（公共管理专业论文）中国城市社区服务信息化建设研究——以杭州市为例.pdf

摘要 进入新世纪以来，社区服务在我田城市经济社会发展中的地位和作用与f 1 俱 增。党的十六大第一次将“发展社区服务方便群众生活”写入政治报告。这不 仅为社区服务的大发展提供了良好条件，而且要求从新高度、新视角进一步深化 对社区服务的理论研究和现实思考。推进城市信息化，是完善、提升城市各种功 能，发展城市经济，建设传统文明和现代文明相结合的城市文化，完善社会保障、 应急、救助、信用和服务体系的战略举措社区信息化是城市信息化建设的重要 组成部分通过社区信息化建设，能够为老百姓提供便捷优质的服务，架起政府 与百姓之间沟通的桥梁，进一步提高老百姓的生活品位。 本文以社区建设理论、信息化理论、城市管理学理论为理论基础，通过规范 分析和国内较多城市具体的案例实证，对社区服务信息化建设问题作了初步的研 究通过对大量的文献进行了研究，归纳了当前国内外社区服务信息化理论和政 策研究的动态：通过检视中国城市社区服务的发展历程，归纳出社区服务的内涵 与外延，以及社区服务的基本特征、供给途径；对城市信息化的含义、特点进行 了分析，并对城市社区信息化的层次架构作了研讨，进而提出社区服务信息化的 基本范式；对杭州市社区服务信息化建设的两个主要模式一一市民服务呼叫中心 项目和杭州市市民卡项目作了研究，对当前杭州市社区服务信息化存在的问题和 发展趋势作了探讨；提出加强社区服务信息化建设，必须实现制度创新，运用公 共管理途径、市场化途径、社会化途径等多种渠道，创新社区信息化的财力支持 机制，促进社区服务业与信息产业的互动互补，形成“政府引导、部门协调、管 理规范、社会参与、市场运作”的良性运行机制。 关键词：城市社区服务信息化建设实证分析 a b s t r a c t a st h et w e n t y f i r s tc e n t u r yo p e n s ，t h ec o m m u n i t y b a s e ds e r v i c ep 1 a v s i h lr e a b i n 9 1 yas u b s t a i n t i a lr o l ei no u ru r b a ns o c i a la n de c o n o i n i c d e v e l o p m e n t s i n c et h ew o r d s “d e v e l o p i n gc o m m u n i t y b a s e ds e r v i c e t o f a c i l i t a r et h e1 i f eo fp u b l i c ”f i r s t l ya p p e a r e di nt h ep o l i t i c a lr e p o r t o ft h e1 6 ”c o n f e r e n c eo fc o m m u n i s tp a r t y ，o b v i o u s l y ，t h es t u d yo nt h e c o m m u n it y b a s e ds e r v i c eh a sb e e nc h a ll e n g e da n dn e e dt oe m b r a c et h en e w t h e o r e t i c a lv i e w sa n dp r a c t i c a ld e m a n d s t h eu r b a ni n f o r m a t i o n i z a t i o ni s s t r a t e g i cm e a s u r et oi m p r o v ev a r i o u sc i t yf u n c t i o n s ，d e v e l o p i n ge c o n o m y ， a n de s t a b l i s ha ni n t e g r a t e ds y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t y ，e m e r g e n c yr e s p o n s e ， r e l i e f ，c r e d i ta n ds e r v i c e a so n eo fi m p o r t a n tp a r t so f t h eu r b a n i n f o r m a t i o n i z a t i o n ，t h ec o m m u n i t yi n f o r m a t i o n i z a t i o nc o n s t r u c t i o ni s a l s oak e yi np r o v i d i n gg o o ds e r v i c ef o rc o m m u n i t y ，a n ds h o u l db ep a ym o r e a t t e n t i o n t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rf o c u s e so na ni s s u eo fc o n s t r u c t i n gi n f o r m a t - i o n i z a t i o no fc o m m u n i t y - b a s e ds e r v i c e b a s e do nt h et h e o r i e so ft h e c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ，t h ei n f o r m a t i o n i z a t i o n ，a n dt h ec i t ym a n a g e m e n t ， e v e nb ym e a n so ft h ec a s es t u d yo fm a n yc i t i e si nc h i n aa n dc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ：a f t e rr e v i e w i n gn u m e r o u s1 i t e r a t u r e s ，l a t e s tt h e o r i e sa n d p o li c i e sa th o m ea n da b r o a do fi n f o r m a t i o n i z a t i o nc o n s t r u c t i o no f c o m m u n i t y b a s e ds e r v i c ea r es u m m a r i z e d ： w i t he x a m i n i n gt h ec h a n g e so f t h eu r b a nc o m m n i t y - b a s e ds e r v i c ei nc h i n a , t oc o n c e d t u a l i z ec o m m u n i t y - b a s e ds e r v i c ea n di t sa t t r i b u t e s ，t od i s c u s st h ef u l la p p r o a c ht op r o v i d e s e r v i c e u n d e rac a s es t u d yo fh a n g z h o u a n a l y z et h et w om a i nm o d e l so f c o n s t r u c t i n gi n f o r m a t i o n i z a t i o ni nh a n g z h o uu r b a nc o m m u n i t i e s ：h a n g z h o u c i v i cs e r v i c ec a l lc e n t e ra n dh a n g z h o uc i t i z e nc a r dp r o g r a n lb ya s s e s s i n g t h eq u a l i t yo fu r b a nc o m m u n i t y b a s e ds e r v i c ea n d t h ee x t e n tt oi n f o r m a t i o n i z a t i o ni nh a n g z h o uu r b a nc o m m u n i t i e s ，t od i s c u s st h ep r e s e n t p r o b l e m sa n ds t r a t e g yo nh o wt os o l v ep r o b l e m so ni n f r o m a t i o n i z a t i o no f c o m m u n it y b a s e ds e r v i c ei nh a n g z h o u d r a w i n gac o n c l u s i o no nt h ea b o v e a n a l y s i s ，a n dt op r e s e n tt h e a d v i c e so nh o wt oe n h a n c ei n f o r m a t i o n i z a t i o n o fc o m m u n i t y b a s e ds e r v i c e ，w h i c hw o u l de m p h a s i z eo ni n s t i t u t i o n r e f o r m i n g ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，m a r k e t o r i e n t e da p p r o a c h e s ，a n ds o c i a l e f f e c t se t c ，i no r d e rt oo b t a i nt h ef i n a n c i a ls u p p o r t sa n df i n a l l yf o r m e f f e c t i r em e c h a n i s ma n di m p e ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ec o m m u n i t y k e y w o r d s ： u r b a n c o m m u n i t y b a s e d s e r v i c e ， i n f o r m a t i o n i z a t i o n c o n s t r u c t i o n ，a c t u a l i t ya n a l y s i s 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社区服务信息化建设研究 中国城市社区服务信息化建设研究 一一以杭州市为例 l 导论 进入新世纪以来，社区服务在我国城市经济社会发展中的地位和作用与时俱 进，与日俱增。党的十六大第一次将。发展社区服务，方便群众生活”写入政治 报告【炷1 1 。这不仅为社区服务的大发展提供了良好条件，而且要求我们从新的高 度、新的广度、新的角度进一步深化对社区服务的理论研究和现实思考。为此， 全国各地的诸多城市充分发挥了工作主动性和积极性，勇于探索，大胆实践，在 社区服务主体多元化、社区服务内容产业化、社区服务手段信息化等方面创造出 许多宝贵的经验，为中国城市社区服务乃至整个城市社区建设的创新理念、创新 机制、创新载体提供了丰沃的经验基础。本文试图从理论与实际结合的角度，以 杭州市为例，同时结合天津、上海、广州等地的社区服务信息化建设经验，对当 前我国社区服务中的体制创新作一探索。 1 1 研究目的与意义 城市是现代工业社会的重心。2 0 0 3 年底，我国总人口为1 2 9 2 2 7 万人，其中 城镇人口5 2 3 7 6 万人，占4 0 5 3 t ”。城市还是人类文明的象征，同时也是社会经 济发展的产物。社会经济发展使城市的内涵和外延不断扩大：城市功能由最初单 一方面的交换中心发展为商业、制造业、服务业，政治、经济、文化、交通等多 方面的中心；城市人口不断增加、城市半径扩大、中心点增多和扩散，这使 城市在运转和发展过程中存在越来越多的问题需要研究脚。“社区是近年来随着 城市的发展而逐渐发展起来的城市治理和服务的基层组织，是现代城市管理的有 效的新模式” a 2 1 而从社会结构上看，社区总是作为社会的一个组成部分而存 畦”扛泽民：伞面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面北京，人民出版社：2 0 0 2 年1 1 月 啦。连玉明：学习型社区 北京中国时代经济出版社：2 0 0 3 年8 月 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 中国城市挂区服务信息化建设研究 在的中观体系。作为城市社会整体的一个子系统，城市社区的发展状态对于城市 社会的良性运行具有很大的影响【3 】。城市规模的扩大、城市职能和居民生活的多 样化推动着城市管理重心向基层社区转移，社区建设和发展成为城市经济社会发 展战略的重要内容 4 1 。 近几十年来，社区服务和社区发展俨然己成为一个世界性的热门话题。1 9 5 5 年，联合国发表了题为通过社区发展促进社会进步( s o c i a lp r o g r e s st h r o u g h c o m m u n i f ) 的专题报告，指出社区发展的目的动员社区居民积极参与社区建设， 充分发挥创造性，以促进经济增长和社会全面进步【5 1 。这一倡议在全世界得到了 积极响应：广大发展中国家和地区，力图通过社区内外力量的结合摆脱贫困落后 的困境；在发达国家的大都市里，人们用社区发展的理念解决因城市化、城市重 建而产生的各种问题。在我国，社区服务和社区发展是在体制改革的背景下进行 的。尤其随着我国社会主义市场经济的发展，“单位”体制的变革，使得越来越 多的“单位人”成为“社会人”，迫切需要城市管理的重心下移，迫切需要增强 社区建设和推进社区发展。加强社区建设，完善社区服务，培育社区文化，成为 当前城市管理的当务之急。社区服务作为解决计划经济产生的问题和构建社会主 义市场经济体制社会的战略抉择，因而具有特殊的意义。 “信息化和全球化是当今世界发展的两大趋势”，“信息化是当前和未来国家 竞争的制高点引疰1 。2 0 世纪中叶以来，发达国家和许多发展中国家都纷纷利用 信息技术这一先进技术来推动本国经济和社会发展，并将推动信息化作为国家发 展战略。1 9 9 7 年全国信息化工作会议提出，要在国家统一规划和推动下，在农 业、工业、科技、国防及社会生活各个领域广泛应用信息技术，深入开发信息资 源，加速实现国家现代化【6 1 推进城市信息化，是完善、提升城市各种功能，发 展城市经济，建设传统文明和现代文明相结合的城市文化，完善社会保障、应急、 救助、信用和服务体系的战略举措 7 1 社区信息化是城市信息化建设的重要组成 部分。通过社区信息化建设，能够为城市居民提供便捷优质的服务，架起政府与 市民之间沟通的桥梁，进一步提高居民群众的生活品位。随着经济社会的发展和 人民生活水平的不断提高，城市居民对社区信息化的需求也越来越强烈，社区信 息化有着更为广阔的发展前景。 懈”游五洋、陶青：信息化与未来中国，北京，中国社会科学出版社：2 0 0 3 年1 2 月 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 中国城市社区服务信息化建设研究 正是基于以上缘由，本文选择了城市社区服务中的信息化建设这一题目作为 研究对象，其目的是，通过对杭州市社区信息化建设进程的回顾和与国内大中城 市上海、天津、广州的比较，探讨城市社区服务信息化建设体制创新所面临的问 题、任务、目标和方式，总结城市社区服务信息化建设的经验和特色，并从改善 社区服务，推进社区发展的角度，就城市社区服务中的信息化建设体制创新中的 理论与实践问题开展理论概括和研讨。 1 2 国内外研究现状的检视和述评 城市化进程在全球的加速，不仅使城市成为世界各国经济社会活动的主要舞 台，而且也使得城市社区成为学术研究的重要对象。城市是政治、经济、社会诸 要素向特定区位空间集聚的产物，因此。不管最终关注的焦点是什么，对城市的 正确理解都需要跨学科的研究”【踟。但可能由于政治、经济、社会体制差异，加 上学科交叉，国内外有关城市社区服务信息化建设的理论研究，目前还为数不多。 但相关的社区建设、社区服务及信息化理论研究却为本文提供了较多的理论资 源。 1 2 1 关于社区服务的研究 自1 8 7 年德国社会学家f 滕尼斯在他的成名之作社区与社会中提出“社 区”这一概念以来，“社区现已成为社会学中最根本及最具有深远意义的基本概 念”。i 注1 1 在f ：滕尼斯看来，。社区”是指那些有着相同价值取向、人口同质性较 强的社会共同体，其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具 有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系。滕尼斯只是强调了社区概念的社会性而 没有涉及其地域性。后来随着社会学从欧洲传入北美，特别是随着美国经验社会 学研究的兴起，社区一词被赋予“地域性”而不再特指乡土社会或传统社区，即 英文社区( c o m m u n i t y ) 一词的内涵与外延都发生了变化，不仅包括社会生活共 同体的涵义，而且包括地域生活共同体的涵义，不仅包括乡村社区，而且也包括 城市社区。2 0 世纪前半期的美国芝加哥学派就是以研究城市社区而出名，其中 代表人物有帕克( p a r k ，i 乙e ) 、伯吉斯( b u r g e s s ，e w ) 和l i 沃思。帕克创立 了人文区位学( h u m a ne c o l o g y ) 理论，提出从社区整体研究城市的观点。伯吉 c 巷1 j 涅斯伯特( r n i s k 肚) ：社会学传统( 英文皈) ，纽约，巴斯克出版社t1 9 9 6 年5 月 3 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社区服务信息化建设研究 斯首先提出了城市区位“同心圈”理论。沃思于1 9 3 8 年发表都市化状态是一 种生活方式一文，提出都市化状态有三种主要因素：人口规模、人口密度、人 口异质性。为此，沃思将城市定义为：规模大、人口密度高、众多具有社会和文 化异质性的人群的永久聚居地 3 1 。自1 9 3 3 年费孝通等第一次将英文c o m m u n i t y 译为“社区”以来，我国学者借鉴国外先进理念，对社区的研究也不断加深，日 臻成熟。据社会学家粗略统计，关于社区的定义有1 0 0 多种【1 0 】。2 0 0 0 年，中共 中央办公厅、国务院办公厅关于转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的 意见( 中办发 2 0 0 0 1 2 3 号文件) ，以官方最高级文件的形式明确“社区是指聚居 在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，城市社区的范围“一般是 指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，社区建设“是指在党 和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题， 促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平 和生活质量的过程”唯1 1 社区服务研究是我国社会保障研究领域中一个十分活跃的主题。2 0 多年来， 经过民政部的大力倡导，各地城市的积极实践，“社区服务”已被证明为一种比 较切实且可行的社会保障方式。而同时，对社区服务相关的学术研究也从探索起 步开始逐渐完善和系统化，怎样建立和开展适合中国国情的社区服务成为学者们 不断关注及争论的话题。比如，关于社区服务对象问题，关信平、张丹认为，社 区服务的对象应该主要集中在社区中难以通过商业化服务体系来满足需求的成 员【l l l 。唐仲勋的观点更具体，认为服务对象应该是孤老残幼、优抚对象和社区居 民等有困难的人【1 2 1 。方明、王颖认为现代社区服务的对象已扩展为全体的居民 【1 3 l 。王思斌综合了以上观点，认为社区服务是由民政部倡导推行的以民政工作对 象为主，面向全体居民的服务，其服务可分为三个层次，初级形式针对孤老，残 疾人、困难户等民政对象，中级形式拓展为某类居民的服务，高级形式则是 面向全体的居民的综合服务。应当说，这一观点目前得到较多的认刚。又如， 关于社区服务性质问题，争论的焦点是社区服务的福利性( 公益性) 与经营性的 问题。关信平、张丹强调社区服务的福利性，认为社区服务不等于社区内存在的 所有服务活动，它应该只包括其中的福利性服务，而不包括商业化的服务。即使 1 6 t 1 1 新华社：。中办国办发出通知转发民政部意见”，人民日报2 0 0 0 年1 2 月1 3 日第1 版 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社区吸务信息化建设研究 在市场经济条件下，它仍然是一种福利性的服务活动。还强调应该始终把握社区 服务的福利性目标和坚持以福利性的资源调动方式为基础，淡化社区服务的福利 性就会导致社区服务的方向失误【1 l 】。吴铎则强调社区服务的经营性，认为社区服 务业应打破传统的社会福利无偿服务格局，使它成为“实体经营”业【1 6 1 。而较多 的学者主张社区服务具有经营性和福利性的双重属性。如刘伟能认为社区服务兼 有福利服务和方便人民生活的两方面任务，而在具体的运行过程中，既要强调它 的社会效益，同时也要考虑它的经济效益，这样社区服务才能得到进一步的发展 ”。罗萍还认为，社区服务应该建立福利型和经营型两种运行机制。对特殊群 体是福利性服务，对一般居民是经营性服务。服务民政对象是福利性服务，服务 社会对象是经营性服务。前者是无偿服务，后者是低偿和有偿服务【1 8 1 。中外比较 也是城市社区服务研究的一项重要内容。夏学銮、王思斌等学者对英国城市社区 照顾和我国城市社区服务进行了比较研究，认为类似之处在于政府的主导作用比 较明显，服务对象范围大致相近。两者差异主要体现在政府承担责任的程度和目 标设计的不同，英国社区照顾以受助对象的个人发展为中心，而我国社区服务在 一定程度上要与城市产业结构调整等经济目的相联系，等等 1 4 1 。 1 2 2 关于信息化的研究 1 9 6 3 年，日本学者梅田忠夫( t a d a ou m e s a o ) 在一篇评论文章论信息产 业中首先提出了“信息产业的时代”，到1 9 6 7 年日本社会开始使用“信息化” ( i n f o r m a t i z a t i o n ) 一词。这是有关。信息产业”和“信息化”最早的文献脚l 。 1 9 8 6 年1 2 月，首届中国信息化问题学术讨论会在北京召开，会后编辑出版了论 文集信息化一一历史的使命一书，填补了国内这一研究领域的空白。但时至 今日，国内关于信息化的内涵和外延仍然众说纷纭。几种较有代表性的阐释为： ( 1 ) 信息化就是信息技术( r r ) 的推广与应用过程；( 2 ) 信息化是信息资源的 开发和利用过程；( 3 ) 信息化是信息产业的成长和发展过程；( 4 ) 信息化是指信 息的开发、生产、传播和利用在国家社会生活中的作用不断增强的过程【2 1 l ：( 5 ) 信息化有两方面的含义：一是指以计算机和通信技术为主要手段来获取、加工、 处理、存储、报道、传递和提供信息，并使其整个过程实现自动化、数字化和网 络化；二是指国民经济的发展从以物质和能源为基础向以知识和信息为基础的转 变过程，或者是指国民经济发展中结构框架的重心从物质性空间向知识性空间转 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 中国城市特区暇备信息化建设研究 变的过程1 2 2 1 ；( 6 ) 信息化就是指在国家宏观信息政策指导下，通过信息技术开发、 信息产业的发展、信息人才的配置，最大限度地利用信息资源以满足全社会的信 息需求，从而加速社会各个领域的信息化发展进程 2 3 1 ；( 7 ) 信息化是指在国民经 济和社会各领域不断推广应用计算机、通信和网络等信息技术和其他相关的智能 技术，达到全面提高经济运行效率、劳动生产率、企业核心竞争力和人民生活质 量的目的的过程阱l 。应该看到，2 0 多年来国内学者单就研究信息技术、信息经 济、信息产业、信息服务业等信息化问题的著述也为数不少，然而，美中不足在 于：一是研究的系统性不够。内容显得庞杂、紊乱，让人理不出头绪。二是研究 的倾向性太浓。信息化只是经济发展中的动力之一，是社会科学中的一个枝节， 不能什么都与信息化“挂钩”。三是研究的期望值太高。2 1 世纪是信息化的世纪， 有个别学者要求用信息化取代工业化，进而一步到位实现现代化。四是研究的关 联度不够。有的只重视追求纯之又纯的信息化，事实上，信息化的发展离不开城 市化、社区化，所以，必须与其结合起来进行研究探讨。 1 2 3 关于社区服务和信息化的交互研究 在当代西方社会科学领域，美国社会学家丹尼尔贝尔( d a n i e lb e l l ) 以其最 具影响的理论观念一“后工业社会”( 即后来所称的信息社会) 成为最负 声望的社会理论和思想大师之一。在1 9 7 3 年出版的后工业社会的来临一书 中，贝尔认为，后工业社会结构最大的特征是服务型经济占据了主导地位，服务 化和信息化是后工业社会发展的两个方面：信息化主要着眼于经济活动的技术基 础与战略资源的变化，服务化主要着眼于经济活动类型与方式的变化。信息化的 经济表现主要在两个方面：一是信息产业化，即信息产业发展成为主导性经济产 业；二是产业信息化，即信息技术、信息产品对传统产业的广泛渗透进而改变传 统产业的运作方式 2 5 1 。阿尔温托夫勒( a l v i nt o f f i e r ) 在其名著第三次浪潮 中，把脑力劳动和服务业劳动者人数首次超过工业和农业劳动者人数( 美国， 1 9 5 6 ) 作为新的第三次浪潮经济诞生的标志，认为信息化将给人类带来四大变化： 资本性质的变化、生产方式的变化、就业方式的变化、速度的变化 2 6 1 。 当前国内关于社区服务信息化建设的论著尚不多见。除了城市信息化，数字 城市的论述近年来有所增加以外，其他部分亦为数不多。阎小培撰写的信息产 业与城市发展，从技术进步入手，在综述和吸收中外有关信息产业与城市发展 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕上专业学位论文中国城市社区服务信息化建设研究 关系研究的基础上，运用但又不囿于城市地理学的理论和方法，剖析了信息产业 发展对广州城市经济结构、社会结构和空间地域结构的影响 2 7 1 。李学举认为，要 加大社区服务信息化建设，开展“便民工程”，以社区建设为中心，以民政信息 资源及专项社会事务管理职能为基础，以信息技术为手段，以社区服务为切入点， 建设集热线电话、i n t e r n e t 咨询、单键呼叫为一体的智能呼叫中心，为社区 居民提供全方位的信息和服务【2 8 】。陆首群认为，互联网的发展为我国城市信息化 的实现提供了保障。城市信息化应主要包括：实行电子政务、电子商务，建立城 市社会保障体系、社区服务体系，建设现代物流，打造诚信中国，设立便民服务 信息亭等n 。葛伟民对当前国内城市信息化建设存在的问题进行了分析，认为存 在组织管理制度和体系建设问题、重硬件建设轻软性投入问题、中层阻力问题、 网站荒漠化问题，人才问题、信息安全问题等十大问题1 2 9 1 ，等等。 1 3本文的基本研究思路和方法 研究思路是一项研究得以延续的灵魂，也是研究创新性的一个表现。它能够 反映研究者对问题的领悟和把握的深度，实际上体现该项具体研究的视野和分析 角度。同时，研究思路得以将大量的纷乱零散的实际材料和理论思考整合起来， 向着研究者所需发现和解决的问题行进。研究方法则是为了解决这一行进过程中 如何处理具体的观察和组织，两者构成一种紧密的联系和互动【3 0 l 。本文的基本思 路是将社区建设和社区发展中的社区服务的内容方式等体制创新纳入中国城市 社会的宏观变迁这一时代背景下予以考虑，从而建构一种适应中国社会主义市场 经济体制和城市管理现代化要求的城市社区服务信息化建设体制。本文的研究方 法将在马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，特别是。三个代表”重要思想指导 下，注重实证研究，强调过程性研究。 为达到研究目的，本文选择杭州市为个案。一方面，杭州市是全国社区建设 示范城市，同时又是国家信息化建设试点城市。杭州的社区建设在全国有“四个 首先”：首次全国社区建设研讨会在杭召开，拉开了全国社区建设的帷幕( 1 9 9 2 ) ； 以雷洁琼为会长的全国第一个“社区建设研究会”在杭成立( 1 9 9 4 ) ；由杭州学 者和实际工作者联合撰写的全国第一部社区建设理论专著中国城市社区建设 出版，填补。八五”期间这一理论空白( 1 9 9 5 ) ；首次全国社区建设实验区工作 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社区暇务信息化建设研究 会议在杭召开，为全国社区建设全面推进奠定了基础( 1 9 9 9 ) 。杭州的信息产业 在全国有着先发优势，是“国家软件产业基地”之一，由于有线宽带网建成和 电信网多种接入方式的发展，杭州市区“最后一公里”的问题己基本解决。近年 来市委市政府更是提出了“数字杭州、天堂硅谷”的发展目标。另一方面，作者 本人曾任杭州市江干区采荷街道负责人，有直接参与设计和推动城市社区服务信 息化的实际工作经历。现作者在杭州市级机关工作，有幸得到浙江大学经济学院 和东南土地管理学院专家的指导，还能经常性地和参与杭州市社区信息化建设的 各主管部门、市辖各城区街道乃至兄弟城市研讨交流，并从中受到教益。2 0 0 5 年1 月至7 月，作者有幸参与了中央某项中心工作，在北京、天津等地驻留，与 当地党委、政府，包括社区信息化产业的管理部门有一定接触，也从中得到许多 有益的启示。因此，本文更多的是作者本人来自实践创新的总结和思考。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社f 眶务信息化建设研究 2 城市社区服务信息化理论分析 作为研究的难点和瓶颈之一，当前国内外理论学术界虽然对社区服务和信息 化问题的研究较多，但两者结合起来一并研究的甚少，上升为理论系统分析更少。 而选准社区服务和信息化建设的结合点，实现社区服务信息化的制度创新和持续 发展，迫切需要一个系统的理论作前导。为此，本文拟从探讨城市社区服务和信 息化的内涵外延、特性、基本原理和现状出发，追本溯源，由表及里，对城市社 区服务信息化建设的理论作一思考。 2 1 城市社区服务理论 尽管早在1 0 0 多年前，欧美西方国家就开始发展社区服务，如伦敦慈善组织 会社一汤恩比馆，美国胡鲁邻舍会馆，德国邻里之家等，使得邻里互助、公益服 务成为“社区”这一概念的应有之义【3 l 】但在中国，直到改革开放初期，国内既 无开创先河的社区服务理念，亦无相对成熟、自成体系的社区服务实践。改革开 放引发经济转轨、社会转型、政治开明，既带来了举世瞩目的辉煌成就，又产生 了一些新的社会问题，如。单位制”的解体使得大量“社会人”涌现，原先“企 业办社会”的福利职能向外剥离，老龄化社会和赡养互助等，使绳，社会福利社 会化”成为必由之路；同时，改革开放带来的人民群众生活水平的不断提高，造 成一些便民利民的城市第三产业服务项目供不应求，城市居民对社区服务需求的 日益突出，客观要求必须探索新的社区服务模式，解决现实问题。在这样的背景 下，城市社区服务在国内大中城市得到各级政府积极倡导，呈现出迅猛发展的星 火燎原之势。 2 1 1 中国城市社区服务的发展历程 1 9 8 3 年，国家民政部开始酝酿城市社会福利工作的改革，提出了国家和社 会相结合，采取多种形式的办社会福利事业的思路。1 9 8 4 年，提出了“社会福 利社会办”的指导思想，并进而提出要面向社会，多渠道、多层次、多形式地发 展社会福利事业。1 9 8 6 年，首次提出在城市开展社区服务。1 9 8 7 年9 月，民政 部在武汉召开了城市社区服务座谈会，明确提出了社区服务的内容和任务。从此， 9 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社区服务信息化建设研究 许多大中城市开始了社区服务的实验工作。1 9 8 9 年，民政部在杭州召开社区服 务工作会议，总结推广了全国各地开展社区服务的基本经验，形成了进一步发展 社区服务的新思路，强调上靠政府、下靠基层社区，争取社会各界的广泛参与， 以社会效益为目的、经济效益为手段，走“以服务养服务”的道路等，社区服务 在全国正式推歼。1 9 9 0 年，中华人民共和国城市居民委员会组织法正式实施， 明确“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。到1 9 9 2 年底，全国7 0 多的城市街道社区都系统地开展了社区服务工作，建成了l o 万多个社区服务 设施。1 9 9 3 年，民政部等1 4 个部委联合下发关于加快社区服务的意见，明 确提出了社区服务是社会保障体系和社会服务中的重要行业，提出社区服务的发 展目标和基本任务，制定了相关的保护政策。该文件的出台，把中国城市社区服 务推上了自我积累和自我发展的良性运行轨道。1 9 9 4 年，民政部在上海召开全 国社区服务经验交流会，重申社区服务“以福利服务为宗旨和坚持社会效益为主” 的基本原则，社区服务进一步向着规范化、标准化的方向发展。1 9 9 5 年，民政 部颁布 全国社区服务示范城区标准和全国社区服务示范城区评审办法， 为社区服务在全国推广提供范式。到1 9 9 9 年底，全国城市拥有社区服务设施1 3 万个，综合服务中心5 0 5 5 个，便民利民服务网点2 6 万个，社区服务规模不断扩 大【3 2 1 。 纵观中国城市社区服务的发展历程，可以得出以下结论：( 1 ) 城市社区服 务是中国社会发展的重大现实问题，是改革开放后城市经济社会发展到一定阶段 的必然产物，是全面建设小康社会的重要内容。( 2 ) 城市社区服务是城市社区建 设的龙头和骨干。只有“以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增 加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化”，“把为民服务作为社区一切 工作的出发点和落脚点”( 胡锦涛，2 0 0 1 ) 【拄1 】才能保证社区建设的正确方向，带 动社区建设快速发展。( 3 ) 城市社区服务是城市基层社会管理体制的重要依托。 只有发展社区服务，依托社区服务，寓管理于服务之中，才能构建起以社区为主 要形式的新型城市基层管理体制，保证社会稳定。( 4 ) 城市社区服务是中国社会 保障体系和社会化服务体系的重要组成部分，是解决社会问题和提供服务保障的 重要 惟”新华社：。胡锦涛在祈江考察t 作时强调把二个代表重要思想学刿好落贸好贸践好”，人民日 撤2 0 0 1 年5 月4 h 第1 板 l o 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市挂区暇务信邑化建设研究 支撑，是发展繁荣城市经济、扩大城市就业的重要途径。 2 1 2 中国城市社区服务的内涵与外延 关于城市社区服务的含义，国内理论学术界和实际工作部门众说纷纭。可以 概括为广义说和狭义说两大派系。狭义的城市社区服务，仅指社区福利性、公益 性( 非营利性) 服务，不包括商业性的服务。广义的社区服务，不仅包括社区福 利性、公益性服务，而且包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生 活服务，以及为社区内企事业组织提供的后勤保障服务。狭义说的理论依据在于 国外社区照顾和社区服务理念，西方发达国家和地区的社区服务一般是指社区福 利性、公益性服务，不包括商业性服务。狭义说还担忧，基层社区组织如果开展 商业性服务，就可能片面追求经济利益，失去居民的归属和认同。与此不同，广 义说则以中办发 2 0 0 0 2 3 文件的“三个面向”，即“面向社区居民的便民利民服 务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障化服务” 为理论依据，既包含了狭义社区服务的性质和内容，把社区福利性、公益性服务 看做是社区服务的核心内容；又把一定程度的社区商业性、有偿性服务纳入了社 区服务体系之中，解释出社区服务社会化、产业化的发展方向。 城市社区服务的内涵和外延是什么，是坚持福利性还是福利性、商业性兼重， 决定着城市社区服务信息化的走向。根据作者曾经从事街道基层工作的经历，个 人浅见，当前城市社区服务一般具有以下基本要素： ( 1 ) 社区服务的倡导者是官方机构，即各级党委和政府； ( 2 ) 社区服务的组织者实施者主要是城市街道和社区层面； ( 3 ) 社区服务的对象主要是城市居民，也有社区企事业单位； ( 4 ) 社区服务的内容既包括社区福利性服务、公益性服务，又包括便民生 活服务。 基于以上认识，本文试图给社区服务作出以下定义：所谓社区服务，是指在 各级党委政府的倡导和推动下，以街道、社区为主体，整合社区资源，动员社区 力量，为社区成员提供福利性服务、公益性服务和便民生活服务，不断满足社区 成员日益增长的物质文化需要的过程。 2 1 3 社区服务的特征分析 中国城市社区服务不仅有别于商业经营服务等其他服务，而且有别于西方欧 浙江大学公共管理( m p a ) 硕七专业学位论文中国城市朴区服务信息化建设研究 美其他国家和地区的社区服务，具有以下主要特征； ( 1 ) 基本原则在于以人为本，服务社区。把不断满足社区成员的物质文化 需要作为社区服务的出发点和归宿，把解决社区居民尤其是弱势人群的基本物质 文化需求作为社区服务的首要任务，把满足绝大多数社区成员普遍而又迫切的需 要作为拓展社区服务的工作重点，把促进社区成员的全面发展作为社区服务的重 要目标，把社区最广大群众的受益率、满意率和参与率作为衡量社区服务发展水 平的重要指标。 ( 2 ) 服务内容强调“四个面向”。一是面向各类弱势群体和优抚对象开展福 利服务。此是社区服务的最基本内容和最基本任务，集中体现着社区服务的本质 特征。二是面向普通居民群众开展便民生活服务。这部分服务内容占很大比重， 并且显示着社区服务业的广阔发展前景。三是面向企事业单位和机关团体开展 “后勤保障”服务。此是经济转轨与社会转型的客观要求，而且具有较大的发展 潜力。四是面向下岗失业人员开展就业再就业和社会保障服务。这些内容表明， 中国城市社区服务具有“福利服务”和“方便群众生活”双重任务，发挥着社会 保障和社会服务双重功能。 ( 3 ) 服务性质强调福利服务和经营性服务有机结合，无偿、低偿和有偿服 务相结合。福利服务是社区服务的最基本属性，但在现阶段，我国城市社区福利 服务的范围和水平都比较有限，都主要局限于为弱势群体提供无偿、低偿服务， 或者围绕社区成员的最基本需要提供公益性服务。随着经济社会的发展，社区福 利服务的范围、水平会不断扩大和提升，发达国家和地区的社区服务实践表明了 这一点。与此同时，凡是面向普通居民群众和企事业单位、机关团体的社区服务 项目则以有偿服务或经营性服务为主，这是市场经济的客观要求。也是基于中国 国情的一种相对合理的现实选择。 ( 4 ) 运行机制强调政府主导，社会广泛参与。政府的主导作用突出表现为 推动、管理社区服务业健康发展，增加社区服务投入，兴办基础性、示范性的社 区福利服务设施和服务项目，资助社会力量兴办社区福利服务事业，履行政府职 责范围内的低保、优抚、助残、再就业和老年人福利服务等项职能。政府主导 并非意味着政府主办，更不意味着政府包办。事实上，自社区服务开展以来，党 和政府就一直号召和动员社会各方面广泛参与，并且形成了社区居民、社区内单 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市杜区暇务信息化建设研究 位和民间组织等参与主体。其中，社区居民是最基本的参与力量，社区内单位和 民间组织是重要力量实践表明，政府主导、社会参与的运行机制符合中国国 情，也是中国城市社区服务持续发展的基本保证。 ( 5 ) 发展思路强调整体推进，重点突破，分类扶持。所谓整体推进，主要 是指全面发展社区服务，逐步形成服务种类比较齐全，服务对象比较广泛，服务 数量和质量比较协调，地区发展比较均衡的新型社区服务体系。所谓重点突破， 主要是指在全面发展的基础上，从各地区、各社区的实际情况出发，突出解决社 区服务的薄弱环节、重点部位、关键问题。所谓分类扶持，主要是指区分不同地 区、不同项目给予不同的扶持政策，采取不同的扶持方式。 ( 6 ) 发展方向强调社会化、产业化。社会化意味着服务主体和投资主体多 元化，服务对象公众化。通过社会各方面力量共同参与，国家、集体、个人多渠 道投资，形成社区服务多种形式共同发展的新格局。不仅为各类弱势人群包括下 岗失业人员提供社区福利服务，而且为普通居民群众提供便民生活服务，为社区 内的企事业单位和机关、团体提供后勤保障服务，使社区服务对象扩大到社区全 体成员。在大力推进社区服务社会化的基础上逐步推进社区服务产业化进程，使 社区服务从零零散散的活动逐步发展为服务业中的一个成规模的就业市场和国 民收入的重要领域，亦即发展为第三产业中的一个重要产业，使社区服务取得一 定的经济效益。 ( 7 ) 操作层次强调以基层社区尤其是以基层法定社区为主要操作单元，构 建城区、街道、居委会三个层次一体化的操作格局。十几年来，中国城市社区服 务主要是依托这三级辖区共同体和三级法定社区组织开展起来的。其中，居委会 层次是最基础的操作单元，具有社区服务总体系中的“| i i 沿阵地”的功能。大 部分街道辖区共同体层面形成了相对比较完整的社区服务体系。越来越多的城区 通过行使社区服务职能，兴办社区服务中心，在社区服务总体系中发挥着示范， 指导和。龙头”作用。于是便有了城区、街道、居委会三级服务网络、三个服务 层次的明显特征。尽管这个特征带有一定的行政色彩，不为某些学者所认同，但 它在实践过程中发挥着重要作用。 ( 8 ) 服务方式强调多样化基础上的志愿服务、邻里互助和设点服务。社区 志愿服务是社区服务和社区精神文明建设的一种重要形式。在我国大部分城市社 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文中国城市社区暇务信息化建设研究 区，主要以志愿服务形式来开展福利性、公益性工作。随着社会的进步，社区志 愿服务还会进一步发展。邻里互助虽然具有局限性，但其固有的成本较低、方 便、及时，以及可以增强社区凝聚力等明显优点，使其成为我国城市社区服务的 普遍形式，并且具有一定的发展前景。设点服务主要是指设置专f - g l 务场所( 地) 为社区成员提供服务，开办各种类型的社区服务中心( 站) 便属