大学硕十学位论文 境下企业内部控制制度的变化，我们需要利用畅通的信息渠道，采用信息技术来改 善控制程序、增强控制手段，将信息技术有效地集成到业务和信息过程中，借助于 信息技术来规范与控制经营风险。也有的学者进一步探讨了信息系统环境下企业内 部控制制度的构建，试图建立一种数据系统网络的内部控制体系，以适应信息 技术应用的特点。这些研究推动了我国新经济下内部控制制度的发展与创新，但是 大部分研究停留在技术层面，尚未深入探讨过信息时代内部控制框架的构成要素会 发生怎样的深刻变化。 内部控制的要素及其构成方式，决定着内部控制的内容与形式。从构成内部控 制框架的基本要素着手，分析组织在新环境下面临的新问题与新要求，并据此设计 与运行内部控制系统，才具有更强的理论可取性和实践可行性。 2 2 4 内部控制的创新思路 完善内部控制主要可以从以下几个方面入手： l 、内部控制的集成性。信息技术化条件f ，大量的数据通过网络从企业的各 个管理子系统直接采集，并通过公共接口与银行、税务、经销商等有关外部系统相 联结，会计数据处理呈集成化趋势。与之相对应，在设计思路内部控制时也相应需 要考虑其集成性，例如系统开发控制、业务控制、岗位控制、操作控制、数据管理 控制等需要相互结合。 2 、内部控制的柔性。新生经济活动类型f 7 新月异，内部控制也不应该只是一 个固定、一成不变的模式，它应该随着企业内外环境的变化而变化，因势利导，从 而增强其适应能力。内部控制应当与实践紧密联系，不断调整内部控制的控制系统， 建立符合企业发展实际的行之有效的内控制度。在制定内部控制制度时，应充分考 虑其可操作性。 3 、内部控制的安全性。由于储存在计算机磁性媒介上的数据容易被篡改而不 留痕迹，而且未经授权的人员有可能通过网络浏览全部数据文件，甚至伪造、销毁 会计数据。因此，会计信息化下的内部控制在设计时应更注重其安全性“。 华北电力大学硕士学位论文 第三章财政预算管理的基本理论 3 1 预算管理的涵义 预算管理是一种内部管理控制方法，是集系统化、战略化、人本化理念为一体 的现代企业管理模式。在经济全球化环境下，如何通过预算管理的运用来产生更高 的管理效率和好的经济效益，这是值得探讨的问题。 对于预算管理的概念人们看法不一，m e r c h a n t ( 1 9 8 5 ) 认为一个公司的预算管理 系统应该是由几个大的控制系统组成的，预算管理对预算偏离度有严格的限制，但 是不必细化每个月度的预算，也不必频繁的对实际执行结果进行检查。a n t h o n y n 9 9 6 ) 认为，在预算管理系统中，在每个会计年度，对管理者业绩的衡量是看其达 到预算目标的程度。会计上的预算管理，在大多数以利润最大化为目标的公司，是 管理控制的内部组成部分，这在管理会计中有深入的研究。预算管理的关键在于预 算执行过程的有效控制和信息的及时反馈，m e r c h a n t 认为预算管理中预算紧控制意 味着对各个控制系统进行严格的控制，但是不意味着具体到每个月度的预算和频繁 的对预算进行修订。预算管理作为管理控制的核心，是管理系统中一个非常重要的 控制系统，c a m 超越预算理论认为，现代预算管理系统不仅具有控制职能，应该是 包含了计划、控制、激励和业绩评价等职能在内的一种新的管理模式。 3 2 预算管理的性质和作用 在管理控制中使用最广泛的种控制形式就是预算控制。预算控制最清楚地表 明了计划与控制的紧密联系。预算是计划的数量表现。预算的编制是作为计划过程 的一部分开始的，而预算本身又是计划过程的终点，是一种转化为控制标准的计划。 预算就是用数字编制未来某一个时期的计划，也就是用财务数字( 例如在财务预算 和投资预算中) 或非财务数字( 例如在生产预算中) 来表明预期的结果。 1 、预算是一种计划，从而编制预算的工作是一种计划工作。 2 、预算是一种预测，它是对未来一段时期内的收支情况的预计。确定预算数 字的方法可以采用统计方法、经验方法或工程方法。 3 、预算主要是一种控制手段。编制预算实际上就是控制过程的第一步一一拟 定标准。由于预算是以数量化的方式来表明管理工作的标准，从而本身就具有可考 核性，因而有利于根据标准来评定工作成效，找出偏差( 控制过程的第二步) ，并 1 1 华北电力大学硕+ 学位论文 采取纠正措施，消除偏差( 控制过程第三步) 。无疑，编制预算能使确定目标和拟 定标准的计划工作得到改进。但是，预算的最大价值还在于它对改进协调和控制的 贡献。当为组织的各个职能部门都编制了预算时，就为协调组织活动提供了基础。 同时，由于对预期结果的偏离将更容易被查明和评定，预算也为控制工作中的纠正 措施奠定了基础。所以，预算可以导致出更好的计划和协调，并为控制提供基础， 这f 是编制预算的基本目的。 3 3 预算管理的分类 预算控制系统是会计控制系统中贯彻企业目标的予系统。通过预算控制，使得 企业的经营目标转化为各部门、各个岗位以至个人的具体行为目标，作为各受控单 位的约束条件，能够从根本上保证企业经营目标的实现。预算在形式上是一整套预 计的财务报表和其他附表。按照不同的控制客体，可以将预算分为经营预算、投资 预算和财务预算三大类。 3 4 预算管理流程 预算管理程序也就是整个预算管理系统的工作流程。以控制论理论为基础，综 合运用控制论的各种控制方法和手段，体现在预算管理系统的运作过程中，是控制 论思想的升华。从另一角度来看，预算管理是一个循环管理的过程，既对本次业务 进行监控、调整、改进，又对下一一次的业务积累可行性经验。 预算管理系统的实现分为四个阶段： 1 、预算准备阶段 作为一次预算管理循环的起始阶段，需要进行的：作有：认真研究有关政策、 法律、财务制度；深入进行研究预测，相关变化因素等；分析过去各单位预算完成 情况；收集编制预算并进行综合评价所需要的各种数据资料。 本阶段工作的实质是：充分考虑控制过程中的环境因素；确定控制主体、控制 客体、借鉴上期的控制经验完成一次反馈控制。 2 、预算编制阶段 这一阶段可以说是预算管理系统的基础阶段，关系着预算控制的成败，需要进 行的 ：作有：财务预测，包括收支预测、资产占用预测；确定财务目标；计算预算 指标；分解指标，初步预算下达各单位；各单位讨论，提出完善后的预算；汇总、 平衡各项指标，编制预算表及说明书。本阶段工作的实质是：运用合理的数学方法 华北电力大学硕士学位论文 进行数据分析，确定控制标准；确定控制目标；对各控制客体进行指标量化；征求 意见、调整标准，完成一次前馈控制。 3 、审批执行阶段 从本阶段开始，预算管理进入了实质性控制阶段，需要进行的工作有：进行各 项预算审批，下达各级预算任务书；建立日常控制监督保证预算的实施；进行预算 完成情况考核分析；建立预算管理权限。本阶段工作的实质是：收集、计量控制对 象的实际业绩；实际业绩与控制标准相比较；确定偏差、分析造成偏差的原因。 4 、完成控制阶段 控制进行到本阶段，进入了本次预算控制循环的尾声，需要进行的工作有：针 对偏差获耿相关单位的解释；确定纠正方案，进行可行性分析；下达各级单位新预 算任务书；日常控制部门监督、贯彻纠正措施；做出工作总结递交管理层( 调节器) 。 本阶段工作的实质是：按照反馈信息对控制对象进行调整、改难；采取防护性控制， 避免同类偏差的再次发生；总结经验为下一次循环提供反馈信息。 以上我们是以预算过程的外在表现形式为根据，将整个过程细分为四个阶段。 如果从其内在角度来看，拯个预算管理过程可以分为两个部分：预算编制和预算控 制。预算编制主要包括上述前两个阶段，而预算控制则包括上述后两个阶段。 会计预算控制系统就是按照这一流程周而复始的循环，完成预算控制系统的职 能的。 蕊肄鳊滴、燕棼# q d 蘑蹈茂避井”婚f 个鞭豺蒋蝉瓣j ；f = 3 5 财政预算管理的原则 图3 1 预算管理程序图 财政预算管理的原则是伴随着现代财政预算制度的产生而产生的，并随着社会 经济的发展和预算制度的发展完善而发生相应的变化“1 。在不同的历史发展时期， 华北电力人学硕士学位论文 不同的国家都曾提出过各自的预算原则。目前，影响较大并为世界大多数国家所接 受的主要有以下五条原则： 一、完整性。指财政预算应包括政府的全部财政收支，反映政府的全部财政活 动，不应该有预算以外的财政收支，在预算外另列预算。国家允许的预算外收支， 也应在预算中有所反映。 二、统一性。尽管各级政府都设有各级财政部门，也有相应的预算，但这些预 算都是国家财政预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算共同组成统一的 国家财政预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、 程序计算和填列。 三、可靠性。指财政预算收支数字必须真实、准确、符合实际，不能随意编造。 使财政预算的编制、执行和决算建立在可靠的基础上。 四、年度性。指财政预算要有时间上的界定，即所谓预算年度。目前世界各国 普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度，我国和世界上大多数国家都采 用历年制预算年度。二是跨年度预算年度，即从每年某月某同开始至次年某月某r 止，中间经历1 2 个月，但却跨越了两个年度。财政预算的年度性，要求财政预算 必须按年编制，反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的 内容列入本年度的财政预算之中。 五、公开性。指财政预算收支必须经过权力机构审查批准，并向社会公布，使 政府的预算收支活动置于社会的监督之下。 3 6 财政预算管理的职能 3 6 1 计划职能 财政预算管理是有计划的管理财政收支的工具。财政预算管理的计划职能，主 要体现在通过预算方法与程序，将预算标准具体化为预算期内的控制界限，以对预 算期内的经营活动进行计划，并据以对预算的实际执行情况进行考核与评价。编制 预算是预算计划管理的起点，也是整个预算管理工作的基础。财政预算作为基本财 政收支计划，以国民经济和社会发展计划为基础，预算收支指标以国民经济和社会 发展计划的有关指标为依据，参与上年预算执行情况和收支预测进行编制“1 。 预算计划编制的不合理，不仅会导致财政资金使用中的浪费、不透明和效率低 下，也将影响政府行政的效率，还容易形成重复建设和滋生腐败。预算计划通过规 范政府经济和分配行为，可以有效地配置政府资源，提高财政资金使用效率，提高 行政效率“”1 。 华北电力大学硕士学位论文 3 6 2 控铷评价职能 财政预算管理的控制评价职能体现在：通过财政预算执行情况跟踪调查，及时 对财政预算标准和实际执行情况进行调节；在对财政预算标准进行调整的基础上， 结合整体绩效测评对预算的实际执行情况进行控制与评价。通过对财政预算编制、 下达、资金拨付、执行、决算的汇编、审核，实行全过程监督，寓监督于管理之中。 发现问题及时纠正完善、补充，保证财政资金有效、规范地运行。随着我国财政预 算管理体制改革的不断深入和公共财政框架体系的建立，强化财政支出管理与监 督，提高财政资金的使用效率和效益，已成为财政预算管理工作中的一项十分重要 的任务。 及时跟踪调查 对财政预算执行结果及时进行跟踪调查，一方面可以发现实际执行情况脱离预 算标准的趋势，及时采取措施避免不利差异的产生或扩大。 调整预算标准 可以根据客观环境的变动情况，对原来的预算标准进行调节。 3 6 3 效益评价职能 财政预算管理，以财政支出的经济、社会和环境效益为标准，评判财政支出行 为，判定财政宏观支出结构的合理性和有效性，并据此调整优化支出结构，使财政 支出紧紧围绕整体社会经济目标，达到合理高效配置和运行整个财政资金的目的： 对财政支出的科学性、支出管理水平、投入风险、效益水平等方面进行综合评判， 找出资金运行中的问题及形成原因，明确相关责任，有利于推动财政资金管理和使 用部门建立起强有力的财政执法和监督约束机制，促进财政资金使用效益的提高； 通过分析财政资金分配的经济性、有效性和效率性，了解财政支出在相关领域、相 关行业的作用，评价财政支出所产生的经济和社会效益，从而为提高财政决策水平 提供可靠的参考依据“”。 3 6 4 协调职能 财政预算管理的协调职能体现在：通过各种沟通方式，包括上下行沟通、横向 沟通、初始下行沟通、内外部沟通等方式，促进各层次的管理者及预算执行者协调 一致。 3 7 财政预算管理的结构 华北电力大学硕士学位论文 财政预算管理是具有全方位的预算管理体系，即财政预算管理渗透到财政资金 管理的整个业务过程。预算控制还处于内部控制的核心，权威部门c o s o 委员认为， 有效地内部控制制度应包括五个部分：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟 通、监督。从控制活动内容看，预算管理包括目标控制、程序控制和制度控制等形 式，财政预算管理作为财政资金管理的主要手段，为财政资金的运用控制提供了全 方位的管理平台“”。预算目标控制是指预算管理通过战略规划来确定年度经营目 标，然后通过指标的分解来明确各责任预算单位的目标责任，并以此作为考评的依 据，预算组织不相容职务分离控制、预算审核、预算监控与内部审计等特征达到全 面控制的目的。预算制度控制是预算控制通过一系列制度约束来规范政府和人员的 行为。从而提升政府的治理能力，也提高了政府的核心竞争力。预算管理主要包括 预算编制、预算执行、预算监督和预算结果考评，以此来实现预算的事前、事中和 事后控制。 3 8 财政预算管理的流程 财政预算管理是财政管理的核心内容，也是财政管理的重要依据和综合反映， 是各项财政收支的中枢所在。财政预算部门作为财政预算收支管理的具体管理部 门，负责财政预算的汇总编制。每一一预算年度，由各单位向卜级财政主管部门报送 预算草案( 软盘) ，经审核后列入财政预算，经有关领导审批后下达执行。在执行 过程中，当费用发生，在符合预算项目且已有相应资金来源时，经相关核算部门审 核原始单据合法合规的情况下，即进行支付。月末，按单位编制资产负债表和支出 报告表反馈给相关各部门。预算通常在每年九月份要调整一次。有些单位按规定有 收费项目的，实行收支两条线，实施“收支两条线，收缴两分离”政策。目前，我 国财政预算管理仅限于对预算单位的资金使用进行事后监督。现行财政预算管理所 涉及的编制、审批、执行等各环节各自独立，没有集成到一个系统“”。 幽3 - 2 现行财政预算管理流程图 华北电力大学硕士学位论文 3 9 当前财政预算管理存在的问题 由于我国现行的财政预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的，虽几经改 革，仍然没有能够完全摆脱旧的体制框架，存在种种弊端。无论是从国家财政的客 观要求来看，还是与发达国家的横向比较来看，我国目前的财政预算管理工作都还 处于一个较低的水平和较低的层次上，存在不少问题，还必须通过预算改革，来科 学规范预算管理程序。 纵观我国目前的财政预算管理体系，总体而苦还存在以一f 问题： 1 、预算调整过于频繁，预算的严肃性和权威性没有真正树立起来，财政预算 约束型弱化。财政预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，直接 关系到社会经济运作的好坏，因而必须预先做出周密的计划和规划。在发达国家， 预算的编制是一件非常严肃的事情，要动员很多力量，提前一个月甚至更长时间就 开始编制预算。而我国许多地方，由于编制预算比较仓促草率，留有硬缺口，脱离 实际的情况较为严重，再加上预算执行过程中政府某些部门的领导对预算执行的行 政干预过多，预算执行部门只得频繁追加预算和调整预算，这对原定的、具有法律 效力的预算造成很大的冲击，使预算应有的权威性、严重性和有效性大受影响。这 种财政预算的“无计划”性，同时也导致了财政预算约束性的弱化。 2 、财政支出预算供给范围处于“越位”与“缺位”并存的局面，使得某些不 应该由财政资金供应的领域和事务占用了公共财政资金，而某些应该由财政资金供 应的领域和事务却得不到应有的资金保障和资助。 3 、预算编制缺乏前瞻性。长期以来我国预算编制只是在既定的收支之间被动 地安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有把预算编制与经济预测较好结合起来。 4 、预算约束力不强。一是在预算分配过程中，预算指标到位率低，预算追加 “随意”而频繁。二是预算分配缺乏可靠依据，存在较大的随意性。预算分配方式 和结构不合理。按领导审批将一部分资金切块分给一些部门的财政预算分配办法， 形成多个部门行使财政分配资金职权，导致部门单位“跑预算”盛行的问题。财政 部门内部支出预算管理机制不顺。在实际工作中，