（公共管理专业论文）东莞市食品安全监管研究.pdf

、，01r ： o ku0 本人郑重声明 独立进行研究工作 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：期剑濒 日期：咖7 年多月么日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：俪刽獗 日期：如7 年多月占日言篙垮戳日日期：计7b 月【7 日 东莞市食品安全监管研究 专业：公共毹：理硕士 硕士生：赖剑媚 指导教师：张紧跟 摘要 俗话说“民以食为天，食以安为先 ，如今这“天”字号的大事却让人烦心 得很，劣质奶粉、苏丹红、红心鸡鸭蛋、孔雀石绿、问题豆腐等，无不让人望而 生畏甚至不寒而栗。当前，食品安全已成为社会关注的焦点和群众反映的热点问 题。根据_ _ 份中国的食品质量安全状况白皮书的调查显示，我国食品安全存 在的突出问题可以概括为如下几个方面：一是种养殖种植环节的污染问题严重； 二是食晶生产加工领域的小规模作坊监管难；三是食品流通秩序混乱；四是农村 食品安全工作相对比较薄弱。这些问题的存在主要原因在于我国传统的食品监管 体系已不再适应发展的需要，为此，建立高效的食品安全管制体系，加强食品安 全监管迫在眉睫。 本文以东莞市整治黑豆腐作坊事件为典型案例，从东莞市食品监管部门对 小作坊事件的处理方法入手进行分析，进而解剖东莞市食品安全监管存在的问题 及原因，最后在借鉴东西方发达国家的监管体制和监管模式的基础上，结合东莞 市的实际情况，寻找出解决政府部门加强食品安全监管的对策，主要是监管机构 的职能整合，监管部门之间的沟通协调，检测制度、市场准入制度的完善以及社 会各界力量充分发挥。本文共分四部分： 导论部分主要介绍研究背景、问题和意义，对相关研究文献进行梳理，说 明采用的研究方法和分析框架。第二章介绍东莞市食品安全监管的现状与问 题。第三章由浅入深的分析东莞市食占l i i 安令监管存在问题的原因。第四章结合 东莞, l i f f j 实际情况提出加强东莞市食晶芡个监管的对策。 关键词：食1 f l 安全小作坊政腑峪管1 1 r 场准入制艘 - | r e s e a r c m a j o r ：m p a n a m e ：l a i j i a n m e i s u p e r v i s o r ：z h a n g ji n g e n a b s t r a c t a st h es a y i n gg o e s ，”h u n g e rb r e e d s ，f o o ds e c u r i t yi nf i r s t ”，n o wt h e s o - c a ll e d “h u n g e rb r e e d s i sb o t h e r i n gu sal o t m il kp o w d e rw it hp o o r q u a l i t y ，s u d a n ，r e de g g s ，m a l a c h i t eg r e e n ，b a dt o f ua n ds o m e t h i n ge l s e li k et h a ta r ed a u n t i n ga n de v e nac h illi n ge f f e c to np e o p l e ，s of a r ，f o o d s a f e t yh a sb e c o m et h ef o c u so fp u b l i ca t t e n t i o na n dt h eh o tt o p i c sp e o p e a r er e f le c ti n g a c c o r d in gt oas u r v e yo fc h i n a sf o o dq u a lit ya n ds a f e t y o ft h esit u a ti o nw h it ep a p e r ，c h in a sf o o ds e c u r it yh a ss e v e r a ls e r i o u s p r o blo m s t h e ya r es u m m a r i z e dins o i i l oa s p e c t sb e io w ： f i r s tc o m e st h es e v e r ep o l l u t i o no t l i l p l a n t in ga n dc u l t u r e s e t o n d ，i t i s d if l 。i c u l tt om o n i t o rt h el i t t l ew o i k s h o p si nt h ef i e l d s ( ) i f o o d p r o d u c t i o na n dp r o c e s s i n g n e x t ，t h ec if c u l a t i o ne l c o di si n lb a do r d e r f o r t h ，t h ew o r ko ff o o di s i nw e a ks e c t l i it y t h e s ep r o b l e m so x is tm a i n l y b e c a u s et h et r a d iti o n a lf o o dm o n it o rin gs y s t e mo fo uvc o u n t r yisn oio n g e r s u i t a b l ef o r t h ed e v e l o p m e n tn e e d s 7 r h u s ，e s t a b li s h i n gt h ee f f i c i e n t c o n t r o l l i n gs y s t e mo ff o o ds e c u r i t ya n ds t r e n g t h e n i n gt h em o n i t o r i n go f f o o ds e c u r i t yi si m m i n e n t t h ea r t i c l ei sb a s e do nt h ei m p r o v i n gl i t t l ew o r k s h o p st h a tp r o d u c e f a k et o f ui nd o n g g u a na sat y p i c a lc a s e a n a l y s i n gh o wt h ef o o dr e g u l a t o r y a u t h o r i t i e si nd o n g g u a nd e a l tw i t ht h ew o r k s h o p s ，w ec a nk n o we x a c t l y a b o u tt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n so ft h ef o o dm o n i t o r i n ge x i s t i n gi nt h i s c i t y a tl a s t ，o nt h eb a s i so fd e v e l o p e dc o u n t r i e sf r o me a s ta n dw e s t ，t h e s u p e r v i s i o na n dm o n i t o r i n gs y s t e m ，c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o ni n d o n g g u a nc i t y ，t of i n das o l u t i o nt os t r e n g t h e nf o o ds a f e t yc o n t r o l m e a s u r e s t h em a i nf u n c t i o n si st or e g u l a t et h ei n t e g r a t i o n ，m o n i t o r i n go f c o m m u n i c a t i o na n dc o o r d i n a t i o nb e t w e e nd e p a r t m e n t s ，t e s t i n gt h es y s t e m ， i m p r o v em a r k e ta c c e s ss y s t e ma n dt h ec o m m u n i t ya n dg i v ef u l lp l a yt ot h e s t r e n g t h t h e r ea r ef o u rp a r t st o t a l l y t h ei n t r o d u c t i o nm a i n l yt a l k s a b o u tt h eb a c k g r o u n da n dt h eis s u e sa n dt h em e a n i n g so ft h er e s e a r c h a n d i tm a k e st h er e l a t e dl i t e r a t u r e c l e a r e ra n dd e s c r i b e st h em e a n so f r e s e a r c ha n dt h ea n a ly t i c a lf r a m e w o r kt h a ta r eu s e d c h a p t e r2i n t r o d u c e s t h ep t e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b le r o so ft h ef o o ds e c u r i t ym o n i t o r i n gi n d o n g g ；m c h a p t e r3a n a l y s e sw h ys o m ep r o b l e m se x i s ti nt h ef o o ds e c u r i t y m o n il o r in gi nt h ec it yf r o ms i m l ) l e s tt om o r ec o m p l e x c h a p t e r4 p u t s f o r w a r ds o m cm e a s u r e st om a k et h e f o o ds e c u r i t ym o n it o r in g i n ( ；o n g g u a n b e t t e ra c c o r d i n gt oa c t u a ls i t ml tio n si nt h i sc i t y k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y , s m a l lw o r k s h o p s ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，m a r k e t a c c e s ss y s t e m i i i 第三节研究方法与基本思路。5 第二章东莞市食品安全监管部门的现状及食品安全监管存在的问题7 第一节东莞市食品安全监管部门的彤l 能及运作流程7 第二节黑豆腐作坊事件始末1 2 第三节黑豆腐作坊事件曝露出东莞市食品安全监管存在的问题。1 4 第三章东莞市食品安全监管存在问题的原因1 8 第一节监管对象原因。1 8 第二节体制原因1 9 第四章加强东莞市食品安全监管的建议。3 0 第一节完善监管体制。3 0 第二节充分发挥社会各界的监管职能3 7 结语： 参考文献。4 1 附件： i v 近年来，全世界都爆发了严重的食品安全问题，如疯牛病、禽流感、劣质 奶粉等重大食品安全问题相继发生，使全球陷入恐慌中，也为世界经济发展带 来巨大的损失，因此，各国政府均对食品安全问题给予了前所未有的关注。特 别是发达国家，他们无论在思想意识上，还是在管理制度、管理方法、手段上 都处于食品安全管理与控制的领先地位。我国作为发展中国家，食品的安全问 题关系着社会、经济、政治的稳定，因此，我国也对食品安全问题给予了前所 未有的高度重视。 我国目前正处于特殊的转轨时期，有相应的政治体制、经济体制和道德文 化。受这些条件的制约，我国政府在食品管制方面还出现“鱼龙混杂”错位” “缺位”越位等不够规范的现象，其对食品的安全监管被认为立法零散、多 元管辖、监督和执法工作不力，以及实施过程中的杂乱无章、重复工作和资源 浪费。此外，我国作为世界卫生组织和世界贸易组织的成员，履行有关食品安 全保障条款更是我们应尽的义务。因此，在这种背景下，我国将加强食品安全 监管工作摆在首要位置。 我国是全世界人口最多的大国，食品安全问题不仅仅关系到广大人民群众 的健康与生命安全，还影响着一国的社会关系稳定。近年来，国内瘦肉精、有 毒大米、毒酒、劣质婴儿奶粉等事件接二连三。这些食品问题一方面给社会造 成巨大的经济损失，另一方面损害人民群众的生命和身心健康，对社会产生不 稳定因素，从而影响政府在民众心目中的公信力，危及社会的稳定发展。 在这种背景下，研究东莞市食品安全监管问题( 因为东莞市食品安全监管 问题不仅反映了地方食品安全监管存在的问题，也曝露了我国食品安全监管工 作中仃n ；f 内f j 题) 从i f f i 又, , l 改善我刚食1 i | i 安仝问题的控制与管理、提高有限公共 资源的利川做聋莲，将起：囊大的理论毋l 脱实意义。 此，小文结合东莞市政府部i j 汀 理熙豆腐作坊的案例，找出目i j 订政府在 食舳安个邀管制方1 ：f i 的刁i 足之处，j i ：针对具体情况提 较为有效的对策，这 将刘保护消赞者、促进我刚国民经济发展，对我国构建信用型政府乒 彳j 实践指 导意义。 二、研究的问题 本文要研究的问题主要有两方面： ( 一) 研究东莞市食品安全监管部门在整治黑豆腐作坊的过程中存在的问 题及原因。 黑豆腐作坊作为小规模作坊，具有投资小、流动性大的特点，这给监管部 门带来了监管难度；此外，监管部门的体制、监管的手段、监管的措施、监管 人员的素质和消费者的消费观念等都与食品安全监管工作的开展有着重大的影 响。为此，本文以整治东莞市黑豆腐作坊为案例，从上面几个方面入手，分析 东莞市食品安全监管存在的问题。 ( 二) 研究加强东莞市食品安全监管的对策。 发现问题，找出问题的原因，最终是为了解决问题。本文从完善管理制度、 法律法规；调整食品监管机构职能；调动社会各界力量参与食品监管等方面提 出了关于加强食品安全监管的一些可行性建议。 三、研究意义 本文具有较强的理论和现实意义。从政府的角度而言，有助于提高政府的 执政能力。食品安全问题不仅关系到一国的经济问题，更关系到一国国民的健 康、生命安全问题，如果作为国民所拥有的最基本的安全保障权都得不到保护， 就会打击国民对政府执政能力的信心，从而影响到政府的执政地位。相反，如 果一国政府能履行好食品安全监管这一重要的公共职能，保护好国民的生命、 财产安全，她就真正做到“以人为本”，真正赢得国民的信任和拥护。从消费者 2 的角度而言，有助于提高他们对食品安全的消费意识。食品安全问题大多是消 费者的消费观念薄弱，自我保护意识不足造成。因此，本文将提高消费者的消 费观念作为加强食品安全监管的一项重要建议提出来不仅有助于搞好食品安全 监管工作，更有助于消费者认识风险，规避风险。 第二节文献综述 一、已有的研究状况 近年来国内有关食品安全的研究文献数量非常丰富，从内容角度进行归结， 主要有两类： 一类是侧重于对食品安全问题发生机理的探讨，以周应恒、霍丽月、谢 敏等为代表，他们认为：政府要对食品安全问题进行有效的管理与控制，首先 要明确他们所面临的是怎样的食品安全问题。食品安全问题以食物中毒为代表、 食品卫生管理为重点、事后惩罚为主要手段；而现代食品安全问题主要是食品 新技术、新资源( 如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料) 的应用给食品 安全带来的挑战，它以食源性疾病为代表、食品风险管理为重点、事前预防为 主要手段。 另一类是对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较研究，主要以戴强、 李晓瑜、任发政等学者为代表。他们重点归纳了发达国家食品安全监管体系的 优缺点，并对欧盟、英国、加拿大等国家的食品安全监管做了详细的介绍。他 们认为我们国家的食品监管法律、检测手段、监管模式落后，应该吸收外国经 验和引进外国的监管模式( 主要有两科- 模式) 。第一利- 足彻底改变王见有的监管 模式，改分散型监管模式为集中型模式， 1 竺现在分敞和f t 部门的食 i | l 安令省；理 机构先个憋俞在一起成立一个独立的管圳机构食凸i i l 安全委员会。笫：利一是 借鉴火 日现有的管理体制模式，现彳j 的+ “人j 理机构刁i 变，但改变现仃拨j ：业 链环节进行分工方式为按食品的类别进i j ：分i ：。 国赵霖鲍善芳( 2 1 世纪中困食品安全问题、中国食1 1 l i i j f 7 养2 0 0 1 年2 期第2 2 口c 王斌我国政府食品安拿脓管问题研究颂：i ：学位沦义北京交通人学筇2 l 灭2 0 0 6 年 3 对已有的研究的评论 食物安全领域存在的严重市场失灵是各国政府介入食品安全市场的重要依 据之一，随着食品产业链条的不断延长和国际贸易量的日趋扩大，食品不安全因 素越来越复杂、风险越来越大。世界各国，尤其是发达国家，都在加大力气加 强食品安全监督管理，对食品的安令监管呈现出由过去的多头管理向现在的集 中管理的转变；由过去的重视食物链的重点环节管理向“从农田到餐桌 的全 过程l l i ：符转变；由过去的以政府部门的管理为主向现在的发动社会力量共同参 与食物安个竹理转变的总体趋势。 j j ：食l i i i 安全问题发生机理的研究，笔者认为：食品安全问题发生的机理、 原刚址复尔多变的，没有必要将e 分成传统的食品问题和现代的食品问题，政 府作为叭i i 摊i 阁i i _ 】，其土婴日的是为j 人人民群众提供安令、健康、卫牛、放心 的食- 保j ：i 广大人民 洋众的利益，维护公共健康和安全。因此，政腑刈食品 的安全脏符：i ：作就当然包括食品的i j q ：、质量、食物中毒等有可能危及剑公众 健康和安全的各个方面。在食品安全的监管上，我国的食品监管法律、法规的 确不够健全，检测的手段、技术也比较落后，因此应该借鉴外国的先进经验。 对于监管模式，因为我国人口众多，地域范围大，生产力发展不平衡，加上食 品产业链太长，所以不可能也没有必要将食品监管的职能归纳到一两个部门。 如果采取第二种监管模式，就要对现有机构进行重新分工，难度比较大，因此 不能一蹴而就。按照现行的行政机构体制，笔者认为最好的办法是改变现行的 监管原则，将“分段监管为主，品种监管为辅 的原则转变成“分段监管 的 原则，以此原则进行机构的重置，进一步理顺食品安全监管部门的职能，以法 律高度的形式将现行各职能部门的权责进一步明晰细化，并在此基础上进一步 加强食品监管主体部门之间的协调与沟通。 信咐媛食品安伞公共管理体系构建研究硕士论文中国农业科学院第5 页2 0 0 7 年 4 ( 一) 案例分析法 本文选取“黑豆腐作坊的案例进行研究，通过分析东莞市食品监管部 门在整治“黑豆腐”作坊中存在的问题和原因，从而提出加强整治食品工作的 可行性建议。为什么选取“黑豆腐”作坊这个案例，主要是因为，“黑豆腐”作 坊是小规模作坊，其投资小、规模小、流动性大的特点给食品监管部门的监管 工作带来了很大的难度，而且小作坊一般都覆盖在比较偏远的农村，受害的消 费者覆盖面比较大，人数比较多，因此，各食品监管部门都将整治小作坊列为 最重要最头痛的工作，都将如何管理好小作坊列入工作的重中之重。 基于此，本文选取东莞市食品监管部门整治“黑豆腐 作坊为案例，根据东 莞市政府、东莞市工商行政部门( 包括3 2 个基层分局) 、质量技术监督管理部门 等机构的统计数据以及关于小作坊研究的十i | 哭文献，通过资料统计分析法、比较 分析法、系统分析法，对东莞市食品安个慨f ；部f - j ：( 11 整f f 黑豆腐作坊过槲，ir 所采 取的办法、措施及其存在的问题、原因进 j ：分析。 ( 二) 资料的收集 食品安全监管工作是一个比较复杂的i ：作，包括从农f 日到铰1 = 1 f 符个j 1 i 肖的 监管，因此，从宏观的角度谈食品监管j 能泛泛而谈，不能切切实实的解决食 品安全监督问题。因此，本文提取一个比较典型的领域小作坊，切实的联 系实际，从中总结出一定的经验及做法。本文除了从图书馆、学术期刊、东莞 市阳光网收集相关文献资料外，还从自身的工作实际出发，专l l 至l l 东莞市工商 行政管理部门下的三十二个基层分局进行收集资料和了解情况。本文从理论与 实践相结合的角度，对所研究的问题进行了资料收集。 二：基本思路 本文通过对东莞市职能部门整治黑豆腐作坊的案例进行分析，运用公共管 理学中政府管制的理论，来论证食品安全监管部门如何加强对食品的监管，完 5 6 说 第二章东 第一节 一、东莞市相关食品监管部门的职责 表2 - 1东莞市食品监管部门职能划分表 管制部门管理范围 食品药品监督管理局综合环1 7 的管理 农业局 农药、肥料、种。f 、兽约、饲料、种植养殖业管理 市海洋局、渔业局水产晶管理 质量技术监督局生产加工环节食品管理，以实施“十自千万一l ：程”为土线，推动 食品出厂强制检验：l ：作的开展。 工商行政管理局食品流通环节的管理，组织开展食品安全重点区域、重点对象的 专项执法检查，严格规范食品市场主体准入行为。 市卫生局消费环节的管理 烟革专卖卷烟 市检验检疫局食品进出口的检验 ( 资料米源：根据2 0 0 6 年东莞市食品安全专项整治工作方案的通知整理) 7 表2 - 2 东莞市食品安全管理部门的产业链位置情况表 进 生 序号组织部门出 产 耕种或动物饲养： 产品 产品 资 杀虫剂、化肥、种子 消费 口 饲养 加工流通 料 1 市农业局 0 t0_ 2 市卫生局 30 市质检总局 4 市食品药品 监督管理局 i 仃i ：商行政 -t _ 一 _ 5 管理总局 6市环保局 tt ( 资料米源：根据2 0 0 6 年东莞市食品安全专项整治工作方案的通知整理) 从上述表2 - 1 、表2 - 2 可以看出，东莞市食品监管机构职责混乱，监管环 节交叉的现象严重。 二、 东莞市职能部门食品监管工作的基本流程 ( 一) 食品监管部门行政执法的工作流程( 共同点) 根据行政处罚法的规定，行政管理部门行使执法权对食品经营者进行监 管，其工作的程序是大同小异的，他们都必须经过如下的程序： 案件受理：在监督检查中发现、监测机构报告、社会举报、上级行政机关 交办或有火部门移送的案件等，制作案件受理记录。 。移案：根据案件受理记录进行训步调查违法行为确实，符合立案的应在七 日内 , p l f l - 、，：粲报告，报领导审批刚意。 训a 墩征：领导同意立案后，：私以七行政执法人员进行现场调夼取证， 现场友1 9 j 身份，出示证件后进行训a 墩i i e ，制作相关笔录。 8 案件调查终结：经调查，案件的证据允分、确凿后，案件调企终绐，制作案 件调查终结报告，报领导审批同意案件训 终结。根据案情需要i i j 。鲋l 纵i 名以 上单数行政执法人员进行合议，制作合议记录。 行政处罚事先告知( 需要听证的举行听证会) ：告知被处罚当事人违法事实、 证据、违反法律法规规定、处罚的法律法规规定、依据、标的及陈述、申辩的 权利，需听证的应告知听证的权利并组织听证后再予审批，作出处罚决定。 行政处罚决定：处罚应在立案之日起三个月内作出决定；处罚决定之同起七 日内送达当事人；履行行政处罚决定：被处罚当事人及时履行处罚决定( 需强 制执行的向法院申请强制执行) 。 结案：处罚决定履行结束结案，制作结案报告报领导批准同意结案。 ( 二) 食品监管部门对食品监管的具体工作流程( 不同点) 1 、工商行政管理部门对食品监管的工作流程 根据国务院决定的规定，工商行政管理部门负责流通领域的食品安全 监管工作，为此，工商行政管理部门对食品安全监管主要反映在对流通领域食 品质量的抽查和查处。其工作流程如下： 9 制 定 方 案 市局制定全年监测方案 省局批准 印发全年监测方案 市局制定专项方案 | ：l 测方案2 市局确定检验机构网上发文通知分局监测事项。 检验机构提前1 天通知抽查对象所在地工商分局。 国 器检验机构工作人员现场抽样， 封样，填写抽查 一： 工作单，必要时，分局执法人员予协助。 磊o i l b y , 枘v 善检验机构依法定程序进行检验，按时出具检验报告。 经检科通知分局领取检验报告 不合格报告( 线索)合格报告一一解除封样 2 天内将不合格的检验报告送达本辖区销售单位及生 产单位。对不合格商品销售单位立案调查( 生产单位另处 理) 。检验报告送达后15 天内，收回送达回执 后 处 理 对检验结果无异议对 不合格 合格 议 i 更正检验结果 销案 图2 一l 流通领域商品质量监测( 抽查) 工作流程示意图 1 0 营 的审批上，其工作流程如下： 图2 - 2 质量技术监督部f l - r 作流程图 ( 资料来源：慧聪网食品工业行业频道) 1 1 第二节黑豆腐作坊事件始末 一、事件的发生 2006 年5 月2 4 日，东莞市环保局接到电话投诉：“东莞市，i c 木地方有一 个黑豆腐作坊，作坊内外污水横流，还不时发出阵阵恶臭，严重影响附近居民 的生活，同时该黑豆腐作坊加工生产的黑豆腐制品卫生质量不合格，要求查处。 东莞市，i c 水环保局工作人员答复：该黑豆腐作坊有没有卫生许可证或者营业执照， 如果没有的话应该向卫生部门或者工商部门投诉。投诉者于是电话投诉到卫生 部门，卫生部门工作人员答复：黑豆作坊没有营业执照，请到工商部门投诉。 无奈之下，投诉者只好再次向工商部门投诉，并将事情的来龙去脉告诉了工商 部门的工作人员，工商部门的工作人员告诉投诉者，工商部门的职能只能对该 豆腐作坊无照经营的行为进行查处。 2 0 0 6 印5 月2 5f 1 东莞市工商 j ：政管理局执法人员根据投诉的指示来到东 莞市冰冰i 的水涧头村一问出租屋进ij ：枪俺。现场检查发现：该出租屋面积大约 2 0 0 、l ，办米。犀内的生产设备只有f r 乜磨、一个土锅炉、一个废旧汽油桶和 皮管j ，o 作坊内外污水横流，不时f i 水阵阮：恶臭，作坊内的自来水管_ - j ：晾着一 叠叠i ，i 勺，瞄皮，水管旁边还放着两年i i li i i 铂：发泡的黄豆，黄豆和最腐皮j ：确j7 | 曲- l a = 了 苍蝇。1 1 执法人员出示j 【：作证说明米意肝，一名声称自己可以负责的关先生说： “我们是合法的，我们又不是躲着窝菥，白天我们照常生产。 但当执法人员要 求其提供营业执照等相关证件时，关先生却无法提供。同时，执法人员还发现 水管旁边还有一袋标着“香干字样的添加剂，这种添加剂呈黄色粉末状，经 过询问了解，原来这是一种被称为“香干”的防腐剂，这种防腐剂加入到豆腐 中可以保证两三天不变坏。由于该黑豆作坊卫生情况恶劣，再加上该黑豆作坊 从事的是食品生产、加工，于是，工商行政管理部门分别电话通知了卫生、质 量技术监督部门，大约过了1 个小时，卫生、质量技术监督管理部门的工作人 员来到了现场，他们分别对其作了现场检查和询问笔录后就离去了。受职权管 辖的限制，( 卫生条件恶劣由卫生部门管辖，食品生产加工环节由质量技术监督 管理部门管辖) 工商行政部门工作人员只好对该黑豆腐作坊无照经营的违法行 为进行调查取证。 二、事件的处理 经过一个星期的调查取证， 行为条例第十三条第一款的规 责令当事人立即改正上述的违法 民币2 0 0 0 0 元，上缴国库；三、 元，上缴国库。( 关于该黑豆作坊的调查报告与询问笔录详见附件一、二) 至于 卫生、质量技术监督管理部门对其调查情况如何? 是否作出了处罚? 怎么处 罚? 该两部门都没有函告工商行政管理部门，工商行政管理部门也没有继续就 该行为跟踪下去，它只将对无照经营行为进行处理的1 i | f 况回复了投诉者。 然l f l 这些黑豆腐作坊并没有因为1 l f j i 部门的查处1 f l 停止经营，眦li 继续猖 獗。为此，东莞市工商局联合卫生、质帆、经贸等部i j 常经在全1 l 彳匹i j l ：展 为期一川的专项整治行动。这次行动，尔铠, i j 工商部门，匕出动执泄：人比1 1 0 人 次，在莞城、东城、南城、万江对黑豆腐作坊进行全面的人规模清a ，这次行动 共取缔地下豆腐作坊1 1 个，查获并现场销投劣质的豆制l f i7 5 0 公斤，拍：定程 度上打击了“黑豆腐”作坊的蔓延势头。然而，后来的媒体报道：在这些大规 模的行动中，一些行政部门的行政执法人员在利益的驱动下，居然甘当黑豆腐 作坊的保护伞，为其通风报信，保驾护航。 这种联合整治行动只是一种运动式打击而非制度化管制；只是各职能部门 分散、自由的集合，而非由专门机构牵头整合；只是短期行为，而非长效措施， 因此最终还是以失败告终。黑豆腐作坊仍然横行东莞，他们与执法部门玩起“躲 迷藏”的游戏，经常是白天休息，晚上生产，以逃避执法部门的日常巡查监管： 他们为减少生产成本以鱼塘水、潲水油、劣质黄豆作为生产原料，甚至添加有 毒有害的掭加剂；他们生产的产品经常检出大肠杆菌超标，严重不符合卫生标 准；其产品充斥市场、酒楼食肆、大型超市甚至幼儿园，严重威胁了人民群众 的身体健康和生命安全。因此，在很长一段时间，人民群众都谈“豆”色变。 为了加强对黑豆腐作坊的整治，维护市场秩序稳定，东莞市政府想出了“源 头治理”的办法即选取清溪镇和大朗镇为试点，牵头设立豆制品加工场。第一 种清溪模式，由私人投资设立集中加工场。投资者选取合适地点，按一定的卫 生、消防、环保标准装修，并在加工场内划分若干个加工区，分租给豆制品加 工者。政府与投资者签订责任书，明确由投资者承担食品安全责任；投资者再 与各进场加工者签订责任书，明确双方责任。集中加工场统一场名标志和产品 标识，走品牌经营之路。加工场内制定包括卫生管理、原料采购、产品进出仓、 产品质量检测等各项制度，销售采用“厂场挂钩 的模式，在农贸市场的摊档 上统一使用集中加工场的品牌，向消费者公示，使大家易于辨认。第二种是大 朗模式，由村( 社区) 投资设立集中加工场。村( 社区) 在辖区内选取合适的 地方，兴建多间符合卫生标准的加工作坊，动员全村的地下无照加工场，包括 豆制品、熟食、河粉、濑粉之类的小作坊均要入场集中经营，每个加工作坊独 立办理证照。不进场的黑作坊则由村( 社区) 停水停电禁止其经营。 然而，这种“源头治理”的办法需要的成本高，见效慢，它需要政府在创 业基金、贷款渠道、办证费用、质检收费、税收优惠、技术培训费等方丽给予 减免扶持；需要消费者消费观念的改变；需要正规经营者的忍耐与坚持；需要 制度、法律法规的完善。因此这种出于良好愿望的“源头治理 办法最终还是 不了了之。 第三节黑豆腐作坊事件曝露出东莞市食品安全监管存在 的问题 一、食品安全监管部门体制方面的问题 案例凋夼：东莞市黑豆腐作坊住没有被媒体曝光前，具有食品监管职能的 质点 技术：i f f 忤、卫生、工商等部i j 部对黑露腐作坊进行过不同程度的处罚，媒 体将该。j 洲：曝光后，曾有质：垦监样邴fj 的负责人推卸说黑豆腐作坊大多是无照 经卞f ，i ：崩嗣；i _ 】对此成负主要责仟：i f i j j 亡商部门也回应说黑豆腐作坊发牛在生 产加水忆因此应陔址质量监督l 腿部门负主要责任。另外，对黑 ，作坊， 东莞l f j 食 管部门曾多次丌展联余0 项整治行动，各职能部门都使川| ，i 己部 门的法规对黑豆腐作坊进行过处罚。似对于黑工芝作坊的相关信息，各职能部门 并没有互通有无，没有形成整合力，因此，各职能部门对黑豆腐作坊的治理只 1 4 能是“头痛医头，脚痛医脚”。 反i | 火问题l ：多头管理导致“角色4 吲i 和“权限刁i 清。 东儿s0 6 1 ；食品管理部门分属农业、卫小、质检、j i 二商等不同的部fj ，j 权限 划分也足按照决定的原则进行划分，枞批不刚部门负责食品链n 勺4 i l i i ：j 环节 进行分工，所谓的“分段管理为主，品利j l 1 1 乍为辅”，从表面上行址 啦个部 门监管一个环节，脉络清晰，责任明确。f ii 实际上各部门出于趋利避僻的小能， 往往是有利的邀功的事就抢着干，没利的彳j 责任j x l 险的就相互推诿，食凸厶安全 部门管理形成了“多头分散、齐抓共管和“多头有责、无人负责”的局面， 严重影响了监督执法的权威性。 反映问题2 ：食品监管部门之间的沟通协调不够。 从上述职能部门的工作流程看，各职能部门在行使食品安全监督检查职能 时，都没有将“食品安全检查发现的问题和相关信息反馈给对应的食品安全监 督部门 作为部门的工作流程，查处了案件后，没有将该案件的调查、处罚情 况函告相关职能部门，而是各自为政，自成一套。同时，他们之间缺少一个协 调各食品监管部门的机构和一套完善的沟通协调制度。这种缺乏沟通与协调的 工作机制严重影响了食品安全监管的力度。 、 二食品检测制度方面的问题 案例调查：从调查询问笔录看，这些小作坊根本没有也不可能有对其生产 的豆腐产品进行检验的设备。黑豆腐作坊事件曝光后，记者到质量部门了解到： 质量技术监督部门定期抽查的产品主要是有产品品牌的产品，如果是食品则主 要针对有品牌的包装好的食品，豆制品目前多数是私人加工的，尚未有成型的 产品品牌，因此也没有对其进行过检验。工商部门在查处黑豆制品过程中，怀 疑一问店铺销售的黑豆制品( 包括豆腐、腐竹等2 0 多个品种) 质量不合格，要 对其进行检测，却发现如要判断全部被查获的商品是否属于质量不合格的食品， 至少要进行2 0 多次的检测，检测费用高达2 万多，这还不考虑同一种类商品中 还存在不同批次的情况。另一个方面检测消耗时间长，以豆制品为例，其质量 检测要经过细菌项目检测，而细菌项目检测则经过细菌培养等多个环节，检测 时间长达2 0 天。 1 5 反映0 d 题：检验枪测体系不健个，枪验监测的环节、对象和地域有限。 f li m 我刚虽然已初步形成了食物安全检验检测体系，但从监测体系的构成 来祈，我1 i 嘤足政府机构的强制忭枪验检测，而食品经营栉白身的；氍测意识不 够，也缺乏相i 心的要求。从榆测机构米介，我国对食品的榆测机构多，枪测效率 低下。从j 临管的对象来行，符地区分敞的、小规模食品生产经常处于无人检测的 混乱状态。从检测过程来看，检测费1 t j 高、检测时问长。 三、 市场食品准入制度方面的问题 案例调查：黑豆腐作坊事件曝光后，调查发现，在东莞市区范围内，经工 商行政管理部门登记注册生产的正规豆腐厂仅有1 0 家左右，随机在东莞市东 城、周屋等5 个农贸市场调查发现，1 0 个豆腐档中，只有两家办理工商执照。 按照这个数据统计，市面上出售的“黑豆制品 没有办理工商执照的应超过7 0 。 此外，调查还发现：工商部门曾要求市场上的各食品销售者要建立市场食品进 货查验制度、索证索票制度、市场食品购销挂钩制度，然而实际操作中，许多 豆制品销售者都没有履行这项工作，使得食品的市场准入制度形同虚设。 反映问题：1 、推行食品市场准入的大量基础性工作还没进入正常运行轨道。 据调查，东莞市实施食品市场准入制度的市场只有8 0 ，还有2 0 的市场没有 实施食品市场准入制度。 2 、市场开办者、食品经营户配合支持力度不够。 据了解，8 0 的市场开办者关心的是租金收入，对进场食品的质量管理重视 不够，管理不严。某些食品经营户和市场开办者由于缺乏长远目光，只顾眼前 利益，把实施食品准入制度视为一种负担，对食品准入制度持消极躲避态度， 不愿投入人力物力加强市场食品质量管理，不愿严格执行索证索票、进货台账 等制度。 四、消费者消费观念问题 案例调查：黑豆腐作坊事件曝光后，曾有记者对消费者进行调查发现：正 1 6 规厂家的品牌豆腐卖不过“三无”豆腐。大多 图便宜还是愿意到早、夜市的小商贩那罩买 的品牌豆腐由于价格相对较高，却很少人问 反映问题：消费者的消费观念比较落后 按照习惯进行消费。因此，对于豆腐裸卖，多数市民习惯上还是接受的，他们 不会深入了解，裸卖的背后是豆腐生产、加工的随意和无序，市场上经营豆腐 的多数是无照的黑户。 1 7 第三章东莞市食品安全监管存在问题的原因 豆制品地下加工场频频遭群众的投诉，被省、市媒体曝光，虽然政府和监管 部门不断组织整治行动清除黑点，但都是“头痛医头，脚痛医脚 ，疲于奔命而 无法根治。其根源是什么? 笔者经过收集大量的资料，认真分析案例，认为其根 源主要有以下几方面： 第一节监管对象原因 一：玎f ，7 芥、低脂肪、低热尾的 ，腐是市民甚为喜爱的健康食品。然而，一 些刁i 泄：l i ；- i 家) t l 证照经譬- | ；燃豆腐作坊，给i f 弛的身体健康造成了极大的隐心，严 重扰乱了i l r 场秩序，笔杆结合上述絮例及询问笔录，总结 j 东莞市黑1 ，腐作坊 的生产加：i i ：状况主要呈现m 如下几个特点： 1 、黑豆作坊都是家庭小作坊。小作坊是指l o 人以下，有固定生产场所， 生产条件简单，从事传统食品生产加工活动( 不含现做现卖) ，没有取得食品 生产许可证的食品生产单位和个人。据不完全统计，东莞市有上千家黑豆作坊， 但9 0 是1 0 人以下的小企业、小作坊。这些食品生产者的法律意识和卫生意 识淡薄、诚信缺失，受利益的驱动而置消费者的身体健康和生命安全不顾，多 数食品安全事件是由这些小作坊的食品生产者违法使用劣质原材料和有毒有害 添加剂加工、制造食品造成的。 2 、分布广泛，隐蔽。据调查统计，东莞市共有1 5 0 0 多个豆腐作坊加工点， 这些豆腐作坊以自产自销为主，广泛分布在东莞市城乡隐蔽的居民区和出租屋 内，为逃避监管，大多在夜晚才开始生产加工。 3 、无照经营现象严重。据东莞市工商部门调查报告的数据资料显示，在市 区范围内经过合法注册生产的正规豆腐生产厂仅有1 0 家；在东城、周屋等5 个 农贸市场内随机抽查发现，1 0 个豆腐销售点中，只有2 家办理了工商执照，按 照这个数据统计，东莞市的黑豆腐作坊无照经营超过了7 0 。 4 、配售渠道分散。小作坊生产制作的豆制品，除一小部分在农贸市场、超 1 8 市等流通领域零售外，大部分直接送往食堂、酒楼食肆，不经流通领域直接进 入消赞领域。 从监管对象的角度来看，黑豆腐作坊监管难是由其自身特点造成。下面笔 者就结合上述的经营特点分析黑豆腐作坊监管难的原因： 隐蔽性强，使得执法部门难于通过日常巡查的方式进行监督管理，大部分 的黑豆腐作坊都是白天休息，晚上作战，经常与执法部门玩游击战，逃脱执法 部门的日常监管。 销售渠道分散，使得执法部门难于调查取证。由于销售渠道分散，有的甚 至没有经过流通领域就直接进入消费领域。因此，在现行沟通协调机制不完善 的情况下，执法部门很难单凭自身力量进行调查取证，从而找到违法源头。 规模小、流动性大，使得执法部门难于对其进行处罚。由于生产工具简陋， 现场没有值钱的财物扣留，当“黑点被查获，真正的违法者就逃之天天，使 得执法部门无法找到真正的违法当事人。尽管执法部门当场找到真f 的当人事， 由于没彳j 值钱的财物当场扣押，如果要刈。j e 进行处罚，除了没收其低价的牛产 工具外，十艇小不能埘1 e 做出重的处i ；j ；如粜处罚过：呕，经营者二f 脆放岁f 排化走 人，使褂处罚决定二1 5 都无法送达。m 城“! 烘豆腐”生产经营窝点竹被i ：i 籽部 门查处过4 次，但到i j 自i 为止依然继续绐7 f ，究其原1 人i 就是其经丫f 成小f i l l l 玎， 作坊易于搬迁易于重建的特点，给执法部fj ；l t 管带来极人的困难。 第二节体制原因 一、食品安全监管部门多头管理导致“角色不清和“权 限不清” 根据政府管制理论，笔者认为东莞市食品监管部门对黑豆腐作坊管理失 灵的体制性问题不仅存在于黑豆腐作坊行业中，也存在于整个食品行业中；不 仅是东莞市范围内的问题，也是我国大部分地方的问题。食品安全监管体制方 面存在问题的主要原因： l 、关于进一步加强食品安全工作的决定( 国发( 2 0 0 4 ) 2 3 号) ( 以下 1 9 简称决定) 对食品监管部门的职能划分不科学 由于历史原因，我国的食品安全监管部门涉及食品药品监督管理、质量技 术监督、工商、商务、农业等十多