（公共管理专业论文）基础教育公办与民办学校并轨研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 本文从公共管理学的角度来探讨中国基础教育公办与民办学校并轨的问题，通过分析 什么是教育、教育的外部性、基础教育中的公办与民办学校的双轨制，提出了涉及学校治 理结构、教师管理、投资体制、公办与民办学校收费、招生体制等五个方面的并轨方案和 政策建议。 l 、从公共产品概念出发，分析了教育公共产品的特点，基础教育的外部性，私立教 育存在的原因。 2 、通过中国的教育事业发展，基础教育事业发展，民办教育的发展，分析了基础教 育中存在的民办与公办学校双轨制的问题。 3 、借鉴国内外专家学者的研究成果和改革经验提出一个基础教育民办与公办学校的 并轨方案。 4 、对常德市芷兰实验学校国有民办的改革进行实例分析，并提出政策建议。 主题词：民办教育教育经费制度并轨 第i i i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ep r o b l e mo ft h ec o m b i n a t i o no fp u b l i ca n dp r i v a t e s c h o o l si nc h i n e s ee l e m e n t a r ye d u c a t i o nf r o mt h ep e r s p e c t i v e o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f i r s ti tm a k e sa na n a l y s i so ft h ec o n c e p to fe d u c a t i o n ，t h e e x t e r n a l i t yo fe d u c a t i o n ，a n dt h ec o m b i n a t i o ns y s t e mo fp u b l i ca n dp r i v a t es c h o o l s i ne l e m e n t a r ye d u c a t i o n ，a n dt h e np u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n si n v o l v i n gt h e a d m i n i s t r a t i o n a lo r g a n i z a t i o no fs c h o o l s ，t e a c h e rm a n a g e m e n t ，i n v e s t m e n ts y s t e m ， t u i t i o na n de n r o l l m e n ts y s t e m 、 1 b a s e do nt h ec o n c e p to ft a k i n ge d u c a t i o na sap u b l i cp r o d u c t , a na n a l y s i si s m a d eo nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fe d u c a t i o n ，t h ee x t e r n a l i t yo fe l e m e n t a r y e d u c a t i o na n dt h er e a s o nf o rt h ee x i a e n c eo fp r i v a t es c h o o le d u c a t i o n 2 b a s e do nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ee d u c a t i o n ，t h ee l e m e n t a r ye d u c a t i o n a n dt h ep r i v a t es c h o o le d u c a t i o n a n o t h e ra n a l y s i si sm a d eo nt h ep r o b l e m o ft h ec o m b i n a t i o ns y s t e mo fp u b l i ca n dp r i v a t es c h o o l s i nc h i n e s e e l e m e n t a r ye d u c a t i o n 3 b a s e do nt h er e s e a r c h i n gf i n d i n g so fe x p e r t sf r o mh o m ea n da b r o a d ，s o m e s u g g e s t i o n so nt h ec o m b i n a t i o ns y s t e ma r ep u tf o r w a r d 4 ac a s es t u d y0 1 1t h er e f o r mo fc h a n g d ez h i l a ne x p e r i m e n t a ls c h o o lf r o ma s t a t e o w n e ds c h o o lt oap r i v a t eo n e k e y w o r d s ：p r i v a t ee d u c a t i o n ；e d u c a t i o nf u n d s ；c o m b i n a t i o ns y s t e m 第i v 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表2 - 1 表2 - 2 表4 - 1 公共品与私人品性质分类表 密执根居民家庭的收入情况 表目录 1 4 2 2 3 2 安乡县初中教育成本核算表物品的分类表 第i i 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：基型熬直尘壶复匿壶堂撞羞逝塞 学位论文作者签名：i 鱼z 垒丕 日期：力7 年 月j 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：基鲨熬直垒盘曼虽壶堂撞羞衄究 学位论文作者签名：i 皇逸丕 惴黝梯：辨 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 当今社会现代化程度越来越高，知识和信息在社会生活中的作用也越来越大，教育的 重要性也越来越明显。中共中央、国务院在中国教育改革与发展纲要中指出：“当今 世界政治风云变幻，国际竞争日趋激烈，科学技术发展迅速。世界范围的经济竞争、综合 国力竞争，实际上是科学技术的竞争，民族素质的竞争，从这个意义上说，谁掌握了2 l 世纪的教育，谁就能在2 l 世纪的国际竞争中处于主动的地位”。u j 而基础教育是整个教育 体系的基石，中国基础教育的公办与民营教育并轨将成为中国基础教育发展的一个引擎， 为中国基础教育发展提供强大的动力。 1 1 研究背景 1 、民办教育事业的蓬勃发展 社会主义市场经济的发展，改革开放的大背景，为教育体制改革提供了广阔的舞台与 良好的条件。民办教育正是在这种情况下应运而生的。时代为民办学校的复兴和发展提供 了机遇。二十世纪九十年代以来，我国现代化进程的加快，呼唤着大批建设人才，对人的 素质提出了更高的要求。我国政府顺应形势，提出了“科教兴国”的战略决策。但是，社会 发展对教育的需求，与政府对教育的投入之间却形成反差：教育资金投入不足、教育资源 配置不合理，造成学校办学条件的悬殊，使教育无法适应我国经济飞速发展的需要，动员 社会力量办学，充分开发和利用各种教育资源促进教育更大的发展，已成为必然趋势，民 办教育就此获得了发展的机遇。 民办教育的兴起，是我国教育体制改革深入的必然产物，对打破长达4 0 余年由国家 包办的单一的办学体制，是一个很大的突破。我国是一个发展中国家，各地经济发展速度 和水平极不平衡，教育资金匮乏。民办学校的出现，对缓解当前教育经费短缺和建立“以 国家办学为主，多种途径办学”的新格局，发挥了显而易见的重要作用 2 1 。 民办教育复兴，为一部分先富起来家庭的子女教育，提供了选择机会。教育机会的均 等，历来是教育界关注的热点问题。美国教育学者认为，教育民主化包括三个方面：受教 育机会均等；学生参与教育；师生关系的民主化。其中何谓教育机会均等争议最大。是否 让学生都进入学校受教育，就意味着教育机会的均等呢? 从我国的教育现状看，回答是否 定的。因为学校质量差异悬殊，加上招生制度的不尽合理，使得广大中小学生接受教育的 均等权利难以真正实现。而民办学校的出现，却为部分家庭提供了教育选择的机会，使教 育机会均等的实现具备了现实的可能性例。 人们消费观念和结构的变化，为民办学校的生存发展提供了广阔的市场。过去长时期 我国公民消费内容主要是吃与穿，恩格尔系数在0 5 以上。随着市场经济发展，人们的消 费眼光从吃穿转向了更高的层次。特别是一部分先富起来的家长，期望自己的子女接受更 良好的教育，愿意在下一代的教育上投入较多的费用。政府部门的社会调查统计资料表明， 教育、医疗、住房已成为新时期我国居民消费的三大主要内容。而学校对学生收取高学费 的做法，使人们对“教育投资 有了新的认识。他们觉得，将“教育消费引入自己整个 第l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 消费结构之中已是势在必行的事情1 4 。 目前，有市场需求的中国民办教育经过2 0 多年发展，形成了以下四种办学模式【5 】： 1 ) 国有经济占主导地位的中、东部地区“民办公助 模式 “民办公助 模式主要有公助民办和国有民办两种形式。公助民办的学校，是由个人、 企业或团体出面承办，承办人筹集一定的启动资金，部分经费、条件由教育等有关部门予 以资助。国有民办的学校，是近几年来湖南、湖北、四川、重庆省市部分地区开始试点的 另一种类型。这是指政府根据社会对教育的需求，拿出一部分公立中小学、幼儿园交给指 定的个人或团体承办进行转制试验，“转制”的学校校舍、设备仍属国有，国家投资与招 生数量几年内保持不变，学校则实行民办教育的管理体制，享受最大限度的办学自主权。 还有一种是“一校两制：即在同一学校中，校产国有，一部分按现行体制，另一部分则 改为民办体制，经费自筹，招生不纳入计划，由市场需求调节或由用人部门委托。其收费 标准、专业设置、教学计划、招生数量等自定。这些类型的学校在我们常德市可以找到很 多例子。常德市芷兰实验学校就是一所典型的国有民办的学校，该校校舍、设备仍属国有， 国家投资与计划招生数量几年内保持不变，学校则实行民办教育的管理体制，享受最大限 度的办学自主权，还依靠自身收费滚动发展，不断扩建校舍，购置新设备，扩大招生规模。 新建的校舍和购置设备仍然属于国有。安乡县的孱陵实验中学也是一种“一校两制 的学 校，该校就是安乡一中开设的初中部，安乡一中的高中部一部分按现行体制，初中部( 孱 陵实验中学) 则改为民办体制，经费自筹，招生不纳入计划，由市场需求调节或由用人部 门委托。这种学校实际上是一种校中校，这校中校在全国各地广泛存在。 2 ) 经济发达的珠江三角洲地区“教育储备金 模式 “教育储备金”，是教育收费的一种特殊形式，也是教育与产业结合的一种探索。家 长送子女入学时，将一笔钱存入学校基金，作为“本钱；办学者( 或单位) 按银行的中 期储蓄利率，向学校基金贷款，用于学校建设和运作。学校基金将利息收入全额拨给学校 作为办学经费，用于支付学生在校的全部学习费用( 包括教育费、科研费、管理费、学杂 费、伙食费、服务费、住宿费、生活用品费、交通费、医疗费等) 。学生毕业( 或中途离 校) 时，学校基金将家长的这笔储备金如数退还给家长，不再支付利息。这种“教育储备 金模式形成了很多教育集团，也给学校和家长、学生带来了无数隐患。从2 0 0 5 年以来 一系列民办教育集团破产案都是学校无力归还家长“教育储备金”导致资金链断裂引起的。 江苏省金山桥教育集团嘲、临沂市政府双月园集团口，、南洋教育集团哺1 等。 3 ) 个体经济发展较快的浙江省“温州模式 “温州模式 具有面广量大，按需办学、“大家办学。面向实际，灵活多样，拾遗补 缺与适应性强等优点：既有全日制学校，也有夜校；既有长期学习，也有短期培训；既有 个别指导，也有班级教学。有的成人职业培训还随到随学、包教包学。温州民办教育还实 行经济人、社会人、文化人三者结合的形式，既有专业户聘请教育家办学、知识青年办学、 干部办学、退休教师办学，经济家、企业家聘请教育家办学，还有社会团体和经济实体办 学，如民主党派办学，工会办学，协会、学会办学，国营、私营、股份企业办学和乡村、 街道办学等等，形成了多门类、多渠道、多形式的新的办学模式。 4 ) 经济欠发达的老、少、边地区“扶贫教育 模式 教育经费匮乏，教学条件简陋，教师待遇低下，教育对象素质不高，是贫困地区教育 的主要环境。因此，因地制宜，因陋就简，帮助失学青少年复学，弥补农村义务教育之不 足，则成为“扶贫教育 模式的基本特征。统计资料表明，因家境贫困缴不起学杂费而失 学的，约占辍学总数的3 0 。这就是说，在5 0 0 0 万失学生中，有1 5 0 0 万是因为经济原因 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 放下书包的。目前，由中央政府制定的“两免一补 政策以及2 0 世纪9 0 年代以来一直倡 导与发动的“希望工程 ，实质上就是教育事业上的扶贫。在湖南省安乡县能够享受“两 免一补”政策的学生就能达到2 0 。 2 、公办与民办学校双轨运行弊端凸现 政府和社会对教育的重视和投入的增加使中国的教育状况有很大改观。在基础教育中 公办学校与民营学校双轨运行产生了很多弊端，归纳起来有以下几点： 量) 名校办民校过分追求盈利； 2 ) 公办学校的浪费惊人； 3 ) 农村基础教育与城市基础教育的反差； 4 ) 民办学校师资短缺； 5 ) 不公平的竞争； 6 ) 教育资源流失。 这些弊端的具体表现和形成原因将在本文第三章的第二节详细论述。 3 、中国免费义务教育已提上日程 义务教育的概念，一是指学龄孩子有义务接受教育；二是公民有义务把自己的孩子送 到学校去接受教育；三是国家和政府有义务向适龄儿童提供教育嘲。2 0 0 6 年国务院政府工 作报告指出：要大力普及和巩固九年义务教育。从今年起用两年时间，全部免除农村义务 教育阶段学生学杂费，今年在西部地区实施，明年扩大到中部和东部地区；继续对贫困家 庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。将农村义务教育全面纳入国家财政保障范 围，建立中央和地方分担的农村义务教育经费保障机制。主要是：提高农村义务教育阶段 中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造投入机制，完善农村中小学教师 工资经费保障机制。为此，今后五年国家财政新增义务教育经费累计将达2 1 8 2 亿元。在 全国农村普遍实行免除学杂费的义务教育，这是我国教育发展史上的一个重要里程碑，必 将对全面提高国民素质产生重大而深远的影响。要解决城市低收入家庭和农民工子女义务 教育阶段上学困难问题，让每个孩子都有平等接受义务教育的机会。继续扎实推进西部地 区“两基”攻坚计划，确保到2 0 0 7 年如期实现计划目标【l o l 。 1 2 国内外相关研究现状 1 2 1 国外的相关研究与实践 “政府有责任投资教育，但却没有必要经营学校。一这是1 9 7 6 年度诺贝尔经济学奖得 主，二战后最具影响力的美国经济学家米尔顿弗里得曼的一贯主张。在弗里德曼看来， 政府垄断和竞争不充分是学校办学质量低下的首要原因，他建议通过实行学券制教育 券制度，把竞争引入公立学校体系，在“学券 的流动中实现优胜劣汰，医治公立学校的 “集权过度症 ，适当遏制教育官僚主义的滋长【l 。 二战后，美国越来越多的人对公共教育质量不满，导致了愈演愈烈的择校问题。为此， 政府进行了一系列改革，包括教育券制度在内。教育卷是由政府或私人机构资助的，主要 用来帮助低收入家庭的子女不读公立学校，而选择质量更好的私立或教会学校。发放教育 券这种方式是在1 9 5 5 年由芝加哥货币经济学派费里德曼首先提出的，旨在把竞争引入公 立学校体系，在教育券的流动中实现优胜劣汰，并在一定程度上医治“社会集权过度症”， 适当遏制教育官僚主义的滋长。政府资助的教育券最早是在2 0 世纪6 0 年代末，此后得到 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 长足的发展，9 0 年代付诸实践。现在美国已有2 个城市和1 个州正式明确实施了公款资助 的教育券计划，还有1 0 个州建立了私人和私立机构资助的教育券制度【l 引。 布什总统就职后，任命p a i g e 为教育部长。p a i g e 自1 9 9 4 年任美国休斯顿学区总监以 来，在本学区内实行教育券计划，并因大幅度提高学区内学生的学习成绩而倍受好评，也 因此获得全国最优秀的教育家的荣衔。美国政府现希望他能大力推进教育改革，包括实施 教育券计划，以帮助公立学校中常年成绩低劣的学生，可利用教育券支付私立学校的学费。 但布什总统这一举措引起了教师工会的严厉反对，他们认为p a i g e 所为是压抑公立教育。 p a i g e 认为：“我们给学校和学生设立高的学业标准，同时支持其所需，并且要求他们为学 习成果负起责任，我们相信公立学校也能达到达个目标”。其结果布什总统的教育券方案 在密西根州及加州未能通过，教育工会希望政府能够改善公立教育。看来美国这样高度市 场化的国家，在教育领域引入一种竞争机制尚且如此困难，值得深思! 美国著名教育学者查布( j o h ne c h u b b ) 和莫伊( t e r r ym m o e ) 谈到择校等教育 改革时指出，择校的基础正是一个开放的学校管理的市场体系u 朝。9 0 年代以来的教育券、 磁力学校( m a g n e ts c h 0 0 1 ) 、特许学校、特许专营权，乃至赢利教育等等出现，无一不是 说明教育市场化在美国进入最难进入的公立学校体系正在取得进展。 让中国教育工作者最感到吃惊的是，美国正在悄然出现的“赢利教育 ( f o r - p r o f i te d u c a t i o n ) ，华东师范大学国际与比较教育研究所博士生导师赵中建教授 认为，“这里所说的营利教育、营利学校不是指传统的私立学校或教会学校，而是指由营 利性的私营公司管理的公立学校及其教育，在这些学校中就读的学生应该享受其他公立学 校享受的待遇n 蝴。这是美园9 0 年代教育改革中出现的一种新的学校管理形式，具体称作 公立学校私营管理 。其实，不仅一般的公立学校被私营公司经营，有相当一部分特许学 校中，同样也有赢利公司管理的。比如，在西密歇根地区，在1 5 所特许学校中，就有1 1 所被称作“赢利特许学校”( f o r p r o f i t c h a r t e rs c h 0 0 1 ) 。资料表明，自9 0 年代以来， 在美国已出现不少专门从事“赢利教育产业 ( f o r p r o f i te d u c a t i o n i n d u s t r y ) 的投资 公司。比较知名的有“梅里尔林奇公司( m e r r i l ll y n c hc o ) ，“教育风险投资公司 ( e d uv e n t u r e sl l c ) 和“知识宇宙公司( k n o w l e d g eu n i v e r s e ) 等。林奇公司教育产 业收入在1 9 9 8 年达到7 0 0 亿美元，估计2 0 0 1 年将达到1 0 0 0 亿美元；教育风险投资公司 教育产业收入在1 9 9 8 年达到8 2 0 亿美元，比上年增长2 5 ，预计2 0 0 0 年可达1 2 3 0 亿美 元：知识宇宙公司创办二年，1 9 9 8 年教育产业收入超过1 0 亿美元。美国著名股市分析专 家称，该公司市值已比初创时增长了8 倍，达到4 0 亿- - 6 0 亿美元。这些教育公司“都对 赢利教育产业满怀信心，这是因为据知识宇宙公司估计，美国k 一1 2 教育经费占全美国7 0 0 0 多亿美元教育总经费的一半，“主要挑战是大举进入到k 一1 2 教育之中去”，而林奇公司在 1 9 9 9 年4 月出版的教育之书这份研究报告中称，美国赢利教育产业在1 9 9 8 年已掌握 了约7 0 0 亿美元的增长经费，显然已占到全国7 0 0 0 亿元教育总经费的1 0 。该公司还预 测，到2 0 0 1 年将掌握1 0 0 0 亿美元，即将占到全国教育总经费的1 4 。 在其他西方工业发达国家，如英国、澳大利亚、新西兰等国，同样出现了教育政策转 向“自由市场 的趋向，因为这中间已隐含着一种共识，即官僚主义的教育体制已不适应 9 0 年代以来的社会与经济的发展u 射。 首先是英国，人们都记得2 0 世纪8 0 年代他们有一个“撒切尔时代 。英国人更把包 括教育市场化、教育私有化在内的“私有化运动，称作“撒切尔革命 。撒切尔政府一上 台，对高教市场改革采取的第一个步骤是撤消对欧共体以外所有大学生的公共补贴。此后 一年，削减政府高教经营拨款1 5 。随后，1 9 8 8 年通过的“教育改革法”和1 9 9 2 年通过 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的“高等教育改革法，则更是明确要求英国教育转向“完全面向市场的体制”( af u l l y m a r k e t - o r i e n t e ds y s t e m ) 。那么，英国高教市场改革后1 0 余年，究竟效果如何? 伦敦大 学高等教育专家指出，“总的说来，市场化的短期效果对学生和高等教育的其他消费者是 有益的。 具体他说，首先是高教的费用下降了，如今的生均费要比8 0 年代初少花了4 0 。( 与此同时，欧共体以外的学生学费却涨了2 0 ) 其次，科学计量学研究表明，高校 教学与科研的产出都增长了。比如，科学论文数量自8 0 年代初引入科研评价以来，其增 长速度极快。在教学方面，、学生和校方之间的签约已经取得广泛共识，诸如课程目标、评 价标准和教学过程等都有明文规定。结果是授予毕业生优秀荣誉人数的百分比亦较前有明 显提升。第三，学术工作的重视程度有了大的提高。有研究指出，英国大学花在学术和行 政工作的时间比例，要比同期他们的西欧和北美的同行要高。此外，大多数新教师的招聘 皆按兼职办理，即使聘为专职的，其聘期也均不超过2 年。其目的是为了使大学能对变化 中的市场环境迅速作出反应。而在2 0 年前，一个大学中大约四分之三的教师属终身制的。 第四，学费收入已达到了整个教学成本的3 0 ，政府统计专家估计，这一收费水平大致和 许多大学扩招学生的实际边际成本水平相当u 引。 其次是澳大利亚。在8 0 年代初，澳大利亚政府采用市场机制推动高教发展的政策， 并作为更为广泛的澳大利亚公共部门改革计划的一部分。值得指出的是，这些教育市场化 的原则和概念，诸如私有化、受益者付钱( u s e rp a y s ) 、为顾客服务、竞争等，终于在1 9 8 7 年分别写进了联邦政府的政策文件，即绿皮书高等教育：一份政策辩论报告和白皮书 高等教育：一份政策报告。至此，教育市场化一一项意义深远的改革终于浮出水面。 他们的具体做法是：第一，大学开始收取学费。资料表明，从1 9 9 7 年起，澳大利亚大学 学费已是在o e c d 国家中为最高。第二，政府鼓励私人资本投入教育，鼓励私立学校，至 今，私立学校学生已占全国在校生的约3 0 。第三，从1 9 8 7 年起，把吸引海外留学生的 全费教育市场作为其重要的出口产业( e x p o r ti n d u s t r y ) 。在此以前，比如，到1 9 8 6 年， 全澳大利亚只有外国留学生5 0 0 人，且全由政府按援助项目拨款支持，留学生不用付钱， 因为接受留学生主要被看作是一种国际援助。正是在1 9 8 7 年的高等教育“绿皮书”中， 澳教育部明确宣布：“留学生全额付费将是教育经费增长挖潜的又一个重要来源。自1 9 9 0 年起，政府更是撤消了对留学生市场的管制，允许大学自行直接去招收留学生，自己定价 和收费，且不会影响相应期间的政府拨款。目前每年到澳大利亚的海外留学生接近上万人。 第四，随着教育市场化的推行，从1 9 8 3 年一1 9 9 3 年间，政府给高等教育拨款在澳大利亚 高教总经费中的比例，相应地由9 1 降到6 2 。事实上，直到如今，有关高等教育公私 之辨在澳大利亚各界依然在进行。但主流派已经认定：“为了实现大学更高的办学效率和 适应性，公立高等教育的私有化和引入市场机制已经成为近1 0 多年来澳大利亚高教政策 的基本特征。 此外，在日本、西班牙、荷兰、智利等国家，虽然各自国情不同，但自8 0 年代后半 期开始，这些国家都先后首先从高等教育打开缺口，突破了完全依靠国家拨款的局面，提 出了面向市场或引入市场机制问题。比如日本，本来自二次世界大战后政府就一直坚持发 展私立高等教育的政策，私立大学学生人数占全国在校大学生的比例，在1 9 5 5 年为5 9 7 ，到1 9 9 6 年已上升到7 3 2 。所谓教育市场化问题也就是他们的国立大学的改革问题 和欧洲没有大学收学费政策不同，日本国立大学( 包括地方政府公立大学) 原来就收学费， 只是原先比私立大学低得多。随着市场机制的引入，国立大学的学费也因此放开而逐渐上 涨，再加上私立大学为了竞争而对学费加以一定控制，而今“两者之间的学费差距正在逐 渐缩小。研究表明，在1 9 7 5 年，日本私立大学学费平均是国立大学的5 倍多，到1 9 9 3 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 年，已降为一倍半。换句话说，日本国立大学9 0 年代中的学费收取额比2 0 年前涨了1 0 倍多，而私立大学学费只涨了不足3 倍。 在西班牙，私立大学很少，只有4 所，而公立大学几乎全部依靠国家拨款。近1 0 多 年改革的结果，“市场机制如今已渗透到西班牙高等教育的几乎一切方面。 不仅向大学教 授工资、研究基金和学校财政等引入了市场因素，而且为学生发放助学贷款问题也提到了 议事日程。大学的这种改革旨在更好地为学生、客户和教职工服务。如今，政府和许多学 者都希望将市场机制引入到高等教育1 。 在荷兰，尽管这是一个北欧福利国家，但自1 9 8 5 年以来，荷兰科教部一直试图实施 将计划和市场相结合的战略。政府的目标是要解决市场和非市场的失效问题。众所周知， 市场失效是市场的缺点；非市场失效则与政府及公共部门的缺点相关，而对此，人们从理 论上一直关注不够。在智利，旨在以市场导向为目标的高教改革始自1 9 8 0 年，政府采取 了一切手段，诸如撤消高教管制，鼓励举办私立高校，不过没有国家补助；对不同高校实 行拨款等级制，以鼓励竞争；提高学费，以部分转移国家办学成本，促进学校去寻求资金 来源；结果是减轻了国家对高等教育的财政负担。与此同此，政府本身还采取了一项新措 施，以改变其与高校的关系，及政府和高校转变为一种“准市场 关系：政府要充当“产 品购买者 ，而不再只是“资源提供者”。对这些国家来说，也许西班牙高教专家的话是对 的，他说：“我们应该看到，尽管前进的步子还不够快，但市场因素正在对高等教育生活 的方方面面产生着越来越大的影响。 在教育产业全球化趋势中，最后一个重要特点是全世界发展中国家里正在蓬勃发展着 私立教育。世界银行教育经济学与教育政策研究专家图利教授指出，这是一项“全球性的 教育产业 。国际金融公司副总裁坎托拉则指出：“我们已经开辟了诸如基础设施和卫生等 新的投资领域，现在我们开始看好向私立学校投资教育的潜力。一和原先人们印象大为不 伺，发展中国家的私立学校尤其在2 0 世纪下半叶的近2 0 年来，其发展规模和速度均十分 可观，不仅促进了本国的教育公平，而且对有些国家来说更是成了推进教育产业化发展的 典范n 8 1 。 1 2 2 国内的相关研究与实践 在中国目前虽然还没有人正式提出基础教育公办学校与民办学校并轨的概念，但是近 二十多年来，广大的学者对民办学校生存与发展的理论进行了广泛的研究，一些地区进行 了一些尝试。 北京大学教育学院副院长，副教授文东茅博士在分析、阐述民办教育的公益性、可盈 利性和可营利性的基础上，认为民办教育的公益性与可营利性并不矛盾，允许部分教育机 构合法地营利，不仅无损其公益性，甚至还会促进整个教育事业的发展，从而增加社会公 益【1 9 1 。 华东师范大学教育学博士徐冬青指出：不少民办学校教师队伍存在着诸如流动性大、 稳定性差，离退休教师、兼职教师比例高，教师社会保障体系不健全，“四金( 养老金、 公积金、事业保险金、医疗保险金) 不到位等问题。导致这些问题出现的原因很多，其中 体制不顺是关键。按道理，如果不存在体制性障碍，表现在社会保障、人事分配、劳动用 工、体制内外流动等方面障碍，那么教师可以及时和不费成本地从一所学校转换到另一所 学校。但由于存在着体制不顺的桎梏，很难实现上述正常流动，尤其是在公办学校和民办 学校之间，导致体制内外分割严重例。 南京师范大学教授冯建军博士提出，民办学校的学费问题是当前人们普遍关注的热点 问题之一，也是当前国家和地方教育行政部门政策选择重点问题之一。确立民办学校的学 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 费问题的关键是核定民办教育的成本，进而确定分担者及其分担比例，最后确立由家长承 担的学费标准。解决了民办教育的收费标准问题，就可以使民办教育的收费进入正常的运 转状态，进而促进我国民办教育的健康发展。并对民办教育成本组成进行详细分析乜。 浙江省长兴县是首次在我国中等教育中实施教育券制度创新尝试的地区，对我国寻求 教育的公平性，在公立，民办不同体制的学校中引入市场竞争机制，具有深远的现实意义。 2 2 1 宿迁建立地级市后，特别是2 0 0 1 年全市四大领域产权制度改革工作会议召开后，全 市各地以“社会办教育教育产业化产业民营化民营规范化”为目标，以产权制 度改革为核心，对现行的办学体制及运行机制、办学模式和管理体制、投资体制、招生和 就业制度、学校内部管理等方面进行了一系列的改革和创新。 改革盘活了全市的教育资源存量，扩张了教育机构的总量。通过深化非义务教育产权 制度改革，各地民间办学的热情空前高涨；通过招商引资，外地教育资本纷纷向宿迁聚集。 到2 0 0 3 年暑假前，全市各类民办教育机构已达1 0 1 3 所，是改革前的1 6 3 倍，在校生1 8 9 万人，是改革前的1 3 5 倍。学校总量在校生总数分别占全市的5 0 7 和1 6 8 ，成为教育 事业的重要组成部分和新的增长点。全市3 5 岁幼儿入园率达到8 3 1 ，比改革前提高 了2 8 个百分点；小学入学率达到9 9 4 ，比改革前提高了1 4 个百分点；初中入学率达到 9 9 1 ，比改革前提高了3 个百分点；高中教育阶段学校总量达到7 0 所，比改革前增加 3 6 所，在校生1 0 8 万人，比改制前增加3 8 万人，入学率达到6 5 ，比改革前提高了1 7 2 个百分点。高等教育方面，市委、市政府还审时度势，抢抓机遇，积极争取省委、省政府 和省有关部门的扶持，创办了“省市共建、八校联建、合作办学、公办民营”的宿迁学院， 2 0 0 2 年新招收本科生1 0 0 0 人，去年扩招到3 1 0 0 人，目前在校生人数己达到1 2 万多人。 宿迁学院的建设和发展，既结束了本市没有高校的历史，又成为宿迁改革的办学模式，扩 张教育资源的一大杰作。 全市的教育市场逐步放开后，社会化办学、多元化投入的格局随之形成。公立学校和 民办教育机构既是孪生兄弟，又是竞争对手，首选目标就是加大投入力度，改善办学条件。 据统计，进入“十五”以来，各级政府对教育特别是义务教育的投入不断增加，2 0 0 0 年为4 6 2 亿元，2 0 0 1 年为5 2 5 亿元，2 0 0 2 年则达到6 4 2 亿元。当然，宿迁的财力不能和发达地区 相比，但由于宿迁的教育市场是多种成份并存，缩小了政府投资的范围，起到了收拢五指， 形成拳头，主攻“公立”的作用，收到了事半功倍甚至四两拨千斤的作用。与此同时，大批 民间资本竞相涌进教育领域，去年新增民办教育投入2 7 亿元，改制以来累计新增民间教 育资本投入已达8 1 亿元。 随着社会办教育的体制建立和大气候形成，各校引进竞争机制，打破“大锅饭分配 制度，教育机构内部的活力日益凸现。在选人用人方面，各级招生办和各公办学校公开选 聘主任、校长和副校长，全市竞争上岗、教师全员聘任己形成制度；各民办教育机构则高 薪聘请教师，引进市内外优秀人才，促进了教学人才的集聚和流动。截至去年，全市各级 各类教育机构共有教师3 9 万人。专任教师中的高级教师达4 6 8 人，中级教师1 4 6 万 人。全市普通高中、职业中学、初中和中学的教师学历达标率，分别比建市之初大幅度提 高。此外，还有近3 0 0 所学校走上了后勤社会化道路，很大程度上减轻了办学负担，增强 了发展后劲。 当然，检验宿迁教育体制改革成效，最终是看教学质量。改制后，各级各类学校教师 素质明显提高，学生德、智、体教育全面发展，并在重点升学率和高考分数上线率等方面 展开激烈竞争。2 0 0 2 年，全市高考本科上线5 4 1 2 入，比2 0 0 0 年净增1 2 6 0 人；2 0 0 3 年达 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 到6 7 8 7 人，达线数和达线率由改制前的全省第1 2 位跃居到第8 位。洲 1 3 研究方法与思路 1 3 1研究方法 l 、调查研究法。有目的、有计划、有系统地去了解一些实际情况，借以发现存在的 问题、探索一定规律而采取的研究方法。调查研究的基本类别有全面调查、抽样调查和典 型调查三种，在一个课题的调查过程中，这三类形式常常是兼用的。本文通过对安乡县的 中小学情况进行调查，发现了一些实行基础教育公办与民办学校并轨的必要性和一些有用 数据。 2 、系统分析法。指反映客观整体性的思维方式，要求从客观世界( 即研究对象) 的整体 与要素，整体与层次，整体与结构，整体与环境的辩证统一出发，揭示事物的整体关系与整 体特征。 3 、案例分析法。研究者如实、准确记录某一事件发生、发展、变化过程并进行分析、 研究的一种方法。本文通过常德芷兰实验学校改革实践的案例进行分析，从中得到了实行 基础教育公办与教育并轨必要性和可能性，并从中得到实行并轨方式、方法上的启示。 1 3 2 研究思路与体系内容 本论文的基本研究思路可以概括为：“提出问题理论分析实证分析解决 问题效果分析政策建议”。 论文正文共分六章： 第一章绪论介绍本课题研究历史背景；对国内外相关研究现况进行了综述；对本文的 基本研究方法和思路以及主要研究工作进行了概述。 第二章理论基础介绍了公共产品和基础教育的概念与特征，对基础教育的外部性进行 了分析，对基础教育制度创新进行了探讨。 第三章基础教育公办、民办学校双轨运行对中国教育、中国基础教育和中国民办教育 的发展进行了介绍，对基础教育中的公办与民办学校双轨运行的弊端进行了分析。 第四章中国基础教育公办与民办并轨的方案设计，提出一个涵盖学校治理结构、国家 基础教育投资、学校教师管理、学校收费制度的并轨方案。 第五章基础教育公办与民办学校并轨的后果分析，分析了基础教育公办与民办学校并 轨的积极意义和可能产生的消极后果，并提出了规避并轨风险的对策。 第六章常德芷兰实验学校案例分析，通过对芷兰实验学校改革实践进行分析，发现了 一些问题，也获得了一些启示。 1 4 主要创新点 提出了基础教育公办与民办学校并轨的概念，并提出一个涵盖学校治理结构、国家基 础教育投资、学校教师管理、学校收费制度的并轨方案。 在学校治理结构方面，本文提出了公办与民办学校治理结构并轨，就是要让公办与民 办学校都建立起法人治理结构的概念，在民办学校建立完善法人治理结构对于促进民办学 校的健康、可持续发展具有十分重要的意义进行了分析。在公办学校建立完善法人治理结 构对于促进公办学校建立现代学校制度具有重要意义也进行了分析。还对如何在公办与民 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 办学校建立法人治理结构进行了探索。 在教师管理并轨方面，本文提出了基础教育教师管理并轨就是公办与民办学校的教师 任职资格要求并轨和教师待遇的并轨。以及对如何实现教师任职资格要求并轨公办与民办 学校的教师待遇并轨提出了自己的设想。 在投资体制并轨方面，本文提出了国家基础教育的投资体制的并轨就是要建立以教育 券为主体、以贫困地区基础教育经常性补助专款、希望工程等为辅的投资体制。并在本文 中提出了教育券制度的设计方案。 在收费并轨方面，本文提出了公办与民办学校收费并轨基础教育收费并轨，就是在大 部分国家投资化为教育券后，公办与民办学校在物价部门监督下，按统一的标准向学生收 费，收费收入作为学校主要收入来源。 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章相关理论范畴 本章把国内外的专家学者对公共产品的概念、特征和分类深入研究的成果进行归纳。 把国内外的专家学者对基础教育的性质和民办教育发展的理论依据的精辟论述进行了整 理。将美国经济学家弗里德曼( f r i e d m a n ，m ) 和詹克斯( j e n c k s ，c h r i s t o p h e r ) 等倡导的代金 券设想阐述。这些理论将成为本论文的理论基础。 2 1 公共产品与基础教育 2 1 1 公共产品的概念与特征 “公共产品一词最先见于西方经济学论著。公共产品是具有共同消费性质，用于满 足社会公共需要的物品和服务，它是私人产品的对立物 2 4 1 。相对于私人产品的特性来说， 公共产品的特性有： l 、效用的不可分割性。效用的不可分割性，是指公共产品是面向整个社会共同提供 的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其会割 为若干部分分别归属于个人或厂商享用。按美国麻省理工大学经济学教授萨谬尔森的定 义，即：x i - x i ，说的就是公共品的整体不可分割性。 2 、受益的非排他性。非排他性是指将不为公共产品付费的个人或厂商排除在公共产 品的受益范围之外，在技术上不可能或技术上可行但排他成本高昂到在经济上不可行。 3 、消费的非竞争性。非竞争性是指个人或厂商对公共产品的消费并不排斥、妨碍其 他人或厂商对它的享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该公共产品的数量和质量1 2 引。 非竞争性包含两方面的含义：产品数量既定的前提下，因消费者增加对生产者带来的边际 生产成本为零；拥挤成本为零，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量， 这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象。因此可将公共产品定义为能以 零的边际成本向所有社会成员担供同等数量的物品。公共产品的非排他性、非竞争性这两 个特征决定了人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，而倾向于免费搭乘。这 样并不会影响他人消费这种产品，也不会受到他人的反对。在一个经济社会中，只要有公 共产品的存在，公共产品消费上的“搭便车现象就不可避免。 2 1 2 公共产品的分类 美国公共选择理论研究专家詹姆斯布坎南认为，萨谬尔森所描述的是纯公共物品， 与之相对应的则是纯私人物品，而现实生活中的大部物品属于界于两者之间的准公共物品 【2 6 j 。同时完全满足上述基本特性的物品称为纯公共产品，即指面向全体社会成员共同提供 且在消费或使用上不具有竞争性、受益上不具有排他性的物品或服务；与此相对应的是纯 私人产品，指那种只向为其付款的个人或厂商提供的，且在消费上具有竞争性，很容易将 未付款者排除在受益范围外，并且其消费不会带来外部效应的物品或服务。事实上，纯公 共产品和纯私人产品都是极度抽象的经济学假设概念，可看作一闭区间的两个极点，从实 践中难以找到完全同时满足非竞争性和非排他性两个条件的物品，就是作为最典型公共产 品例子的国防，它最终都具有竞争性，考虑到计划生育、限制移民等现象则还有排他性。 具有完全的竞争性和排他性的纯私人产品或广义的准公共产品( 狭义的准公共产品是指具 有利益外溢性特征的产品，如教育) 。以此为基础，有学者根据排他性和竞争性的有无把 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 物品分为四类2 7 1 ，如表2 1 所示。 表2 - 1公共品与私人品性质分类表 排他性 有无 有私人品共用资源 竞争性 无俱乐部产品纯公共品 第一种是纯公共物品，它同时兼有非排他性和非竞争性，如国家安全、法律秩序等。 第二种是具有排他性但没有竞争性的可收费物品，如有线电视、电力输送和通讯网络等。 第三种与此相反，有竞争性但无排他性，我们称之为共用资源，如森林、牧场等。最后一 种则是既有排他性又有竞争性的纯私人物品，如药品、住房等。在这四种物品至少包括三 种，即纯公共物品、可收费物品和共用资源。 2 1 3 教育公共品中的特点 自从1 9 5 4 年萨缪尔森将公共物品和私人物品区分开来并正式使用公共物品( p u b l i c g o o d s ) 这个概念以来汹1 ，经济学家对教育是否属于公共物品始终存在着较大的争议。有的 经济学家认为教育是公共物品，而有的经济学家则认为是教育是私人物品，例如伦敦经济 学院的巴尔( n b a r r ) 教授就认为“教育不是公共物品嘲。这个争论是有意义的，因为它 关系到教育这个产品的供给方式和财政来源问题。哈佛大学的巴罗( r o b i nb a r l o w ) 教授在 1 9 7 0 年的一篇讨论美国地方学校财政效率的论文中认为，教育是一个纯粹的公共物品啪1 。 巴罗的这篇论文被认为“是对实证政治经济学的一项重要贡献”跚，在文中巴罗试图以美 国密执根为案例，对教育的实际水平和最优水平进行了比较，提出了个人( 或家庭) 的投 票行为是实现个人利益最大化的假设，如果额外退税的价值超过税收的增加，家庭将投票 赞成更高的税收水平，最后巴罗