（技术经济及管理专业论文）公益项目技术评价与社会评价研究.pdf

中文摘要 农业地质环境调查是当前我国国土资源大调查的一项重要内容，本文以投资 4 3 0 0 万元的浙江省农业地质环境调查项目为依托，研究公益项目的技术评价和社会 评价问题，并对浙江省的农业地质环境调查技术效果和社会效果进行了评价。 本文首先界定了公益项目的定义和范畴，分析了对公益项目进行效果评价的特 殊性，指出浙江省农业地质环境调查项目属于调查研究型公益项目，该项目的效果 评价工作应该遵循公益项目的特殊要求；然后，对项目评价的发展历史和现状进行 了回顾；之后，分别介绍了技术评价和社会评价的概念、特点、主要评价方法和评 价指标体系；最后，结合浙江省农业地质环境调查项目的实际情况，运用模糊层次 综合评价方法，对该项目的技术效果和社会效果进行了评价。 本文的创新之处在于：在学术界对农业地质环境调查项目的效果评价工作还没 有开展的情况下，通过对项目实际情况和专家意见的了解，结合技术评价和社会评 价的相关理论，建立了农业地质环境调查项目技术评价和社会评价的指标体系，并 运用该指标体系对浙江省农业地质环境调查项目进行了评价，得出评价结论，为今 后同类项目评价工作的开展提供了框架和思路，具有重要借鉴意义。 关键词：公益项目农业地质环境调查技术评价社会评价 a b s t r a c t a tp r e s e n tt i m e ，a g r og e o l o g ye n v i r o n m e n ti n v e s t i g a t i o ni sa ni m p o r t a n tc o n t e n to f t h ei n v e s t i g a t i o no fr e s o u r c eo ft h et e r r i t o r yo fo u rc o u n t r y t h i sp a p e rr e g a r d st h ea g r o g e o l o g ye n v i r o n m e n ti n v e s t i g a t i o no fz h e j i a n gp r o v i n c e ，o nw h i c ht h eg o v e r n m e n tw i l l s p e n d4 3 ，0 0 0 ，0 0 0y a a n i ts t u d i e dt h et e c h n o l o g ya s s e s s m e n ta n ds o c i a la s s e s s m e n tf o r c o m m o n w e a lp r o j e c t s ，a n dt h e ni ta p p r a i s e dt h ee f f e c to f t h ea g r og e o l o g ye n v i r o n m e n to f z h e j i a n gp r o v i n c e t h ea r t i c l ed e f i n e dt h ed e f i n i t i o na n dc a t e g o r yo ft h ep u b l i cw e l f a r ep r o j e c ta tf i r s t ， t h e ni ta n a l y s e dt h ep a r t i c u l a r i t i e so f h o wt ba p p r a i s et h ee f f e c to f t h i sk i n do f p r o j e c t s i t p o i n t e do u tt h a tt h ea g r og e o l o g ye n v i r o n m e n ti n v e s t i g a t i o no fz h e j i a n gp r o v i n c ei sa k i n do fi n v e s t i g a t i v ec o m m o n w e a lp r o j e c ta n dt h ea p p r a i s a lo ft h i sp r o j e c ts h o u l df o l l o w t h ed e m a n d so fp u b l i cw e l f a r ep r o j e c t s a f t e r w a r d ，t h ep a p e rr e v i e w e dt h ed e v e l o p i n g h i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o n so fp r o j e c ta s s e s s m e n t t h e ni ti n t r o d u c e dt h ec o n c e p t ， c h a r a c t e r i s t i c s ，m a i na p p r a i s a lm e t h o d sa n de v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo ft e c h n o l o g y a s s e s s m e n ta n ds o c i a la s s e s s m e n ts e p a r a t e l y f i n a l l y , b yc o m b i n i n gt h ea c t u a lc o n d i t i o n s o ft h ei n v e s t i g a t i o np r o j e c to fz h e j i a n gp r o v i n c e ，t h ep a p e ra s s e s s e dt h et e c h n o l o g ye f f e c t a n ds o c i a le f f e c to f t h i sp r o j e c t t h ei n n o v a t i o no ft h i st e x tc a nb ed e s c r i b e da sf o l l o w s ：i nt h ea c a d e m i a ，r e s e a r c h e s a b o u th o wt oa s s e s st h ea g r og e o l o g ye n v i r o n m e n ti n v e s t i g a t i o nh a v en o tb e e nl a u n c h e d y e t t h r o u g hs u r v e y i n gt h ea c t u a lc o n d i t i o n so ft h ep r o j e c ta n dt h ee x p e no p i n i o n sa n d c o m b i n i n gt h er e l e v a n tt h e o r i e so f t e c h n o l o g ya s s e s s m e n ta n ds o c i a la s s e s s m e n t ，t h et h e s i s s e tu pa l li n d e xs y s t e mt oa p p r a i s et e c h n o l o g yr e s u l t sa n ds o c i a le f f e c t so ft h ea g r o g e o l o g ye n v i r o n m e n ti n v e s t i g a t i o n o fz h e j i a n gp r o v i n c e t h e r e b yt h ep a p e rd r e wa c o n c l u s i o no f t h ep r o j e c t a so n eo f t h ef i r s tp a p e ri nt h i sf i e l d ，i tw i l lo f f e raf r a m ef o rt h i s k i n do f w o r ka n dc a l lb eu s e df o rr e f e r e n c ei nt 1 1 ef u t u r e c o m m o n w e a lp r o j e c t a g r og e o l o g ye n v i r o n m e n ti n v e s t i g a t i o n t e c t m o l o g ya s s e s s m e n t s o c i a la s s e s s m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得墨叠盘茔或其他教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说 明并表示了谢意。 学位论文作者签名：i 螽乏易签字日期：哆 年f 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨生盘茎有关保留、使用学位论文的规定。特 授权墨鲞盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 王缸赐 导师签名： 签字日期：d 咕年月撕日 签字日期：硼年1 月z 中日 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 本文主要研究一类特殊公益项目调查研究型公益项目的技术评价和社会评 价问题，文章的选题来自于我协助导师完成的浙江省农业地质环境调查项目的评价 工作。 在论文选题过程，我查找了多个方向的专著与论文，经过一波三折，总感觉不 能令自己满意。正在苦恼之际，我的导师赵国杰教授，接受浙江省的委托，对 浙江省地质调查院的农业地质环境调查项目进行技术、经济、社会和环境的全面评 价。 开始，我对“农业地质”这个概念感到非常陌生，然而，通过查找各种资料我 才发现它的客观现象就在我们身边。广西的荔浦芋头、桂林的罗汉果、容县的沙田 柚、阳朔的金柑等等，这些特色产品的品质与其他同类作物的差异，不仅源于其生 长气候的不同，更根本的原因在于其所处的地质环境不同，即这些特色作物生长的 土壤中所含的营养元素组合不同。简单来讲，农业地质就是研究农业环境，并确定 如何利用这些客观环境更好发展农业的学科。 美国、加拿大等信息技术发达国家目前已经开始将信息技术运用到种植业和畜 牧业的生产中，并通过新技术的运用实现农业的精确化生产“3 ，我国在这方面还处于 比较落后的水平。农业地质环境调查是实施精确农业的前提和基础。只有通过农业 地质环境调查活动，初步明确各地农业生产环境，建立支持精确农业的数据库系统， 才能进一步实施精确农业。 国土资源部于1 9 9 9 年启动了新一轮国土赘源调查项目，并决定投入巨资专门用 于开展农业地质环境调查。1 。其中，国土资源部与浙江省联合开展的农业地质调查项 目将投入4 3 0 0 万元。经过查阅大量的资料，我发现，对这样一项耗资巨大的基础性 项目，对其经济、技术的合理性进行研究的文献还几乎是空白，而现实工作中又急 需对这类项目进行经济、技术、社会和环境效果的评价。本文就以浙江省农业地质 环境调查项目为依托，展开技术评价和社会评价，并为今后类似项目的开展提供了 思路和框架。 1 ，2 本文研究的意义 对于这样一项耗资巨大的基础型项目 对于这样一项耗资巨大的基础型项目 进行项目技术、经济、社会和环境效果 进行项目技术、经济、社会和环境效果 第一章绪论 的评价，以确定项目合理性和可行性是必须进行的工作。但是，我国的农业地质环 境调查工作开展时间还不长，效果评价工作仍然是一片空白。浙江省农业地质环境 调查项目在开始之前，浙江省地质调查院完成了一份项目可行性研究报告，但是， 我发现，这份报告比较简单。本文作为“浙江省农业地质环境调查项目效果评价” 项目的一部分，主要针对农业地质环境调查项目进行技术评价和社会评价，并对今 后类似项目的开展提出一些建设性的意见。由于该领域的研究工作尚未开展起来， 本文也只是一个大胆的尝试，具有相当重要的理论和实践意义。 1 3 本文的结构和思路 本文第一章绪论部分重点阐述了选题背景和对农业地质环境调查项目进行效果 评价的意义。第二章对农业地质环境调查项目进行分析，并将其归入公益项目评价， 为项目技术评价和社会评价的开展做了必要的准备性工作。第三章按照项目效果评 价的发展历史，从技术评价、财务评价、国民经济评价、社会和环境评价的角度对 项目评价从总体上加以论述，并指出了公益项目评价的特殊性。第四章和第五章分 别对技术评价和社会评价的概念和相关理论、方法进行综述，并确定了对项目进行 技术评价和社会评价的理论方法和指标体系。第六章介绍了浙江省农业地质环境调 查项目的背景，并针对该项目进行技术评价和社会评价，得出评价结论。然后对评 价过程和相关结论进行总结，指出农业地质环境调查工作中存在的问题，并对今后 的农业地质环境调查工作和相关的评价工作提出建议。 第二章公益项目与农业地质环境调查 第二章公益项目与农业地质环境调查 公益项目有广义和狭义之分。广义的公益项目是指为社会大众或社会中某些人 口群体的利益而实施的项目，既包括政府部门发起实施的农业、环保、水利、教育、 扶贫、交通等项目，也包括民间组织发起实施的扶贫、妇女儿童发展、教育等项目。 狭义的公益项目，是由民间组织发起，而不是政府部门发起；为的是社会大众或社 会中某些人口群体，特别是弱势群体的利益，而不是为了某些特定的、少数人的利 益；它利用的是民间资源，而不是政府的财政拨款”1 。 2 1 公益项目特征和范围 公益项目的特征主要有以下四个方面： 第一，公益项目是政府或社会团体结合一定时期社会发展需要而提出的。项目 实施的目的在于实现既定的社会经济发展战略。由于一个国家或一个地区的社会经 济发展是一项复杂的系统工程，社会经济发展战略具有多维目标，因而一个公益项 目的e t 标往往不是一个而是多个，而且多个目标在重要性上彼此之间通常也存在着 差异。 第二，公益项目的成本与费用，如投资支出、运行费用等与盈利项目一样均表 现为货币支出，因而可以用货币单位予以计量。但是，项目收益却常常不是货币性 收益，项目的产出不仅常常缺乏市场价格这一计算基础，而且由于项目的出发点在 于社会公众福利，通常也不宣用货币收益来计量。例如一个国防项目，其根本使命 是维护国家的安全，上不上该项目不是看它是否有货币收益而是看它能否满足维护 国防安全的要求以及满足需求的程度。由于公益项目的产出价值难以用货币单位予 以计量，项目收益只能通过有关专家和决策者结合所要实现的预期目标以及实现目 标的任务要求给予定性描述和判断。1 。 第三，公益项目的执行一般要通过完成一系列相互关联的任务，也就是许多各不 重复的任务以一定的顺序完成，以便达到预期的目标。 第四，公益项目具有一定的不确定性。项目以一套独特的任务、任务所需的时间 估计、各种资源和这些资源的性能及有效性为假设条件，并以资源的相关成本估计 为基础。这些假定和预算的组合产生了一定程度的不确定性，不可能不影响到项目 目标的实现“1 。 只要项目目的在于公众福利而不是商业利益的项目都可以称之为公益项目。在 第二章公益项目与农业地质环境调查 现实生活中，公益项目的类型是多种多样的，覆盖范围也极其广泛，如国家拨款的 科学研究项目、中英联合开展的甘肃某基础教育项目、大型水利建设项目、由世界 银行贷款开展的大规模治理华北平原盐涝的农业项e t 、2 0 0 4 年在河南开展的免费发 放中药治疗艾滋病项目等等，这些都可以列入公益项目范围之列。 2 2 调查研究型公益项目与农业地质调查 前期的调查研究对任何项目都是必需的，虽然调查研究本身并不能带来经济、社 会效益，只是了解情况、收集数据，但是应该看到，只有在这些调查研究的基础上， 才能针对具体情况，分析项目的可行性，制定出项目建设的蓝图，没有调查研究得 到的数据作为支撑，就无法分析项目的可行性，更谈不上项目的实施。对于一般的 公益类项目，调查研究是必不可少的，此类调查研究工作只是公益项目的前期准备 工作。 但是，有一类公益项目，调查研究就是项目本身，而不只是项目的前期准备，我 们把这类项目称为调查研究型公益项目。调查研究型公益项目除了具备公益项目的 共同特征之外，还具有独特的特点：主要投入都用于调查摸底、形成的成果比较抽 象、可以为经济、社会生活提供指导“3 。人口普查、经济普查、石油勘探、矿产资源 勘探等都属于这类项目。 我国从1 9 9 9 年开始启动新一轮国土资源大调查项目。在( ( 2 0 0 0 年国土资源大调 查地质调查项目立项指南中指出，国土资源大调查地质调查项目使用国家专项资 金，由国土资源部统一部署，中国地质调查局负责组织实施，获得的所有地质资料 归全社会使用。可见，国土资源大调查地质调查项目就属于调查研究型公益项目。 农业地质环境调查是新一轮国土资源大调查地质调查的重要部分，农业地质环 境调查的成果将直接用于指导当地的农业生产和生活，对农村经济的发展起到重大 作用。本文的主旨在于结合浙江省农业地质调查项目，填补农业地质环境调查技术 评价和社会评价的空白。本章最后一节对农业地质环境调查简单介绍一下。 2 3 农业地质环境调查内容、功能、意义 2 3 1 农业地质环境调查的内容 农业地质学是建立在广义的地质学与广义的农学之间的边缘学科，是应用地质学 理论与农业有关的问题，即农业生产所处的地质背景条件与相关因素相结合的科学。 土壤是农学和地质学二者相关联的最直接、也是最重要的一个载体。十九世纪八 十年代，b b 道库恰耶夫建立了成土因素学说，他认为，土壤有其自己的起源、 第二章公益项目与农业地质环境调查 是母质、生物、气候、地形和年龄综合作用的结果。十九世纪四十年代，尤李比 希创立丁“矿质营养学说”和“归还学说”，为施用矿质肥料提供了理论基础。经过 国内外农业、土壤、植物等专业专家学者近二百年的研究，目前，c 、h 、0 、n 、p 、 k 、c a 、m g 、s 、f e 、m n 、c u 、b 、m o 等十几种元素摄确定为植物生长必需的营养元素。 综上所述，从“成土因素学说”，“矿质营养元素学说”到土壤母质( 地质体) 一土壤 一植物营养元素迁移转化平衡规律，大气降水一岩石、土壤水一植物水分供需平衡 规律，我们不难看出，这种动态转化的平衡规律决定了农业地质学的主要研究内容。 1 、地层岩石 ( 1 ) 三大岩类在不同环境条件下演化成土壤的不同地球化学作用过程；( 2 ) 不同 时代相同岩类所衍生土壤，其质地及地化元素不同( 考虑时间因素) ：( 3 ) 不同沉积环 境的同类岩石衍生土壤的差异( ( 1 ) 、( 2 ) ( 3 ) 可利用化探、土壤资料) ；( 4 ) 矿物肥料、 饲料基地的勘察和产品加工；( 5 ) 利用岩石进行田土改造。 2 、地貌 现在大的地貌格局在短期内变化很小( 如平原、山间盆地、丘陵、山地、高山等) ， 可不考虑，但必须研究微地貌的作用( 影响土层厚度) ，以及人为的工程活动改变地 貌( 比如修水库) 的作用，可利用遥感资料从国土整治、水土流失方面着手，并从影 响地下水活动方面探讨( 修水库、整治下湿田、坡改梯) 。 3 、地质构造 现存的大地构造决定了地貌分区，从而决定了农业区划。一些活动断裂影响地 壳区域稳定性，引发地震，从而造成滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害， 对农业造成机械性破坏。一般的地质构造从农业方面而言，可影响地下水的活动， 以及地球化学元素的迁移富集，结合地貌一起来研究对农业的影响“1 。 4 、水文地质 在农业地质研究方面，水文地质的研究十分重要，可应农业部门的需要进行农 业灌溉地下水资源评价，动态观测地下水位高低对农作物的影响，特别是地下水位 过高地区，以及土壤盐碱化综合治理等方面的工作。在水湿田地区可查明地下水活 动规律，结合地貌，因势利导，开挖排水沟渠。在缺水岩溶石山地区进行岩溶水资 源勘察、评价和开发利用。在水质方面，可进行农灌水水质评价，查明地下水中有 毒有害元素对农作物及人畜的危害”1 。从而与农业部门一起采取措施。可提出以下图 件：地下水水化图；地下水埋藏深度图；总水量丰缺图；地下水开发利用 条件图；地下水地表水综合利用图。 5 、农业地质信息系统的建设和开发 农业地质是多学科交叉的、复杂的系统科学，属前沿学科。开展此项工作应充 分利用现代的新技术、新方法和新理论。用“3 s ”技术及遥感( r s ) 、全球定位系统 第二章公益项目与农业地质环境调查 ( g p s ) 和地理信息系统( o i s ) 。综合农业( 农、林、牧、副、渔) 和地质环境等相关学 科的资料，拟建立沉积环境地层一岩石一土壤演化过程的地球化学元素迁移的动 态平衡：岩石一土壤一植物之间水分动态平衡；地质环境一作物品质好坏、产量 高低之间的相关性；( 地质环境+ 人类活动) 一农业生态协调性研究等方面的农业地 质信息系统空间数据库”“。 2 3 2 农业地质环境调查的功能 农业地质环境调查的功能作用多种多样，本文对其功能进行了总结，主要包括： 在优生地质环境评价的基础上，可选择不同的优良品种，因地制宜地在优生地质环 境地区扩大种植面积；指导什么优质品种种植在什么地区，什么地区种植什么优质 农产品；引进的优质品种应该选择什么样的优生地质环境种植；对品质退化的优良 品种采取补救措施，改善其质量；优质品种利用优良地质环境种植，能保证农产品 质量的长期稳定性；经过生物地球化学调查评价，建立数据库，为名、持、优农产 品、保健农产品、无公害农产品的开发，提供扎实的基本数据；查清产品质量、规 模、生产水平，为集约化生产和招商引资提供扎实的论证资料：促进经济农业、效 益农业的发展，提高农产品的附加值，使之产生更大的经济效益：建立“人无我有， 人有我优”的种植结构，为农业产业结构调整服务；建立生态观光农业，为旅游业 连线、连片，增添农业风光；研究农业地质灾害( 如土壤侵蚀、耕地渍害、冷浸田等) ， 为减灾防灾服务”“”1 。 2 3 3 农业地质调查的必要性 农业地质环境调查主要是从地质构造、岩石地质、地球化学、水文地貌等地质 因素入手，结合地理、气候、土壤、植被、水利、环境等农业因素，综合研究农业 地质背景条件，可为鳃决农业生态系统的平衡、调整作物种植比例和农业合理布局 等方面发挥其独特的作用o “。它是一种重要的农业生产力调查活动，将在很大程度 上决定农作物的种植种类、产量、质量以及所采取的农业技术措施，开创科学农业 的新时代。 农业地质环境调查虽然不能直接产生社会、经济效益，但是，农业地质环境调 查完成以后，农业地质环境调查的成果可以被有关部门利用，直接用来指导农民粮 食、蔬菜、渔业等的生产工作，所以农业地质环境调查的社会、经济效益与其他公 益项目的调查研究相比更为直接、也更加明显。农业地质环境调查的效益主要体现 为产量的增加、农业产业结构的调整、生态环境的改善等等。 第三章项目评价发展的历史及现状 3 1 技术评价 第三章项目评价发展的历史及现状 技术评价( t e c h n o l o g ya s s e s s m e n t 简称t a ) 于2 0 世纪6 0 年代中期首先在美国 兴起，源于科学技术的社会后果评价。技术就其本身而言是中性的，但技术的发展 往往存在超越本身之外的社会后果，有些是衍生效应和长期效果。随着人类科学技 术的不断发展，人们日益认识到应采取批判态度看待技术。基于此，人们关注技术 的性质、功能和作用等问题，同时也注重研究技术应用和推广对社会和地区产生的 影响。在此情景下技术评价逐渐兴起“”。 技术评价在美国兴起之后，国际社会对此也越来越重视，很多国家陆续建立了 自己的技术评价组织，规定了评价程序。经过4 0 多年的发展，技术评价的内容也在 不断发生变化。7 0 年代技术评价主要以公害防止型的技术评价为中心，8 0 年代则由 原来的以评价消极负效果为中心转为以评价各级综合效果为中心，9 0 年代以来技术 评价的应用范围已涉及到社会各个领域。 按照不同的分类标准和原则可将技术评价方法分为表3 1 所示的1 5 种类型。 表3 - 1列明了技术评价的分类 分类的原则 分类主要内容 对技术的评价是全面的、综合考虑了各方面的影 全面型技术评价 响因素。 按照技术评 小型技术评价这是在某一范围内的技术评价。 价的规模分 规模更小、主要采取小型会议法来进行评价，费 启发式的微型技术评价 用较低。 技术面向型主要是检验新技术及其对社会的影响。 按照研究对 问题面向型主要寻求某一特定问题的解决办法。 象来分 这是针对某一项目而进行的全面评估，一般分析 项目面向型 技术环境以及对社会某一领域的影响。 按照评价的重点检查技术与目标间的相互影响，为正确应用 企业层次的技术评价 层次分技术和改善经营环境提供决策依据。 从地区发展角度来看技术的采用对地区环境、经 地区层次的技术评价 济、社会发展的影响。 第三章项目评价发展的历史及现状 它站在部门统一规划的角度，评价部门领域内重 部门层次的技术评价大技术问题，主要是规划一定时期内的技术发展 方向，为企业提供技术发展方向。 这是政府对全社会影响较大的问题进行的一种全 国家层次的技术评价 面综合评价。 技术选择的评价 这是特定的经济系统为了一定的目的对各种可能 按照技术活 的技术手段进行分析比较、选择最适合的技术。 动的内容来技术进步的评价考察技术进步的情况。 分 主要是评价现有情况，预测未来环境，评价创新 技术创新的评价 能力。 决策中心型技术评价 主要是通过问题定义和方案的产生，分析得出决 策性结论。 按照评价的 目的来分 这种类型的技术评价不是直接为决策服务，而是 揭示问题型技术评价有助于了解技术发展对社会各方面的、相关技术 的预测等，它起辅助决策的作用。 3 2 财务评价及国民经济评价 最早的项目经济评价源自西方国家，根据评价内容的差异，可将其发展历史分 为两个阶段：财务分析( f a ) 阶段、经济分析( e a ) 阶段。 财务分析，也即财务评价，始于本世纪5 0 年代，当时的项目评价主要是从企业 的立场出发，运用工程经济学的方法，比较项目本身的收入和支出，计算项目的盈 利性，直接判断项目的优劣。 经济分析又称费用效益评价或国民经济评价，是从宏观角度来评价项目的经济 效益。开经济分析先河者为诺贝尔经济学奖获得者j 丁伯根教授，他于1 9 5 8 年提出 在经济分析中使用影子价格。此后世界银行和联合国工业发展组织都在其贷款项目 评价中同时使用财务分析和经济分析两种方法。经济分析的突破性进展包括下述3 项工作3 ： 第一，1 9 7 2 年联合国工业发展组织( u n d o ) 出版了一本重要著作项目评价准 则，提出所谓的u n i d 0 法； 第二，1 9 7 4 年牛津大学福利经济学家i 李特尔，经济数学教授j 米尔利斯在其 1 9 6 9 年为经济合作和发展组织( o e c d ) 编著的工业项目分析手册的基础上又发表了 发展中国家项目评价和规划，其中的方法被称之为l m 法； 第三，1 9 7 5 年世界银行工作人员林恩斯奈尔和赫尔曼g 范德塔克出版项目 第三章项目评价发展的历史及现状 经济分析一书，该书的方法被称之为s v t 法或s v 法。 以上三种方法对影子价格的计算提出了各自的方法，对经济分析方法的应用起 了重要的推动作用。 财务评价与国民经济评价的主要区别表现在以下几个方面：第一，分析的目的 不同。财务评价的目的是从企业角度分析项目对企业的财务效益，也就是项目的盈 利能力和偿还贷款能力，以企业的财务收入作为主要目标，获利程度作为判别标准。 而国民经济评价的目的是从国家角度来分析项目对整个国民经济以及整个社会产生 的效益，也就是分析国民经济对某个项目付出的代价或某个项目对国民经济能做出 的贡献，是以项目投资增加的国民收入净增值作为主要目标，投资的目的是为了更 有效地合理利用和分配国家资源，最大限度地促进国民经济增长，以国民经济的整 体利益为判别标准“。 第二，分析的标准不同。财务评价的基本衡量准则是项目的“利润”，不管用的 是简单法或是现值法，考虑正常年份的利润额或利润占投资额的比率，都以利润为 主要指标。国民经济评价的基本衡量标准是项目所获得的国民收入净增值和社会净 效益及其占总投资的比率。 第三，评价的内容不同。由于财务评价和国民经济评价考虑的目标不同，所以 在反映项目实际耗用的资源上，以及构成项目的费用与效益的内容上都存在很大的 区别。财务评价是从财务的角度采用现行财务价格以及财务数据来衡量项目在财务 上的经济效果，实质上是对货币资金的评价，由于财务评价中所用的各种财务数据 被现行价格和转移性支付所扭曲，因此，在国民经济评价中需要对现行财务价格以 及转移性支付加以调整，从客观上反映资源的合理配置和最优利用，使项目取得较 好的经济效益n 。 我国对建设项目经济评价的研究起步比较晚，1 9 8 1 年开始组织力量对建设项目 经济评价的理论和方法进行研究，1 9 8 7 年1 0 月，由国家计委组织编写了建设项目 经济评价方法与参数( 简称方法与参数) ，1 9 9 3 年4 月，国家计委和国家建设部 又对方法与参数进行了修改，修改后的方法与参数成为我国工程咨询公司、 规划设计单位进行投资项目评价、评估的指导性文件。方法与参数规定，大、中 性建设项目、超限额技术改造项目和中外合资项目均需进行项目的财务评价和国民 经济评价。 2 0 0 4 年7 月国务院发布了国务院关于投资体制改革的决定，决定改企业投资 项目的审批制度为核准制和备案制，政府只对重大项目和限制类项目进行核准，对 其他项目实行备案制。并公布了新的政府核准的投资项目目录，对方法与参数 中规定的由各级机构审批的项目范围进行了缩减。目前我国的投资体制改革的方向 是要将投资的决策权交还给企业，只保留对国民经济产生重大影响项目的核准权。 第三章项目评价发展的历史及现状 这样看来，从政府的层面来说，对重大项目的核准将更加注重从其对社会经济发展 的影响角度来分析项目，因此国民经济评价也变得更加重要起来。 3 3 社会评价 投资项目评价理论与方法的发展，与世界发展实践相联系，迄今已经经历三个 阶段。本世纪5 0 年代以前，各国推行的是项目财务评价，5 0 年代以后，经济评价形 成并盛行。自6 0 年代末以来，各种社会评价理论与方法逐步形成并得到发展。西方 福利经济学家认为，国家的发展目标基本是两个：一是经济增长，二是公平分配， 即效率目标和公平目标，二者合称国民福利目标。效率目标要求增加国民收入，公 平目标要求增加的国民收入在不同收入阶层、不同地区及投资和消费之间进行合理 分配。经过长期的实践，人们逐渐认识到：虽然通过大量的资金投入之后各国经济 增长取得了不同的成效，但大多数发展中国家并没有摆脱失业、经济衰退，贫穷落 后的局面也没有大的改观，甚至还恶化了。究其原因，有一个重要的因素就是这些 国家在促进经济增长的同时，忽视了社会因素的作用。 投资项目社会评价的产生与费用一效益分析密切相关。1 9 3 6 年，费用一效益分析 方法第一次出现在美国联邦政府的“水灾控制条例”中，其中提到“这样才能保证 各种控制措施带给居民社区的利益大于造成的损害”：之后，在1 9 5 0 年“内河流域 项目经济分析”的“绿皮书”中提到将健康水平的提高，居民的生死作为费用一效益 分析的重要内容“。可见自费用一效益分析方法诞生之日起，就包括了现在划归社会 评价的内容。随着认识水平的提高，费用一效益分析方法逐步向纯经济分析过渡，社 会因素和自然因素则逐步脱离出来，向比较独立的评价体系发展，最终形成了社会 评价。 但是，在如何处理社会评价和基于费用一效益分析的经济评价的关系上，一直存 在着两大流派。 七十年代相继出版的基本重要项目评价著作，如发展中国家工业项目分析手 册、项目评价准则、项目经济分析都将收入分配、就业等社会发展目标直接 引入费用效益分析中，称为现代费用效益分析，或社会费用效益分析( s o c i a lc o s t b e n e f i ta n a l y s i s ) 。这种费用效益分析包括经济效率目标与社会公平分配目标，前 一部分称为经济评价，后一部分称为社会评价。1 9 7 7 年联合国工发组织与阿拉伯国 家工业发展中心联合编制了工业项目评价手册，不仅考虑了经济增长目标，也用 较简便的方法设置了社会评价指标，如就业效果、分配效果、国际竞争力等，手册 在阿拉伯国家得到广泛应用。1 9 7 8 年法国发表了项目经济评价手册影响方法， 这种影响方法从三个方面分析项目对宏观经济的影响，一是项目投入品对国民经济 第三章项目评价发展的历史及现状 相关部门产生的影响；二是项目产出增值的分配，对国内各个部门收入分配的影响； 三是由于不同部门收入的变化引起的消费变化进一步引起新的需求的变化。这派 进行的社会评价，集中在经济增长加收入分配分析，基本上是从经济学范围分析的 社会评价方法，一般称为狭义的社会评价。 另一派则是以美国、英国和世界银行为代表，近一、二十年才开展起来的，主 要由社会学家参与、独立于经济分析之外的社会评价，由于引入了社会学家的参与， 因此称为广义社会评价。这种社会评价，在美国叫社会影响评价( s o c i a li m d a c t a s s e s s m e n t ) 。英国和世界银行称为社会分析。1 9 6 9 年美国颁布国家环境政策条例 ( n e p a ，1 9 6 9 年) ，其中包括了要求对项目及时进行社会影响评价的内容，这是社会 评价首次进入项目评价领域。1 9 7 5 年，美国开始在对外援助项目中开展这种社会影 响评价。这种社会影响评价，主要集中在人类环境的人文分析方面，包括分析政策、 项目和方案的实施对人民的生活，人民所在的社区，人口、收入分配、生活、健康、 安全、教育、文化娱乐和风俗习惯、社区凝聚力等方面的影响。英国及世界银行的 社会分析在内容上与美国的社会影响评价类似。世界银行的社会分析不仅用于开发 性项目的可行性研究，还用于部分重要项目的后评价。并且通过后评价揭示出，社 会评价做得好，项目与社会各方面相互协调的项目，其经济效益远远高于其他项目。 这种广义的社会评价理论方法虽然还不成熟，但是却是社会评价发展的趋势所在“。 我国的投资项目评价起步较晚，而且，一直侧重项目的财务评价和经济非方面。 近十年来，我国有关机构才开始致力于投资项目社会评价的方法研究和政策咨询工 作。1 9 8 6 到1 9 9 6 年，联合国开发计划署( u n d p ) 和英国国际发展署( d f i d ) 先后与 原国家国家计委和建设部就投资项目评价的理论和方法进行合作研究，组织国内外 专家组成“投资项目社会评价课题组”，完成了投资项目社会评价理论与方法和 投资项目社会评价指南两项成果，提供给有关部门在投资前期研究及决策咨询 中试用，这标志着我国投资项目社会评价工作进入了起步阶段。2 0 0 2 年，经原国家 计委审定，中国国际工程咨询公司编写出版了投资项目可行性研究指南。指南 一改我国过去可行性研究只重视技术、工程、财务、经济评价的状况，提出了社会 评价在可行性研究中的重要作用，并借鉴国外社会评价的通常做法，结合我国项目 投资的具体特点，提出了我国开展社会评价的内容及方法。这是经我国中央政府有 关部门审定并推荐使用的投资项目前期咨询研究规范文件中，首次提出将社会评价 作为可行性研究的组成部分。2 0 0 4 年，中国国际工程咨询公司组织来自有关国家组 织、咨询机构的国内外社会评价资深专家，编写了中国投资项目社会评价指南( 简 称指南) 一书，用以指导有关机构和个人在中国开展投资项目的社会评价工作。 该书结合我国投资项目的具体情况，系统介绍了社会评价的内容，成为我国目前投 资项目社会评价的指导手册。 第三章项目评价发展的历史及现状 3 4 公益项目的评价 公益项目名目繁多，既有政府投资开展的，也有各类基金会、协会、学会等单 位开展的，还有草根组织发起开展的；既有扶贫类、教育类、妇女儿童类公益项目， 也有环保类公益项目。客观的说，这些公益项目的实施对于缓解贫困、促进社会稳 定与经济发展起到了很大作用。但是，不同的公益项目实施质量参差不齐，有的项 目作用明显，发挥了较好的社会效益，有的项目效果却很差。近年来，国内有关公 益项目的丑闻时有发生，有的公益项目效率低下、浪费严重，有的公益项目资金流 失严重。这些现象的存在固然与我国公益项目实施的外部环境有关，更重要的与项 目管理不规范有关。解决这一问题的有效途径之一就是加强公益项目的评估与检测， 通过评估促进公益项目绩效的提高。 3 4 1 公益项目评估的主体 一般而言，评估的动力来自于两个方面，是来自外部，一是来自内部。外部 的动力主要来源于捐赠者；内部的动力主要来源于项目执行机构内部。如果评估的 动力来自于捐赠者，那么评估的主体往往是独立的第三方或捐赠者代表，即外部专 家，但有时捐赠者也会要求项目的执行机构提交自我评估报告：如果评估的动力来 自于项目执行机构内部，那么评估主体往往是机构内部的管理人员，但有时项目执 行机构也会聘请外部专家进行评估，或者外部专家与内部管理人员一道进行评估0 1 。 3 4 2 公益项目评估的时机 当前，我国公益项目评估工作刚刚起步，对公益项目的评估基本上局限于后评 估。事实上，公益项目的评估也应该像其他商业性项目一样进行前期评估和中期评 估。 前期评估是指项目开始实施之前所进行的评估，也称预评估、事前评估、可行 性分析。前评估的结果一方面可以决定项目是否实施；另一方面前评估取得的数据 可以作为基准线，在项目完成后进行前后对比。 中期评估，也称过程评估。是指在项目开始后完成前之间的任何一个时点进行 的评估。目的在于检查项目的设计和前评估的质量，或者评估实施过程中的重大变 更及其影响，或诊断实施过程中的困难、问题，寻求对策与出路。 后评估是在项目结束后，根据原目标和实际实施情况的比较而进行的全面、系 统评估。后评估一般更容易为人理解和接受，因此，目前民间组织对后评估工作相 对更重视一些。 前评估的目的是确定项目是否可以立项，是应用预测的方法分析评价项目未来 第三章项目评价发展的历史及现状 的效果和社会影响，以确定是否值得与可行；而后评估的目的是为了回顾总结，同 时又对后续项目进行前景预测。公益项目的目的虽然不在于取得经济效益，而在于 社会公众福利的最大化，但是，项目前评估同样是不可省略的，公益项目的评估主 要进行项目的社会影响分析。 3 4 3 公益项目评估理论 3 4 3 1 “三e ”理论 当前国际上最为流行的政策、计划或项目评估框架当属“三e ”理论。所谓“三 e ”，即指经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效果( e f f e c t i v e n e s s ) 。经济是指 以最低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务，它关心的是投入的数 量，而不关注产出与服务品质。效率是指投入与产出之比例，通常包括服务水准的 提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。效果则是指公共服务实现目标的程度， 通常只关心目标与结果。 “三e ”理论是世界范围内政策、计划或项目评估的主流派别，然而，也有学者 对此提出了挑战。这些学者认为，首先，公共组织的相关利益群体是多元的，不同 相关利益群体关注的角度不同、价值判断的标准不同，甚至存在冲突，因此，很难 简单的根据项目的经济、效率和效果来评价项目：其次，私人组织的目标非常明确 ( 例如，投资项目的绩效标准就非常明确，即利润) ，而公共组织的目标往往较为宏 观和模糊，也没有特别的绩效标准；再次，公共组织的目标具有较大的不确定性。 特别是随着外部环境的变化，公共组织实旌项目的目标甚至都需要调整和变化；最 后，公益项目的结果除受项目本身的影响外，往往还要收到许多其它因素的影响， 项目的因果关系实际上并不十分清楚。例如，扶贫项目实施两年后，农户收入明显 提高，然而，农户收入的变化可能并不完全是有项目实施带来的，而与当地农业产 业结构的调整或其他因素有关。因此，仅仅通过经济、效率与效果评价公益项目的 好坏是不够的，甚至是无效的“。 3 4 3 2 “三o ”理论 有些学者认为，公共组织项目的评估应当从“三e ”向“三d ”转变。所谓“三 d ”是指诊断( d i a g n o s i s ) 、设计( d e s i g n ) 与发展( d e v e l o p m e n t ) 。诊断是指项目 管理者能够正确认识项目所面临的新的管理问题，能够考虑到主要的相关利益群体 的需求与利益。设计指项目管理者能够通过适当的策略解决这些问题，能够设计解 决这些问题所需要的恰当的结构与战略。发展是指一种解决项目实施过程中所遇到 的问题的能力，以及相应的作为学习过程的管理变革或创新。 第三章项目评价发展的历史及现状 3 4 3 _ 3 “顾客满意度理论” 无论是“三e ”评估理论，还是“三d ”评估理论，更多的是一种自上而下的评 估方式，这种类型的评估是以实施项目的组织为中心的。随着公共管理的兴起，人 们的思想、理念发生了很大变化。一些学者和实践工作者提出，公共组织的核心是 为公众提供优质的服务，因此，公益项目评估导向应当是自下而上的，面向被服务 对象的，既以顾客满意度为焦点。 所谓顾客满意度是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度。它包括了解 顾客需求，并迅速、准确地回应服务对象的需要；充分具备提供服务所需知识和技 能：热心接受顾客要求；服务态度谦虚、有礼；能够倾听顾客的不同意见等等。 3 4 3 4 综合绩效评估 这种方法是清华大学n g o 研究所在综合“三e 评估”、“三d 评估”和“顾客满 意度”的基础上构建的，对项目的适当性、效率、效果、满意度、社会影响和可持 续性进行评估。1 。 项目的适当性包括：1 、实施项目是否与组织使命相一致；2 、实施的项目是否 与目标群体的需求和认知相一致；3 、实施的项目是否是对目标群体需求的及时回应。 项目的效率包括：项目的单位成本