（土地资源管理专业论文）城市国有土地资产公司化运营模式研究.pdf

中文摘要 【摘要】：如何发挥和实现土地的最大价值历来是土地所有者关注的焦点问 题。我国城市土地资产价值总量庞大，如何在维护社会主义土地公有制的前 提下，盘活这笔庞大的资产，确保它的保值增值，土地资产的合理经营是关 键。目前，虽然通过体制改革，我国城市土地的利用模式逐步向有偿有期限 有流动的方式转变，土地资产的经营和管理取得了一定的成效，但是土地资 产流失的问题依然非常严重。土地收购储备制度的引进，虽然有助于提高政 府经营土地的主动性，强化政府土地经营权，但由于资金的匮乏以及政府不 当的行政干预，土地的市场化经营程度很低。 本文借助土地资产经营的基本理论，在分析国内外经营模式的基础上提 出了公司化运营的思路。并且对土地资产经营公司的机构设置、运作模式、 收益分配以及应该注意的关键问题进行了分析和探讨。 【关键词】：城市土地；土地资产；收购储备；公司化运营 a b s t r a c t ：i ti sa l w a y st h ef o c u so ft h el a n do w n e r sa t t e n t i o nt o m a x i m i z et h el a n dv a l u e t h eg r o s sv a l u eo ft h eu r b a nl a n da s s e t si n o u r c o u n t r y i s v e r y e n o r m o u s o nt h ec o n d i t i o no fs o c i a l i s m p u b l i c o w n e dl a n ds y s t e m ，t h er a t i o n a lm a n a g e m e n to fl a n da s s e t si s v i t a lt oo p e r a t et h e s ea s s e t s ，g u a r a n t e et h es t a b i l i t ya n di n c r e a s eo fi t s v a l u e a tp r e s e n t ，t h r o u g ht h es y s t e mr e f o r m ，t h eu s i n gp a t t e r no fo u r u r b a nl a n di sc h a n g i n gp m g r e s s i v e l yt oc o m p e n s a b l ea n dm o b i l e t h e m a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o no fl a n d a s s e t so b t a i n e de f f e c t ，b u t t h e r ea r eag r e a td e a lo ft h el a n da s s e t sh a sb e e nl o s t l a n dp u r c h a s e a n d b a n k i n gs y s t e mi m p r o v e s t h e g o v e r n m e n t s i n i t i a t i v e a n d e m p h a s i z e st h e r er i g h t si nt h em a n a g e m e n to fl a n da s s e t s b u tf o rt h e l a c k o fc a p i t a la n du n m e r i t e da d m i n i s t r a t i v ec o n t r o l ，l a n dm a r k e t ，s f u n c t i o ni nt h el a n dm a n a g e m e n ti sl i m i t e d o nt h eb a s i so fl a n dm a n a g e m e n t st h e o r ya n dt h ep r e s e n tl a n d m a n a g e m e n tm o d eb o t ha th o m ea n da b r o a d ，t h i sp a p e rs u g g e s t sa m e t h o da b o u tl a n dc o r p o r a t i o no p e r a t i o n a n di nt h ep a p e r , i ti sa l s o a n a l y z e da n dd i s c u s s e df o ri t si n s t i t u t i o n sf o u n d a t i o n ，t h eo p e r a t i o n m o d e ，t h ed i s t r i b u t i o no ft h ei n c o m e ，a n dt h en o t i c e a b l ea n dv i t a l p r o b l e m si nm a n a g e m e n to fl a n da s s e t sm a n a g e m e n tc o r p o r a t i o n k e yw o r d s ：u r b a nl a n d ；l a n da s s e t s ；l a n dp u r c h a s ea n db a n k i n g ； c o o p e r a t i o no p e r a t i o n 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：象p 名使2 c 年月膨目 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 砰垂伏 导师签名：锄 年日o 日 劲6 年6 只治b 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 城市土地是城市社会生产和生活的基本条件之一，是城市社会进行 一切生活和生产的活动空间。计划经济体制下，我国土地被看成是一种 单纯的资源，城市土地利用模式为无偿无限期无流动的资源利用模式， 这种利用模式在建国初期起到了一定的积极作用，极大的调动了广大劳 动群众的积极性，促进了生产力的解放和发展但是，随着市场经济的 不断发展，土地资源的稀缺性日益突显，土地作为资产的价值日益显现， 尤其是随着我国经济体制的转型，原有的土地资源粗放利用模式弊端越 来越明显，主要表现为：不利于土地资源的合理配置，导致土地的利 用效率低下或闲置浪费；不利于企业间的公平竞争，导致土地利用收 益分配不均；不利于企业的产权明晰，不利于其自主经营，独立的参 与市场活动；成为滋生土地隐形市场的土壤，导致国有土地收益的大 量流失；造成城市建设资金入不敷出，阻碍了城市的发展进度等等。 为此，随着改革开放的发展和深化，理论界提出了城市土地应该由 侧重资源管理向资产资源管理并重的方向发展，将城市土地当成一种重 要的资产来经营城市的理念从当前的情况来看，城市土地利用模式已 经由无偿无限期无流动模式逐步转变为有偿有限期有流动的模式。- 但 是，如何经营好城市国有土地资产，解决土地资产流失问题，仍然是当 前一个重大的课题 当前我国土地资产经营工作中面临着如下主要问题： 1 、长期以来国家对土地市场的管理忽视了重要的经济手段，也缺 乏较好的调控土地市场的经济工具政府对土地市场的宏观调控效率大 打折扣，由于土地市场的混乱无序，造成存量土地的不合理流转，土地 投机现象时有发生，国有土地资产大量流失，给国民经济的良性发展造 成障碍。 2 、国有土地所有权经济上没有得到充分体现，所有者经济利益受 损或土地使用者的权益得不到保障我国城市土地实行国家所有，即由 国务院代表国家行使国有土地所有权，国有土地所有权不能进行交易， 但是在土地使用权和所有权分离的基础上，城市土地的使用权可以通过 市场进行出让和转让而从目前情形看，许多情况下由于土地所有权与 使用权的界限没有明确界定，要么所有者对使用者的土地使用行为管的 太死，要么土地使用者滥用权力由于我国幅员辽阔，国务院不可能具 体行使每块土地的所有权，这决定了国家土地所有权的行使是采用层层 委托的形式，即由中央一省一市一县，由政府一土地管理部门层层委托， 在实际工作中基层代表往往既是行政管理者，又要作为土地经营者，造 成行政管理权与经营权的混乱，土地经营过程中地方行政干预因素较 强，土地所有权的执行缺乏保障，土地资产经营不规范。 3 、我国土地使用制度改革正在实现从“单轨制”向“双轨制”的 转移，即处于无偿划拨用地与有偿有限期用地并存的时期，但由于种种 原因，实际中许多国有企业拥有的大量土地仍为无偿或低偿划拨用地， 许多企业土地资产利用效率低下或闲置不用，土地使用制度急待改革。 而随着社会主义市场经济的建立，土地的市场需求日益增强，客观上需 要显化土地资产价值，原有的无偿无限期无流动的土地使用制度已经不 能适应时代的要求，反而成为衍生灰色土地市场的土壤，使得国有土地 收益大量流失 ， 4 、随着我国经济的飞速发展，建设用地迅速扩张，耕地锐减，控 制建设用地规模，保护耕地的呼声强烈。为了解决吃饭与建设的矛盾， 对存量土地走内涵式发展成为当前一个亟待解决的问题如何盘活城市 存量土地资产成为理论界探讨的热点话题在此，土地资产经营自然成 为这一热点话题中的关键问题 5 、随着我国加入w t o ，受w t o 规则的约束，政府在土地市场管 理中的角色会有根本性转变，政府面临着由直接配置土地资源( 行政配 置) 转向依靠市场机制来提高资源配置效率的迫切问题，政府工作的重 点将由直接参与转为间接调控，通过制定统一透明的市场规则，创造稳 定、公平、公开、安全的市场环境，维护土地市场秩序另一方面，政 府同时又是国有土地产权代表，土地经营权要求得到体现。这样，如何 在政府与市场之间建立一个土地资产经营机构，协调政府与市场主体间 的土地关系成为我们考虑的重要内容。 1 1 2 研究意义 本文从制度创新角度研究了我国城市国有土地资产经营的合理模 式，针对我国目前与市场经济体制不相适应的土地市场运行秩序，提出 了对城市国有土地资产实行公司化运营的新模式，为城市土地经营提供 了一条新思路。对于规范我国土地市场、促进土地市场健康发展、优化 城市国有土地资源配置、显化国有土地资产效益等方面都具有重要的理 论意义和现实意义，具体表现在以下方面； 1 、给政府提供了一个调控土地市场的经济工具 通过土地资产经营公司的运作，一方面可由公司收集土地市场上土 地资产利用情况的相关资料，为土地管理决策者制定各项土地政策提供 信息参考；另一方面，在必要时也可以由其对一级土地市场供给总量及 地价进行调节，以稳定整个土地市场的地价水平，抑制土地投机 2 、有助于政府转变职能，促进土地管理事业的发展。 成立土地资产经营公司打破了政府经营者与管理者双重身份的格 局，消除了因经营与管理职能重叠而造成的土地资产流失现象政府精 力将主要集中于土地管理事业上，通过运用行政、经济、法律、技术等 2 手段来维持土地市场的良好秩序，规范土地经营主体的行为，履行好政 府“裁判员”的基本职责。目前，政府在土地管理工作中还存在着诸多 问题。如用地审批手续繁琐、土地租税费不分、土地管理中“政出多门” 的现象等，都直接影响到了土地市场和房地产业的正常运行。需要政府 真正转变观念，加强自身改革，强化管理职能，来促进我国土地管理事 业的发展。 3 、可为企业改革中处置土地资产提供方便，加快我国土地使用制 度改革的步伐。 以作价入股处置国企土地资产为例，企业土地资产作价入股后，股 权持有主体一直没有很明确的规定，实际工作中存在着企业主管部门、 国土资源部门和土地管理部门争夺股权的现象。由于企业改制后已经成 为独立的市场主体，若土地股由其持有，则国家作为土地所有者在经济 上没有得到体现；若土地股作为国有资产股由国土资源部门持有，这显 然将士地资产与其他国有资产地位等同化了，且造成行政部门间的职能 重叠事实上，土地资产作为重要的生产资料，其地位的重要性与特殊 性是任何其它国有资产无法比拟的，为重视其管理，必须将土地股单列 出来，同时，土地管理部门代表国家行使土地所有权，土地股由其支配 理所当然。成立国有土地资产经营公司后，以作价入股方式处置的企业 土地资产，土地股由国有土地经营公司持有，由其统一经营，这样能给 作价入股处置土地资产操作带来极大方便，便于土地资产的统一管理。 4 、能为广大投资者开拓新的投资渠道，促进土地金融业的发展。 土地资产数额巨大，位置固定，且价值缺乏流动性目前，对于土 地资产的开发、经营往往是依靠大的开发公司或者政府下属经营机构来 进行，开发经营资金主要来源于大的开发商、政府财政拨款以及银行贷 款，社会闲散资金很难介入到这一领域。土地开发经营中存在着资金匮 乏与资金流动性风险。引进公司制度。可以使土地开发经营资金更加多 元化，如公司不仅可以接受政府注资和银行贷款，而且可以向社会发行 公司债券和股票，这样既提供了稳定的资金来源，降低了资金风险，也 为广大投资者提供了一条新的投资渠道在土地资产经营公司融资的过 程中，必然带动土地金融中介机构的快速发展。 1 2 国内外城市土地资产经营模式研究动态 1 2 1 国外研究动态 1 、美国 美国作为以土地私有为主的国家，其城市土地利用主要是靠市场机 制进行调节。运用市场来进行土地资产的运营然而，市场也有失灵的 时候，市场运作的负面结果是出现了一系列的土地投机、用地混乱、只 顾个人近利损害全体居民的长远利益等问题，为此，美国政府采取了一 系列措施进行城市土地利用的宏观调控，主要有通过制定城市用地规 3 划、颁布各项法令、利用税收杠杆等，最后还成立了城市土地银行。所 谓城市土地银行，是指代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、 供应和开发的专门机构，它是城市政府参与和调控土地市场的基本工 具由于它在土地资源配置和土地资产增值方面具有类似商业银行在金 融市场中的地位和作用，且主要管理城市建设用地，因此称为城市土地 银行通过土地银行的运转，美国政府可直接参与城市土地资产的营运， 极大地增强了政府宏观调控土地市场的能力，对其城市土地资产的良性 运转起到了重要作用。另外值得一提的是，美国土地管理中实行城市用 地信息的公开透明政策，并辅以城市用地公示协商制度，从而保证了城 市土地利用的可预测性、灵活性和用地信息的充分性，为政府和投资者 合理用地起到了重要的指导作用，使得其城市土地资产的经营能够顺利 进行 2 、英国 英国的土地管理工作与美国类似，其城市土地利用除主要依靠土地 市场进行调节外，政府也在极力寻求有力的宏观调控手段来对土地市场 的不利因素进行合理干预，以保障土地市场配置土地资产作用的最大 化。值得借鉴的是，英国政府在制定用地规划及进行规划立法时，充分 尊重民意，实行民主监督制，使得规划的实施能得到有力的保障，既得 到了广大居民的支持，也吸引了私人投资除利用规划进行政府干预外， 从产权入手，干预城市土地资产的营运也是英国政府宏观调控土地市场 的重要特征。如1 9 4 7 年的规划法中规定了土地的开发权归政府所有； 1 9 7 5 年的“社区规划法”规定英格兰地方政府可征购土地、调配土地及 出售土地用于土地开发；英国政府成立的“城市开发集团”、“废弃土地 复兴援助”、“公司合作伙伴方案”等都鼓励政府部门进行土地的购置、 地块调配、土地开垦及基础设施配套等，为土地开发提供便利即使在 1 9 7 5 年法规授予地方规划部门的权利被撤消后，地方土地管理局仍保留 了土地的强制征购权，利用这一权力，政府可通过强行征购，将许多小 块分散的私有土地在最短的时间内集中起来，供开发商进行集中成片开 发另外，通过购地和售地，政府从中获取了巨大的利润，为旧城改造 和城市基础设施建设提供了重要的资金来源 3 、瑞典和荷兰 瑞典和荷兰是土地以国有为主的国家，两国政府调控城市土地开发 利用的主要手段都是成立城市土地银行，通过土地银行的运转来合理经 营和配置城市土地资产，确保土地资产的保值增值。尽管两国城市土地 银行产生的背景不同，瑞典是为了抑制2 0 世纪初本国人口迁往美国的 移民潮，来为居民提供合理价位的土地和房屋，荷兰则是为了解决本国 一直拥挤不堪的城市现状，改善人居环境，但其土地银行的运作过程基 本是一致的，即均要通过三个环节：土地的征购集中、土地的储备和土 地的出让土地的征购集中通常是由市政府领导的一个专门机构负责寻 找土地，物色那些在未来有发展潜力的土地，调集资金支付土地费用以 收购土地收购土地的价格由政府与土地所有者协商确定，若双方存在 异议，可由房地产法院来裁定土地的价值土地银行收购土地的资金来 源主要有：政府税收、政府贷款、银行贷款、银行发行的公债及土地银 4 行购地和售地的利润等。土地储备阶段主要是对收购的土地进行前期开 发和详细规划，确定经营土地的详细计划，经历一定的储备期，等待土 地的升值。土地出让作为最后的一个环节是待时机成熟后，将已开发的 熟地分期分批推向市场。两国土地出让都是采取“出售”和“出租”两 种形式。“出售”涉及到土地所有权的转移，“出租”则是有限期的土地 使用权的转移，与我国的土地出让概念相同。比较而言，由于出租土地 使购地者一次支付的土地成本较低，政府到期亦可收回土地反复经营， 因此出租土地更受青睐，占土地银行出让土地的比重很大由于土地的 征购、规划、开发等需要多种技巧，两国土地银行计划的实施都有专门 的执行机构，即政府所属的专门机构或政府控股的土地发展公司。土地 银行的顺利发展与其立法机构的支持密不可分。两国法律都规定了政府 对土地具有有限收购权，即政府机构看中的土地，土地所有者需要出售 土地时，出售对象只能是政府机构，这样就确保了土地银行储备土地的 来源 综上所述，国外经营城市土地资产的主要特点为：以市场化经营为 主，但也很重视政府对土地市场的宏观调控。而政府对土地市场的调控 干预除了行政、规划、税收、法律等手段外，经济手段首当其冲，郎大 都是通过建立城市土地银行之类的土地经营机构，政府直接参与城市土 地资产的运营，同时政府在诸如规划、立法、税收、财政等各方面都对 土地银行的工作给予了大力支持事实也证明，通过城市土地银行的建 立，各国在城市土地经营方面取得了很大的成绩，有效的解决了城市土 地利用存在的各种问题，积累了城市建设资金，极大的促进了城市经济 的发展。 1 2 2 国内研究动态 我国城市土地资产属于国家所有，土地经营权历来集中掌握在国家 手中，相关法律还规定国家因公益公共事业需要可以享有对相关土地的 征占权，因此我国政府在行使土地经营权问题上没有国外那么复杂困 难。我国目前的关键问题在于政府应采取何种经营模式经营城市土地资 产，配置土地资源，才能够最大程度的发挥土地资源的效益，确保土地 资产的保值增值这一点英、美两国城市土地银行的建立及相关配套措 施的建设能给我们提供很多启示 我国的土地储备始于2 0 世纪9 0 年代后期，开始虽晚，但发展迅速。 1 9 9 6 年，上海成立了我国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中 心，紧接着杭州市于1 9 9 7 年8 月成立了杭州市土地储备中心1 9 9 9 年， 杭州市土地储备制度建设的成果和经验在全国集约用地市场研讨班上 推出，随后，南通、青岛、武汉等地纷纷成立土地储备机构，并出台了 有关城市土地收购储备的地方法规事实证明，建立土地收购储备机制 经营城市土地资产，能盘活企业存量土地资产，促进存量土地进入市场， 理顺政府与企业之间土地收益分配，对于促进城市土地资产科学管理与 土地资源合理利用起到了巨大的推动作用其重要性不亚于1 9 8 7 年开 5 始的土地使用制度改革，因此被称之为中国土地使用制度改革的“第二 次革命”目前，国内的专家学者对城市土地经营的方式和体制等问题 都进行了较为深入地研究。贾生华，张宏斌、欧阳安蛟等认为城市土地 收购储备制度是城市土地使用制度改革的种新尝试，是城市土地使用 制度改革的客观要求。首先，土地储备制度的建立，使得城市政府完全 垄断土地一级市场，只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式 将土地集中，直接进行储备或者经过开发后进入储备库，然后计划从储 备机构这一“口子”出让和出租土地；其次，城市土地储备制度的运作 将确保经营性用地通过招标、拍卖方式出让，出租，这就在很大程度上 减少了一级市场交易中的个人因素，保障交易的公平和公正性张宏斌 等人认为城市土地储备制度的组织管理体系应该是分层次的两级管理 体系第一层次是城市土地收购储备管理委员会，它是城市政府土地储 备体系的决策机构，主要职责是：研究制定有关土地收购、储备和供应 项目等；第二层次是城市土地储备中心，它是土地储备体系的执彳亍机构， 主要职责是；根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场需求，制定 收购储备计划，适时收购储备土地，对收购储备的土地进行拆迁、整理 和出让前的合理利用等 随着改革的不断深入和发展，土地资产经营方式在不断改进和完 善。尤其是近几年的土地收购储备政策，更将城市土地资产经营事业推 向高潮。以2 0 0 2 年国务院1 5 号文件招标拍卖挂牌出让国有土地使用 权规定为标志，我国的土地使用制度改革分为两个阶段第一个阶段 的主要成就是全面推行土地有偿使用制度的建设和落实工作第二个阶 段的新成就就是推行经营土地的新理念经营土地是土地使用制度改革 深化的结果。在社会主义市场经济条件下，在现代化建设和城市化进程 中，加快土地使用制度改革，加大城市土地经营力度，越来越重要和紧 迫。 但是由于在经营过程中政府身兼城市土地所有权代表和管理者的 双重身份，在进行土地的市场干预时会出现“失灵”现象，抑制市场机 制的正常运行。导致政府失灵的原因主要有五个方面：第一，政府盲目 追求政绩；第二，政府“寻租”；第三，从我国城市土地储备方式来看， 政府扮演着垄断者的角色；第四，各政府部门之间的利益之争影响土地 市场完整性和协调统一性；第五，我国绝大多数城市目前还不具备现成 的、完善的系统来获取城市土地经营所需的充足信息政府在土地资源 的经营上兼顾经济性和功能性，干预过多或过少都会引起地市场的失 衡，加快确立土地市场化经营机制是当前迫切需要解决的问题 1 3 研究思路和方法 论文通过对我国城市土地经营中存在的问题进行客观分析，找出城 市国有土地资产收益大量流失的主要原因，并结合我国国有土地资产经 营管理实践经验及有关理论研究成果，对目前已有的两种城市土地资产 经营管理模式进行归纳、比较和分析，从理论上探索成立国有土地资产 6 经营公司的必要性和可行性，为如何实现土地资产的保值增值以及我国 城市土地资产经营的改革探索一条新思路。 7 第二章城市经营与城市土地经营概述 2 1 城市经营的内涵 2 1 1 城市经营的含义 关于城市经营的含义，理论界众说纷纭，总结起来基本上有以下几 种观点： 1 、南开大学城市与区域经济研究所的江曼琦博士从经营的概念引 出城市经营的两种争论他认为“经营”就是企业利用尽可能少的资本 投入，通过各种资源进行设计、加工、制造、重组、交易等实现价值增 值的一系列经济活动。然后他认为城市也是可以经营的，政府是经营的 主体。然而他并没有给出城市经营的确切概念 2 、青岛市委党校经济管理教研部刘文俭教授认为应该这样理解城 市经营，即运用市场经济手段对城市空间和城市功能载体的自然资源 ( 如土地) 、人力作用资源( 如路、桥) 、以及各种相关延伸资源( 如冠 名权等) 和其他经济资源要素进行集聚、重组和营运，即将城市可以用 来经营的各种资源资产化，实现资源配置的容量、结构和秩序上的最大 化和最优化，以提升城市的价值，实现城市有形和无形资产的保值增值。 3 、南开大学经济学博士王志锋认为城市建设筹集资金只是城市经 营的一个表层现象，从更深层意义上讲，经营城市是新的城市发展环境 下政府职能的变革，是一种新的治理模式。 4 、青岛国际经济合作办公室主任马泽认为经营城市就是围绕城市 发展的重点。把城市中可以经营的资源，如土地、基础设旌、生态环境、 文物古迹、旅游资源等有形资产以及依附其上的名称、形象、知名度等 无形资产，通过其所有权、经营权和冠名权等相关利益的市场运作，最 大限度的盘活存量，引进增量，广泛利用城市资金，实现城市资源配置 的最优化和城市经济效益的最大化。 5 、中国城市发展研究会副理事长朱铁臻认为，所谓经营城市是从 政府出发，运用市场手段，对城市的自然资源、基础设施和人文资源进 行优化整合和市场运营，实现资源的合理配置和高效利用。 6 、南京大学副校长洪银兴教授认为经营城市就是以市场为手段， 实现城市建设投入和产出的良性循环以及城市的可持续发展。 7 、中国工农民主党济南市委员会认为经营城市有两层意思：其一 是按市场规律将城市看成一个综合的大市场，从总体上运作城市经济； 其二是运用市场手段，对构成城市的空间和功能载体的自然资源、人力 资源和相关的延伸资源进行集聚、重组和营运，目的是实现经济效益、 环境效益和社会效益的统一 以上七种观点有的是从理论方面讲( 学院教授和博士的观点) ，有 的是从实践方面来讲( 城市的领导和具体工作者) 综合上述观点我们 8 可以看出无论是理论派还是实践派都基本上是从经营城市的主体、客 体、手段和目标这几方面来定义的。经营城市是一个庞大的系统工程， 需要各级政府、各类企业和全体市民的共同努力。政府是经营城市的主 导者，处于规划、组织、协调、指挥、控制的主导地位。企业是城市经 营的主要参与者。全体市民是经营城市的决胜力量和主力军。城市经营 的客体是城市本身，或者说是城市的实体产品和无形产品的综合，即凡 城市所拥有的可以资产化的、资本化的资源，不管是物质的、精神的还 是有形的、无形的。第三个要素是城市经营的手段。从上面的定义中我 们可以看出一个中心词就是“市场”，即把资源进行市场化运营，使之 变成资本，变管理为经营，实现增值。第四个要素就是城市经营的目标 体系，这是个非常重要的因素，没有这一方面的规定，城市经营的含义 就是不完整的。理论界关于城市经营的目标很多，例如实现增值、资源 的合理配置、实现城市化战略、提高人民生活水平、实现可持续发展等 等 2 1 2 城市经营的特征 1 ，政府职能的转变是城市经营的实质在计划经济体制下政府直 接干预微观经济活动，政企不分，强调基础设施及公共设施的公共性和 服务性，基础设施和公共设施一般都是由政府直接进行无偿提供使用、 独家生产和单方面提供，这使企业缺乏降低成本的激励机制单一的财 政资金来源和公共物品的非排他性带来的消费拥挤使公共设施和服务 提供严重不足，影响了城市经济的发展和城市化的进程。通过发挥城市 市场化的作用，使公共物品进入市场，在可以经营的领域引入竞争机制。 城市经营使政府逐步从微观经营中解脱出来，把更多的精力放在应该管 的宏观经济领域，从而实现了从。划桨”到“掌舵”的转变 2 、一种新的城市治理模式是城市经营的体现。城市治理是城市政 府与非政府之间相互合作并达到促进城市发展的目的的过程。城市经营 是在我国城市发展过程中形成的，是对传统管理模式的重要突破。通过 城市资源的竞争机制，实现城市建设资金的投资多元化；通过城市利益 的多元投资主体，实现非政府组织的广泛参与；通过经营企业到经营城 市的转变，实现政府职能的转换作为一种制度创新，经营城市可以看 成一种我国经济体制转型过程中形成的具有中国特色的城市治理模式， 是传统治理模式向现代治理模式的转换和新发展 2 2 城市土地经营的相关概念 2 2 1 城市土地 城市土地是构成城市经济的最基本要素，是城市一切社会经济活动 9 赖以存在的载体，也是城市社会经济发展的必要前提自从城市诞生以 来，城市中的人地关系一直是城市发展中的一个重要问题城市进入现 代发展阶段以后，随着城市化进程的加速，城市人口增长和经济发展对 城市土地的需求日益增长，对城市土地的供给和利用提出了更高的要 求因此，利用好每一寸城市土地，寻求符合市场经济规律和城市公共 利益的土地利用模式或方式，使其发挥最大的经济效用和生态效用，促 进城市的可持续发展，是当前城市经济所必须研究和解决的问题 城市土地是指城市区域内陆地和水域以及地上、地下的空间总称 从地域上看，城市土地有三个层次：第一层次是城市市区( 建成区) 的 土地，即城市建设用地；第二层次是城市规划区范围内的所有土地，包 括建成区外，目前大部分仍为农副业生产和村镇占用的那部分士地；第 三层次是城市行政区的所有土地，包括城市规划区内所有土地和城郊土 地从狭义讲，城市土地是指城市市区( 建成区) 范围内的建设用地 城市土地的特性包括： 自然特性一不以人们的意志为转移的自然属性。 经济特性一人们在利用城市土地过程中出现的一些生产力和生产 关系方面的特性。 法律特性一人们通过立法手段对城市土地权益予以界定的特性 城市是生产力发展出现劳动地域分工的产物现代化的城市是一个 以人为主体，以空间利用为特点，以聚集经济效益为目的，集约人口、 集约经济、集约科学文化的空间地域系统。城市化的动力是生产力水平 的提高，城市化的本质是集聚城市土地的形成与扩张是城市化的空间 表现形式，是社会经济走向繁荣的重要标志，是社会经济发展过程的一 部分城市土地利用类型主要分为：商服用地、工矿仓储用遗、市政公 用设施用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地，绿地、特殊用 地、农用地和其他用地。 2 2 2 土地资产 要了解土地资产的含义，首先必须了解什么是土地资源 刘书楷( 土地经济学，中国矿业大学出版社，1 9 9 3 年) 认为；。土 地资源是土地作为生产要素和生态环境要素，是人类生产、生活和生存 的基础和来源，可以为人类社会提供多种产品和服务。” 陆红生( 土地管理学，中国经济出版社，2 0 0 0 年) 认为：“土地 资源是土地作为自然要素于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能 产生经济效益的那部分土地。” 可见，土地资源是土地成为资产的基础。 土地资产概念的提出，是认为土地不仅是社会进行物质生产的重要 自然资源，而且还是一笔巨大的财产，即作为财产的土地。财产对象实 体最重要的属性是有限性( 稀缺性) 、有用性、可占用性和具有价值 土地的稀缺性和有限性使土地经营垄断成为可能，从而使土地所有者凭 借对土地的所有权可以定期从土地使用者中获取地租( 绝对地租) 土 地是人类劳动或投入的载体，凝聚了大量的人类劳动成果，并提高人类 的劳动生产率，从而产生超额利润。因此，当土地被垄断与所有权加入 流通被让渡时，必然要求从经济上得到补偿，迸而取得价格形态( 土地 价格是土地所提供的地租的购买价格) ，这时土地作为资产的职能便得 到体现和发挥。土地资产是具有明确权属关系和排他性，并具有经济价 值的土地资源。它是土地的经济形态，是资本的物的表现。 2 2 3 国有地资产 国有土地资产是国家依据法律所拥有的土地财产。本论文研究的国 有土地资产是指国家依法拥有而被企业或行政事业单位作为财产占有、 使用和经营的土地。 2 2 4 城市土地经营的概念 目前关于城市土地经营的概念在理论界还不太明确有的学者指出 是“土地资产经营”( 袁绪亚，1 9 9 4 ：同善和，1 9 9 7 ) ，有的又指出是“土 地资本经营”( 苏孝宽，2 0 0 2 ；谢安军，2 0 0 2 ) ，还有的说是“土地经营” ( 李红卫，2 0 0 2 ；黄贤金，2 0 0 2 ) 。根据资产的定义，它是能给其所有 者或控制者带来权益的一切有形的和无形的、劳动的和非劳动的产物的 总称。而资本是能带来未来收益的价值，是资产的价值形态所以，土 地资产经营是以土地资产为经营对象的经济活动，土地资本经营是以土 地资本为经营对象。二者的区别在于，一个是以实物形态表现出来的， 一个是以价值形态表现出来的。实际上没有本质的区别，在实践中也经 常混用。而“土地经营”既包括将土地作为资产经营，也包括将土地作 为资源进行经营 有的学者认为以土地使用制度为基础的土地经营就是将土地作为 资源在进行经营。因为土地有偿使用制度的主要目的是杜绝土地资源的 浪费和土地的低效利用，保护和合理利用土地资源而土地批租主要实 现土地的市场化，而土地市场化的本质特征就是土地的商品化，即土地 作为一种重要的经济资源来参与社会生产和生活活动。土地资产化运行 不仅要求土地是经济运行的对象物，而且还要成为经济运行的主体。土 地资产化，土地经济行为主要是投资行为土地投资不仅仅指直接向土 地投资而且还将士地作为资产投入企业进行生产另一方面，土地作 为一种资产，具有保值和增值的要求。资产若不能保值和增值，土地产 权地位就会受到动摇，国有土地资产价值的流失也就在所难免，因此， 地资产运行要求土地资产必须保值增值。在这个过程中地的增值是 由投资丽引起 在市场经济条件下，依据我国现有的土地管理制度，经营城市土地 的主体是政府和土地使用者根据土地管理法规定，城市市区的土 地属于国家所有，国家对土地的所有权由国务院代表国家行使。国务院 1 1 主要行使土地的收益分配权和土地的最终处置权，而将占有，使用及其 他权能授予地方人民政府所以地方政府在城市土地经营中处于支配地 位，即具有土地财产管理和行政管理双重职权。而土地使用者主要行使 对土地的占有、使用和部分收益、处置权，并受到政府行政权的限制。 因此，在城市土地经营过程中，地方政府是经营主体 城市政府以城市土地为对象，其经营的目标并不是简单的“以地生 财”，单纯追求土地资产的价值。经营城市土地是土地使用制度改革深 化的结果，比土地有偿使用制度的内容更加丰富经营城市土地不仅仅 是招标拍卖一方面的工作，更不是大量提供房地产开发项目用地，而是 通过建立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市 经济提供可持续发展的资源保障。在这个前提下，使土地资源实现最大 化的资产价值。 因此，城市土地经营可以定义为：政府为提高城市竞争力而提出的 管理和经营土地的新理念，其实质就是城市政府在保持城市土地所有权 不变的前提下，以实现城市规划为具体目标，在政府的宏观调控下，充 分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，对城市土地实行市场 化运作，强化城市土地资产的价值，实现土地要素和其他要素的最优组 合，促进城市社会经济可持续发展 2 2 5 土地资产经营 土地资产经营简称为地产经营，土地科学词典将其定义为以土 地为对象，以土地的开发和利用为内容，以获取一定经济利益为目的的 经济活动，主要包括了租赁经营和开发经营两个方面的内容。城市土地 经营的对象就经济关系而言，是指土地开发建设过程中为进行基础设施 建设而投入土地的资金；就法权关系而言，是指国有土地使用权 刘金平、汤继臣等( 2 0 0 2 ) 指出，狭义的城镇土地资产经营一般指 将城镇土地资产投入到经济活动中，获取经济效益的行为总合广义的 城镇土地资产经营则是将城镇土地资产投入到社会经济生态环境系统 中，实现和提高城镇资产的社会经济生态综合价值，满足社会经济发展 对城镇土地资产可持续开发和利用要求的行为总合并认为土地资产经 营可分为“流转式”和“开发式” 。流转式”是指土地资产出让、转让、出租、抵押和入股等形式， 表现为土地资产的流通性；。开发式”是指以土地资产为生产劳动对象。 进行劳动和投资的行为，表现为土地资产的开发性 综上所述，本文研究的城市国有土地资产经营可以表述为：在我国 社会主义土地公有制的前提下，城市土地所有者( 国家) 用市场的眼光 看待城市土地，综合市场规律，运用市场机制，通过对土地的合理投入， 采取有效的经营模式，最大限度地优化配置土地资源，来确保土地资产 保值增值的过程 1 2 2 3 城市经营与城市土地经营的关系 经营城市是市场经济深入发展的产物，是中国城市化快速发展的必 然课题，它是一种用系统的眼光和思维来寻求城市发展之路的新的城市 管理模式。简单来说，所谓经营城市，就是运用市场经济手段，将城市 资源和资产进行重新整合和优化配置，提高城市资产利用的综合效益， 实现城市的可持续发展，其核心理念就是把城市当成一份需要用心经营 的资产。就城市而言，土地资本、建筑物、水资源及城市环境和形象都 是城市资产，是政府重要的国有资产。据统计，我国各类城市资产共计 3 3 万亿，其中土地资产为2 5 万亿，占7 5 7 。( 中国国土资源报，2 0 0 1 ) 城市土地作为城市空间和城市功能的载体，不仅是城市资源的重要组成 部分，也是城市政府最大最具体的资产，土地利用的状况直接关系到城 市的发展空间、发展潜力和发展方向所以经营城市，最主要是对作为 公共资产的土地进行经营，按照资本运营的方式来实现土地的价值，即 经营城市的核心和关键就是经营城市土地 所以，当前城市的土地经营已经成为经营城市的敏感问题，我们应 该高度重视对城市土地资产的经营管理，借此来提高城市的竞争力，促 进城市的可持续发展 1 3 第三章城市土地资产经营现状、存在 。问题及原因分析 3 1 城市土地资产处置方式比较及其适用范围 3 1 1 土地使用权出让方式 所谓地使用权出让，是国家将土地使用权在一定年限内让予土地 使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的一种政府出售 土地使用权的市场行为 其优点是：( 1 ) 在短期内为国家聚集数目可观的土地资金。( 2 ) 企 业获得土地使用权后，可以自主使用和开发经营土地，有权对土地使用 权进行租赁、转让和抵押( 3 ) 对于股份制企业，采用出让方式获得土 地使用权后，国有土地资产成为企业法人股，企业每年可获取相应的股 息收入。( 4 ) 有关土地使用权出让的法律、法规已经比较完善，具有较 强的可操作性。 其缺点是：( 1 ) 国有土地资产收益流失问题。为了缓解企业的经济、 心理压力，多数地方在选择出让方式对改制企业国有土地进行处置时， 采取了压低地价、降低出让金标准的变通做法，造成国有土地资产的隐 性流失。( 2 ) 不利于有限资金的充分利用对于大多数改制企业尤其是 工业企业来说，获得土地并不是为了转让、出租或抵押，生产是第一目 的，在目前我国金融体制尚不完善的情况下，采用出让方式处置土地资 产容易导致大量货币资本的沉淀。 出让方式的主要适用范围；商业、竞争性较强的工业企业，以及房 地产开发经营企业和直接出售给集体和个人的小型国有企业等。如洛阳 玻璃、渤海化工等上市公司的土地使用权处置，采用的都是这一形式 3 1 2 国有土地使用权作价入股方式 国有土地使用权作价入股是一种企业在组建股份公司、上市公司 时，企业或政府以土地使用权作为股本投入，并同股同利按年收取红利 的一种经营管理方式 其优点是：( 1 ) 有利于缓解企业的资金压力与出让方式相比，土 地使用权作价入股方式最大优点在于企业不用一次性缴纳大笔的出让 金，不至于给企业造成过重的负担。( 2 ) 有利于国家的宏观调控。国家 持有土地资产股，可以对企业的土地资产及土地利用进行直接的宏观调 控与监督。( 3 ) 增加土地收益。国有土地资产作价入股，可以每年获取 一定的股息收入，并将士地收益与企业经营效益挂钩 1 4 其缺点是：( 1 ) 土地资产作价入股的合理比例难以确定如果土地 资产股本占股份制企业总股本的比例过高，就会降低该企业股票的市盈 率，影响该企业股票的竞争力。不利于企业聚资扩股。为了解决这一问 题，现实中进入股份制企业股本金的土地资产往往只是企业土地总资产 的一部分，而且土地资产折股比例往往低于国家规定的最低标准，这就 造成股份制企业在改制开始时土地资产就已经流失。( 2 ) 国有土地收益 得不到有效的保障。由于国有土地收益是以股息红利的形式实现的，当 企业微利或亏损时，土地资产股将无利可分，这就意味着土地重新被企 业低偿或无偿使用；与此同时，采用作价入股方式未将土地资产的增值 因素考虑在内。( 3 ) 企业破产时的土地股份处置问题。股份制企业破产 时，国家作为土地股份的股东，同样要承担民事债务和风险责任。这就 意味着国家将丧失获得剩余使用年限的土地收益的权利。 作价入股方式主要适用范围是：改制为国有独资公司的涉及国家安 全、国防、尖端技术的某些特定行业，生产特殊产品的企业，国家需要 控股的支柱产业和基础产业中的骨干产业以及改建为控股公司的全国 性行业总公司。如上海石化、广东电力等上市公司，都是采用这一方式， 将土地资产折为国家原始股 3 1 3 土地使用权租赁方式 通常所说的土地使用权租赁有两种含义。一种是政府将土地使用权 租给使用者并按年收取出让金的行为，有人称为短租制或年租制；另一 种是土地使用者将土地租赁给承租入，由承租人向出租人支付租金的行 为。我们这里所说的出租是第一种行为 其优点是：( 1 ) 考虑到了大多数国有企业目前的承受能力。相对于 次性支付的土地出让金而言，每年支付一定数量的士地年租金，大部 分企业都可以承受。( 2 ) 对于股份制企业，由于年地租可以打入经营成 本，土地资产股不影响企业总资产的升值，有利于调动股东和股民的积 极性，有利于募集资金目标的实现( 3 ) 在定范围内抑制了国有土地 资产流失现象采用年租方式，国家可以充分考虑地市场现状和价格 变动趋势，灵活的调整年地租标准，确保国有土地资产的保值增值。( 4 ) 有利于政企分开土地使用权租赁给企业，由企业自主经营、自负盈亏， 有利于正确处理土地产权和企业经营自主权的关系 其缺点是：( 1 ) 企业使用土地的自主性受限制。改制企业租用国有 地有一定年期，在此年期内，改制企业不享有转让、抵押权利。( 2 ) 影响股份制企业形象采取该方式的股份制企业缺乏土地资产拥有权， 在一定程度上会影响股份制企业的形象，这就是为什么大多数上市公司 不采用这一方式的原因之一。( 3 ) 企业不易掌握变动的