（公共管理专业论文）我国政府采购监管机制研究.pdf

摘要 政府采购监管机制是政府采购制度的重要内容，对政府采购实现有效监管是充分 发挥政府采购制度作用的有力保证，因此，世界上很多国家和地区都对政府采购的监 督管理非常重视。我国1 9 9 6 年才开始在部分地区进行政府采购制度改革试点，2 0 0 0 年在全国全面铺开，2 0 0 3 年实施的政府采购法极大地推进了我国政府采购监管体 系的建立。经过十二年的改革实践，我国政府采购规模和范围不断扩大，政府采购监 管工作也积累了许多经验，取得了一定成绩，但是，仍然存在许多问题和不足，需要 完善的地方还很多。2 0 0 4 年9 月财政部颁布了政府采购供应商投诉处理办法和政 府采购信息公告管理办法，这是对政府采购活动中两个环节有力监管的重要部门规 章。2 0 0 7 年1 2 月2 8 日，我国政府签署了加入w t o 政府采购协议的申请书，这对 我国的政府采购工作提出了更高的要求，必须完善政府采购的监管机制。 本论文的主要内容可以概括为三大部分。第一部分包括论文的前言和第一章，前 言主要介绍了问题的提出、国内外相关研究综述和本文研究的意义；第一章阐述了我 国政府采购监管机制的概念、特点、内容。第二部分包括第二章和第三章，主要介绍 了国内上海、深圳、青岛市市北区等不同地方对政府采购监管机制的实践和探索，阐 述了我国政府采购监管现状、存在的问题，并分析评述了国际组织、美国、英国、新 加坡等国在政府采购监管方面的做法，从而得出了值得借鉴的经验，为后面的对策研 究提供了实证依据。第三部分即论文的第四章，论述了完善我国政府采购监管机制的 对策，也是本论文的重点所在。首先，提出了构建完备的政府采购监管法律体系；其 次，提出了完善政府采购监管的程序机制，并从政府采购立项阶段、操作阶段、验收 和资金拨付阶段、供应商的权利救济程序等四个方面进行了阐述；最后，提出了健全 政府采购监管主体和当事人责任控制机制，从建立监管主体的责任追究体系、加强公 共伦理教育、强化采购当事人责任控制、建立政府采购的效果考核和效能监管机制等 四个方面进行了阐述，力求在实际应用方面有新的突破，以实现对政府采购的有效监 管。 关键词：政府采购监管机制完善 a b s t r a c t t h es u p e i s a lm e c h a n i s mf o rg o v e m m e n tp r o c u r e m e n ti sa i li m p o r t a n t p a r to ft h eg o v e m m e n tp r o c u r e m e ms y s t e m ，a n de n 、e c t i v es u p e i s i o nt ot h e g o v e m m e n tp r o c u r e m e n ti st h ei m p o r t a n tg u a r a n t e eo fg i v i n g 旬1 lp l a yt ot h e r o l eo fm eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m s om a n yo ft h ec o u n t r i e sa n d r e g i o n s a t t a c h i m p o r t a n c e t om es u p e i s a lm e c h a n i s mf o r g o v e m m e n t p r o c u r e m e n t c h i n ab e g a nt or e f i o mg o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi ns o m e a r e a su m 订1 9 9 6 ，a n dd e p l o y e dn a t i o n w i d ei n2 0 0 0 t h ei r n p l e m e m a t i o no ft h e g o v e m m e n tp r o c u r e m e n tl a w i n2 0 0 3p u s hf i o n a r dc h i n e s es u p e i s a l m e c h a n i s mf o rg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tg r e a t l y a r e rl2y e a r so fr e f o m ， c h i n e s eg o v e n m e n tp r o c u r e m e n tc o n t i n u e dt oe x p a n dt h es c a l ea n ds c o p e ，a n d t h es u p e r v i s a lm e c h a n i s mf o rg o v 舢e n tp r o c u r e m e n ta l s oa c c u m u l a t e da1 0 t o fe x p e n e n c ea n dm a d es o m ea c h i e v e m e n t s w h e r e a s ，t h e r ea r es t i l l m a n y p r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g st h a tn e e dt oi m p r o v e i ns e p t e m b e r2 0 0 4t h e m i n i s t 巧o ff i n a n c ee n a c t e dt h e m e a s u r e sf o rh a n d l i n gt h ec o m p l a i n t so ft h e g o v e m m e mp r o c u r e m e n ts u p p l i e r s a n d a d m i n i s t r a t i v em e a s u r e so n r e l e a s eo fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t1 1 1 f o r m a t i o n ，w h i c ha r et h ee f f e c t i v e a d m i n i s t r a t i v em l e sf o rt h e 附oi m p o r t a n ta s p e c t so fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t a c t i v i t i e s 0 nd e c e m b e r2 8 ， 2 0 0 7 ， t h ec h i n e s eg o v e m m e n ts i g n e dt h e 印p l i c a t i o nf o rt h ew t o a g r e e m e n to ng o v e m m e n tp r o c u r e m e n t ，w h i c hh a s p u tf o r w a r dh i g h e rr e q u i r e m e n t sf o rg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t ，a n dw em u s t p e r f e c tt h es u p e i s i o nm e c h a n i s mf o rg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t t h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e rc a nb es u m m e du pi nt h r e ep a r t s t h ef i r s t p a r ti n c l u d e st h ef o r e w o r da n dc h a p t e r1 ，a n dt h ef o r e w o r dd e s c r i b e st h em a i n i s s u e sr a i s e da th o m ea n da b r o a dr e l a t e dt or e s e a r c ha n dt h es i g n i f i c a n c eo f t h i s p a p e r ；c h a p t e r1e x p a t i a t e so nt h ec o n c 印t ，c h a r a c t e r i s t i c s ，c o n t e n to f c h i n e s eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tm e c h a n i s mf o rm o n i t o r i n g t h es e c o n dp a n i n c l u d e sc h a p t e r s2a n d3 ，m a i n l yo nc h i n a sd o m e s t i cs h a n g h a i ，s h e n z h e n ， d i s t r i c tn o r t ho fq i n g d a o ，a n ds oo nd i f r e r e n t p a r t s o ft h e r e g u l a t o 巧 m e c h a n i s mo fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tp r a c t i c e sa n ds e a r c h e s ， e x p o u n d e d c h i n e s eg o v e m m e n t p r o c u r e m e n tm o n i t o r i n gm es t a t u sq u o ，e x i s t i n gp r o b l e m s ， a n dr e v i e wt h ea n a l y s i so fi n t e m a t i o n a lo 玛a n i z a t i o n s ，t h eu n i t e ds t a t e s ， b r i t a i n ，s i n g a p o r ea n do t h e rc o u n t r i e si nt h es u p e i s i o no fg o v e m m e n t p r o c u r e m e n tp r a c t i c e s ，s oa st oc o m et ol e a m 白) mt h ee x p e r i e n c e ，a st h eb a c k o fc o u n t e m e a s u r e sb a s e do nm ee v i d e n c ep r o v i d e d t h et h i r dp a no ft h ep a p e r ， t h ef o u r t hc h a p t e ro ng o v e m m e n tp r o c u r e m e n ti nc h i n at o i m p r o v et h e r e g u l a t o 巧m e c h a n i s mo ft h er e s p o n s e ，t h i sp a p e ri s a l la _ b o u t f i r s to fa l l ，t h e p r o p o s e db u i i d i n gac o m p l e t e1 e g a ls y s t e mt om o n i t o rg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t ； s e c o n d l y ，t oi m p r o v et h es u p e r v i s i o no fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tp r o c e d u r e s m e c h a n i s m s ，a n dg o v e m m e n tp r o c u r e m e mp h a s eo ft h ep r o je c t ，t h ep h a s eo f t h eo p e r a t i o n ，a n da c c 印t a n c eo f 如n d sa 1 1 0 c a t e ds t a g e ，t h es u p p l i e r sr i g h tt o r e l i e fo ft h ef o u rp r o c e d u r e sc 嘶e do u to n ；f i n a l l y g o v e m m e n tp r o c u r e m e n t a n di m p r o v et h e s u p e i s i o no ft h em a i np a r t i e sa n dt h er e s p o n s i b i l i t yo f c o n t r o lm e c h a n i s m s ，t h ee s t a b l i s h m e n to fm o n i t o r i n g 疗o mt h em a i nb o d yo f t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt os t r e n g t h e np u b l i ce d u c a t i o n ，e m i c s ，r e s p o n s i b i l i t y t os t r e n g t h e nt h ep 硪yc o n t r o lo fp r o c u r e i n e n t ，g o v e r 芏1 i 】媳n tp r o c u r e m e n ta n d p e r f o m l a n c ea s s e s s m e n to ft h ee f r e c t i v e n e s s o fr e g u l a t o r ym e c h a m s mf o u r a s p e c t so ft h ed e t a i la n dt r yt ob ei nt h ep r a c t i c a la p p l i c a t i o n so fan e w b r e a k t h r o u 曲 o ng o v e m m e n tp r o c u r e m e n ti no r d e rt oa c h i e v ee f f e c t i v e s u p e r v i s i o n k e y w o r d s ： g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s a l m e c h a n i s m p e r f e c t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含未获得其他教育机构的学位或证书使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论 文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密 的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者躲7 馀锋 签字日期：谚呕年7 沙f 日 新弹粥 签字日期渺钠明丫。日 我国政府采购监管机制研究 我国政府采购监管机制研究 u 月i j 菁 o 1 问题的提出 政府采购制度是市场经济国家普遍推行的一种财政管理制度。我国1 9 9 6 年才开始 在部分地区进行政府采购制度改革试点，2 0 0 0 年在全国全面铺开。特别是2 0 0 3 年政 府采购法实施，对规范政府采购行为、提高财政资金使用效益、抑制腐败等方面发挥 了非常积极的作用。经过十二年的改革实践，我国政府采购规模和范围不断扩大，政府 采购支出在财政支出中所占的比例逐步增加。全国政府采购规模由2 0 0 2 年的1 0 0 9 6 亿 元增长到2 0 0 6 年的3 6 8 1 亿元，年均增长3 9 5 ，2 0 0 7 年达到4 0 0 0 亿元。五年来财政 资金使用效益明显提高，2 0 0 2 年至2 0 0 7 年政府采购资金年节约率达到1 1 ，累计节约 财政资金1 8 0 0 多亿元。 由此可见，政府采购事业迅猛发展，市场潜力巨大。但与此同时，在现行政府采购 制度中存在着一些诸如采购人意识淡薄，采购人员素质不高等问题，尤其在政府采购监 管机制方面存在严重不足，缺乏规范的管理和有效的监督，致使在政府采购实践中出现 很多问题。主要表现在有的地方人为地封锁市场，歧视、排挤外地供应商；有的地方资 格审核过于简单，对供应商或承包商是否具有履约能力或其投标是否真实不十分清楚， 出现虚拟中标现象；有的部门将拨入的采购资金挪作他用，逃避政府采购；有的地方政 府采购管理机构和具体执行机构不分，既制定政策又操作业务；有的地方还存在暗箱操 作等等非规范性问题。因此，政府采购活动需要健全的、有效的监管机制来规范。在已 有的关于政府采购监管机制方面的研究文献中，国外对政府采购监督制度的论述颇多， 但只能作为参考；而国内研究政府采购监督特别是政府采购监管机制的文献不多，而且 很多问题还存在争议，这就需要对政府采购监管机制作进一步的研究。 0 2 国内外相关研究综述 0 2 1 国外研究综述 ( 1 ) 美国著名采购学者亨瑞芝在采购原理与应用一书中认为采购概念的范围 远远大于交易行为本身，包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合 同管理等。台湾学者叶彬在采购学一书认为采购乃是一种技术，“采购者即是以最 出自新华网，财政部部长助理张通在2 0 0 8 年召开的全国政府采购工作会议上公布的数据。 我国政府采购监管机制研究 低总成本，于需要时间与地点，以最高效率，获得适当数量与品质之物资，并顺利交于 需用单位及时使用的一种技术。 而英国学者贝雷将采购描述为一种过程：“组织采购是 这样一种过程，组织确定它们对货物与服务的需要，确认和比较现有的供应商和供应品， 同供应商进行谈判或以其它方式同其达成一致的交易条件，签订合同并发出定单，最后 接收货物或服务并支付货款。 ( 2 ) 美国学者费伦等人指出政府采购与政府采购监督的根本目标的一致性：“采购 及其监督之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候尽可能用经济的方式按 可接受的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政 策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员 和管理人员，以保证采购项目能完全符合使用部门的需要。”美国学者道布勒和裴季对 此论述更为精辟和详尽。道布勒在采购与供应管理一书中指出这种差别所在：“最 重要的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金是来 自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非 赢利的机构或政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过程，受到无数法 律、规则和条例、司法或行政决定，以及政策和程序的限定和控制。另一些差别包括非 赢利机构和政府采购信息的公开性以及部门之间的协作效率。通常情况下，非赢利机构 和政府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答。尤其是 在政府采购中，受到不公正待遇的任何一方都可以在采购过程的任何阶段提出投诉。州 政府和地方政府常常进行联合或合作采购，因此，在州政府和地方政府采购中，共享信 息更是一条原则。”裴季在公共采购与物料管理一书中详尽地区分了政府采购与私 人采购的七大区别：所支出的资金是公共资金，而不是公司业主或公司法人的资金，因 此只能按法律的规定进行开支。为此，要实施严格的预算限制和公共审计程序；采购和 分配的物品是为了几个采购机关或部门之用，通常它们不是用于制造或转售之目的；从 事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机；采购过程或者应该是在完全公 开下进行的。所做的任何事情都要做出记录，没有秘密可言。在私营领域，管理当局没 有必要透露采购的要求、规格、来源、招标条款或支付的价款；采购程序事先经过严格 规定：公共官员、管理者受到公众和新闻媒介的监督；政府可以而且具有至上的能力等。 “新规制经济学”创始人让拉丰、梯若尔。认为政府采购和规制可以用一个统一的框 架进行分析。在规制者( 政府) 和被规制者( 供应商) 的信息结构、约束条件和可行工具的 前提下，分析双方的行为和最优权衡，政府可以据此运用某些特定的规制工具来实现理 我国政府采购监管机制研究 论上的最优规制，如对实力不强的中小企业实行成本补偿机制或限制性招标、专业程度 要求高的实行特许投标制和对垄断行业实行价格上限政策等。对于政府采购的规制，应 该同时包括监督措施和激励措施。 ( 3 ) 2 0 0 6 年4 月2 4 日至2 9 日，联合国国际法贸易法律委员会( 以下简称贸易法 委员会) 政府采购工作会议在美国纽约联合国总部召开。修改联合国贸易法委员会货 物、工程、服务采购示范法的内容和条款。示范法自1 9 9 4 年通过以来，政府公共 采购的情况已经发生了很大变化。采购程序和过程日趋复杂，贸易全球化发展迅速。其 中，特别是随着电子通信和网络技术的发展，采购方法正发生革命性的改变。联合国贸 易法委员会于2 0 0 4 年第三十七届会议决定，对1 9 9 4 年通过的示范法进行修改和 增订，以适应新形势的需要，更好地为各国建立和完善公共采购法律提供指导。 0 2 2 国内研究综述 ( 1 ) 张雷宝从现实的必要性、监督点的有效分布等方面进行了探讨。从经济学角 度讲，监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采 购规则得到应有的重视和有力的执行。制度风险必须控制，但核心还是人的问题。而在 政府采购制度中，监督约束机制在各相关主体间的有效设定和合理分布，则是保证政府 采购制度健康运行的重点和关键。 ( 2 ) 何毅华、郑伟指出，对政府采购的监督应该是对政府采购所有当事人的监督， 是对政府采购全过程的监督。按部门划分，政府采购监督的对象有：对集中采购机构、 采购人、供应商、政府采购中介代理机构和其他与政府采购有关的部门及机构的监督。 按过程划分，政府采购的监督对象有：对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府 采购项目采购过程的监督、对政府采购合同履行的监督以及对政府采购项目实施效果的 跟踪与监督等。 ( 3 ) 杨灿明、李景友等指出政府采购监管包括了主管机构、法律体系、政府采购 模式、质疑和申述机制、采购官员管理、采购信息管理、中央和地方关系、国际事务等 内容。 o 3 本文研究的意义 ( 1 ) 实现政府采购的有效监管是节约财政资金，规范财政支出的有效途径。政府 采购采购的是公共产品，使用的是公共财政资金，各级政府部门是很大的消费群体，购 买的商品数量多、资金额度大，涉及项目广泛，如果对政府采购不进行严格监管，就会 产生财政资金使用效益不好和效率低下的问题。西方公共选择学派认为政府支出具有自 我国政府采购监管机制研究 然扩展性。首先，政府官员也符合经济人的假设，也会进行成本收益计算；其次， 对于政府官员的社会评价是以政绩为依据，为了寻求政绩达到个人升迁目的，政府官员 们就要“办实事”，大搞“政绩工程”，浪费了大量的财政性资金。因此，必须对政府采 购行为加强监管，防止财政性资金的浪费和腐败现象的发生，提高财政资金的使用效益。 ( 2 ) 实现政府采购的有效监管是完善政府采购制度，规范采购行为的迫切需要。 由于我国的政府采购起步较晚，关于政府采购的立法主要有2 0 0 0 年1 月1 日实施的招 标投标法和2 0 0 3 年1 月1 日实施的政府采购法，还有部分关于政府采购法 的规章，如2 0 0 4 年9 月1 l 实施的政府采购信息公共管理办法政府采购供应商投 诉处理办法等初步建立了我国政府采购的法律、法规的监督体系，为规范政府采购活 动提供了法律依据。但是政府采购的法律体系仍不健全，尤其是对政府采购的监管还存 在着很多薄弱环节，出现了不少问题。因此，政府采购工作迫切需要建立与之相适应的 监管机制，以保证政府采购的健康发展，各项政府采购活动规范化进行，防止政府采购 权力由原来的分散寻租变为集中寻租。 ( 3 ) 实现政府采购的有效监管是规范市场竞争秩序，适应采购市场国际化的需要。 从实践上看，市场经济越发达，市场体系越完善的国家，其政府采购制度越完善，监管 机制也越健全。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，政府采购范围的延伸，采 购规模的扩大，客观上要求进一步规范政府采购行为，完善政府采购监管机制。由于采 购主体的经济人特征，为实现自身经济利益最大化的目标，有可能会作出不利于市场公 平竞争的行为。如有的地方和部门对外地供应商实施不平等待遇，阻碍了采购市场的充 分竞争。因此，通过完善政府采购监管机制，规范政府采购主体行为，进一步发挥市场 机制对资源配置的主导作用，使市场竞争秩序更加规范。同时，随着我国政府采购规模 的不断扩大，2 0 0 7 年1 2 月2 8 日，我国政府签署了加入w t 0 政府采购协议的申请书， 并由我国常驻w t o 代表团将申请书和中国加入政府采购协议初步出价清单递交给w t 0 秘书处，标志着我国加入世界贸易组织政府采购协议谈判正式启动。因此政府采购 制度，特别是监管机制，就会直接影响到我国的国际声誉、国际地位和国家利益。 我国政府采购监管机制研究 1 我国政府采购监管机制概述 1 1 政府采购的有关理论 对我国政府采购监管机制进行研究有必要先对政府采购的有关理论进行探讨。在现 代商品经济条件下，采购是社会产品交换的一种必然过程，是社会消费的前置环节。社 会产品采购包括国内采购和国际采购，采购的总量由社会产品的供给、需求的偏好和支 付能力所决定。采购的对象概括起来可包括货物、服务、工程和公共设施等四大类。采 购主体主要包括个人采购、企业采购和政府采购。依据采购职能的范围和目标划分，采 购主要包括商业性采购、制造业采购和公共采购。商业采购是为了转售和储存货物而进 行的采购；制造业采购是为了制造、加工货物或材料而进行的采购：公共采购包括中央 及地方政府及其它公共服务部门，为了向公众提供公共服务而进行的采购。公共采购主 要是指政府采购。根据经济学的理论，不论是哪一种性质的采购，都是一种市场行为， 因而都必然受到价值规律、交易成本最小化、经济利益最大化、满足消费偏好和市场均 衡等经济规律的支配。 ( 1 ) 政府采购具有特殊的性质，是一种不具有私人性的公共采购。根据世界贸易组 织政府采购协议中的表述：成员国中的中央政府、次中央政府采购、租赁、购买货 物、服务、工程及公共设施的购买营造行为，就是政府采购。政府采购制度最早形成于 1 8 世纪末和1 9 世纪初的西方自由市场经济国家。1 7 8 2 年，英国政府首先设立文具公用局， 作为特别负责政府部门所需办公用品采购的专门机构，后来发展为物资供应部。美国的 政府采购最早可追溯到独立战争时期，当时政府采购的主要领域是为军事部门采购战争 所需要的物资。随着世界经济的发展和国际竞争的日趋激烈，从2 0 世纪7 0 年代开始，关 贸总协定在多边协议的框架下，开始了对政府采购的谈判。于1 9 7 9 签订了第一个政府 采购协议，极大地推动了各国政府采购市场的立法，同时也为开发各国政府采购打下 了坚实的基础。政府采购同私人采购相比较，其重要的差别之一主要表现在政府采购属 于公共性采购，具体表现在三个方面：一是政府采购的资金来源具有公共性。政府采购 的资金主要来源于国家财政性资金；二是政府采购的主体具有公共性。政府采购的主体 只能是代表公共利益的政府而不是其它任何组织和个人；三是政府采购的方式具有公开 性。政府采购的实施是依靠完善的政府采购立法和有效的政府采购制度来保证，而且政 府采购的所有活动都可以接受公共审查和监督，仅就作为缴纳政府公共性资金的所有纳 税人而言，客观上都要求公共资金应以他们认为公平和公正的方式来花费；四是政府采 我国政府采购监管机制研究 购的目的具有公共性。政府采购是国家为了向本国的教育、国防、公共基础设施、公共 健康和安全等提供公共产品而进行的采购，其目的不具有任何私人性和单纯的商业性。 ( 2 ) 政府采购是政府对公共经济的一种运作行为，政府采购属于公共部门采购，是 政府对公共经济的一种运作行为，实现公共经济的经济性和有效性是政府采购的最基本 的和首要的政策目标。政府作为市场经济中的一个采购主体，其每一项采购活动或行为 都必须充分考虑到经济性和效率性。这是因为政府的公共资源是有限的，在政府的采购 中无论是建设一个项目还是公共组织的发展支出，都要受到财政预算的约束，客观上需 要将有限的资源充分运用，实现预期的最佳经济效果，这就要求政府必须以最有利的市 场环境、市场价格和政策环境等条件采购到质量符合要求的货物、工程或服务，从而实 现采购资金的节约和合理使用，实现政府活动的经济性和效率性目标。如果政府采购不 能实现经济性，可能会导致宏观经济的失衡与混乱。因此，政府采购的经济性，对所有 国家特别是经济发展中国家尤为重要。政府采购的效率性是与其经济性紧密相关的，提 高政府采购的效率性也是政府对公共经济进行运作的一个重要目标。政府采购的效率如 何，直接关系到采购资金的节约和浪费。如果采购周期过长、价高质差等，则会直接带 来经济损失；如果采购程序过于繁杂，能会迫使投标报价升高。通常认为，竞争可以形 成合理的采购价格，招标采购的方法体现了竞争的现代规范，采用招标方法在政府采购 领域中被认为是实现经济性目标的较好途径。但招标方法不是保证经济性的唯一方法。 如果招标方法过于繁杂，不能保证公平、公正、公开，也会导致非经济性。事实上，政 府采购的经济性和有效性，主要是通过提供一揽子可供选择使用的方法来实现的。 ( 3 ) 政府采购是公共支出管理的一个重要手段，政府采购是政府支出的一个重要方 面，因此，加强对政府采购的管理是强化公共支出管理的一个重要手段。第一，政府采 购作为公共支出管理的一个重要执行环节，可以利用政府采购作为保护本国产品和企业 的手段，承担着执行国家政策的重要使命；第二，政府采购具有广泛性，从航天飞机到 一般的汽车、家具和办公用品等，都是政府采购的领域，采购的广泛性是政府采购的一 个重要特点，这一点是任何一个私营组织的采购所不能比拟的。因此，政府采购的广泛 性决定了政府采购的重要性；第三，政府始终是各国国内市场的最大用户，政府购买的 数额巨大，占公共财政支出的比重较大，因此加强对政府采购支出的管理是政府的重要 任务。从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长的价值链，政府通过公共支出向 人们提供公共产品与服务，如何有效地提供公共产品与服务，核心问题之一是加强对公 共资源的合理配置和有效使用。因此，作为公共支出管理的政府采购，是保证实现公共 我国政府采购监管机制研究 资金合理有效使用的重要环节。 1 2 我国政府采购监管机制的涵义 国际上对政府采购没有统一的定义，世界贸易组织的政府采购协议中将政府采 购定义为：成员国的中央政府，次中央政府租赁、购买货物、服务、工程，及公共设施 的购买营造。就各国政府采购的实践来看，所谓政府采购，也称公共采购，是指一国使 用财政性资金或公共资金的国家机关、社会团体、企业、事业单位以及其他社会组织为 了开展日常政务活动、实现其行政或社会管理职能或提供公共服务、取得公共利益等的 需要，依法定方式和程序，使用财政性资金或公共资金获得货物、工程、服务的交易行 为。 我国政府采购法中对政府采购的定义是指各级国家机关、事业单位和团体组织， 使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工 程和服务的行为。从广义上讲，政府采购监管机制包括监督管理政府采购活动的方式、 方法，政府采购的法律制度及政府采购在具体操作程序中由各种监管主体实施的、对政 府采购活动全过程进行监督管理的各种法律、法规、规定等。设立政府采购监管机制的 目的可从两个层面进行分析，第一，从经济效益层面讲，为了节约公共财政资金，提高 使用效益。用尽量少的公共资源在市场上为公众购买到尽可能多的且质优价廉的货物、 工程和服务。第二，从社会效益层面讲，对政府采购进行有效监管是为了规范政府采购 行为，维护国家利益和社会公共利益，防止政府采购中的腐败行为，促进廉政建设。建 立完善的政府采购监管机制，可使政府采购活动被控制在有关法律、法规和规章制度界 定的范围内，防范政府采购风险，实现国家财政支出使用效益的最大化；保障政府采购 活动按法定的程序进行，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。 1 3 政府采购监管机制特点 ( 1 ) 特定性。必须是由政府采购监管对象所实施的行为，非政府采购监管的对象， 如公民实施的行为不能纳入政府采购监管的范围。 ( 2 ) 法律性。政府采购监管范围中的内容将产生法律后果。政府采购监管对象的 行为应该是一种法律行为，它或者是应履行法定义务，或者是约定义务，或者是变更法 律关系、不能产生法律后果的行为，如资料性行为、纯技术性行为等不属于政府采购监 管的范围。 出自楼继伟的政府采购，经济科学出版社1 9 9 8 年版 7 我国政府采购监管机制研究 ( 3 ) 全程性。从政府采购的立项，采购预算的制定、审批，招标文件的制作，采 购信息的发布，招标投标过程的实施，采购标的物的检验，采购资金的拨付，采购文件 的保存，每一步骤都有严格的监管程序和方式、方法要求。从政府采购的纵向来看，每 一控制点都有监管机制存在，具有全程性的特征。 ( 4 ) 全面性。在政府采购每一层面、每一点上都存在监管机制，监管行为得到全 面的落实，精确到每一个细节。使政府采购的所有活动均处在有效的监管之下，权力寻 租行为无处藏身。 ( 5 ) 公共管理性。政府采购的监管内容是一种职责行为，是一国政府机构、政府 部门以及其他直接或间接接受政府管理事业单位、团体组织，为实现政府职能和公共利 益而作出的非私人行为。权力机关的监督、财政部门的监管、司法部门的监督、质检、 计量等部门的监督，均体现了公权力对政府采购的监管。 1 4 政府采购监管机制的内容 1 4 1 政府采购管理机制的内容 政府采购管理机制涉及政府采购的内部和外部，其内容非常广泛，大体包括以下三 个方面的内容： ( 1 ) 政府采购的政策管理。政府采购法明确财政部门作为政府采购的主管部门， 内设政府采购管理办公室，是政府采购管理制度实施的主体，履行监督管理职责，负责 政府采购的监督、管理和仲裁等。政府采购管理机构负责拟定政府法规草案，制定和修 订政府采购有关政策、规章、制度和办法，监督管理执行情况；制定政府采购招投标实 施办法和邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购实施办法；制定政府采购资 金管理办法和合同监督管理办法；制定政府采购信息管理办法；制定政府采购评审专家 管理办法；制定政府采购投诉处理办法等。负责研究修订政府采购法规、政策；研究确 定政府采购的中长期发展规划。以上职能是建立和健全政府采购制度的前提，也是政府 采购管理机制的核心。 ( 2 ) 政府采购的业务管理。首先，拟定、发布年度政府集中采购目录。在下一个 采购年度前，由政府采购管理办公室拟定年度政府集中采购目录和采购限额标准，由本 级政府发布实施，由政府采购管理办公室监督执行。其次，编制和执行政府采购预算。 政府采购预算是部门预算的重要组成部分，是各级国家机关、实行预算管理的事业单位 和社会团体使用财政性资金全部纳入政府采购范围的重要保证，是严格支出管理的重要 手段。编制政府采购预算是政府采购管理机构的一个基础工作，负责将部门预算中的购 我国政府采购监管机制研究 买性支出，按照采购资金性质和政府集中采购目录及配置标准，审核编制政府采购预算， 从而为确保政府采购预算的编制和执行、审批政府采购计划提供法定依据。第三，编制 和下达政府采购计划。这是政府采购管理机构的一个重要职能，是政府采购预算实施的 重要措施。编制政府采购计划，将单位的采购需求按采购类别、品目分门别类地进行汇 编，为审批政府采购计划，审定政府采购方式提供依据。下达政府采购计划，包括采购 项目、采购资金是否在政府采购预算之内；对限额标准以上采购项目的审定，区分集中 采购或分散采购、单项采购或批量采购；审定特殊采购品目的配制标准；确定政府采购 方式，下达政府采购计划执行通知书。第四，政府采购合同的备案管理。按照政府采 购法第四十七条规定，政府采购项目的采购合同自签订之日起7 个工作日内，采购人 应当将合同副本报同级政府采购管理办公室备案。政府采购管理部门应对其进行审核政 府采购预算、计划、采购方式执行情况，是否与招标文件要求相符，审核合格后通知财 政国库部门拨付资金，完成采购。 ( 3 ) 政府采购的监督仲裁管理。一方面，要监管政府集中采购机构和采购单位有 关政府采购的业务活动，内容包括政府采购活动是否符合有关法律、法规和规章制度的 规定；政府采购计划的完成情况、规定的采购方式执行情况、采购程序执行情况、采购 内容及标准执行情况、采购信息及采购结果发布情况、健全内部管理监督制度情况，部 门集中采购是否符合法律的要求。另二方面，政府采购管理办公室负责处理政府采购中 的投诉和仲裁事宜，配合仲裁机构和法院负责处理政府采购当事人违反政府采购法律、 法规、政策和办法等行为，保护政府采购各方当事人的合法权益。 1 4 2 政府采购监督机制的内容 政府采购被称为“阳光工程”，顾名思义，指的是政府采购活动的公开、公平和公 正。过去尽管不少发达国家的政府采购制度极其严密，但仍然存在不少腐败和不公平的 现象。所以要防止腐败和不公平，降低政府采购的风险，必须要构建一个全方位、多层 次的监督机制。 ( 1 ) 法律监督机制。完善政府采购监督的相关法律、法规以及配套的制度建设， 是充分发挥政府采购职能、深化政府采购改革的前提。根据政府采购所涉及的采购人、 采购机构、供应商和社会公众等行为主体，细化明确各自的权责，对采购所经历的预算 编制、调整、审批、采购方式、选择和招标、投标、评标、验收、结算等各个环节程序 予以细化和完善，并配合政府采购法出台相应的政策法规，形成比较完善的制约机 制，防止腐败现象发生，发挥各种职能的功效，促进经济的发展。 我国政府采购监管机制研究 ( 2 ) 内部监督机制。内部监督机制是贯穿政府采购活动始终的监督机制，它包含 了制度执行的全过程，涉及到财政部门，政府采购办、政府采购中心、采购单位及供应 商之间的相互监督关系。政府采购办从政策规章的制定、采购的执行到采购、反馈信息 及资金使用进行全过程监督。政府采购中心严格按预算计划和规定的方式实施采购，严 格监督供应商的供货情况和采购单位对商品供货及售后服务的跟踪管理。采购单位对货 物或服务的质量监督。建立供应商投诉机制，及时受理和处理供应商的投诉，保护各当 事人的合法权益，维护公平竞争。在采购实施机制上，做到采购、付款、验收三个关键 环节相互分离，形成相互衔接、相互制约、多方参与、共同监督的局面。 ( 3 ) 外部监督机制。由于政府采购活动涉及的范围广、影响力大，所以需要财政 部门联合审计、纪检监察、技术等部门一起参与到政府采购活动中，促进政府采购活动 更规范、更有效。如邀请审计部门监督采购过程及进行财务审计，邀请纪检监察部门监 督政府采购活动，同时要发挥各主管部门、采购单位、纪检监察人员的力量，监督政府 采购活动。各部门各单位形成监督合力，确保政府采购公开透明。 ( 4 ) 社会监督机制。要借助社会力量监督政府采购。首先，做到媒体监督，通过 网络、报刊、杂志、电视、电台定期向全社会分布有关政府采购信息，接受舆论和社会 的监督。其次，组建由人大、政协、行风特邀监督员组成的政府采购监督委员会，重点 抽查监督政府采购影响面较大的项目采购监督活动；第三，做到群众监督，要创造条件 允许查阅政府采购档案，旁听政府采购招投标大会，提高政府采购的透明度。 我国政府采购监管机制研究 2 我国政府采购监管现状与存在问题分析 2 1 国内政府采购监管机制实践与探索 2 1 1 上海市黄浦区政府采购监管机制的实践与探索 ( 1 ) 加大政府采购宣传力度。通过编印政府采购小册子，让更多的部门和单位了 解政府采购制度。并加大对环保、节能、创新产品的宣传和推广，增强采购人节能减排 意识。 ( 2 ) 加强政府采购预算管理。要求采购人同步编制部门预算和政府采购计划，并 尽可能地细化政府采购计划。 ( 3 ) 梳理优化政府采购操作的流程，提高采购效率。根据采购项目类型、金额和 时限等异同情况，合理选择采购方式，依法规范组织委托集中采购制度。 ( 4 ) 加强政府采购监督管理。强化对政府采购工作人员的依法行政意识和服务意 识教育，进一步改进工作作风，提高政府采购服务水平。 ( 5 ) 加强对政府采购评审过程全程监控管理。一是加强政府采购监控系统建设， 抓紧购置并安装调试相关电子监控设备，对评审会议室、公共走道等安装摄像头，并指 定专人负责录像或录音监控技术、管理工作。二是监控开评标现场。设置手机屏蔽仪， 会场内所有与会人员手机全部被屏蔽。除该项目评审专家等工作人员外，其他人员一律 不得在现场，且不允许与会人员随意走出评审现场。三是加强评审现场监督管理。采购 项目评审过程中，评审专家和用户方均不得发布有倾向性的言论。评审专家和用户方打 分结束后，由现场工作人员对评分进行现场汇总。 2 1 2 深圳市龙岗区政府采购监管机制的实践与探索 近年来，深圳市龙岗区政府采购中心通过采购一系列措施，对政府采