（行政管理专业论文）成都市失地农民社会保障现状研究——以郫县为例.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 在中国，土地是农民安身立命的根本所在。但随着全国城市化进程的脚 步，催生出了一个新的社会边缘群体失地农民。由于我国的土地征用补 偿制度存在较多缺陷，大量失地农民被征地后，既不融于城镇居民，又流于 农村村民之外，面临着“种田无地、就业无岗、社保无份 尴尬现状，由此 产生了一系列养老、医疗、就业和子女教育等社会保障问题，并逐年成为了 农民与基层政府之间的显性矛盾。农民失去土地就等于失业，国家应该在社 会保障方面有所补偿，解决他们的后续生产、生活问题。 对失地农民而言，最关心的是社会保障问题。近年来，成都市在征地过 程中采取了一系列措施，较为妥善的处理了这一问题。郫县作为成都的重要 郊县，同样在构建失地农民社会保障体系方面做出了各种有益的探索和尝 试。郫县典型的城乡结合地区，经济发展良好，其在失地农民社会保障方面 的成功与不足，折射了我国西部地区的普遍现状。研究郫县的经验和不足对 其他地区有一定的借鉴作用。 本文共分个部分组成：第一章为绪论；第二章为本文理论基础；第三章 介绍国内外几种征地模式；第四章则以郫县为例进行实证研究，总结其成功 经验和存在的问题。第五章结合前文分析结果，提出对策建议。分析失地农 民利益受损原因，提出建立失地农民社会保障体系的初步构想，并探讨郫县 解决现存问题的途径和措施。最后做出总结与展望。 关键词：城市化；失地农民；社会保障；郫县 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 f 页 a b s tr a c t i nc h i n a , t h el a n di st h em o s ti m p o r t a n tr e s o u r c ea n dp r o d u c t i o ne l e m e n to f t h ep e a s a n t s b u ta l o n gw i t ht h es t e po fu r b a n i z a t i o n ，m o r ea n dm o r ep e a s a n t s l o s tt h e i rl a n d sa n dt h e yb e c a m eag r o u po fs o c i a le d g em i n o r i t y - t h el a n d l o s t p e a s a n t s u r b a n i z a t i o ni s am e a n i n g f u ls y m b o lo fc i v i l i z a t i o n ，w h i c hi sa n e s s e n t i a lc o n d i t i o nt ot h es o c i e t ya n de c o n o m y , s oi ti sac o m m o np h e n o m e n o n t h a tt h ep e a s a n t sw h ol o s tl a n d sh a v eb e c o m ean e wg r o u p a st h ed e f e c t so ft h e l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，al o to fl a n d l o s tp e a s a n t sh a v eb e c o m e t h ep e o p l ew h oa r e p e a s a n t sw i t h o u tl a n d s ，w o r k e r sw i t h o u tj o b sa n dw i t h o u t s e c u r i t yr i g h t s ”，w h i c hc a u s e dal o to fs o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m s ，s u c ha sa g i n g s e c u r i t y , m e d i c a lc a r e ，e m p l o y m e n ta n dc h i l de d u c a t i o n t h e s ep r o b l e m sh a v e b e c o m ea no b v i o u sc o n f l i c tb e t w e e nl a n d - l o s tp e a s a n t sa n dl o c a lg o v e r n m e n t s ， m a d el a n d - l o s tp e a s a n t sb e c o m et h eu n s t e a d yf a c t o ro fo u rc o u n t r ye c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y t h el a n d l o s tp e a s a n t s 1 a n d l e s sp e a s a n t sa n d r u r a lm i g r a n tw o r k e r sh a v ef o r m e dt h en e w t h r e er u r a li s s u e s ”t h e r e f o r e ，t h e g o v e r n m e n ts h o u l do f f e rt h e mr e a s o n a b l ee x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o na n ds o l v e t h e i rp r o d u c t i o na n dl i v ep r o b l e m s w h a tt h el a n d l o s tp e a s a n t sa r ec o n c e r n e dm o s ti st h es o c i a ls e c u r i t y i nt h e p r o c e s s o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，c h e n gd ug o v e r n m e n th a s t a k e ne f f e c t i v e m e a s u r e st op r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fl a n d l o s tp e a s a n t s p i x i a ni sab i g a n dd e v e l o p e dt o w ni nc h e n gd u ，h a v em a d eg r e a te f f o r tt o e x p l o r ea n d a t t e m p t e dt oi m p r o v es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l o s tp e a s a n t s s ot h i st h e s i s t a k e sp i x i a na sa ne x a m p l e ，a n a l y z e si t sb a s i cc o n d i t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t yf o r l a n d l o s t p e a s a n t s ，f i n d so u tt h ee x i s t i n gp r i m a lp r o b l e m s ，p o i n t so u tt h e s u c c e s s f u l e x p e r i e n c e s a n di n s u f f i c i e n c i e sa n d g i v e ss u g g e s t i o n s f o r i m p r o v e m e n t k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；l a n d l o s tp e a s a n t s ；s o c i a ls e c u r i t y ；p i x i a n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论 文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密呵名用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名嗜闺嘲指剥币躲胪蠹 日期：函加= ；( 日期：妇p ；j 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 以郫县这一西部城乡结合部城市为研究对象，综合运用了社会保障理论、 城市化理论等多学科理论知识，系统地梳理了郫县失地农民社会保障现状， 并着重分析了失地农民利益受损的原因，提出了构建失地农民社会保障体系 的初步构想，对郫县现存问题给出了具体建议。 学雠文储繇喀同坩 b 。瓴：曲l o 、弓、s 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 土地是农民之本，是农民最基本的生产资料和生活的基本保障。随着我 国改革的纵向深入以及城市化进程的进一步加快，失地农民作为一种新的社 会边缘群体也逐渐出现，这种现象在大中城市的城乡结合部和人多地少的发 达地区表现尤为突出。 失地农民是指在城市化进程中，失去土地及与之相关的一系列权利后， 没有持续稳定性就业和社会保障，尚未完成城市化仍然保持农民身份的人， 即土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于o 3 亩的农刚1 1 。 失地农民是一个身份特殊、地位尴尬的社会边缘群体。土地被征用后， 他们不再以土地为生，不再是传统意义的农民；虽然他们被纳入城市中，但 其在城市中就业、社保、子女就学等方面均不能享受城镇居民的一系列待遇。 由于早期地方政府滥用征地权，失地农民的数量惊人。有关资料表明， 截至2 0 0 3 年底，全国失地农民总数在4 0 0 0 万人左右。据预测，到2 0 2 0 年我 国失地农民总数将达l 亿人以上。 2 b ：7 q z 0 ：7 4 囵 8 0 _+ 啊，囵竺1 _ 9 3竺z 剪铲栅8 0 5 7 脯 ， 目 1 9 9 71 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 02 0 0 l2 0 0 ：2 0 0 , 3 2 0 0 4 2 0 0 52 0 0 62 0 0 72 0 0 8 年份 图1 11 9 9 7 - - 2 0 0 8 年全国耕地面积净减少情况 资料来源：根据各年度中国统计年鉴的有关数据整理得来。 【1 1 杨思家关于失地农民社会保障问题的研究 j 农家之友，2 0 0 9 4 ：4 0 0 0 0 o 0 0 弱驰：2 5 秽地净减少面积万公顷一 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 据国家统计局农业调查总队的一次全国性调查结果显示，高达4 6 的失 地农民年人均收入下降，降幅最大的是以农业收入为主要生活来源的纯农业， 一半的失地农民处于失地又失业的状态。而据另一份劳动和社会保障部的调 查显示，失地农民在收入下降的同时，生活消费支出却普遍上升，人均生活 开支普遍增长了三成左右。2 0 0 4 年、2 0 0 6 年，国务院相继发布了国务院关 于深化改革严格土地管理的决定和国务院关于加强土地调控有关问题的 通知，严格土地管理，禁止地方政府滥用征地权，保障了农民的根本利益， 强调征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有 保障为原则。各地政府也出台了系列政策和措施，收到了一定效果。但从目 前的实际情况看，整个社会就业压力增大，社会保障尚不健全，失地农民问 题还远远没有解决，建立与完善失地农民的社会保障制度势在必行。 四川作为一个农业大省，农民占总人口的7 0 。截至2 0 0 7 年底，被征地 农民高达4 8 0 万人。四川省农调队于2 0 0 4 年多次调查了失地农民生活现状， 结果表明：成都市与其周边的双流、郫县及绵竹市等部分地区失地农民的就 业与生活问题解决较好，但多数地区由于补偿费拖欠、补偿标准低、安置手 段单一及等原因，造成失地农民生活困难。 成都市作为我国西南部重要的中心城市，具有重要的地理意义，其经济 持续快速稳定健康发展，公共服务体系健全。成都市在城市发展的过程中， 较为妥善地处理了失地农民问题，创造了以城乡统筹运行机制为特征的成都 模式。郫县地处川西平原的腹心地带，属成都市西北部的近郊县，是典型的 城乡结合地区，经济发展良好。近年来，郫县在征地过程中根据成都市政府 的指导文件，出台了系列政策和措施，较好的解决了失地农民社会保障问题。 截至2 0 0 9 年6 月，共安置住户8 6 18 户，2 11 4 1 人，其中劳动力年龄段1 2 0 7 3 人，实现就业1 1 6 2 4 人，就业率达9 6 3 【引。 嘲郫县劳动和社会保障局2 0 0 8 年郫县失地农民集中居住区就业工作成效明显h t t p ： 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 本文拟从郫县实情出发，研究成都市失地农民社会保障问题，以折射我 国西部地区的普遍现状，具有重大的理论意义和实践意义： 本选题理论意义在于：失地农民社会保障问题是对我国尚不完善的社会 保障体系的一个新的考验。研究和着手解决这一问题，可以丰富和补充我国 社会保障理论，完善现行的社会保障制度，对中国特色社会主义道路理论也 有所丰富，具有重大的理论意义。 本选题实践意义在于：现今中国有着4 0 0 0 5 0 0 0 万的失地农民。由于征 地权的滥用，及部分政府决策短视、片面等原因，失地农民面临着生存、养 老、医疗、就业、教育等方方面面的问题。如果任其发展，势必会影响到国 家安定团结和经济平稳快速发展。从公平角度看，理应由国家给予失地农民 保障补偿，并且这种群体风险也只能在政府的主导下，通过建立一个较完备 的社会保障体系来规避、化解。 本文结合我国国情分析失地农民利益受损原因，提出建立失地农民社会 保障宏观体系的初步构想，并在此框架下，根据郫县失地农民社会保障情况 的优劣得失，对存在问题提出具体对策。这对于构建我国失地农民社会保障 体系，特别是西部地区城乡一体化的社会保障建设，具有一定的实践意义和 借鉴作用，希望对解决当前失地农民问题有所帮助。 1 2 文献综述 目前，城市化进程中失地农民社会保障已成为社会普遍关注的问题之 一，国内外关于该问题的研究较多。 1 2 1 国外研究 在国外，由于大多数国家实行土地私有制，土地可以自由买卖，所以使 用土地可以通过市场的方式来解决，并不涉及政府征用土地问题，但由于公 w w w p i x i a n g o v c n d e t a i l a s p ? i d = 3 9 6 3 4 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 共利益的需要，政府也是可以征用土地的。国外关于失地农民社会保障的研 究主要有以下几个方面： 1 土地征收补偿 多数发达国家土地征收补偿是以征收前的市场价格为计算标准，不仅补 偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期和可预见的未来价值，充 分保障了土地所有者的利益。国外的土地征用尽管在形式上有所区别，但归 纳起来其土地征用制度具有征用法律的规范性、征用补偿标准的市场性等基 本特征。这些国家均通过立法明确规定土地征用的主体、对象、目的以及操 作程序、审批权限、补偿标准等。在一些市场经济比较发达的国家或地区， 如美国、加拿大、英国、法国等，基本上都站在被征地者利益的角度上来进 行土地征用补偿，对由于征地造成的当前和将来的及相关的利益损失进行相 当十倍征用土地市场价格的赔偿：总的看来，国外市场经济体制比较成熟， 补偿采用市场标准，征用制度比较完善。 2 对失地农民的安置 国外对失地农民的安置归纳起来有三大特点：第一，征用农民土地一般 按照市场价格实施补偿。第二，将失地农民纳入社会保障体系。主要内容包 括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民 提供法律援助等。这有助于缓解各种矛盾，维护社会稳定，大幅度降低农民 失去土地后所面临的各种风险。第三，高度重视失地农民的教育与培训工作， 增强失地农民再就业方面的能力。通过就业换取保障，从而减少失业保险基 金的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职业 培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。 从2 0 世纪6 0 年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。 通过职业培训，劳动者的素质得到了提高，有利于劳动者就业，一定程度上 缓解了失业问题，也成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。因此，对 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 于这些国家的失地农民来说，一方面享受一定的社会保障，另一方面可以获 得相当市场价格的补偿，合理的保障了失地农民的利益。 自7 0 年代开始，国内外学术界对西方社会保障制度进行了大量的探讨， 硕果累累。然而，细加分析，则发现国别研究较多，比较研究较少；对具体 规章制度的论述较多，对如何改革的深入探究较少；此外，对立足于我国， 借鉴西方的经验，如何完善我国的社会保障制度的研究也较少。 1 2 2 国内研究 上世纪九十年代，随着城市化进程的进一步加快，失地农民现象突出， 国内学者开始对失地农民社会保障问题深入研究，就其研究来看，主要有以 下几方面：农地产权制度的缺陷、征地补偿安置、如何建立失地农民保障问 题以及失地农民审核保障内容体系的设计等方面。 1 农地产权制度的缺陷 在目前的农地产权中，专家学者们认为在以下三方面存在较严重的缺陷： ( 1 ) 集体土地产权主体不明晰 宋振湖、黄征学( 2 0 0 5 ) 等学者认为农民失地缘于土地所有权主体及内 涵不清，土地产权权能缺失。我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在 三种形式：村农民集体所有、乡镇农民集体所有及村以下农业集体经济组织 的农民集体所有。所有权主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或者村 民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大，土 地产权主体呈现多元化特征。 ( 2 ) 承包经营权( 农地使用权) 的内涵不充分、不明确 农村土地承包法规定，农户依法享有承包地使用、收益和土地承包 经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，通过家庭承包取得 的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。 但事实上，我国农村的土地承包经营权却只有耕种权、部分收益权和极其少 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 量的处分权，与法律规定的承包经营权的真实内涵有差异，其内容是很不充 分的。正是由于承包经营权的残缺，才导致土地使用上的随意性，如集体随 意解除土地承包合同，收回农民的承包地，村集体随时调整农民的土地等。 ( 3 ) 缺乏最具实质意义的处置权 李明月、胡竹枝( 2 0 0 2 ) 等学者指出，目前国家征用为唯一合法的农地 所有权转移方式，在征地过程中，权利人和需求者不发生经济信息联系。国 家决定土地由谁来使用，补偿费也由地方政府单方确定，权利人与政府协商 议价的空间很小。因此农地权利人对农地的转移方式、转移对象、转移价格 基本上处于完全被动接受的地位，农地处置权实际上被虚化了。另外，法定 安置制度的缺陷导致农民失去了再就业的权益。农地保护政策的目标失误以 及执行的不完全性是导致政府农地保护政策失灵的根本原因。 2 征地补偿安置 针对目前普遍采用的货币补偿安置方式，许多学者进行了研究，指出了 其中存在的问题。有学者认为，将安置补助费( 有时包括土地补偿费) 一次 性发放给被征地农民，让其自谋出路，具有不公平性。陆红生( 2 0 0 5 ) 认为 征地补偿标准不合理：一方面，土地补偿费的标准由该耕地被征前三年平均 亩产值决定，而征后的地价则通常取决于该块土地的区位，所以土地补偿费 没能体现被征土地的真正价格；另一方面，“公共利益范围模糊，在征地中 未能区别土地征用和征购的补偿标准。 梁亚荣( 2 0 0 6 ) 认为征地补偿标的不合理：我国现行征用补偿的四大标 的( 集体土地所有权、土地承包经营权、地上附着物和青苗) 中，把对土地 承包经营权的补偿笼统地包括在安置补助费中，是对农户利益的极大损失。 卢海元( 2 0 0 7 ) 认为：乡镇政府参与征地补偿分配，不合法；村集体与 农民个体之间分配混乱：失地农民之间分配混乱。 3 如何建立失地农民的保障问题 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 吴兴国、王明详( 2 0 0 3 ) 等学者从农地征用制度的角度建议应通过界定 公共用地范围、合理确定补偿标准、规范征地程序等措施落实失地农民的保 障。孔祥智、王志强( 2 0 0 4 ) 等学者认为，土地及其附着物的补偿应以市场 价格为基准，并补偿被征用者的工作损失、征地活动引起的残留地损失和相 邻土地损害等。朱林兴( 2 0 0 2 ) 、朱明芬( 2 0 0 3 ) 等学者认为，应导入市场机 制，合理确定我国征地补偿的标准，同时增加征地补偿的内容，如征地活动 引起的外部不经济补偿等。 王艳成( 2 0 0 7 ) 认为，建立失地农民社会保障制度，既要立足于我国的 实际情况，遵循“以人为本 的科学发展观，又要适应我国市场经济体制和 全面建设小康社会的要求，着眼于为失地农民提供长远的生活保障，以真正 达到提高农民生活水平和维护社会稳定的双重目的。 刑兆强、王艳梅( 2 0 0 6 ) 提出i 以“土地换保障”是解决失地农民社会 保障问题的理想途径，他们并且提出了具体操作步骤以及方案的主要优点。 4 失地农民社会保障体系内容设计 关于失地农民社会保障内容体系的设计，在失地农民社会保障的保障内 容方面，学者研究的比较多，主要有以下六种观点： 第一种，国家国土资源部有关文件指出“对失地农民的安置要以提供长 期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持各地探索适应社会主义市场经济 要求的安置途径”； 第二种，杨盛海、曹金波( 2 0 0 4 ) 指出，政府或社会保障部门应该建立 面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄，设立教育、养老、医疗、最 低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证明办理； 第三种，马驰、张荣( 2 0 0 4 ) 指出：补偿、保障和就业是解决失地农民 生存和发展的三个重要方面补偿、保障是基础，就业是关键； 第四种，梁世盛( 2 0 0 4 ) 强调对失地农民的社会保障要有区别、有重点 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 地加以实施，他认为保障涵盖养老保障、教育培训、促进就业、土地征用资 金以及集体资产管理增值等方面； 第五种，周志坚，周庆松( 2 0 0 5 ) 提出了颇有创建性的失地农民的社会 保障配套措施。即提高农民土地收益分配标准：建立“低门槛进入，低标准 享受”的养老保险机制，有条件的地方可以再行商业保险；留地、调地安置； 就业、投资入股安置；生产资料转换安置一把单位农地转换为一定面积的厂 房，大病医疗统筹； 第六种，徐元明( 2 0 0 4 ) 提出建构失地农民的社会保障，不能仅停留在基 本生活保障上，而要保障其实现小康。为此，他提出了要设立失地农民基本 生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转市民、留地保障这四种方式 结合的保障体系。 1 2 3 文献述评 综观失地农民问题的已有研究，尤其是专业性的论文，可以看到该问题 正逐步受到各方面专家学者的关注和重视。对该问题的研究基本上始于2 0 0 2 年，而后两年，尤其是2 0 0 4 年出现了非常丰硕的研究成果。可以说，伴随着 经济社会发展，农民失地问题逐渐“浮出水面”，而对该问题的认识也日渐 地由感性走向理性、由表层走向深入，研究视角也在不断的创新、拓展，这 必将为该问题的最终解决提供有效的理论支持。 第一，长期以来国内的一些专家学者都在积极探索和研究建立农村社会 保障体系的方式，提出了一些有意义的政策思路。建立失地农民社会保障制 度，应包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、提供受教育和培训的机会、 提供法律援助等。保障资金由政府、农民集体组织、农民个人按适当比例分 别从土地出让金、征地补偿费、安置补偿费中共同出资筹集。 由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一般城市居民的社会保障。 将失地农民纳入社会城镇社会保障体系，既要与现行的社会保障内容相协调， 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 又要考虑失地农民的特殊性，以确保失地农民在社会保障范围内能够与城镇 居民享受相同的待遇。 第二，国内文献对于发达地区失地农民社会保障的研究比较深入，而对 于欠发达地区失地农民社会保障问题的关注较少。由于工业化梯度转移，欠 发达地区农地征用压力越来越大，失地农民的数量也将不断增加，比较发达 地区而言，探讨欠发达地区失地农民社会保障模式就显得尤为紧迫和非常重 要。 第三，研究大多以定性研究为主，主要涉及的是制度上的改革和创新， 而对完整失地农民社会保障体系提出具体措施较少，因此有必要加以研究。 1 3 研究目标及拟解决的关键问题 本研究拟以我国特别是成都市当前失地农民社会保障的实际情况为基 础，从郫县出发，深入调查研究其失地农民社会保障现状，借鉴国内外成功 经验、教训，提出建立失地农民社会保障体系的初步构想，并在此基础上寻 求解决郫县现存问题的途径和措施，为解决当前失地农民问题提供一定的理 论基础及借鉴作用，以促进我国社会保障事业的发展。 本文拟解决的主要问题是： ( 1 ) 本文需以郫县为例进行实证分析，要完成对郫县失地农民社会保障 情况的调查及数据收集，保证调查结果真实性，并分析其解决过程中的成功 与不足。 ( 2 ) 本文需充分考虑全国国情，提出建立失地农民社会保障体系的初步 构想，并在此框架下结合成都市及郫县当地实际情况，对解决郫县失地农民 社会保障现存问题，提出行之有效的具体解决建议。 1 4 研究思路与研究方法 本文的研究思路是从理论分析和案例分析到实际运用，从现有研究成果 西南交通大学硕士研究生学位论文第1o 页 与国内外相关经验入手，以郫县为例进行实证分析，分析其存在问题及原因， 提出宏观体系构建的初步构想，并在此基础上对于郫县现存问题提出对策建 议。 本文由五个部分组成： 第一章为绪论，介绍本文研究意义、研究目标、研究内容、研究方法及 文献综述等； 第二章为本文理论基础，介绍四种相关理论。 第三章介绍国内外几种征地模式，分析其经验教训，为本研究提供借鉴； 第四章则以郫县为例进行实证研究。先进行郫县失地农民现状分析，包 括成都市与郫县的基本情况，郫县当地失地农民的生活现状及社会保障存在 的主要问题，总结其成功经验。 第五章结合我国国情及第三章分析结果，分析失地农民利益受损原因， 提出建立失地农民社会保障体系的初步构想，并在此框架下，根据郫县实情， 探讨其解决现存问题的途径和措施。最后做出总结与展望。 同时，本文鉴于研究情境的复杂性，本论文在方法上采用了多种研究方 法相结合的方式，在研究过程中把各种不同的研究方法结合起来使用，取长 补短，共同实现研究的目的。具体来说，本研究主要采用了以下几种研究方 法： ( 1 ) 文献分析法：针对与题目相关的各类期刊论文、学术著作、学位论 文、专题研究等资料进行归纳分析，帮助问题定位及了解目前知识的基础和 限制。 ( 2 ) 比较分析法：即通过同一类事物的对比来认识事物的一种方法。该 方法的优势在于可以帮助研究者清晰地辨别比较双方的差异以及原因，从而 较为客观地评判各自拥有的优势与劣势，认清事物的本质，为经验借鉴策略 的选择提供一个支点。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 ( 3 ) 案例研究法：即通过典型案例，详细描述现实现象是什么、分析其 为什么会发生，并从中发现或探求现象的一般规律和特殊性，指导出研究结 论或新的研究命题的一种方法。 1 5 技术路线 本研究拟从理论和实证两部分进行，以初步构建失地农民社会保障体系 及郫县该问题解决途径为目标。理论部分首先构建研究的理论框架，说明研 究的意义所在，界定相关概念并介绍国内外相关经验，并以郫县为个案进行 分析。实证部分则通过调查获得郫县失地农民社会保障的真实情况，找出其 现存问题，结合我国国情分析失地农民利益受损原因，提出建立失地农民社 会保障体系的初步构想，并在此基础上根据郫县实情，研究探讨相应对策， 提出具体的政策建议。理论和实证两部分相辅相成，最终得出本文结论。具 体如下图所示： 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 第2 章理论基础 失地农民社会保障并不是一个单纯的社会问题，它与城市化进程、整个 国家社会保障体系的构建乃至经济学密切相关。与其相关的理论很多，本文 主要介绍以下四种理论。 2 1 城市化理论 城市化，也有的学者称之为城镇化、都市化，不同的专家对城市化的含 义有不同的理解。程必定( 2 0 0 2 ) 认为，城市化是经济发展的空间集聚与分 化过程，从城市化的生成机制和发展演变的本质过程来看，城市化与经济发 展的密切相关性归根到底取决于一个国家或地区的工业化水平。刘传江 ( 1 9 9 9 ) 从新制度经济学的视野对城市化的涵义作了四个层次的界定：第一 层次，城市化是城乡人口分布结构的转换；第二层次，城市化是产业结构及 其布局地域结构的转换；第三层次，城市化是传统价值观年与生活方式向现 代价值观念和生活观念的转换；第四层次，城市化是人们聚集形式和集聚方 式及其相关制度安排的变迁或创新。 本文认为城市化是指由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主 的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构 的转变、土地及地域空间的变化。 农业人口向城市转移既是人类社会经济发展的必然趋势，也是我国实现 工业化和现代化的必要条件，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，这 一过程必将会进一步加快。我国目前实施的战略是发展大城市，带动周边中 小城市的发展，最后达到大中小城市共同发展。这一城市化战略的实施，对 加快实现我国现代化进程有着极其重要的作用。农村居民的养老、医疗、就 业等社会保障制度建设滞后等，使农民难以彻底割断对土地的依赖情结。农 民进入城市以后，他们的生产、生活方式和价值观念都将会发生根本性的变 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 化，会逐步抛弃农村的些陈规陋俗，并注重对孩子进行教育与投资，关注 社会保障问题。 发挥大城市的聚集效应，可以消除城乡二元结构、缓和社会矛盾、实现 共同富裕。大城市应逐步取消户口限制，消除现行制度对农民选择职业、改 变社会身份和居住地等方面的一系列不合理控制，允许农民参加城镇社会保 障体系，从而更进一步地解决农民的后续生活问题，实现共同发展。 2 2 社会保障相关理论 2 2 1 社会保障的概念 现代社会保障制度是资本主义工业化的产物，是资本主义社会阶级矛盾 发展的结果。自1 9 世纪8 0 年代在德国建立至今，经过1 0 0 多年的发展，涵 盖了政治、经济、社会、法律和文化多方面的内容，是一个多学科相互交叉 的综合，发展出的理论流派众多，因此难以有一个统一的定义。 德国作为现代社会保障制度的发源地，将其理解为社会公平和社会安全。 认为社会保障是为因生病、残疾、年老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而 不能参与市场竞争者及其家人，提供的基本生活保障。英国则认为是一种以 国家为主体的公共福利计划，目的是保护全体公民避免因失业、疾病、年老 及家人死亡而丧失收入来源或工资收入大幅度减少而造成生活困难，并通过 生活服务和社会救助提高全体公民的福利。美国将社会保障视为社会“安全 网”，定义为“系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失 以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。为抚养子 女而发给的家庭津贴也包括在这个定义之中”。 在中国，学者们也给出了众多界定。陈良瑾教授( 1 9 9 0 ) 认为社会保障 是“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生 活权利予以保障的社会安全制度。 郑功成教授( 2 0 0 5 ) 则把其界定为“国家 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统，在中国， 社会保障是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福 利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障社会措施的总称。 郭崇德教 授( 1 9 9 2 ) 认为“社会保障的内容是以人生为出发点的生、养、死、葬和疾 病、灾害等引起人的生活遇到困难时，国家和社会给予的基本生活来源。” 2 2 2 马克思的社会保障理论 现代社会保障的理论基础深厚，主要有马克思关于社会保障的一般论述、 福利经济学、新福利经济学、民主社会主义、凯恩斯主义经济学的“国家干 预理论等。其中马克思的有关论述，是我国建立和完善社会保障制度的理 论基础，主要有三点。第一，社会再生产理论中对劳动力再生产的论述。他 认为劳动力的再生产是社会再生产顺利进行的保证。第二，在社会总产品分 配理论中，马克思论述了社会保障资金扣除的必要性。他把保险基金的形成 看成了“一切社会生产方式所共有的基础”，认为保险基金扣除不仅适用于资 本主义社会，而且在资本主义社会消亡之后还会存在很长一段时间。第三， 马克思主义经济学认为，社会总产品经过分配后，补偿基金、消费基金和积 累基金中将扣除一部分形成保险基金。这是维持社会再生产顺利进行的必要 条件。保险基金可以防止物质资料再生产和劳动力再生产的中断，同补偿基 金、积累基金具有同等重要的地位。 在对马克思关于社会保障的一般论述进行学习和分析后可见，这是建立 社会保障制度的重要理论依据，对于我国当前构建和完善社会保障制度具有 重要的指导意义。 我国学者对马克思社会保障理论进行了深入研究，年志远、齐艺莹( 2 0 0 6 ) 将研究成果归为四类：第，统一社会保障理论，内容是应在全国建立统一 的社会保障制度，包括统规定、统一征收、统一标准、统一支付和统一管 理。第二，民间社会保障理论。该理论认为，中国建立统一的社会保障制度 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的。第三，差别 性社会保障理论。由于我国城乡差别巨大，所以在保障水平、保障项目、保 障形式等方面，应当有所区别。第四，有差别的统一社会保障理论，社会保 障制度应实行“有差别的统一 。乡镇企业职工、进城务工农民、城市企业职 工等应逐步实行统一的社会保障制度；社会保障项目中的大病统筹部分和最 低生活水平部分，应渐次过渡为全民共享项目；其他以及社会保险的其他项 目城乡应具有一定的差异。 2 3 马克思土地地租理论 该理论认为，地租是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过 平均利润以上的那部分剩余价值，不论地租有什么独特的形式，它的一切类 型有一个共同点，既地租的占有是土地借以实现的经济形式。马克思认为地 租形式演进遵循“传统法律新的传统新的法律”的一般规律， 由封建社会的劳役地租、实物地租及货币地租发展到资本主义社会的级差地 租和绝对地租，撇开其中关于封建主义、资本主义的特殊内容，这对于研究 我国当前农地制度、解决失地农民问题也有重要的指导意义。 第一，为社会主义制度下的土地有偿使用提供了重要理论依据。马克思 指出，地租是一个历史范畴，在不同的社会形态下，由于所有权性质的不同， 地租的性质、内容和形式也不同，体现着不同的生产关系。这也适用于社会 主义，肯定了社会主义中土地地租的客观存在。在我国农村集体组织拥有土 地所有权，征地单位理应给付农民补偿费用。 第二，为制定农产品价格提供了重要理论依据。我国农村人口数量巨大 且大部分农村发展较落后，农产品优先满足农民本人及家庭消费之后，才作 为商品进入市场，因此国家赋予农村集体组织对土地的所有权，以减轻农民 的负担。在制定农产品指导价时把绝对地租看做农产品价值的一个组成部分， 才能与社会生产价格相符，合理补偿农民农产品损失。 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 第三，为制定土地价格提供了重要理论依据。马克思指出：“土地所有权 本身已经产生地租。 【3 j 土地价格可以表示为：土地价格= 地租量利息率。在 市场经济体制下，公正的补偿应按照被征收土地在公开市场上能够实现的客 观价值进行补偿，即按照公平市场价值进行补偿，所以补偿费应等于土地价 格。这为国家征用土地进行经济补偿提供了客观合理的标准。 2 4 土地社会保障功能理论 国内大多数学者认为，对我国农民而言，土地作为种重要的生产资料， 具有两大基本功能：生产功能和社会保障功能。现阶段，非农产业的发展使 越来越多的农村居民不再以土地为最主要的生产资料，从而弱化了土地的生 产功能。然而，由于二元的户籍制度造成农民不能进入城镇社会保障体系， 以及农村社会保障的缺失，土地已经基本上转化为主要承担农民的社会保障。 土地的社会保障功能是指当农民没有充足的财富积累、没有足够的非农 就业机会和非农收入、没有健全的社会保障体系时，很大程度上必须依靠土 地收获物供给其基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵 御社会风险的主要手段【4 】。 土地的社会保障功能主要表现在：第一，最低生活保障。土地是农民最 基本的生产资料，本身有产出，可以为农民提供家庭日常生活开支和应付生 活风险的资金来源。第二，养老保障。由于土地具有产出和吸收劳动的功能， 对于老年农户较易形成自给自足的自然经济，只要还能动就能养活自己，甚 至不需子女赡养，因此土地是其福利底线。第三，失业保障。虽然目前很多 农村劳动力转移到城市，但农民劳动技能较低，从事的工作也极为简单，随 时可能失业。而土地则给农民提供了一个稳定的工作岗位，因而在农民的心 3 1 【德】马克思，资本论第3 卷 m 】北京：人民出版社2 0 0 3 ：8 5 4 【4 】王留豹农村土地制度与构建社会保障体系的关系分析 j 】河南社会科学， 2 0 0 6 4 ：1 2 0 1 2 l 西南交通大学硕士研究生学位论文第17 页 目中耕种土地将成为其最后的劳动岗位和就业机会。第四，医疗保障。新型 农村合作医疗制度在一定程度上减轻了农民的医疗负担，但主要只针对重大 疾病。农民耕种土地获得收益，且自产农产品可以节约现金支出，从而满足 了农民的其他医疗需求。 对农民而言，土地具有生活、就业、养老等多方面的社会保障功能，它 同社会保障一样，可以保障农民的基本生活，维护农村社会乃至全社会的稳 定。因此，在征用农民土地后，应给予农民同等的社会保障，保证农民后续 的生产生活能顺利进行，现在国内较盛行的“土地换社保”就是一种较好的 方式。 西南交通大学硕士研究生学位论文第18 页 第3 章国内外失地农民社会保障实践 解决失地农民的社会保障问题是一项复杂、长期且艰巨工作，在这一过 程中，除了立足于当地实情之外，还应广泛借鉴国内外各种成功经验和失败 教训，为决策提供更扎实、更全面的参考。 3 1 国外经验 当前，国际农村社会保障制度的改革发展有一个新的趋势：“各国立足于 自身的经济、社会及文化等制度条件，探索适合本国国情的多元化社会保障 模式已成为建立新社会保障制度的重要主题，并将发挥日趋重要的基础性保 障功能【5 1 。 3 1 1 韩国 韩国的新村运动是公认的发展农村的典范，始于上世纪七十年代，取得 了世界瞩目的成就。韩国的新村运动为期1 0 年，分为3 个阶段：改善乡村居 民的生活环境条件( 1 9 7 1 1 9 7 3 年) ，发展生产和增加收入( 1 9 7 4 - - 1 9 7 6 年) ， 精神启蒙( 1 9 7 7 1 9 7 9 年) 。农业人口比重从1 9 7 0 年的5 0 ，下降到1 9 8 5 年的2 0 2 ，而现在为7 。农户年平均收入在1 9 6 2 年只有8 7 美元，1 9 7 8 年 涨为6 4 9 美元。 总的来说，韩国的新村运动有以下几大特点：第一，设立高效统一的新 村运动组织管理机构，并由政府主导逐渐向民间主导过渡。从中央到地方，各 级政府都建立了系统的组织机构和工作程序，采取政府培育、社会跟进的发 展模式，为今后国民自我发展奠定坚实的基础。到上世纪8 0 年代，逐渐完成 了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过渡。第二，发展生产和增加 收入，推动农村工业化。政府大力发展农村工业，以增加农民收入来带动新 村运动。这一举措取得了显著成效，农村的工业和非农产业得到了迅速发展， 因而平衡了经济增长和工业化空间布局，迅速缩小了城乡差距。第三，系统 5 1 林义国际农村社会保障改革发展的新趋势【j 】学海2 0 0 4 5 ：5 0 西南交通大学硕士研究生学位论文第19 页 培训新村领导人，建立完善的激励机制，注重发挥农民的自主创新精神。韩 国政府分批次对新村运动由上至下的领导人进行了系统培训，并注重对农民 的精神启蒙，激发农民积极性。全国上下形成了共同支持新村运动的共识， 从而能顺利开展新村运动。最后，分阶段指导与层层推进。韩国政府在组织 实施新村运动中侧重于长远规划，制定出每一个规划阶段的阶段性目标，一 步一脚印地层层落实，并在推进过程中不断调整有关的政策与措施，为最后 的成功奠定了坚实基础。 中韩两国文化和理念相似，在发展初期面临的困境也相似，我国可从中 吸取大量经验： 一是必须坚持统筹城乡发展和“以工促农、以城带乡”的方针，特别是 要坚持积极稳妥地推进农村富余劳动力向非农产业和城市转移，其中以失地 农民为首。“十一五”规划纲要提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”， 从我国国情出发，必须走以大带小、大中小城市和小城镇协调发展的城市化 道路。发展以大中城市为中心的城乡一体化网络群带，大量吸收富裕劳动力， 为失地农民就业创造条件。 二是扎实搞好培训，了解农民真正所需。上至政府领导下至普