（技术经济及管理专业论文）准公共性基础设施的融资模式研究.pdf

摘要 摘要 随着我国经济的持续、稳定、快速增长，人们已经越来越认识到准公共性 基础设施在国民经济中所占的重要位置。准公共基础设施建设作为经济持续发 展的动力之一，也越来越引起人们的关注。但是我国在其投融资及建设与管理 过程中仍然存在着许多问题，尤其是融资问题已经成为准公共性基础设施发展 的桎梏，进而成为经济发展的绊脚石。所以，这些问题的研究和解决，对我国 经济的健康发展有着极其重要的意义。 针对现有的研究成果中准公共性基础设施融资理论研究的不足，准公共性 基础设施融资方法研究缺乏系统性以及准公共性基础设施融资缺乏完善的评价 方法，论文就准公共性基础设施的融资理论、融资模式以及融资模式评价等进 行了系统的研究，并采用了理论分析和实证研究相结合、定性分析和定量分析 相结合的研究方法进行了深入的剖析，取得了一些有价值的研究成果。 论文的主要研究成果如下： 1 、首次提出了我国准公共性基础设施的概念、差别定义和分类，全面解释 了准公共性基础设施融资研究的意义和理论依据。 通过对现有研究成果的分析，寻找介于公共品和私人品之间的理论薄弱点， 针对计划经济下公共品逐步走向市场化的趋势，打破原有的概念鸿沟，为深入 研究和实践提供了崭新的空间。 2 、从经济学角度全面地剖析了我国现阶段准公共性基础设施对国民经济和 微观经济个体( 包括企业和居民) 产生的正效应。首次应用博弈论的原理分析 了准公共性基础设施融资问题的实质，即政府投资与社会投资的博弈，进行了 纳什均衡分析，得出了有实际价值的结论，当前我国准公共性基础设施融资的 主要问题是社会资本投入不足，政府应尽快从准公共基础设施的供应者转变为 促进者，吸引民问资本不断进入，对准公共性基础设施投资和经营。 3 、主要针对准公共性基础设施的定义、特征和投资主体博弈关系，深入研 究不同投资主体的目的、责任、能力以及收益，确立了政府在准公共性基础设 施开发与管理中的正确位置，使政府投资与社会投资共赢发展，推动准公共性 基础设施可持续健康发展。 4 、首次提出了准公共性基础设施多元化、市场化系统融资模式，包括筹资 管理、资金管理、收益分配、风险分析、财务经济和社会效果评价和制度环境 等六个系统。把筹资管理与其它五个系统紧密结合，突破了孤立研究融资的传 统框架，使提出的系统融资模式在理论上更为科学、合理，在实践上更具有操 作性。 摘要 此系统融资模式从筹资、资金在建设和经营过程中的管理、投资各方的收 益分配，到制度保障、风险控制和财务效果评价等方面全过程研究融资系统。 论文根据我国的制度环境，从融资渠道多元化、融资方式市场化、组织管理科 学化角度提出了筹资管理子系统的评价指标；论文从有效资金管理，在项目建 设、经营过程中产生经济效益、连带效益、溢出效益角度提出了资金管理子系 统的评价指标；针对我国现行准公共性基础设施项目收益分配模式的不足，提 出了新的4 p 6 r 模式，并且还提出了收益分配子系统的评价指标，用来解决现行 收益模式产生的四大问题；在风险分析子系统，论文分析了融资风险形成的机 制、风险的表现形式，提出了准公共性基础设施项目融资风险评价的指标体系， 并给出定量计算模型；论文根据准公共性基础设施公共性和经济性的特点，从 承担公共责任、提供社会服务及企业盈利三个角度提出了财务评价指标，最后 从政府应在投融资、管理、服务及监督等方面的定位角度提出了制度环境子系 统评价指标。 5 、首次建立了多元化、市场化系统融资模式的评价模型，包括构建评价指 标体系、确定评价等级及评估分类、构建模糊矩阵，并用层次分析方法确定指 标权重。 6 、运用论文提出的准公共性基础设施系统融资评价模型对青岛市李村河污 水处理厂的融资进行了评估及优化。此实证分析论证了模型的可操作性。此外， 论文提出了青岛市准公共性基础设施融资的建议，包括多种融资渠道优化组合、 减免税收、提出政府的保障和承诺措施、优化资金计划和运作管理，获得建设 期投资资金回收的效果、合理开发外部性效益，提出分析标准的合理性指标， 这为青岛市政府有关部门提供对策参考。 论文研究在理论上克服了以往研究杂而散的不足，为政府行为的改善、政 策及法规的制定提供了依据。在实际应用上，为解决目前我国基础设施多元化 融资方面的主要问题提出了切实可行的措施和建议。 关键词：基础设施，准公共性基础设施，融资模式，系统融资模式，融资模式 评价 a b s t r a c t a c c o m p a n y i n gw i t hc o n t i n u o u s ，s t e a d ya n dq u i c ki n c r e a s eo fo u rc o u n t r y se c o n o m y , t h e i m p o r t a n c eo fs e m ip u b l i cp r o d u c t si n t h ec o u n t r ye c o n o m yw a sr e c o g n i z e d a so n ep o w e ro f e c o n o m yc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t , s e m ip u b h ci n f r a s t r u c t u r ea l s o a r o u s e sm o r ea n dm o r e a r e n t i o n i nt h ec o u r s eo fb u i l d i n ga n dm a n a g e m e n to fs e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r ea n di t sf i n a n c i n g ， t h e r ea r em a n yp r o b l e m ss t i l le x i s t e d s u c hp r o b l e m sh a v eb e c o m eo b s t a c l e si nt h ed e v e l o p m e n t o fs e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r e f u r t h e r m o r e ，t h e yh a m p e rt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y s ot h e r e s e a r c ho nt h ed e v e l o p m e n ta n df i n a n c i n go fs e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r eh a sr e a l s i g n i f i c a t i o n f o rt h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y se c o n o m y a m o n gt h ee x i s t i n gl i t e r a t u r e ，t h e r ea r em a n ys h o r t a g e si nt h er e s e a r c ho ns e m ip u b l i c i n f r a s t r u c t u r e ：l a c k i n go ft h e o r y , s y s t e mf i n a n c i n gm e t h o da n de v a l u a t i o nm e t h o do ff i n a n c i n g f o c u s i n go nt h ep r o b l e m ，t h i sp a p e rh a sa c h i e v e dv a l u a b l er e s u l ta b o u tf i n a n c i n gt h e o r yo fs e m i p u b h ci n f r a s t r u c t u r e ，s y s t e mf i n a n c i n gm o d e la n df i n a n c i n gs y s t e me v a l u a t i o n m o d e lt h r o u g h c o m b i n i n gt h e o r yw i t hi n s t a n c e ，c o m b i n i n gq u a l i t a t i v ea n a l y s i sw i t hq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s a sb e l o wa r et h em a i na c h i e v e m e n t sa n dc o n t e n t so ft h i sp a p e r ： a ) f o rt h ef i r s tt i m e ，t h i sp a p e rc l a i m st h ec o n c e p t , d i f f e r e n c ed e f i n i t i o na n dc a t a l o go fs e m i p u b l i ci n f r a s t r u c t u r e i ta l s oi n t e r p r e t st h es i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c ho ns e m ip u b h ci n f r a s t r u c t u r e f i n a n c i n gw i t ht h e o r yb a s i c si nt h ew h o l e w i t has o l i di n t e g r a t i o no fe x i s t i n gt h e o r ya n df r o n tr e s e a r c h ，i tg e t st h ew e a k n e s sp o i n to f t h e o r yb e t w e e np u b l i cp r o d u c t sa n dp f i v a t ep r o d u c t s ，a n db r e a k st h ew i d eg a pa tt h ea s p e c to f t h e o r y f u r t h e r m o r e ，i th a so f f e r e dt h eb r a n d n e ws p a c ei no r d e rt of u r t h e ri n v e s t i g a t e ，w h i l e m o v e st o w a r d st h em a r k e t b a s e dt r e n dp r o g r e s s i v e l yt ot h ep u b h cp r o d u c tu n d e rp l a n n e d e c o n o m y b ) t h i sp a p e ra n a l y z e st h es e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r eo ft h ep r e s e n ts t a g ei no u rc o u n t r yt o n a t i o n a lm a c r oe c o n o m ya n di n d i v i d u a lm i c r oe c o n o m y ( i n c l u d i n gt h ee n t e r p r i s ea n dr e s i d e n t ) i n t e r m so fp o s i t i v ee f f e c t s i ta l s of o rt h ef i r s tt i m e u s e st h ep r i n c i p l eo ft h eg a m et h e o r yt o a n a l y z et h ee s s e n c eo fs e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n g ，t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tc h e s s m a t c ho fs o c i a li n v e s t m e n t i ta c h i e v e st h ev a l u a b l er e s u l t sb yu s i n gn a s he q u i l i b r i u m ，w h i c hi s t h em a i np r o b l e m si no u rc o u n t r ya r et h a tg o v e m m e n ts h o u l dt r a n s f e rf r o map r o v i d e rt oa p r o m o t e r , a n da b s o r bt h e s o c i a lc a p i t a lc o n s t a n t l yt o i n v e s ti ns e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，a n d f u r t h e r m o r e ，m a n a g ei t h i c ) t h i sp a p e rf o c u s e so nd e f i n i t i o na n dc h a r a c t e ro fs e m ip u b f i ei n f r a s t r u c t u r ea n dt h eg a m e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ei n v e s t m e n ts u b j e c t s f u r t h e r m o r e ，t h er e s e a r c hd i v e si nt h eo b j e c t i v e ， r e s p o n s i b i l i t y , a b i l i t ya n dr e w a r do fd i f f e r e n ti n v e s t o r s i td e f i n e st h er i g h tp o s i t i o no fg o v e m m e n t i nt h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fs e m ip u b f i ci n f r a s t r u c t u r e i tr e s e m b l e st h ef a c t o r sa n d r e w a r d so fa b s o r b i n gs o c i a lc a p i t a l ，a n di n s u r e st h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n d s o c i a lc a p i t a l m o r e o v e r ，i tp u s h e ss e m ip u b f i ci n f r a s t r u c t u r es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t d ) f o rt h ef i r s tt i m e ，t h i sp a p e rc l a i m st h ep l u r a l i s t i ca n dm a r k e t i z a t i o ns y s t e mf i n a n c i n g m o d e l ，i n c l u d i n gs u c hs i xs u bs y s t e m s ：f i n a n c i n gm a n a g e m e n t , c a p i t a lm a n a g e m e n t , i n c o m e d i s t r i b u t i o n ，r i s ka n a l y s i 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e l ，m a r k e t i z a t i o nf i n a n c i n gm e t h o da n ds c i e n t i f i c o r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n t ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r d e v a l u a t i o ni n d e x e so ff i n a n c i n gm a n a g e m e n t s u bs y s t e m t h i sp a p e rp u t sf o r w a r de v a l u a t i o ni n d e x e so fc a p i t a lm a n a g e m e n ts u bs y s t e m t h r o u g ht h ee f f e c t i v ec a p i t a lm a n a g e m e n t ，e c o n o m yb e n e f i t ，r e l a t e db e n e f i t ，e x t r a v a s a t i o n sb e n e f i t i nt h ec o u r s eo fb u i l d i n ga n da d m i n i s t r a t i o n a i m i n ga tt h es h o r t a g eo ft h ei n c o m ed i s t r i b u t i o n m o d e lo fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，t h i sp a p e rc l a i m st h en e w4 p 6 rm o d e l f u r t h e r m o r e ，t h i sp a p e r r e s o l v e st h ef o u rp r o b l e m sw h i c hc a m ef r o mt h ep r e s e n ti n c o m em o d e l i nt h er i s ka n a l y s i ss u b s y s t e m , t h i sp a p e ra n a l y z e st h em e c h a n i s m so ff i n a n c i n gr i s ka n di t sf o r ma n dt h i sp a p e rc l a i m sa n e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo ff i n a n c i n gr i s k , a n dt h i sp a p e ra l s op u t sf o r w a r daq u a n t i t a t n i e c a l c u l a t u nm o d e l a c c o r d i n gt oi t sc o m m o na n de c o n o m i cc h a r a c t e r , t h i sp a p e rp u t sf o r w a r da f i n a n c ee v a l u a t i o ni n d e xf r o mt h e s et h r e ea s p e c t s ：u n d e r t a k i n gp u b h cr e s p o n s i b i l i t y , a p p l y i n g s o c i a ls e v e r ca n de n t e r p r i s eb e n e f i t a tl a s t , i nt h ev i e wo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g , m a n a g e m e n t , s e r v i c ea n ds u p e r v i s i o n ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r ds y s t e me n v i r o n m e n ts u bs y s t e me v a l u a t i o ni n d e x e ) f o rt h ef i r s tt i m e ，t h i sp a p e rc l a i m st h ep l u r a l i s t i ca n dm a r k e t i z a f i o ns y s t e mf i n a n c i n g e v a l u a t i o nm o d e l t h i sp a p e rb u i l d se v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m t h e n ，t h i sp a p e rd e f i n i t e l ye v a l u a t e s g r a d ea n dg r e yc a t e g o r y f i n a l l y , t h i sp a p e rb u i l d sf u z z ym a t r i xa n di n d e xw e i g h t st h r o u g ha h p 0t h i sp a p e re v a l u a t e sa n do p t i m i z e st h ef i n a n c i n go fq i n g d a ol i c u ns e w a g ed i s p o s a l f a c t o r yb yu s i n gt h em o d e lw h i c hw a sc l a i m e di nt h i sp a p e r ，a n dt h i sa r g u m e n t st h eo p e r a t i o no f t h em o d e l i na d d i t i o n ，t h i sp a p e rg i v e st h ep r o p o s a lo fs e m ip u b f i ei n f r a s t r u c t u r eo fq i n g d a o ， i v i n c l u d i n g ：o p t i m i z i n gf i n a n c i n gc h a n n e l , t a xr e d u c t i o na n de x e m p t i o n ，i n c r e a s i n gg o v e r n m e n t g u a r a n t e e a n dp r o m i s e ，o p t i m i z i n gf u n do p e r a t i o na n d m a n a g e m e n t ，a c q u i r i n ge f f e c t i v e i n v e s t m e n tc a p i t a lr e w a r di nt h ec o n r s eo fp r o j e c tb u i l d i n g ，d e v e l o p i n ge x t e r n a lr e v e n u e ，p u t t i n g f o r w a r dr e a s o n a b l ee v a l u a t i o ni n d e x t h i sp a p e ro v e r c o m e st h ew i l d e r n e s sa n dd i s o r d e ro ns e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r ea n do f f e r s t h ef o u n d a t i o nb o t hf o rg o v e r n m e n ta c t i o na n dc o n s t i t u t e sp o l i c ya n dc o d e f u r t h e r m o r e ，t h i s p a p e rp u t sf o r w a r dt h em e t h o da n dp r o p o s a l ，w h i c hw i l lh e l pt or e s o l v et h em a i np r o b l e m st h a t e x i s ti np l u r a l i s mf i n a n c i n gc h a n n e lo fs e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e ，s e m ip u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，f i n a n c i n gm o d e l ，s y s t e m f i n a n c i n gm o d e l ，f i n a n c i n gm o d e le v a l u a t i o n v 声明 本人郑重声明：本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果，撰写成博士学位论文“准公共性基础设施的融资模式研究”。 除论文已经注明引用的内容外，对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式注明。本论文不包括任何未加明确注明 的其它个人或集体已经公开发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 签名：孑i jt 习刈 二零零四年十二月 第1 章问题的提出 第1 章问题的提出 1 1 引言 经过二十多年的改革，我国的社会主义市场经济体制已经初步确立，市场在 资源配置和收入分配方面的基础性作用不断得到增强。人们越来越深刻地认识 到，在国民经济的运行过程中政府的作用并不是无限的。在市场能够有效发挥作 用的领域中，政府的干预不仅是无效的，甚至削弱了市场自我调节机制的效果。 另一方面，在市场经济中政府的作用仍然是积极的，在市场不能有效发挥作用的 场合，政府的干预是完全必要的。因此，可以毫不夸张地说，没有政府就没有健 全的市场。政府投资与社会投资的定位和作用问题也是准公共性基础设施项目投 融资多元化课题的核心问题所在。 之所以提出准公共性基础设施，不是研究一般的公益性或经营性基础设施， 是因为准公共性基础设施介于公益性基础设施和经营性基础设施的特殊性质。准 公共性基础设施需要政府投资也需要社会投资。此前，并没有研究报告直接针对 准公共性基础设施，追根溯源地研究融资渠道，进而解决融资模式的问题。我们 认为缺乏此项研究，是导致基础设施分类不清，融资方案缺乏和融资效率低下的 重要原因。 随着我国人均g d p 超过了1 0 0 0 美元，国民经济的快速发展与相对滞后的基 础设施现状产生了巨大的反差，国家十五计划中明确指出：“要优化结构，调整 布局，提高工程质量，拓宽投资渠道，注重投资效益，把基础设施建设提高到一 个新水平。重点加强水利建设、健全综合交通体系、优化能源结构等的基础设施。 为提高人民生活水平。加强城乡供水、供电、供气、供热、信息、环境等基础设 施建设，扩大农村基础设施的覆盖面，为改善城乡居民生活质量创造条件。 从上世纪9 0 年代后期开始，在政府未设准入禁令的各个产业方向上，短缺 经济基本结束，买方市场初步形成。于是包括外资在内的民间资本，开始把目光 投向那些长期由政府包办的投资领域，基础设施建设越来越成为关注焦点。1 9 9 5 年，国务院发展研究中心举办了“基础设施建设国际高层论坛”，在会议文件中已 经指出“民营化是发展趋势”，这在当时来说是相当超前的观念。 2 0 0 4 年9 月中国城市“十一五”核心问题研究报告指出，“十一五”时期， 我国城市基础设施建设已进入资本拉动时代，公用事业的民营化为众多投资者带 来了前所未有的机遇。 尽管近年来我国基础设施市场化步伐不断加大，然而也同时面临着诸多问题 和挑战，主要体现在以下几个方面： 第1 章问题的提出 准公共性基础设施市场化缺乏理论研究与实践指导方法。对比经营性基础设 施和公益性基础设施的投融资责权利清晰，准公共性基础设施的相关研究滞后直 接影响其融资能力，导致了准公共性基础设施的供给不足。 基础设施建设项目资金短缺，财政负担重。经济的发展要求城市基础设施先 行建设，其投资需求的速度高于国家投入的增加速度；基础设施的维护费用也需 要大量的资金；由于基础设施的供应是免费的或者是低收费的，需要政府提供数 额巨大的财政补贴。 基础设施建设项目所需稳定的资金供给渠道受政治因素和国家经济状况影 响大，难以得到可靠的保障。基础设施建设周期长，回收慢，建成后需要维修保 养，要求稳定的资金来源。但是，受政治体制的影响，所需预算可能被削减，项 目也可能随时中断，投资效率低。 由于政府对基础设施直接提供了一个自然垄断市场，在这个市场上不存在竞 争压力，垄断企业缺乏提高效率和降低成本的动力。因此，政府的这种单一投资、 建设和建后管理的模式，在实践中证明是缺乏积极性和约束性的，普遍存在经营 效率低下的情况。 总之，对基础设施投融资模式研究的匮乏和相关体制环境滞后已经成为基础 设施产业迅速发展的瓶颈，并制约着我国国民经济的快速发展。急需全方位地从 理论研究到实证研究突破融资范式，进行创新。 1 2 我国准公共性基础设施的发展 进入九十年代以来，城市公共基础设施建设受到各地政府和社会的关注，城 市市政公用设施投资逐年上升。“八五 期间投资总和是2 6 0 0 亿元，是“七五 期问的5 2 倍，而“九五”期间的投资总和约7 0 0 0 亿元，是“八五 期间的2 7 倍。2 0 0 1 年全国城市公共基础设施建设和维护投资达到2 5 0 0 亿元，达到当年投 资最高水平，比2 0 0 0 年增长了3 4 。 但同时也应看到，城市公共基础设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍 然较低，8 0 年代末，城市公共基础设施中的市政公用设施建设和维护投资占g d p 的比例仅占到0 4 ，“八五 期间为0 8 ，“九五 期间1 7 ，1 9 9 9 年首次达 到2 ，2 0 0 1 年达到2 6 。见图1 1 ，这一比例与国外大规模建设时期通常占 3 8 相比，仍有相当的差距。 2 第1 章问题的提出 王9 8 81 9 8 91 9 t 2 01 9 9 1 王9 9 2 l 9 9 31 9 9l1 9 9 5 王9 6 9 9 71 9 9 81 9 9 ) 2 0 0 c2 0 0 1 诲料康潍：根锯中翻城市建嫒统计铝搬铙瑷 图1 1 我国历年城市基础设施占g d p 比重统计 从融资结构来看，政府财政投资占城建资金的比重总体呈下降趋势。2 0 0 1 年， 中央和地方财政( 含两项资金) 投资总额7 3 3 亿元，十年间增长了5 5 倍( 1 9 9 1 年 1 3 4 亿元) ，但由于城建资金需求量的急剧上升，预算内投资占城建资金的比重 由1 9 9 1 年的5 0 下降到2 0 0 1 年的2 9 ，见图1 2 。 图1 2 我国历年国家预算资金及财政投资占城建资金的比重 在政府投入所占比例呈下降趋势的同时，市场投入比例却呈明显的上升趋 势。从1 9 9 6 年开始，政府投入和市场投入比例发生了明显变化，政府投入由1 9 9 5 年以前9 0 左右，下降到2 0 0 1 年的5 2 ，同时，社会资金投入迅速增长。 3 ：三 。 竹 o 第1 章问题的提出 抬；i ，0i 珏i 饽 - 9 1 , il 惰l i i辑嚣 ：l0 ： 图1 3 我国历年城市基础设施资金政府投入与市场投入比例统计 对本文所研究的准公共性基础设施而言，由于缺乏理论对准公共基础设施的 明确界定，导致公开的统计数据并没有对准公共性基础设施进行单独分类。但是 通过归类可以发现，纯公益性基础设施主要集中在农村道路、地下水管、城市内 道路等；经营性基础设施主要集中在电信、城市公交、电厂、交通地面服务设施、 收费道桥等；其他所有基础设施基本上介于经营性与公益性之间，属于准公共性 基础设施。准公共性基础设施主要为道路、铁路、机场、港口、桥梁、通讯、水 利工程、城市供水、供气、供电、废弃物处理、污水处理等。值得关注的是，由 于市场经济改革的不断深入，准公共性基础设施在基础设施中的比例越来越大。 上海浦东新区用于城市基础设施的投资从1 9 9 1 年至1 9 9 6 年为3 2 0 亿元，其中绝 大多数是准公共性基础设施，约占新区固定资产投资的3 0 1 。与此同时，以民 营资本和外资为代表的社会资本不断挖掘经营性基础设施项目，浪潮也波及到准 公共性基础设施，各地许多本身不具备收回投资能力的水厂项目纷纷得到社会投 资的参与，在经营性与公益性之间，政府和私人不断寻找着平衡，其发展速度有 目共睹。 总而言之，改革开放以来，中国基础设施投资迅速增长，在促进经济增长和 社会生活基本条件有较大改善的同时，也随着国民收人分配结构的变化而使基础 设施项目的融资结构发生较大变化。伴随着我国整个城市化的进程，基础设施的 投资占g d p 的比率在不断的上升，上个世纪的8 0 年代，基础设施投资占g d p 的比重大概仅仅在4 4 ，到九十年代迅速上升到7 5 ，目前大概在8 到9 左右。 根据世界银行的最新研究，在可预期的将来，每年的基础设施投资会超过g d p 的1 3 ，其中大量准公共性基础设施所需要的巨额融资已经成为一个非常现实的 问题。换而言之，虽然政府来投资主导公益性基础设施毫无争议，但是准公共性 1 中国城市化研究课题组，中国城i h 化道路初探兼论我国城市基础设施的建设 ，2 0 0 1 1 0 4 第1 章问题的提出 基础设施投入对国民经济的贡献力仍显不足，问题的症结就在于投资主体多元化 并未真正达到。 1 3 准公共性基础设施项目融资渠道 准公共基础设施由于投资大、建设周期长、见效慢、现金流不足难以还本付 息、具有较高的投资风险而使其融资成为发展的关键。由于政府财力已不堪重负， 更由于政府融资的非效率问题严重，完成巨额的融资任务，不能不说是一种挑战。 因此，政府必须平衡和组合拥有的各种资源，运用计划与市场的手段，量力而行， 拆分项目建设的“大盘 ，将广义的融资主体科学合理地分解成若干狭义( 独立) 的融资单位，实现政府“独挑演变为市场主体多家合力融资的局面。换而言之， 就是要引入企业这一市场经济中最重要的微观基础，根据不同类型的建设项目做 出不同融资渠道安排。 1 3 1 以项目的性质进行基础设施渠道分类 第一，公益型项目融资渠道：政府。这类项目难以市场化运作，或者说是与 政府履行公共管理职能密切相关项目，例如环保绿化项目、国家体育场馆等。 第二，经营型项目融资渠道：社会资本。这类项目可以商业化运作，具有财 务收益，能实现投入产出的价值转换。现在的问题是，如何从微观层面界定具体 的项目，政府怎样运用市场手段将各类企业吸引进来并成功实施融资主体角色替 代。 第三，准公共性项目融资渠道：因具体项日而异。有的可以企业为主、政府 为辅，如经营性较强又兼有公益性的项目，如污水处理、垃圾处理设施；有的可 以政府为主、企业为辅，如公益性较强而又有部分经营性特征的项目，如污水河 道治理。这些适宜个别分析选择融资主体。主要取决于两因素即：项目自身的商 业价值和政府行为取向。值得提醒的是：政府不与企业争利，甚至某些商业价值 不太高的项目政府不妨匹配投入一定资源以提高其商业价值，进而吸引企业， 也是完全必要的。 本文着重于研究准公共品的基础设施项目融资，就是要深入解决这一类项目 的融资问题。 1 3 2 项目投资者特征分类及分析 1 、中央政府 到目前为止，中央政府一直占主导地位，但是比重在下降，其中主体的资金 是预算内的资金，比如投资于水利、林业、铁路交通等等。中央的预算建设项目， 5 第1 章问题的提出 是由项目的承担人从财政部门计划划拨建设资金，约占1 0 以上。另外，中央政 府还包括一些预算外的资金，这些资金根据国家的法律法规收取，同时安排使用， 但是并没有纳入国家预算管理的财政性资金，预算外的资金大概在数百亿元，规 模少于预算内。还有一些贷款贴息，主要是对中央级别的大中型在建项目，目前 根据规定，贴息最长不能超过五年，贴息的利率不能超过3 ，第四个就是政府 间的转移支付，包括在实施积极的财政政策中由国债带动的、或者是转贷给地方 政府的项目。还有长期的建设国债，中央政府为了应对亚洲金融危机，1 9 9 7 年 之后实施了积极的财政政策，发行了一些长期的建设性国债，每年都是上千亿， 这些国债的权益资金占整个投资成本大概在3 0 左右，并且还安排一些银行的配 套贷款。然后，来自于政府方面的投资，正在逐步转向引导性。 2 、国内银行的贷款 国内银行的贷款为基础设施进行贷款融资，大概的比例在总投资额的四分之 一左右，其中也包括一些地方政府推荐的基建项目，以及一些中央政府鼓励国有 银行，利用财政长期建设国债资金的配套贷款。根据世界银行的统计，1 9 9 8 年 到2 0 0 2 年国内银行的贷款累计达到了1 2 万亿元。 随着政府财政资金的逐步退出，靠银行贷款支持基础设施投入必然增加商业 银行为基础设施提供的贷款蕴藏着风险，这是由基础设施和融资所需要的资金特 性所决定的，比如资金的长期性和商业银行资金来源的短期性的矛盾。根据贷款 通则，商业银行发放的长期贷款一般不能超过十年，超过十年的贷款要向人民银 行备案，所以一般都是三、五年。而基础设施建设，比如建一条铁路，有时需要 更长时间，短期资金长期运用是不配套的。商业银行为城市基础设施建设进行融 资，主要的风险为：第一，集中度风险，银行控制贷款风险的一个基本原则将贷 款分散，再分散。不允许单一项目的贷款过大，因为一旦此贷款项目出现问题， 足以导致银行坏帐过高无法周转。因此单一贷款占的比重不能过高，前十个贷款 户占的比重不能过高。第二个关联贷款的风险，地方政府控制着城市银行业，城 市商业银行为地方政府大量贷款。第三个是利率风险，长期贷款在中国的利率市 场化不断推进的阶段面临着越来越大的风险。 3 、企业 大多数的企业投资者或者是基建项目的发起人，有着政府背景，如城市投资 公司，用于基础设施建设的权益资金可能是来自卖地或国有资产股权的转让，包 括一些收费，大概也占到2 0 左右，比如说上海久事集团及一些城市建设投资公 司。值得关注的是国内民营企业也正加速参与进来，比如上海到宁波的杭州湾大 桥的巨额建设融资就是以多家民营企业为主进行的。大量民营资本也集聚在这 里，期待有更大的施展空间。 6 第1 章问题的提出 4 、国外资金 包括一些直接投资，目前国外企业集团对我国基础设施中的电力、水厂、污 水处理厂、交通运输设施普遍看好，正在不断加大投资力度。如何合理利用好外 资为部分基础设施项目提供建设资金和管理经验，也是我们研究的当务之急。另 外也包括一些借款，其中大部分是长期贷款形式，有百分之二十左右可能是通过 直接投资，比如外商的直接投资，包括在股